Миграционное право России

Учебник

Издание второе,
переработанное и дополненное

Под редакцией
И. А. Цинделиани,
К. В. Трифоновой

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 325.11:342.72(470+571)(075.8)

ББК 65.248:67.401.213(2Рос)я73

М57

Рецензенты:

Панова И. В., доктор юридических наук, профессор, заслуженный работник высшей школы РФ, главный редактор журнала «Публичное право сегодня», научный руководитель института экономики и права Астраханского государственного технологического университета, судья Высшего Арбитражного Суда РФ (в отставке);

Писаревский Е. Л., доктор юридических наук, заслуженный юрист РФ, профессор базовой кафедры межотраслевого регулирования НИУ «Высшая школа экономики».

В учебнике широко освещены теоретические основы миграционного права России, сформулированы определения важнейших понятий и категорий миграционного права, дана характеристика процессов, происходящих в отечественной правовой системе в сфере миграции.

Законодательство приводится по состоянию на 1 марта 2024 г.

Учебник рассчитан не только на использование в процессе подготовки и переподготовки кадров, но и способен оказать реальную помощь в самообразовании специалистов.

УДК 325.11:342.72(470+571)(075.8)

ББК 65.248:67.401.213(2Рос)я73

© Коллектив авторов, 2017

© Коллектив авторов, 2024, с изменениями

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Абдреев Тимур Ирекович, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 3 глава 9, § 3 глава 11.

Бакирова Гульназ Яновна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 2 глава 1, § 2 глава 9.

Барабанова Светлана Васильевна, проф. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», д-р юрид. наук, доц. — § 4 глава 1.

Гадыршин Дамир Ильдарович, ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин, КФ ФГБОУВО «РГУП», судья Вахитовского районного суда г. Казани — § 4 глава 9.

Гарифуллина Алсу Ринатовна, заведующая кафедрой государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 5 глава 9.

Железнов Родион Викторович, ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 2 глава 11.

Русанова Светлана Юрьевна, доц. кафедры административного и финансового права КрФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — § 2–4 глава 2, глава 5.

Самович Юлия Владимировна, проф. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», д-р юрид. наук, проф. — глава 6.

Сафиуллина Ирина Петровна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 1 глава 9.

Трифонов Сергей Геннадиевич, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КрФ ФГБОУВО «РГУП», доц. кафедры государственно-правовых дисциплин РФ ФГБОУВО «РГУП», проф. кафедры теории государства и права РЮИ МВД России, канд. юрид. наук, доц. — главы 4, 10.

Трифонова Кристинэ Васаковна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин РФ ФГБОУВО «РГУП», доц. кафедры административного и финансового права КрФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — ответственный редактор и руководитель авторского коллектива (главы 3, 7, 8, § 5 глава 1).

Фархутдинов Руслан Дамирович, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 1 глава 11.

Хайруллина Регина Марселевна, ст. преподаватель кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 3 глава 1.

Шарифуллин Рамиль Анварович, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук, доц. — глава 6.

Юн Лариса Владимировна, доц. кафедры государственно-правовых дисциплин, КФ ФГБОУВО «РГУП», канд. юрид. наук — § 1 глава 1.

Никифорова Елена Александровна, канд. юрид. наук, доц. кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия — глоссарий.

Цинделиани Имеда Анатольевич, зав. кафедрой финансового права Российского государственного университета правосудия, профессор кафедры финансового права, канд. юрид. наук, доц. — ответственный редактор (предисловие, § 2.1, глоссарий, ответственный редактор).

ПРЕДИСЛОВИЕ

Современные миграционные процессы оказывают значительное влияние на социально-экономическую и политическую ситуацию в государстве. Наглядные примеры влияния миграции на жизнь граждан государства предоставила современная жизнь. Российская Федерация, по данным ООН, занимает второе место в мире по числу принятых перемещенных из мест постоянного проживания иностранных граждан и лиц без гражданства. Проблема перемещаемых лиц в ХХI в. стала глобальной по своему количественному значению и влиянию на социально-экономическую систему множества государств, затрагивая все сферы жизнедеятельности граждан государства, от экономики до личной безопасности. В свою очередь, для любого государства проблема перемещаемых лиц становится актуальной, поскольку необходимо минимизировать сопутствующие процессу перемещения значительных групп людей негативные моменты. Миграционные процессы влияют и на культурологические процессы в социальной среде населения, проживающего в государстве. Миграционные процессы являются предметом изучения разных отраслей науки и, несомненно, правовой науки. Авторами учебника предпринята скромная попытка представить в систематизированном виде имеющийся на сегодняшний день массив норм, обеспечивающих регулирование общественных отношений в сфере миграции, как внутренней, так и внешней.

