Миграционное право России

Учебник

Издание второе,
переработанное и дополненное

Под редакцией
И. А. Цинделиани,
К. В. Трифоновой

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 325.11:342.72(470+571)(075.8)

ББК 65.248:67.401.213(2Рос)я73

М57

Рецензенты:

Панова И. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, главный редактор журнала «Публичное право сегодня», научный руководитель института экономики и права Астраханского государственного технологического университета, судья Высшего Арбитражного Суда РФ (в отставке);

Писаревский Е. Л., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, профессор базовой кафедры межотраслевого регулирования НИУ «Высшая школа экономики».

В учебнике широко освещены теоретические основы миграционного права России, сформулированы определения важнейших понятий и категорий миграционного права, дана характеристика процессов, происходящих в отечественной правовой системе в сфере миграции.

Законодательство приводится по состоянию на 1 марта 2024 г.

Учебник рассчитан не только на использование в процессе подготовки и переподготовки кадров, но и способен оказать реальную помощь в самообразовании специалистов.

УДК 325.11:342.72(470+571)(075.8)

ББК 65.248:67.401.213(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2017

© Коллектив авторов, 2024, с изменениями

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Абдреев Тимур Ирекович, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 3 глава 9, § 3 глава 11.

Бакирова Гульназ Яновна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 2 глава 1, § 2 глава 9.

Барабанова Светлана Васильевна, проф. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», д-р юрид. наук, доц. — § 4 глава 1.

Гадыршин Дамир Ильдарович, ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, КФ ФГБОУВО «РГУП», судья Вахитовского районного суда г. Казани — § 4 глава 9.

Гарифуллина Алсу Ринатовна, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 5 глава 9.

Железнов Родион Викторович, ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 2 глава 11.

Русанова Светлана Юрьевна, доц. кафедры административного и финансового права КрФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 2–4 глава 2, глава 5.

Самович Юлия Владимировна, проф. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», д-р юрид. наук, проф. — глава 6.

Сафиуллина Ирина Петровна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 1 глава 9.

Трифонов Сергей Геннадиевич, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КрФ ФГБОУВО «РГУП», доц. кафедры государственно-правовых дисциплин РФ ФГБОУВО «РГУП», проф. кафедры теории государства и права РЮИ МВД России, канд. юрид. наук, доц. — главы 4, 10.

Трифонова Кристинэ Васаковна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин РФ ФГБОУВО «РГУП», доц. кафедры административного и финансового права КрФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — ответственный редактор и руководитель авторского коллектива (главы 3, 7, 8, § 5 глава 1).

Фархутдинов Руслан Дамирович, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 1 глава 11.

Хайруллина Регина Марселевна, ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 3 глава 1.

Шарифуллин Рамиль Анварович, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — глава 6.

Юн Лариса Владимировна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин, КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 1 глава 1.

Никифорова Елена Александровна, канд. юрид. наук, доц. кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия — глоссарий.

Цинделиани Имеда Анатольевич, зав. кафедрой финансового права Российского государственного университета правосудия, профессор кафедры финансового права, канд. юрид. наук, доц. — ответственный редактор (предисловие, § 2.1, глоссарий, ответственный редактор).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Современные миграционные процессы оказывают значительное влияние на социально-экономическую и политическую ситуацию в государстве. Наглядные примеры влияния миграции на жизнь граждан государства предоставила современная жизнь. Российская Федерация, по данным ООН, занимает второе место в мире по числу принятых перемещенных из мест постоянного проживания иностранных граждан и лиц без гражданства. Проблема перемещаемых лиц в ХХI в. стала глобальной по своему количественному значению и влиянию на социально-экономическую систему множества государств, затрагивая все сферы жизнедеятельности граждан государства, от экономики до личной безопасности. В свою очередь, для любого государства проблема перемещаемых лиц становится актуальной, поскольку необходимо минимизировать сопутствующие процессу перемещения значительных групп людей негативные моменты. Миграционные процессы влияют и на культурологические процессы в социальной среде населения, проживающего в государстве. Миграционные процессы являются предметом изучения разных отраслей науки и, несомненно, правовой науки. Авторами учебника предпринята скромная попытка представить в систематизированном виде имеющийся на сегодняшний день массив норм, обеспечивающих регулирование общественных отношений в сфере миграции, как внутренней, так и внешней.

В настоящее время отсутствует единообразное представление в юридической литературе о совокупности правовых норм, обеспечивающих регулирование миграционных отношений, обозначаемое как миграционное право. Миграционные процессы являются предметом регулирования как международного, так и национального права. Более того, многие институты национального права, регулирующие миграционные процессы, сформировались под влиянием международно-правовых норм. Современное состояние законодательства, обеспечивающего регулирование миграционных процессов, далеко от совершенства. Наглядно это демонстрируется практикой Конституционного Суда РФ, который неоднократно в своих постановлениях конституировал несоответствие национального законодательства требованиям Конституции РФ и международно-правовых норм1.

Нельзя не отметить, что для современного юриста знания в области регулирования миграционных отношений необходимы и востребованы в профессиональной деятельности, как для любого гражданина Российской Федерации. Представленное издание в определенной степени позволит раскрыть современное состояние законодательства, регулирующего миграционные отношения и основные направления развития законодательства данной сферы общественных отношений. Авторский коллектив с благодарностью примет замечания и предложения заинтересованных читателей.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ МИГРАЦИИ

1.1. Современное состояние миграционных процессов в Российской Федерации: экономический, социальный, политический, демографический, криминогенный аспекты

Модификация общественных отношений, происходящая в различных сферах жизнедеятельности нашего государства, свидетельствует об актуальности рассматриваемой нами проблематики. На сегодняшний день вопросам изучения миграционных процессов, влиянию многочисленных факторов на их развитие, дифференциации критериев, заложенных в их основу, уделяется существенное внимание в доктрине права.

И. К. Шувалова считает, что, «когда политика государства главным образом направлена на максимальное использование чужой рабочей квалифицированной силы в своих экономических интересах, миграционные процессы лишь в этом случае служат интересам национальной безопасности»2.

«…Миграционные процессы оказывают существенное влияние на демографическое, социально-экономическое развитие и безопасность государства…»3

А. В. Семенова, рассматривая проблемы современного состояния миграционных процессов в России, подчеркивает, что «попытки упорядочения и демократизации правового регулирования миграции на федеральном уровне осуществлялись многократно»4. Исходя из проводимых реформ, «направленных на удовлетворение растущей российской экономики в трудовых ресурсах, достижение устойчивого демографического и социально-экономического развития, процесс в настоящее время усилился»5.

Н. Е. Цуканова, исследуя современное состояние и прогнозирование демографических процессов, считает, что «в 2009 г. миграционный прирост полностью компенсировал естественную убыль населения и впервые за последние пятнадцать лет численность населения России увеличилась. Естественная убыль может быть полностью компенсирована миграционной компонентой при продуманной миграционной политике, соответствующей национальным интересам России. Рост миграционного процесса сверх размеров естественной убыли и увеличение темпов рождаемости и снижения смертности обеспечат России демографический рост»6.

Аналогичного мнения придерживаются А. В. Богданов и Е. Н. Хазов, подчеркивая, что «…мигранты нам остро необходимы, потому что демографическая ситуация в России продолжит ухудшаться. Россия признает, что мигранты являются благом для страны, т. е. дополнительным ресурсом для социально-экономического подъема и решения демографических проблем…»7.

Регулирование миграционных процессов представляет собой длительный процесс. Занимая особое место по своему функциональному предназначению в российском обществе, оно включает в себя последовательные стадии, такие как институциализация, профилактика, контроль, коррекция. При помощи правовых, предупредительных, экономических и моральных методов, на основании которых должна строиться миграционная политика государства, необходимо осуществлять вышеобозначенные этапы. Общая эффективность регулирования миграционных процессов в современных российских условиях зависит от реализации каждой из этих стадий и механизмов их осуществления8.

Влияние многочисленных аспектов свидетельствует о разных критериях, по которым можно четко дифференцировать современное состояние миграционных процессов.

К экономическим аспектам миграционных процессов следует отнести развитие экономики путем развития рыночных отношений между Российской Федерацией и другими странами СНГ, трансформацию рынка труда с учетом привлечения в качестве новых работников мигрантов из стран ближнего зарубежья (Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан и др.), осуществление предпринимательской деятельности путем заключения соглашений о поставке товаров через границу Российской Федерации.

В качестве социальных аспектов можно выделить такие, как безработица, бедность, отсутствие возможности трудоустроиться по специальности без получения дополнительных знаний, навыков и умений. Рост безработицы и увеличение в связи с этим количества семей с низким уровнем достатка является одним из глобальных факторов массовой миграции на территорию Российской Федерации.

Политический аспект миграционных процессов связан с миграционной политикой, проводимой в Российской Федерации. Когда речь заходит о влиянии данного аспекта, следует остановить свое внимание на органах публичной власти, наделенных четко разграниченными полномочиями.

Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обес­печению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью9, в том числе и в сфере миграционных процессов.

Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел осуществляет миграционный учет, контроль за соблюдением иностранными гражданами, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями его правил, координацию деятельности в сфере миграционного учета иных федеральных органов исполнительной власти, обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета, своевременного внесения в нее необходимых сведений в полном объеме, предоставление информации органам и подведомственным государственным органам, органам местного самоуправления, организациям в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; представление в установленном порядке предложений по совершенствованию форм государственного статистического наблюдения в сфере миграции10.

Судебные, прокурорские и другие органы власти, наделенные полномочиями по проверке эффективности реализуемой миграционной политики, ее корректировки и совершенствования, играют значительную роль в государственной системе управления миграционными процессами11.

Судебные органы власти (суды общей юрисдикции) рассматривают дела о незаконном нахождении иностранных лиц, лиц без гражданства и вынужденных переселенцев, выселении их с территории России, исходя из поданных заявлений органами миграционного учета.

В некоторых субъектах России отмечается не вполне эффективный контроль специально уполномоченных органов за осуществлением деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, использующих иностранцев в качестве работников. Отметим, что «одним из объектов проверок контролирующих органов должна быть деятельность недобросовестных предпринимателей, использующих нелегальный труд мигрантов. Прокурорам следует принять адекватные меры для решения данной проблемы»12.

Усиливающаяся нестабильность в мире, рост радикальных и экстремистских настроений могут привести к попыткам разрешить нарастающие межгосударственные противоречия за счет поиска внутренних и внешних врагов, к разрушению экономики, традиционных ценностей и игнорированию основных прав и свобод человека, увеличению роста незаконной миграции и усилению криминогенного аспекта.

М. В. Воеводин отмечает, что «на миграционные процессы оказывают воздействие как положительные, так и негативные факторы. К одной из объективных причин, вызванной притоком мигрантов, он относит криминогенную причину. Миграция оказывает наибольшее влияние на тенденции следующих видов преступности: торговля людьми, экстремизм и террористическая деятельность, незаконный оборот оружия и наркотических средств и др.»13.

В производстве следственной части Следственного управления МВД по Удмуртской Республике находится уголовное дело по обвинению 57-летнего жителя Завьяловского района и его 57-летней супруги — уроженцев стран Средней Азии — в совершении преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции, совершенная группой лиц по предварительному сговору» и ст. 322.3 УК РФ «Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в Российской Федерации». По версии следствия, подозреваемые заключали со своими земляками, находящимися на территории Удмуртии, фиктивные трудовые договоры, которые предоставляли им право пребывать на территории Российской Федерации. Таким образом, за полтора года супруги организовали незаконное пребывание на территории РФ более 35 иностранных граждан. Кроме того, в это же время мужчина фиктивно, без намерения предоставить жилое помещение для проживания, зарегистрировал по месту своего жительства пять иностранных граждан. Противоправная деятельность подозреваемых пресечена сотрудниками МВД по Удмуртской Республике и МВД России. За данные преступления предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет14.

«…Национальный правовой регулятор предусмотрел для лица, в отношении которого вынесено решение о нежелательности пребывания и (или) о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, возможность отмены такового посредством получения лицом временного удостоверения личности лица без гражданства в России…»15

Демографический аспект выражается путем увеличения населения в РФ с приездом на территорию государства мигрантов (беженцев, вынужденных переселенцев и др.).

Исходя из рассмотренных нами аспектов, влияющих на миграционные процессы в Российской Федерации, отметим, что они в своей совокупности позволяют говорить о применении интегративной концепции правопонимания.

«…Современное интегративное правопонимание… прежде всего должно основываться на социологической, легистской, естественно-правовой и либертарной концепциях правопонимания…»16 — справедливо отмечает профессор В. В. Ершов.

Анализируя миграционные процессы в Российской Федерации, следует акцентировать внимание на том, что роль социологической концепции, например, будет проявляться через статистику совершения административных правонарушений в сфере миграции, влияние легистской концепции будет определяться через правовое регулирование в сфере миграции, естественно-правовой — прежде всего через защиту и охрану личных прав и свобод человека и гражданина, а либертарной концепции — через свободу перемещения через границу иностранных граждан и иных лиц, желающих учиться или работать на территории Российской Федерации. Вкупе все эти концепции создают основу для функционирования интегративной концепции правопонимания.

Резюмируя вышеизложенное, подчеркнем, что влияние экономических, социальных, политических, демографических и криминогенных аспектов на происходящие миграционные процессы в Российской Федерации вполне ощутимо. Без них невозможно было бы говорить о развитии миграционных правоотношений. Однако отметим, что развитие обозначенных нами аспектов продолжается и их ключевой целью является прежде всего охрана и защита конституционных прав граждан Российской Федерации от внешних неблагоприятных факторов воздействия.

1.2. Проблемы, цели и задачи регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Концепция миграционной политики РФ

В современной действительности миграционные процессы приобретают глобальный характер под воздействием различных факторов, имеющих политический, социально-экономический, финансовый, природно-техногенный характеры. Такие процессы связаны с территориальными перемещениями и пересечениями как внешних, так и внутренних границ государства, в результате которых изменяются место жительства или место пребывания лица, приводящее к получению статуса мигранта.

Эффективность управления миграционными процессами зависит от форм и методов правового регулирования соответствующими процессами. Основные проблемы, возникающие в сфере миграции, в первую очередь затрагивают права и свободы человека.

Среди проблем, возникающих при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации, следует выделить следующие:

— несовершенство механизма управления миграционными процессами из-за отсутствия единой системы управления миграционными процессами;

— отсутствие адаптации, ассимиляции и интеграции мигрантов на территории Российской Федерации;

— незаконная миграция, связанная с деятельностью нелегальных мигрантов, ростом преступности и расширением подпольного рынка труда без оформления разрешающих документов;

— влияние мигрантов на социально-культурные ценности населения страны;

— приток неквалифицированных специалистов из числа мигрантов, имеющих низкий уровень правосознания;

— отсутствие законодательного регулирования вопросов международной миграции и занятости мигрантов.

Отсюда, в процессе формирования миграционной политики Российской Федерации необходимо учитывать все вышеуказанные проблемы в сфере регулирования миграционных процессов, а также выявлять и прогнозировать их негативное воздействие на различные сферы жизнедеятельности как государства, так и общества. Для этого необходимо четко и последовательно организовать эффективное управление и контроль за миграционными процессами в соответствии с целями государственной политики Российского государства в сфере экономики и национальной безопасности.

В основном миграционные процессы в Российской Федерации связаны с внешней трудовой миграцией. Миграционная политика оказывает значительное влияние не только на внутренние миграционные потоки, но и на международную миграцию.