В настоящее время отсутствует единообразное представление в юридической литературе о совокупности правовых норм, обеспечивающих регулирование миграционных отношений, обозначаемое как миграционное право. Миграционные процессы являются предметом регулирования как международного, так и национального права. Более того, многие институты национального права, регулирующие миграционные процессы, сформировались под влиянием международно-правовых норм. Современное состояние законодательства, обеспечивающего регулирование миграционных процессов, далеко от совершенства. Наглядно это демонстрируется практикой Конституционного Суда РФ, который неоднократно в своих постановлениях конституировал несоответствие национального законодательства требованиям Конституции РФ и международно-правовых норм1.

Нельзя не отметить, что для современного юриста знания в области регулирования миграционных отношений необходимы и востребованы в профессиональной деятельности, как для любого гражданина Российской Федерации. Представленное издание в определенной степени позволит раскрыть современное состояние законодательства, регулирующего миграционные отношения и основные направления развития законодательства данной сферы общественных отношений. Авторский коллектив с благодарностью примет замечания и предложения заинтересованных читателей.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ВИДЫ МИГРАЦИИ

1.1. Современное состояние миграционных процессов в Российской Федерации: экономический, социальный, политический, демографический, криминогенный аспекты

Модификация общественных отношений, происходящая в различных сферах жизнедеятельности нашего государства, свидетельствует об актуальности рассматриваемой нами проблематики. На сегодняшний день вопросам изучения миграционных процессов, влиянию многочисленных факторов на их развитие, дифференциации критериев, заложенных в их основу, уделяется существенное внимание в доктрине права.

И. К. Шувалова считает, что, «когда политика государства главным образом направлена на максимальное использование чужой рабочей квалифицированной силы в своих экономических интересах, миграционные процессы лишь в этом случае служат интересам национальной безопасности»2.

«…Миграционные процессы оказывают существенное влияние на демографическое, социально-экономическое развитие и безопасность государства…»3

А. В. Семенова, рассматривая проблемы современного состояния миграционных процессов в России, подчеркивает, что «попытки упорядочения и демократизации правового регулирования миграции на федеральном уровне осуществлялись многократно»4. Исходя из проводимых реформ, «направленных на удовлетворение растущей российской экономики в трудовых ресурсах, достижение устойчивого демографического и социально-экономического развития, процесс в настоящее время усилился»5.

Н. Е. Цуканова, исследуя современное состояние и прогнозирование демографических процессов, считает, что «в 2009 г. миграционный прирост полностью компенсировал естественную убыль населения и впервые за последние пятнадцать лет численность населения России увеличилась. Естественная убыль может быть полностью компенсирована миграционной компонентой при продуманной миграционной политике, соответствующей национальным интересам России. Рост миграционного процесса сверх размеров естественной убыли и увеличение темпов рождаемости и снижения смертности обеспечат России демографический рост»6.

Аналогичного мнения придерживаются А. В. Богданов и Е. Н. Хазов, подчеркивая, что «…мигранты нам остро необходимы, потому что демографическая ситуация в России продолжит ухудшаться. Россия признает, что мигранты являются благом для страны, т. е. дополнительным ресурсом для социально-экономического подъема и решения демографических проблем…»7.

Регулирование миграционных процессов представляет собой длительный процесс. Занимая особое место по своему функциональному предназначению в российском обществе, оно включает в себя последовательные стадии, такие как институциализация, профилактика, контроль, коррекция. При помощи правовых, предупредительных, экономических и моральных методов, на основании которых должна строиться миграционная политика государства, необходимо осуществлять вышеобозначенные этапы. Общая эффективность регулирования миграционных процессов в современных российских условиях зависит от реализации каждой из этих стадий и механизмов их осуществления8.

Влияние многочисленных аспектов свидетельствует о разных критериях, по которым можно четко дифференцировать современное состояние миграционных процессов.