В юридической литературе существуют различные определения миграционной политики, раскрывающие ее специфику. Так, некоторые ученые рассматривают ее в качестве «разновидности государственной политики, выражающейся в совокупности применяемых государством правовых и организационных мер, направленных на реализацию комплекса политических, экономических, социальных, культурно-просветительных, информационных мероприятий, обеспечивающих эффективное регулирование миграционных процессов»17.

Другие определяют ее «комплексом политических, организационных, институциональных, нормативно-правовых, финансовых и иных мер, осуществляемых государственными и муниципальными органами под политическим влиянием институтов гражданского общества по формированию направлений регулирования миграционных процессов. Ее реализация нацелена на обеспечение национальной безопасности, потребностей экономики страны в рабочей силе, стабилизацию и увеличение численности постоянного населения»18.

Сущность миграционной политики РФ обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы»19 (далее — Концепция), где определены принципы, задачи, направления данной политики с учетом национальных интересов России. Необходимо отметить, что нормативное определение терминов «миграция», «миграционная политика» и «м­играционный процесс» не раскрывается в законодательных а­ктах РФ.

Цель миграционной политики носит многоплановый характер и предусматривает создание такой миграционной ситуации, которая будет способствовать решению различных вопросов, возникающих в сферах социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода.

Основными принципами государственной миграционной политики Российской Федерации являются:

— комплексный подход в решении задач миграционной политики;

— приоритетность интересов Российской Федерации и ее граждан, которые постоянно проживают на ее территории;

— многообразность региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации;

— координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере миграции;

— участие институтов гражданского общества в реализации миграционной политики при соблюдении принципа невмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

— финансовая обеспеченность мер по реализации миграционной политики.

Согласно Концепции, к задачам миграционной политики относятся: совершенствование нормативно-правового и организационного регулирования для добровольного возвращения из-за рубежа соотечественников, а также установление простых и понятных правил въезда и пребывания иностранных граждан, содействие в адаптации иностранных граждан на территории РФ, расширение научно-педагогического обмена в целях развития науки и образования, соблюдение пространственно-пропорционального баланса в размещении населения, своевременное осуществление профилактических мер в выявлении и пресечении нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в с­фере миграции, оказание помощи и защиты иностранным гражданам в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также законодательством Российской Федерации.

В Российской Федерации основные направления миграционной политики определяются Президентом Российской Федерации. Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет законодательное обеспечение миграционной политики. Роль Правительства Российской Федерации заключается в координации деятельности как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграционных процессов, а также в проведении единой миграционной политики. Председатель Правительства Российской Федерации ежегодно представляет доклад Президенту Российской Федерации о мерах, принятых для реализации миграционной политики. Федеральная миграционная служба Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

1.3. Понятие миграции в действующем российском законодательстве и науке

В современном законодательстве отсутствует легальное определение миграции. Законодателем раскрываются смежные с миграцией понятия. Несмотря на неоднократные попытки законодательного закрепления понятия «миграция», термин не трактуется нормативными правовыми актами на общегосударственном уровне.

В науке существуют разнообразные определения понятия миграции. Миграция — это заимствованный с латинского языка термин. Древние римляне под термином «миграция» понимали переселение или перемещение.

Зарождение научного понятия «миграция» отводится к концу XIX в. Наука исследовала процесс миграции с точки зрения социально-экономических и демографических законов природы. Исследования стали более комплексными и универсальными, а сам ф­еномен миграции стал изучаться в различных аспектах и проявлениях.

Со временем складывались различные подходы к толкованию понятия «миграция населения». На сегодня в научной литературе существует несколько десятков вариантов определения (самые распространенные — Е. Г. Равенштейн, Я. Щепаньский, М. В. Курман, В. И. Переведенцев, Л. Л. Рыбаковский, J. H. Johnson, J. Salt).

В числе первых, определивших научное значении миграции, был британский географ Е. Г. Равенштейн. Исследование Е. Г. Равенштейна проведено на примере Северной Америки, Британии.

Большая часть миграций происходит на территории одного региона; количество населения, которое покинуло данную территорию в течение небольшого периода времени, заменяется потоком прибывших граждан. Как правило, притоку мигрантов подвержены большие города и мегаполисы: основной источник увеличения количества жителей больших городов — потоки мигрантов, а не демографический естественный прирост населения; для миграции главным движущим фактором является экономика.

По мнению В. Е. Филашова, «…миграция играет важную роль в формировании этнического состава той или иной общности и в определении судьбы целых государств. Миграция отличается внутренними причинами и внешними проявлениями. В Совете международной организации по миграции считают, что миграция является одним из процессов развития государств как экономически привлекательного уровня экономики и социальной сферы, так же абсолютно противоположных с точки зрения уровня экономики и социальной сферы…»20.

Сегодня существует множество трактовок понятия миграции. Один из авторитетных ученых в сфере миграции населения Л. Л. Рыбаковский в научных трудах раскрывает природу миграции населения: «… в прошлом, в советской литературе иногда встречались и другие трактовки природы миграции населения. В частности, утверждалось, что природа миграции — это не только пространственное перемещение со сменой или без смены места жительства, но и следующая вместе с этим перемещением “перемена труда”. К тем, кто придерживался такой точки зрения, относится российский экономист Г. С. Вечканов, украинский демограф А. У. Хомра и др. Так, первый утверждал, что укоренившееся понятие миграции как перемещение людей, связанное с переменой места жительства, нельзя признать удовлетворительным. Миграции населения, тем более трудоспособного, присущ второй признак — изменение места приложения труда. А. У. Хомра также полагал, что за миграцией “следует признать акт перемены труда”. Мнение о том, что труд является основным источником совершенствования личности, базовым условием жизни, признается верным и справедливым. Однако в случае определения миграции как перемены места жительства путем переезда в другой населенный пункт смена профессии, рода деятельности, занятости не является обязательным условием переезда. Их изменение может происходить и без смены места жительства. И в остальных случаях “перемена труда” не является обязательным признаком миграции, потому что миграция возможна и в случаях учебы, отдыха и по другим причинам…»21

А. И. Паньшин определяет мигранта как «…лицо, осуществившее перемещение через границы и внутри государства, что обязательно связывается со сменой места жительства на долгий срок от одного года…»22.

По мнению М. В. Курмана, миграция в узком смысле — это «любая форма социального движения, которая включает в себя текучесть кадров в качестве вида миграции», ученый рассматривает межотраслевые и производственные перемещения людей как особые формы миграции. К миграциям населения в широком смысле слова М. В. Курман относит «все виды движения населения, имеющие общественную значимость»23.

Рассмотрим определение термина «миграция» в Большой советской энциклопедии. Так, термин трактуется как «…перемещения населения, связанные с переменой места жительства…»24.

В общероссийском классификаторе информации о населении (ОК 018—2014) обозначаются следующие виды миграции: «…международная миграция, миграция со странами СНГ и Балтии, миграция с другими зарубежными странами, внутрирегиональная миграция, межрегиональная миграция, внешняя для региона миграция, миграция в пределах Российской Федерации, вся миграция. Также выделяются категории вынужденных мигрантов, к ним относятся: беженцы, лица, ходатайствующие о признании беженцем, вынужденные переселенцы, лица, вынужденно покинувшие место жительства в результате техногенных катастроф, лица, вынужденно покинувшие место жительства в результате стихийных бедствий, лица, вынужденно покинувшие место жительства в результате каких-либо событий, другие вынужденные мигранты»25.

В науке миграцию принято различать на два основных вида: внутригосударственная и межгосударственная.

Внутригосударственная миграция, в свою очередь, подразделяется на внутреннюю и внешнюю. Внутренняя миграция отличатся от внешней по территориальному признаку (границе территории государства). Если при внутренней миграции перемещение осуществляется по территории одной страны (региона), то в случае с внешней миграцией лицо пересекает границы государств и предполагает переезд за пределы своего государства. Применительно к внешней миграции стоит отметить, что она может быть связана со сменой места проживания и именуется эмиграцией. И наоборот, может быть связана с возвращением на родину и именуется реэмиграцией.

Внутригосударственная миграция представляет собой территориальное перемещение населения в пределах границ страны. В любой стране это важный процесс, влияющий на количество и состав населения в регионах, а также на распределение рабочей силы регионами для формирования региональных рынков труда. «Территориальная мобильность населения внутри страны является фактором устойчивого развития местных экономик и важным инструментом рационализации, использования трудовых ресурсов и повышения производительности общественного труда, не только в отдельных регионах, но и в масштабах страны…»26 Внутренняя миграция способствует снижению напряженности на рынке труда, усилению гибкости и эффективности его функционирования.

Следует констатировать неравномерное распределение миграционных потоков населения в Российской Федерации. Наиболее привлекателен для мигрантов Центральный федеральный округ (ЦФО), где произошел самый крупный прирост численности населения за 2022 г. (плюс 82,4 тыс.), в Московской области (плюс 52,2 тыс.). Таким образом, самым привлекательным районом для переезда по-прежнему являются Москва и Московская область.

К началу 2023 г. в России наблюдался миграционный отток в размере 20,6 тыс. чел., тогда как за тот же период годом ранее был миграционный прирост в размере 320 тыс. чел., число выбывших увеличилось на 5%, до 3,44 млн27.

Исходя из вышеупомянутого, в настоящее время наиболее актуальными являются вопросы межгосударственной миграции. После пересечения границы государства мигрант приобретает двойной правовой статус, который выражается в нахождении под юрисдикцией нового государства при сохранении прав и обязанностей той страны, гражданином которой он является.

Под международной миграцией населения «…Л. В. Смирнягин и Б. С. Хорев понимают перемещение людей через государственные границы, которое главным образом связанно с изменением их постоянного места жительства…»28.

С правовой точки зрения представляет интерес объем прав и обязанностей мигранта на территории чужой страны. Стоит отметить сложности с доказыванием на практике безвозвратного характера миграции, так как факт возвращения или желание остаться на новом месте пребывания может быть изменено и носит скорее субъективный характер.

Анализируя зарубежный опыт, можно выделить три основных признака, которые обуславливают миграцию: гражданство, место рождения и проживания. В научной доктрине выделяется четвертый признак миграции — национальный, однако для Российской Федерации, учитывая историю многонациональной страны, этот признак не представляется практически применимым29.

Таким образом, в самом широком смысле мигрантом является каждый, кто осуществляет временные поездки в другие населенные пункты или местности в деловых, туристических целях, а также те, кто постоянно перемещаются челночно между населенными пунктами или на различные сроки покидают свое место жительства с целью временной работы в других местностях, или те, кто переселяются на постоянное место жительства в другой населенный пункт. В узком его определении мигрант — переселенец в другой населенный пункт, сменивший место постоянного жительства.

Наиболее предпочтительно определение миграции как перемещение населения через внутригосударственные границы административно-территориальных образований и государственные границы, связанное с изменением места жительства, желанием сменить гражданство, найти новую работу и другими факторами30.

С отсутствием легального определения миграции связаны основные проблемы становления понятийного аппарата в российском миграционном законодательстве, в котором также отсутствует определение таких понятий, как «мигрант», «иммиграция», «эмиграция», «нелегальная миграция» и др.

Подводя итог вышесказанному, на наш взгляд, в нормы Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»31 необходимо включить понятие миграции, под которым следует понимать перемещение лица из одного государства в другое с целью трудоустройства, получения образования, вступления в брак, избегания чрезвычайных ситуаций, выезд в связи со стихийными бедствиями, криминогенным характером.

1.4. Особенности миграционной политики в субъектах Российской Федерации

Российская Федерация столкнулась с миграцией относительно недавно по сравнению с другими странами, но практически с первых лет ее постсоветского существования. Не исчезает она и в современных усло­виях. Так, по данным МВД РФ, за первую половину 2022 г. в Россию въехали около 6 млн мигрантов, причем более 92% из них — из бывших республик СССР, прежде всего из Средней Азии. Так, 2,9 млн — из Узбекистана, 1,8 млн — из Таджикистана, 438 тыс. — из Киргизии, 184 тыс. — из Армении и 144 тыс. — из Азербайджана32. А во втором квартале этого года было наибольшее количество мигрантов за последние шесть лет — 3,12 млн. За три десятилетия новой государственности в России проявилось несколько моделей мобильности человеческих ресурсов, был пройден сложный путь формирования национального законодательства, отвечающего международным стандартам и состоянию миграционных отношений в стране. В современной России демографические и экономические вызовы требуют увеличения миграции или, по крайней мере, поддержания ее на определенном высоком уровне.

Миграция выступает объективным явлением, процессом, который неизбежно оказывает серьезное влияние на экономическую и социальную политику в любом государстве. Согласно данным прошедшей переписи населения, последние 20 лет прирост населения за счет мигрантов в значительной степени компенсировал естественную убыль российского населения33.

Первый пик миграционной активности в нашей стране пришелся на начало 1990-х гг., это была так называемая постсоветская миграция. Как и в других вопросах экономики и социальной сферы, политика «открытых дверей» в условиях абсолютной неподготовленности государства и общества к широкомасштабным миграционным потокам привела к тому, что государство не смогло их контролировать. Свою роль сыграли и другие внутренние факторы: социально-политическая напряженность, сложная ситуация в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.

Спонтанная, неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее субъектах. Результатом стали рост криминогенной напряженности, неравномерность развития региональных рынков труда, угрозы безопасности приграничных территорий России (демографическая экспансия). Неконтролируемая миграция не позволяла обеспечить защиту прав и самих мигрантов34.

Правовое регулирование в этот период определялось необходимостью оперативного реагирования на наиболее острые проблемы, обусловленные массовым перемещением в страну населения из государств — бывших республик СССР, а также с большим притоком беженцев из стран третьего мира. В отдельных субъектах Российской Федерации также принимались акты в области регулирования миграционных отношений, и во многом это было обусловлено наличием пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудовых мигрантов). По мнению Т. Я. Хабриевой, некоторые из них создавали необоснованные преграды в реализации прав граждан на свободу передвижения, что, возможно, обеспечивало защиту интересов российских граждан.

Вместе с тем в 2010–2012 гг. миграция начала частично восполнять потери населения различных возрастных категорий с учетом негативных изменений возрастного состава в отдельных регионах. Стал повышаться и образовательный уровень прибывающих мигрантов. Так, население Республики Татарстан в этот период пополнилось на 2,1 тыс. чел. высокообразованными специалистами. При этом 86% — это прибывшие из Средней Азии и Казахстана, причем более половины — из Узбекистана35.

В Конституции Российской Федерации отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, что приводит к дисбалансу интересов федерального центра и регионов, снижению результативности принимаемых мер в рамках реализации государственной миграционной политики36.

Традиции правового регулирования современной России предполагают, что системная, полная законодательная регламентация вопросов миграции должна быть установлена именно на федеральном уровне. На практике это позволит использовать единые подходы к миграционной политике на всей территории страны. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны осуществлять полномочия в этой сфере в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами. Подобная практика будет поддержана применением всех существующих схем межбюджетных отношений с целью обеспечения реализации этих полномочий согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Федеративный характер Российского государства обусловливает наряду с федеральным законодательством разработку законодательства субъектов Российской Федерации. В него включаются конституции и уставы субъектов Российской Федерации, нормативные акты, издаваемые законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации. Правотворческая компетенция субъектов Российской Федерации заключается в выработке механизма реализации положений федерального законодательства в сфере регулирования миграционных отношений с учетом социально-экономических, территориальных, географических, культурно-исторических и иных особенностей их развития. Принятие таких актов основывается на конституционном принципе недопустимости п­ротиворечия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству (ст. 76). При этом полномочия субъектов Российской Федерации не сконцентрированы в одном федеральном законе, а устанавливаются несколькими нормативными правовыми актами: Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации», Указом Президента РФ «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» и др.