К экономическим аспектам миграционных процессов следует отнести развитие экономики путем развития рыночных отношений между Российской Федерацией и другими странами СНГ, трансформацию рынка труда с учетом привлечения в качестве новых работников мигрантов из стран ближнего зарубежья (Азербайджан, Казахстан, Кыргызстан и др.), осуществление предпринимательской деятельности путем заключения соглашений о поставке товаров через границу Российской Федерации.

В качестве социальных аспектов можно выделить такие, как безработица, бедность, отсутствие возможности трудоустроиться по специальности без получения дополнительных знаний, навыков и умений. Рост безработицы и увеличение в связи с этим количества семей с низким уровнем достатка является одним из глобальных факторов массовой миграции на территорию Российской Федерации.

Политический аспект миграционных процессов связан с миграционной политикой, проводимой в Российской Федерации. Когда речь заходит о влиянии данного аспекта, следует остановить свое внимание на органах публичной власти, наделенных четко разграниченными полномочиями.

Правительство Российской Федерации осуществляет меры по обес­печению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью9, в том числе и в сфере миграционных процессов.

Федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел осуществляет миграционный учет, контроль за соблюдением иностранными гражданами, должностными лицами, юридическими лицами, иными органами и организациями его правил, координацию деятельности в сфере миграционного учета иных федеральных органов исполнительной власти, обеспечение функционирования государственной информационной системы миграционного учета, своевременного внесения в нее необходимых сведений в полном объеме, предоставление информации органам и подведомственным государственным органам, органам местного самоуправления, организациям в порядке, установленном Правительством Российской Федерации; представление в установленном порядке предложений по совершенствованию форм государственного статистического наблюдения в сфере миграции10.

Судебные, прокурорские и другие органы власти, наделенные полномочиями по проверке эффективности реализуемой миграционной политики, ее корректировки и совершенствования, играют значительную роль в государственной системе управления миграционными процессами11.

Судебные органы власти (суды общей юрисдикции) рассматривают дела о незаконном нахождении иностранных лиц, лиц без гражданства и вынужденных переселенцев, выселении их с территории России, исходя из поданных заявлений органами миграционного учета.

В некоторых субъектах России отмечается не вполне эффективный контроль специально уполномоченных органов за осуществлением деятельности индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, использующих иностранцев в качестве работников. Отметим, что «одним из объектов проверок контролирующих органов должна быть деятельность недобросовестных предпринимателей, использующих нелегальный труд мигрантов. Прокурорам следует принять адекватные меры для решения данной проблемы»12.

Усиливающаяся нестабильность в мире, рост радикальных и экстремистских настроений могут привести к попыткам разрешить нарастающие межгосударственные противоречия за счет поиска внутренних и внешних врагов, к разрушению экономики, традиционных ценностей и игнорированию основных прав и свобод человека, увеличению роста незаконной миграции и усилению криминогенного аспекта.

М. В. Воеводин отмечает, что «на миграционные процессы оказывают воздействие как положительные, так и негативные факторы. К одной из объективных причин, вызванной притоком мигрантов, он относит криминогенную причину. Миграция оказывает наибольшее влияние на тенденции следующих видов преступности: торговля людьми, экстремизм и террористическая деятельность, незаконный оборот оружия и наркотических средств и др.»13.

В производстве следственной части Следственного управления МВД по Удмуртской Республике находится уголовное дело по обвинению 57-летнего жителя Завьяловского района и его 57-летней супруги — уроженцев стран Средней Азии — в совершении преступлений, предусмотренных ч. 2 ст. 322.1 УК РФ «Организация незаконной миграции, совершенная группой лиц по предварительному сговору» и ст. 322.3 УК РФ «Фиктивная постановка на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в Российской Федерации». По версии следствия, подозреваемые заключали со своими земляками, находящимися на территории Удмуртии, фиктивные трудовые договоры, которые предоставляли им право пребывать на территории Российской Федерации. Таким образом, за полтора года супруги организовали незаконное пребывание на территории РФ более 35 иностранных граждан. Кроме того, в это же время мужчина фиктивно, без намерения предоставить жилое помещение для проживания, зарегистрировал по месту своего жительства пять иностранных граждан. Противоправная деятельность подозреваемых пресечена сотрудниками МВД по Удмуртской Республике и МВД России. За данные преступления предусмотрено наказание в виде лишения свободы на срок до семи лет14.