Согласно ранее действовавшему Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение следующих вопросов:

— подбор и передача федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему правоприменительные функции, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, в целях размещения специальных учреждений, преду­смотренных Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», зданий с прилегающими земельными участками, соответствующих установленным требованиям;

— участие в осуществлении государственной политики в отно­шении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решени­е которых отнесено к ведению Российской Федерации (п. 47).

Основной объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции закреплен Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»:

— подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 2 ст. 6);

— подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта Российской Федерации по обустройству иностранных граждан (п. 1 ст. 18);

— выдача заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в субъекте Российской Федерации для представления их в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере миграции, или его территориальный орган для обоснования выдачи разрешения на привлечение и использование иностранных работников (п. 3 ст. 18);

— ежегодное определение потребности субъекта Российской Федерации в привлечении иностранных работников, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников, прибывших на основании визы, в социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 18.1) и др.

В настоящее время, в соответствии с принципом разграничения предметов ведения, за субъектами Российской Федерации закреп­лены следующие полномочия: осуществление мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия; решение вопросов целесообразности привлечения иностранной рабочей силы, объемы трудовой иммиграции и др.

Так, в Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г., в Уставе Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777, в Уставе Архангельской области (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 г.) упоминается о закреплении отдельных полномочий в сфере миграции, реализуемых органами государственной власти Российской Федерации (в частности, по осуществлению мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов)37.

Распространенная в 1990–2000-е гг. практика принятия комплексных региональных законов, посвященных регулированию миграционных процессов38, в ходе приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с законодательством Российской Федерации была пересмотрена. В настоящее время законами субъектов Российской Федерации регулируются лишь отдельные вопросы в сфере миграции, в том числе: о проводимой субъектом Российской Федерации государственной политике по оказанию содействия соотечественникам, прибывшим для проживания на его территорию39; о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере миграции40; о региональной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций при осуществлении ими деятельности по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов41; об адаптации и интеграции мигрантов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации42 и др.

Значительное число вопросов регулируется на региональном уровне актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов, которые также можно отнести к источникам миграционного права.

В федеральных законах нередко напрямую оговаривается, каким именно органом государственной власти субъекта Российской Федерации должно приниматься то или иное решение. Так, согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе:

— установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на заключение с иностранным гражданином договора на оказание ему платных медицинских услуг, необходимого для получения и переоформления патента43;

— принять решение о представлении иностранным гражданином для получения и переоформления патента на территории данного субъекта Российской Федерации только одного из предусмотренных документов44;

— установить перечень образовательных организаций, имеющих право на проведение экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации, а также порядок и форму проведения указанного экзамена45 и др.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) принимаются решения:

— о приостановлении на определенный период выдачи патентов на территории субъекта Российской Федерации46;

— об указании в патенте, выдаваемом на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, профессии (специальности, должности, вида трудовой деятельности) иностранного гражданина47;

— о запрете на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности48.

В субъектах федерации принимаются также региональные государственные программы содействия добровольному переселению лиц из числа соотечественников, проживающих за рубежом. Например, постановлением Правительства Республики Коми от 12 сентября 2018 г. № 390 утверждена государственная программа «Оказание содействия добровольному переселению в Республику Коми соотечественников, проживающих за рубежом, на 2018–2020 годы»49.

По мнению Т. Я. Хабриевой, набор целевых индикаторов в подобных актах весьма ограничен и касается в основном количества участников мероприятий, направленных на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов, в отчетном году; доли иностранных граждан, успешно сдавших экзамен по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации, в общем количестве иностранных граждан, сдававших экзамен; увеличения доли социально ориентированных некоммерческих организаций, получающих поддержку органов государственной власти, а также количества иностранных граждан, трудоустроенных в субъекте Российской Федерации50.

Очевидно, что в этих актах отсутствует системность: в некоторых регионах проблема регулируется законами, в других — постановлениями главы администрации, в третьих — постановлениями правительства или распоряжениями его главы, в четвертых — постановлениями (решениями) органов законодательной власти, что обуславливается отсутствием четкого разграничения полномочий не только между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере регулирования миграции («по вертикали»), но и внутри системы органов государственной власти субъектов федерации («по горизонтали»).

В настоящее время возможность регулирования миграционных процессов субъектами Российской Федерации ограниченна, органы государственной власти субъектов могут осуществлять регуляцию отдельных вопросов в сфере миграции в форме закона: о проводимой субъектом Российской Федерации государственной политике по оказанию содействия соотечественникам, прибывшим для проживания на его территорию; о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере миграции; о региональной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций при осуществлении ими деятельности по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов; об адаптации и интеграции мигрантов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и др.

Помимо законов, в субъектах Российской Федерации достаточно распространенным способом воздействия на общественные отношения, возникающие в сфере миграции, является принятие актов концептуального и программно-целевого характера, документов стратегического планирования. В концепциях миграционной политики, утверждаемых, как правило, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, дается общий анализ миграционной ситуации в субъектах Российской Федерации, оценивается состояние демографической составляющей миграционной политики, определяются основные направления деятельности региональных органов государственной власти в сфере регулирования миграции, исследуются прогнозы в связи с реализацией миграционных программ.

Активное применение программно-целевых методов регулирования стало особенно заметно со второй половины 1990-х гг. Принятие соответствующих актов нацелено на выработку плана мероприятий в сфере регулирования миграции, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, координацию деятельности органов и организаций, реализующих разрабатываемые мероприятия, подготовку проектов нормативных правовых актов, реа­ли­за­цию социальных проектов.

На региональном уровне имеют место следующие основные подходы к регулированию миграционных процессов посредством методов программно-целевого регулирования:

1) принятие региональной концепции миграционной политики, а также плана по ее реализации: собственная концепция миграционной политики имеется в 17 субъектах Российской Федерации: Республика Башкортостан, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Удмуртская Республика, Владимирская, Калужская, Кировская, Курская, Нижегородская, Новгородская, Оренбургская, Орловская, Саратовская, Смоленская, Тульская области, в Брянской области действует Концепция управления миграционными процессами в Брянской области до 2025 г., в Еврейской автономной области — Концепция управления миграционными потоками в Еврейской автономной области до 2025 г.51;

2) принятие плана мероприятий по реализации Концепции государственной миграционной политики (четыре субъекта Российской Федерации): такой план разработан в Республике Бурятия, в Ставропольском крае, Самарской области, в Ханты-Мансийском автономном округе52;

3) включение мероприятий в сфере миграции в программы демографического развития, в планы и программы по реализации национальной политики, в программно-целевые документы, направленные на содействие занятости, и др.53;

4) принятие программно-целевых актов, направленных на регулирование отдельных аспектов в сфере миграции, в частности программ, направленных на оказание содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом.

Концептуальные и программно-целевые акты утверждаются нормативными правовыми актами различной юридической силы. Наиболее распространенным является принятие соответствующего постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, реже — распоряжения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта или НПА высшего должностного лица субъекта; в отдельных случаях соответствующий документ утверждается законом. Очевидно, что отсутствие единообразного правового регулирования миграционных процессов в субъектах Российской Федерации в значительной части обусловлено отсутствием координации задач и направлений государственной политики в этой сфере.

Вместе с тем необходимо отметить, что в целом программно-целевые акты субъектов Российской Федерации согласуются со стратегическими задачами государственной миграционной политики Российской Федерации, поскольку в них используются достаточно широкие или обтекаемые формулировки при постановке задач и определении направлений правового воздействия. Нередко в них просто дублируются положения актов федерального уровня: например, закрепляются такие задачи, как противодействие незаконной миграции, содействие адаптации и интеграции мигрантов, развитию внутренней миграции.

К сожалению, имеющийся на региональном уровне потенциал задействуется не полностью, что объясняется в первую очередь отсутствием необходимых финансовых ресурсов. Между тем на региональном уровне нередко формируется серьезная институциональная основа, позволяющая обеспечить реализацию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции. Имеется опыт создания специальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих в качестве основного вида деятельности задачи и функции в сфере миграции; также имеет место практика формирования специализированных межведомственных координационных органов54.

По привлекательности для внешних мигрантов регионы России сильно отличаются друг от друга. Одним из интересных регионов с точки зрения изучения процессов и проблем миграции является Республика Татарстан. Как уже отмечалось выше, это регион с высокой интенсивностью миграционного оборота, как внешнего, так и внутреннего. Решение демографических и экономических проблем региона невозможно без эффективной миграционной политики, которая бы учитывала состав населения, трудовые и социальные нужды, планы социально-экономического развития региона.

Татарстан, являясь одним из регионов-лидеров по устойчивому социально-экономическому развитию, с подавляющим большинством регионов России образует положительное сальдо по миграции. Татарстан — один из немногих крупных центров притяжения мигрантов не только из других регионов России, но и из-за пределов страны. Максимальный миграционный прирост населения в республике отмечался в середине 1990-х гг. По данным Татарстанстата за 2016 г., приезжие обеспечили прирост населения республики на 3 502 чел. В демографическом развитии населения Республики Татарстан с 50-х гг. XX в. и до наших дней важная роль принадлежит именно миграции, а этнические различия в миграционных процессах были существенными на всем протяжении существования Татарстана как республики.

В 2017 г. в Республике Татарстан на миграционный учет по месту пребывания были поставлены 266,3 тыс. иностранных граждан (в 2016 г. – 241 тыс. чел.). Наибольшая доля прибывающих в рес­пуб­ли­ку иностранных граждан приходится на Узбекистан, Таджикистан, Украину, Азербайджан, Кыргызстан, а также Турцию, Германию и Китай. Приезжие из этих стран попадают в группу трудовых мигрантов. Об этом заявили 39% приезжих55. Согласно данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Рес­пуб­лике Татарстан за 2012–2016 гг., сальдо миграции обеспечил только прирост населения. Если в 2012 г. миграционный прирост в Республике Татарстан составил 9 786 чел., то в 2016 г. — 5 880 чел., что указывает на снижение соответствующего показателя. Снижение характерно как для городского, так и для сельского населения. При этом такое снижение сопровождается за счет мигрантов из других стран. Миграционный прирост за счет обмена с регионами Российской Федерации, наоборот, имеет тенденцию к росту. Как и России в целом, Татарстану характерно существенное снижение притоков мигрантов из Узбекистана. Если сравнивать количество выходцев из Узбекистана и Украины, то в 2012 г. количество приезжих из Узбекистана было в 11 раз больше (Узбекистан — 3 002 чел., Украина — 272 чел.), а по данным 2016 г. количество приезжих из Украины в 2,5 раза стало больше, чем из Узбекистана (Узбекистан — 335 чел., Украина — 851 чел.). Миграционный обмен Татарстана с Украиной всегда был положительный и за 2012–2016 гг. увеличился в три раза. Наивысший миграционный прирост приходился на 2015 г. и составил 933 чел. В настоящее время наблюдается снижение приезжих практически из всех стран СНГ, однако положительный миграционный прирост по-прежнему сохраняется. Исключением являются страны Балтии, с которыми сальдо миграции в отдельные годы даже ушло в минус. Изучение миграционного обмена с другими странами в разрезе «город» и «село» также показывает схожую динамику: миграционный прирост в городскую местность РТ в 3,9 раза был выше приезжих в сельскую местность (по данным 2010 г. разница была всего 2,1 раза). В 2016 г. самый высокий миграционный прирост в города в 2016 г. давала Украина (744 чел.), а в села — Таджикистан (142 чел.)56.

Постановлением КМ РТ от 18 декабря 2013 г. № 1006 (ред. от 18 апреля 2023 г.) утверждена Государственная программа «Реализация государственной национальной политики в Республике Татарстан»57 (далее — Программа). Одной из целей Программы ставится успешная социокультурная адаптация и интеграция иностранных граждан в российское сообщество, укрепление общероссийской гражданской и татарстанской идентичности.

В программе обозначен ряд задач для достижения целей, релевантных нашей теме:

— обеспечение межнационального и межконфессионального мира и согласия, гармонизации межнациональных и межконфессиональных отношений;

— содействие этнокультурному и духовному развитию народов, проживающих в Республике Татарстан;

— совершенствование системы социокультурной адаптации и интеграции иностранных граждан (мигрантов);

— совершенствование государственного управления в сфере государственной национальной политики;

— совершенствование взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики.

Реализация Программы была рассчитана на два этапа, на срок до 2025 г.:

I этап: 2014–2016 гг.;

II этап: 2017–2025 гг.

Вместе с тем, по нашему мнению, в ходе реализации Программы не был сделан акцент на эффективности миграционной политики в Рес­пуб­лике Татарстан. Так, согласно отчету 2016 г.58, в числе проведенных мероприятий — обучение 65 трудовых мигрантов по программе курсов по изучению истории России и основам законодательства Российской Федерации для трудовых мигрантов в Нижнекамске, в г. Казани обучены 105 трудовых мигрантов, всего показатели выполнены на 52,5% (!). Более того, с января 2016 г. при приеме заявок работодателей о потребности в привлечении иностранных работников в порядке, требующем получения визы, проводится разъяснительная работа о целесообразности замещения иностранных граждан, привлекаемых для осуществления трудовой деятельности, российскими гражданами: в 2016 г. с 40 работодателями с объемом потребности в привлечении 2 446 чел. и в 2017 г. с 73 работодателями с объемом потребности в привлечении 9 555 чел.

В целях возможного замещения иностранных граждан, привлекаемых для осуществления трудовой деятельности, российскими гражданами отказано в выдаче разрешений на привлечение иностранной рабочей силы в 2016 г. 16 организациям с количеством 2 088 чел. полностью, частично отказано 7 работодателям на 72 чел. и в 2017 г. отказано в полном объеме 30 организациям на привлечение 2 176 чел., отказано частично 15 работодателям на привлечение 3 226 иностранных работников.

Интересен и «страновой» срез: потребность работодателей Рес­пуб­ли­ки Татарстан в привлечении иностранных работников составляет 66,5% работников из Турции, 27,9% — из КНДР, 1,2% — из Сербии, 0,7% — из Черногории и 0,4% — из Китая. Из всех иностранных работников 95,5% планируется привлечь в сферу строительства, 0,7% — в сферу торговли, общественного питания, гостиничного бизнеса, 1% — в промышленность. Планов привлечь их в сферу транспорта и в сельское хозяйство вообще не замечено.

Выявленные проблемы миграционных потоков59 заставили власти республики сделать выводы о необходимости проводить более взвешенную политику в отношении мусульман Евразии. Будет модернизирована социально-адаптационная миграционная политика, проводимая в отношении мигрантов-мусульман Евразии. К реализации соответствующего проекта приступили уже в 2018 г. «Дорожная карта» проекта, получившего название «Мигранты-мусульмане Евразии», рассчитана на 2018–2020 гг. Прежде всего в его рамках будут проведены масштабные социологические исследования, которые позволят определить психологическую готовность мигрантов к вовлечению в межнациональные и межконфессиональные конфликты и свое­вре­мен­но принять меры по снижению напряженности, а также более взвешенно подойти к вопросу о допуске мигрантов на территорию не только Татарстана, но и в целом Российской Федерации и решению проблем, связанных с их дальнейшей адаптацией.