«…Национальный правовой регулятор предусмотрел для лица, в отношении которого вынесено решение о нежелательности пребывания и (или) о неразрешении въезда в Российскую Федерацию, возможность отмены такового посредством получения лицом временного удостоверения личности лица без гражданства в России…»15

Демографический аспект выражается путем увеличения населения в РФ с приездом на территорию государства мигрантов (беженцев, вынужденных переселенцев и др.).

Исходя из рассмотренных нами аспектов, влияющих на миграционные процессы в Российской Федерации, отметим, что они в своей совокупности позволяют говорить о применении интегративной концепции правопонимания.

«…Современное интегративное правопонимание… прежде всего должно основываться на социологической, легистской, естественно-правовой и либертарной концепциях правопонимания…»16 — справедливо отмечает профессор В. В. Ершов.

Анализируя миграционные процессы в Российской Федерации, следует акцентировать внимание на том, что роль социологической концепции, например, будет проявляться через статистику совершения административных правонарушений в сфере миграции, влияние легистской концепции будет определяться через правовое регулирование в сфере миграции, естественно-правовой — прежде всего через защиту и охрану личных прав и свобод человека и гражданина, а либертарной концепции — через свободу перемещения через границу иностранных граждан и иных лиц, желающих учиться или работать на территории Российской Федерации. Вкупе все эти концепции создают основу для функционирования интегративной концепции правопонимания.

Резюмируя вышеизложенное, подчеркнем, что влияние экономических, социальных, политических, демографических и криминогенных аспектов на происходящие миграционные процессы в Российской Федерации вполне ощутимо. Без них невозможно было бы говорить о развитии миграционных правоотношений. Однако отметим, что развитие обозначенных нами аспектов продолжается и их ключевой целью является прежде всего охрана и защита конституционных прав граждан Российской Федерации от внешних неблагоприятных факторов воздействия.

1.2. Проблемы, цели и задачи регулирования миграционных процессов в Российской Федерации. Концепция миграционной политики РФ

В современной действительности миграционные процессы приобретают глобальный характер под воздействием различных факторов, имеющих политический, социально-экономический, финансовый, природно-техногенный характеры. Такие процессы связаны с территориальными перемещениями и пересечениями как внешних, так и внутренних границ государства, в результате которых изменяются место жительства или место пребывания лица, приводящее к получению статуса мигранта.

Эффективность управления миграционными процессами зависит от форм и методов правового регулирования соответствующими процессами. Основные проблемы, возникающие в сфере миграции, в первую очередь затрагивают права и свободы человека.

Среди проблем, возникающих при регулировании миграционных процессов в Российской Федерации, следует выделить следующие:

— несовершенство механизма управления миграционными процессами из-за отсутствия единой системы управления миграционными процессами;

— отсутствие адаптации, ассимиляции и интеграции мигрантов на территории Российской Федерации;

— незаконная миграция, связанная с деятельностью нелегальных мигрантов, ростом преступности и расширением подпольного рынка труда без оформления разрешающих документов;

— влияние мигрантов на социально-культурные ценности населения страны;

— приток неквалифицированных специалистов из числа мигрантов, имеющих низкий уровень правосознания;

— отсутствие законодательного регулирования вопросов международной миграции и занятости мигрантов.

Отсюда, в процессе формирования миграционной политики Российской Федерации необходимо учитывать все вышеуказанные проблемы в сфере регулирования миграционных процессов, а также выявлять и прогнозировать их негативное воздействие на различные сферы жизнедеятельности как государства, так и общества. Для этого необходимо четко и последовательно организовать эффективное управление и контроль за миграционными процессами в соответствии с целями государственной политики Российского государства в сфере экономики и национальной безопасности.

В основном миграционные процессы в Российской Федерации связаны с внешней трудовой миграцией. Миграционная политика оказывает значительное влияние не только на внутренние миграционные потоки, но и на международную миграцию.

В юридической литературе существуют различные определения миграционной политики, раскрывающие ее специфику. Так, некоторые ученые рассматривают ее в качестве «разновидности государственной политики, выражающейся в совокупности применяемых государством правовых и организационных мер, направленных на реализацию комплекса политических, экономических, социальных, культурно-просветительных, информационных мероприятий, обеспечивающих эффективное регулирование миграционных процессов»17.

Другие определяют ее «комплексом политических, организационных, институциональных, нормативно-правовых, финансовых и иных мер, осуществляемых государственными и муниципальными органами под политическим влиянием институтов гражданского общества по формированию направлений регулирования миграционных процессов. Ее реализация нацелена на обеспечение национальной безопасности, потребностей экономики страны в рабочей силе, стабилизацию и увеличение численности постоянного населения»18.

Сущность миграционной политики РФ обозначена в Указе Президента Российской Федерации от 31 октября 2018 г. № 622 «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы»19 (далее — Концепция), где определены принципы, задачи, направления данной политики с учетом национальных интересов России. Необходимо отметить, что нормативное определение терминов «миграция», «миграционная политика» и «м­играционный процесс» не раскрывается в законодательных а­ктах РФ.

Цель миграционной политики носит многоплановый характер и предусматривает создание такой миграционной ситуации, которая будет способствовать решению различных вопросов, возникающих в сферах социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода.

Основными принципами государственной миграционной политики Российской Федерации являются:

— комплексный подход в решении задач миграционной политики;

— приоритетность интересов Российской Федерации и ее граждан, которые постоянно проживают на ее территории;

— многообразность региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации;

— координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере миграции;

— участие институтов гражданского общества в реализации миграционной политики при соблюдении принципа невмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления;

— финансовая обеспеченность мер по реализации миграционной политики.

Согласно Концепции, к задачам миграционной политики относятся: совершенствование нормативно-правового и организационного регулирования для добровольного возвращения из-за рубежа соотечественников, а также установление простых и понятных правил въезда и пребывания иностранных граждан, содействие в адаптации иностранных граждан на территории РФ, расширение научно-педагогического обмена в целях развития науки и образования, соблюдение пространственно-пропорционального баланса в размещении населения, своевременное осуществление профилактических мер в выявлении и пресечении нарушений миграционного законодательства Российской Федерации и коррупционных нарушений в с­фере миграции, оказание помощи и защиты иностранным гражданам в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, а также законодательством Российской Федерации.

В Российской Федерации основные направления миграционной политики определяются Президентом Российской Федерации. Федеральное Собрание Российской Федерации осуществляет законодательное обеспечение миграционной политики. Роль Правительства Российской Федерации заключается в координации деятельности как федеральных органов исполнительной власти, так и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграционных процессов, а также в проведении единой миграционной политики. Председатель Правительства Российской Федерации ежегодно представляет доклад Президенту Российской Федерации о мерах, принятых для реализации миграционной политики. Федеральная миграционная служба Российской Федерации является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции.

1.3. Понятие миграции в действующем российском законодательстве и науке

В современном законодательстве отсутствует легальное определение миграции. Законодателем раскрываются смежные с миграцией понятия. Несмотря на неоднократные попытки законодательного закрепления понятия «миграция», термин не трактуется нормативными правовыми актами на общегосударственном уровне.

В науке существуют разнообразные определения понятия миграции. Миграция — это заимствованный с латинского языка термин. Древние римляне под термином «миграция» понимали переселение или перемещение.

Зарождение научного понятия «миграция» отводится к концу XIX в. Наука исследовала процесс миграции с точки зрения социально-экономических и демографических законов природы. Исследования стали более комплексными и универсальными, а сам ф­еномен миграции стал изучаться в различных аспектах и проявлениях.

Со временем складывались различные подходы к толкованию понятия «миграция населения». На сегодня в научной литературе существует несколько десятков вариантов определения (самые распространенные — Е. Г. Равенштейн, Я. Щепаньский, М. В. Курман, В. И. Переведенцев, Л. Л. Рыбаковский, J. H. Johnson, J. Salt).

В числе первых, определивших научное значении миграции, был британский географ Е. Г. Равенштейн. Исследование Е. Г. Равенштейна проведено на примере Северной Америки, Британии.

Большая часть миграций происходит на территории одного региона; количество населения, которое покинуло данную территорию в течение небольшого периода времени, заменяется потоком прибывших граждан. Как правило, притоку мигрантов подвержены большие города и мегаполисы: основной источник увеличения количества жителей больших городов — потоки мигрантов, а не демографический естественный прирост населения; для миграции главным движущим фактором является экономика.