В течение трех лет было опрошено в общей сложности 9 тыс. респондентов — по 3 тыс. чел. ежегодно при участии в опросах представителей самых различных социальных групп мигрантов. На основе результатов, которые дала данная репрезентативная выборка, при участии ведущих российских и европейских специалистов в области миграционной политики разработан комплекс мер по минимизации рисков возникновения межнациональных и межконфессиональных конфликтов и ряд программ по социокультурной, правовой, языковой и психологической адаптации и интеграции мигрантов-мусульман.

Трудовая миграция позволяет решать ряд экономических проблем, прежде всего обеспечения производства рабочей силой, с учетом определенной нехватки трудоспособного населения в России и наличия избыточных трудовых ресурсов у восточных соседей. Очевидно, однако, что длительное пребывание в стране миллионов иностранных граждан потенциально может создавать различные проблемы и в ряде случаев уже создало их. А учитывая, что, по данным опросов, до 30% мигрантов планируют стать постоянными жителями России60, речь может идти и об изменениях в постоянном составе населения страны. Неслучайно Президент РФ В. В. Путин на заседании Совета безопасности РФ 19 октября 2022 г. потребовал корректировки Концепции государственной миграционной политики, отметив, что эта проблема является «крайне чувствительной сферой для национальной безопасности, стабильного развития России и общества»61.

Особого внимания с учетом уровня развития образования и науки в конкретных регионах заслуживает тема привлечения высококвалифицированных специалистов для обеспечения научно-технологического суверенитета Российской Федерации62.

В заключение следует еще раз подчеркнуть, что объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в силу несовершенства федерального законодательства, четко не определен. Предполагается, что в перспективе их наполнение будет связано в первую очередь с решением вопросов социальной поддержки мигрантов. В этом контексте возможны и дальнейшее развитие федерального законодательства, и оптимизация структуры и содержания законодательства субъектов Российской Федерации, и определение перечня и пределов реализации полномочий государственных органов.

1.5. Информационные цифровые технологии как инструмент современной миграционной политики

В современных условиях информационные цифровые технологии играют существенную роль в различных сферах общества в целом и в миграционной сфере в частности, что детерминировано прежде всего взаимосвязью миграционных процессов и обеспечением национальной безопасности. Именно активное внедрение информационных технологий в миграционную сферу будет способствовать развитию правового регулирования отдельных миграционных отношений.

В настоящее время в мире, а следовательно, и в России миграция является основным фактором формирования населения. На территории России миграционные процессы включают переселения, которые непосредственно связаны со сменой постоянного места жительства, и временные перемещения, сопряженные с занятостью вне своего региона либо поселения63.

Активное использование различных инновационных цифровых технологий в области государственного управления миграцией является одним из приоритетных направлений современной миграционной политики. Информационные цифровые технологии прежде всего обес­пе­чи­вают открытость, доступность, дебюрократизацию управления миграционными процессами, повышают качество оказания государственных услуг в миграционной сфере.

Проблемы правового регулирования миграционных процессов на территории России являются актуальными вот уже на протяжении последних 30 лет, с момента распада Советского Союза. Необходимо констатировать тот факт, что Россия в большей степени является страной притяжения мигрантов (прежде всего аккумулируя собственные миграционные потоки, привязанные к пространству СНГ), нежели транзитной страной для мигрантов.

По данным МВД РФ, в январе — июле 2023 г. иностранцам было выдано 9 млн документов для постановки на учет (против 9,6 млн за тот же период 2022 г.; всего в 2022 г. — 16,8 млн документов, в 2021 г. — 13,3 млн)64.

Распоряжением Правительства РФ от 16 января 2024 г. был утвержден План мероприятий по реализации в 2024–2025 гг. Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019–2025 гг., который состоит из шести крупных разделов, объединяющих 42 пункта65. Одной из новелл данного документа является все большая цифровизация миграционных процессов, активное использование и внедрение информационных технологий.

Внедрение информационных технологий в миграционную сферу как важный вектор в реализации миграционной политики имеет несколько крупных задач, таких как:

— в первую очередь, дебюрократизация большинства процессов в миграционной сфере, прежде всего в получении различных разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и легализации ими своего статуса (как следствие, уменьшится и коррупционная составляющая миграционных процессов);

— во-вторых, внедрение различных цифровых ресурсов, что повысит прозрачность миграционной сферы;

— в-третьих, упорядочение миграционных процессов;

— в-четвертых, предупреждение и профилактика миграционных правонарушений;

— в-пятых, пресечение нелегальной миграции, осуществление контрольно-надзорных мероприятий, обеспечение национальной безопасности в целом и миграционной в частности;

— в-шестых, активное внедрение различных программ интеграции и адаптации мигрантов для социализации в российском обществе.

Распоряжение Правительства РФ от 6 октября 2021 г. № 2816-р66, утверждающее Перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г., в п. IV «Цифровая трансформация» содержит пункт «Цифровой профиль гражданина», который уже несколько лет активно используется гражданами.

Цифровая трансформация в миграционной сфере заключается прежде всего в активном применении различных информационных технологий в государственном и негосударственном управлении миграцией, направленных на упорядочивание миграционных процессов, профилактику и предупреждение незаконной миграции, создание благоприятных условия для привлечения иностранных граждан для осуществления легальной трудовой деятельности, обеспечение интеграционных процессов в различных региональных и международных объединениях.

Выявление дефиниции миграционного профиля гражданина возможно сквозь призму понятия «цифровой профиль гражданина», под которым понимается совокупность данных о физическом лице, полученная на основе сведений, представленных различными государственными органами, с помощью информационных технологий, в основе которых лежит ЕСИА — Единая система идентификации и аутентификации, работающая через портал «Госуслуги».

Цифровой профиль мигранта может быть определен в широком смысле как действенный инструмент реализации миграционной политики в контексте получения государственных услуг, основанный на СМЭВ — системе межведомственного (Минцифры, Минтруда, Мин­эко­ном­раз­вития, МВД, МИД, Минпросвещения, Минобрнауки, ФСБ, Роскомнадзор, ФАДН, Росфинмониторинг, ИФНС и т. д.) электронного взаимодействия путем сбора и подтверждения достоверных данных об иностранных гражданах и лицах без гражданства посредством их аутентификации с использованием биометрических персональных данных, размещенных в единой биометрической системе (ЕБС), и направленный на демократизацию, оптимизацию и дебюрократизацию процедур получения государственных услуг.

Цифровой профиль мигранта в узком смысле — это совокупность собранных актуальных данных, в том числе биометрических, о правовом статусе, которая дает возможность каждому иностранному гражданину или лицу без гражданства получить доступ к соответствующим сведениям с использованием различных цифровых ресурсов на портале «Госуслуги». Таким образом должна быть расширена практика оказания в электронной форме государственных услуг в сфере миграции.

Цифровой профиль мигранта также можно обозначить как единую информационную платформу учета иностранных граждан.

Необходимо согласиться с И. Петровым в том, что «иностранные граждане с помощью таких цифровых профилей смогут заключать трудовые договоры с работодателем, подтверждать свое обучение, вносить обязательные налоговые и иные платежи, пользоваться удобными информационными сервисами, в том числе получать рассылку о предстоящем окончании сроков действия разрешительных документов, пребывания и необходимости выезда за пределы России»67.