По мнению В. Е. Филашова, «…миграция играет важную роль в формировании этнического состава той или иной общности и в определении судьбы целых государств. Миграция отличается внутренними причинами и внешними проявлениями. В Совете международной организации по миграции считают, что миграция является одним из процессов развития государств как экономически привлекательного уровня экономики и социальной сферы, так же абсолютно противоположных с точки зрения уровня экономики и социальной сферы…»20.

Сегодня существует множество трактовок понятия миграции. Один из авторитетных ученых в сфере миграции населения Л. Л. Рыбаковский в научных трудах раскрывает природу миграции населения: «… в прошлом, в советской литературе иногда встречались и другие трактовки природы миграции населения. В частности, утверждалось, что природа миграции — это не только пространственное перемещение со сменой или без смены места жительства, но и следующая вместе с этим перемещением “перемена труда”. К тем, кто придерживался такой точки зрения, относится российский экономист Г. С. Вечканов, украинский демограф А. У. Хомра и др. Так, первый утверждал, что укоренившееся понятие миграции как перемещение людей, связанное с переменой места жительства, нельзя признать удовлетворительным. Миграции населения, тем более трудоспособного, присущ второй признак — изменение места приложения труда. А. У. Хомра также полагал, что за миграцией “следует признать акт перемены труда”. Мнение о том, что труд является основным источником совершенствования личности, базовым условием жизни, признается верным и справедливым. Однако в случае определения миграции как перемены места жительства путем переезда в другой населенный пункт смена профессии, рода деятельности, занятости не является обязательным условием переезда. Их изменение может происходить и без смены места жительства. И в остальных случаях “перемена труда” не является обязательным признаком миграции, потому что миграция возможна и в случаях учебы, отдыха и по другим причинам…»21

А. И. Паньшин определяет мигранта как «…лицо, осуществившее перемещение через границы и внутри государства, что обязательно связывается со сменой места жительства на долгий срок от одного года…»22.

По мнению М. В. Курмана, миграция в узком смысле — это «любая форма социального движения, которая включает в себя текучесть кадров в качестве вида миграции», ученый рассматривает межотраслевые и производственные перемещения людей как особые формы миграции. К миграциям населения в широком смысле слова М. В. Курман относит «все виды движения населения, имеющие общественную значимость»23.

Рассмотрим определение термина «миграция» в Большой советской энциклопедии. Так, термин трактуется как «…перемещения населения, связанные с переменой места жительства…»24.

В общероссийском классификаторе информации о населении (ОК 018—2014) обозначаются следующие виды миграции: «…международная миграция, миграция со странами СНГ и Балтии, миграция с другими зарубежными странами, внутрирегиональная миграция, межрегиональная миграция, внешняя для региона миграция, миграция в пределах Российской Федерации, вся миграция. Также выделяются категории вынужденных мигрантов, к ним относятся: беженцы, лица, ходатайствующие о признании беженцем, вынужденные переселенцы, лица, вынужденно покинувшие место жительства в результате техногенных катастроф, лица, вынужденно покинувшие место жительства в результате стихийных бедствий, лица, вынужденно покинувшие место жительства в результате каких-либо событий, другие вынужденные мигранты»25.

В науке миграцию принято различать на два основных вида: внутригосударственная и межгосударственная.

Внутригосударственная миграция, в свою очередь, подразделяется на внутреннюю и внешнюю. Внутренняя миграция отличатся от внешней по территориальному признаку (границе территории государства). Если при внутренней миграции перемещение осуществляется по территории одной страны (региона), то в случае с внешней миграцией лицо пересекает границы государств и предполагает переезд за пределы своего государства. Применительно к внешней миграции стоит отметить, что она может быть связана со сменой места проживания и именуется эмиграцией. И наоборот, может быть связана с возвращением на родину и именуется реэмиграцией.

Внутригосударственная миграция представляет собой территориальное перемещение населения в пределах границ страны. В любой стране это важный процесс, влияющий на количество и состав населения в регионах, а также на распределение рабочей силы регионами для формирования региональных рынков труда. «Территориальная мобильность населения внутри страны является фактором устойчивого развития местных экономик и важным инструментом рационализации, использования трудовых ресурсов и повышения производительности общественного труда, не только в отдельных регионах, но и в масштабах страны…»26 Внутренняя миграция способствует снижению напряженности на рынке труда, усилению гибкости и эффективности его функционирования.