Исходя из анализа Плана мероприятий по реализации в 2024–2025 гг. Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019–2025 гг., в 2024 г. должны быть реализованы следующие организационно-правовые мероприятия, заключающиеся:

— в оформлении, выдаче виз (учебной, рабочей) в электронной форме различным категориям заявителей;

— формировании единого цифрового профиля иностранного гражданина;

— использовании специализированного мобильного приложения, предоставляющего возможность регистрации в ЕБС, а также в обеспечении безопасности осуществления иностранными гражданами денежных переводов и платежей, в том числе с использованием ЕБС;

— формировании единого реестра иностранных работников и сопряжении на базе единой платформы данных МВД России, ФНС России и Роструда, необходимых для повышения эффективности иммиграционного и налогового контроля;

— актуализации сведений в Межгосударственном информационном банке (также представлены предложения о совершенствовании информационного обмена в электронной форме с иностранными государствами, предусматривающего направление в отношении их граждан сведений, имеющих значение для обеспечения безопасности, в том числе в рамках предоставления иностранным гражданам государственных услуг, включая информацию о привлечении к уголовной и административной ответственности);

— апробации сбора биометрических данных иностранных граждан в пунктах пропуска через государственную границу РФ аэропортов московского транспортного авиаузла;

— апробации процесса аутентификации иностранных граждан в пунктах пропуска через государственную границу РФ с использованием биометрических персональных данных, размещенных в ЕБС;

— выдаче карты иностранного гражданина в государственном бюджетном учреждении города Москвы «Многофункциональный миграционный центр», в проведении государственной геномной регистрации и записи голоса иностранных граждан.

Представляется интересным для исследования тот факт, что европейское миграционное законодательство содержит нормы, регулирующие использование искусственного интеллекта и связанных с ним технологий в сфере миграции и безопасности68.

В странах Европейского союза активно используются возможности использования технологий цифровой трансформации для прогнозирования следующего «миграционного кризиса»69. Например, шведские власти использовали «алгоритмы миграции», основанные на таких методах, как машинное обучение для прогнозирования будущих миграционных потоков70. В Китае активно используют цифровые технологии в управлении миграцией, осваивают цифровые технологии, основанные на данных системы социального кредитования71.

Еще одним из действенных инструментов миграционной политики является цифровой паспорт.

Вопросы идентификации личности являются главной составляющей безопасности документов, удостоверяющих личность. Однако установление тождества человека самому себе по идентификационным признакам или его документам, а также процедура оформления доказательств этому по соответствующим элементам — вопрос юридически и технически наисложнейший, особенно с точки зрения соблюдения прав человека и сохранности его персональных данных72.

По мере развития технологий основным направлением совершенствования документов, удостоверяющих личность, стала разработка машиносчитываемых паспортов (МСП) и машиносчитываемых проездных документов (МСПД), содержащих, наряду с графической информацией обычного вида, закодированную информацию, которая в пунктах контроля и пропуска считывается и проверяется с использованием технических средств (ныне — компьютеров)73.

Указ Президента РФ от 18 сентября 2023 г. № 695 «О представлении сведений, содержащихся в документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, с использованием информационных технологий» впервые внедрил в России так называемые цифровые паспорта.

Указом установлено, что «представление гражданами РФ сведений, содержащихся в документах, удостоверяющих личность гражданина РФ, либо иных документах, выданных гражданам РФ государственными органами РФ, в электронной форме с использованием мобильного приложения единого портала госуслуг приравнивается в случаях, определенных Правительством РФ, к предъявлению указанных документов»74.

При этом представление сведений с использованием мобильного приложения носит добровольный характер.

Представляет интерес тот факт, что при использовании цифрового паспорта «в мобильном приложении должны применяться шифровальные (криптографические) средства, предусмотренные частью 1 статьи 19 Федерального закона “Об осуществлении идентификации и (или) аутентификации физических лиц с использованием биометрических персональных данных, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации”»75.

Указом установлено, что «представление, получение, проверка и обработка сведений с использованием мобильного приложения осуществляются с учетом реализации Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Службой внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службой охраны Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством обороны Российской Федерации полномочий по обеспечению мер защиты кадрового состава, а также лиц, подлежащих государственной защите, государственной охране, и членов их семей»76.

Тем не менее в настоящее время нормативного понятия «цифровой паспорт» не существует.

Получить электронный паспорт гражданина РФ в настоящее время нельзя.

Основным документом, удостоверяющим гражданство РФ и личность гражданина РФ на территории РФ, является паспорт гражданина РФ. Законодательством предусмотрено, что «паспорт может быть оформлен не только в виде документа на бумажном носителе, но и в виде иного документа, в том числе содержащего электронный носитель информации, определяемого нормативным правовым актом Президента РФ»77.

Правительством РФ утверждена Концепция введения в Российской Федерации удостоверения личности гражданина РФ, оформляемого в виде пластиковой карты с электронным носителем информации, в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина РФ на территории РФ (далее — электронный паспорт), и план по ее реализации78.

Как следует из указанной концепции, выдача электронных паспортов планировалась с 1 января 2016 г., а окончание выпуска паспорта гражданина РФ на бумажном носителе — с 1 января 2025 г. (с возможным пересмотром указанных сроков) (разд. I, VI Концепции).

Впоследствии решено было отложить мероприятия по введению на территории РФ электронных паспортов (подп. «б» п. 23 постановления Правительства РФ от 16 апреля 2016 г. № 31579).

Дополнительно отметим, что представление гражданами РФ сведений, содержащихся в удостоверяющих личность гражданина РФ документах (в том числе в паспорте гражданина РФ), в электронной форме с использованием мобильного приложения ФГИС «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» приравнивается в установленных случаях к предъявлению таких документов и осуществляется добровольно80.

Таким образом, сложившаяся правовая действительность в современных российских условиях показала, что использование информационных технологий в миграционной сфере выступает одним из эффективных инструментов в регулировании большинства проблемных вопросов. И, как следствие этого, видится необходимость более детального нормативного регулирования миграционных правоотношений с использованием информационных цифровых технологий в сфере государственного управления с целью оптимизации межведомственного взаимодействия, консолидации информации, профилактики и предупреждения миграционных правонарушений, эффективности проведения контрольной и надзорной деятельности. Вместе с тем необходимо помнить, что, как и любое явление, цифровизация наравне с большинством положительных аспектов содержит и отрицательные, — в частности, представляет угрозу информационной безопасности страны. Как отмечается в юридической науке, использование цифровых технологий в деятельности органов государственной и исполнительной власти не только предоставляет преимущество, но и несет в себе существенную угрозу, особенно в областях, связанных с использованием цифровых технологий для получения и обработки информации, которая не является общедоступной81.

Глава 2. МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПРАВА РОССИИ

2.1. Миграционное право в системе российского права

В современной юридической литературе нет единообразного подхода к определению места в системе права Российской Федерации совокупности правовых норм, обеспечивающих регулирование отношений в сфере миграции. Диапазон концептуальных подходов к проблеме определения места норм, регулирующих миграцию и образующих определенное структурное образование в системе права, весьма широк. В настоящее время в научной литературе обосновываются следующие подходы к определению места в системе права России совокупности норм права, обозначаемых как миграционное право:

— самостоятельная отрасль права;

— отрасль законодательства;

— комплексный межотраслевой институт права;

— подотрасль конституционного права;

— институт или подотрасль административного права82.

При этом нельзя не отметить, что проблема определения места в системе отраслей права совокупности норм, регулирующих специфические группы общественных отношений, в том числе в сфере миграции, имеет длительную научную историю. Ни в советское время, ни в современной юридической литературе учеными не достигнуто единого понимания. К сложившимся традиционным подходам к определению признаков структурных образований — отрасли права, подотрасли или института права, в современной юридической литературе обосновываются подходы к формированию в системе права новых структурных образований — комплексных отраслей и институтов права. Представляется необходимым остановиться на основных подходах к определению места миграционного права как структурного образования в системе права России.

Академик Т. Я. Хабриева в своем исследовании предложила следующее определение миграционного права как комплексного меж­отраслевого института, регулирующего миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещением мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статуса мигранта, отношений, связанных с предоставлением государственных услуг в сфере миграции, иных взаимоотношений между мигрантами и государственными органами83. В рамках данного института указанным автором выделяются субституты: мигранта; миграционного контроля; ответс

...