Следует констатировать неравномерное распределение миграционных потоков населения в Российской Федерации. Наиболее привлекателен для мигрантов Центральный федеральный округ (ЦФО), где произошел самый крупный прирост численности населения за 2022 г. (плюс 82,4 тыс.), в Московской области (плюс 52,2 тыс.). Таким образом, самым привлекательным районом для переезда по-прежнему являются Москва и Московская область.

К началу 2023 г. в России наблюдался миграционный отток в размере 20,6 тыс. чел., тогда как за тот же период годом ранее был миграционный прирост в размере 320 тыс. чел., число выбывших увеличилось на 5%, до 3,44 млн27.

Исходя из вышеупомянутого, в настоящее время наиболее актуальными являются вопросы межгосударственной миграции. После пересечения границы государства мигрант приобретает двойной правовой статус, который выражается в нахождении под юрисдикцией нового государства при сохранении прав и обязанностей той страны, гражданином которой он является.

Под международной миграцией населения «…Л. В. Смирнягин и Б. С. Хорев понимают перемещение людей через государственные границы, которое главным образом связанно с изменением их постоянного места жительства…»28.

С правовой точки зрения представляет интерес объем прав и обязанностей мигранта на территории чужой страны. Стоит отметить сложности с доказыванием на практике безвозвратного характера миграции, так как факт возвращения или желание остаться на новом месте пребывания может быть изменено и носит скорее субъективный характер.

Анализируя зарубежный опыт, можно выделить три основных признака, которые обуславливают миграцию: гражданство, место рождения и проживания. В научной доктрине выделяется четвертый признак миграции — национальный, однако для Российской Федерации, учитывая историю многонациональной страны, этот признак не представляется практически применимым29.

Таким образом, в самом широком смысле мигрантом является каждый, кто осуществляет временные поездки в другие населенные пункты или местности в деловых, туристических целях, а также те, кто постоянно перемещаются челночно между населенными пунктами или на различные сроки покидают свое место жительства с целью временной работы в других местностях, или те, кто переселяются на постоянное место жительства в другой населенный пункт. В узком его определении мигрант — переселенец в другой населенный пункт, сменивший место постоянного жительства.

Наиболее предпочтительно определение миграции как перемещение населения через внутригосударственные границы административно-территориальных образований и государственные границы, связанное с изменением места жительства, желанием сменить гражданство, найти новую работу и другими факторами30.

С отсутствием легального определения миграции связаны основные проблемы становления понятийного аппарата в российском миграционном законодательстве, в котором также отсутствует определение таких понятий, как «мигрант», «иммиграция», «эмиграция», «нелегальная миграция» и др.

Подводя итог вышесказанному, на наш взгляд, в нормы Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»31 необходимо включить понятие миграции, под которым следует понимать перемещение лица из одного государства в другое с целью трудоустройства, получения образования, вступления в брак, избегания чрезвычайных ситуаций, выезд в связи со стихийными бедствиями, криминогенным характером.

1.4. Особенности миграционной политики в субъектах Российской Федерации

Российская Федерация столкнулась с миграцией относительно недавно по сравнению с другими странами, но практически с первых лет ее постсоветского существования. Не исчезает она и в современных усло­виях. Так, по данным МВД РФ, за первую половину 2022 г. в Россию въехали около 6 млн мигрантов, причем более 92% из них — из бывших республик СССР, прежде всего из Средней Азии. Так, 2,9 млн — из Узбекистана, 1,8 млн — из Таджикистана, 438 тыс. — из Киргизии, 184 тыс. — из Армении и 144 тыс. — из Азербайджана32. А во втором квартале этого года было наибольшее количество мигрантов за последние шесть лет — 3,12 млн. За три десятилетия новой государственности в России проявилось несколько моделей мобильности человеческих ресурсов, был пройден сложный путь формирования национального законодательства, отвечающего международным стандартам и состоянию миграционных отношений в стране. В современной России демографические и экономические вызовы требуют увеличения миграции или, по крайней мере, поддержания ее на определенном высоком уровне.

Миграция выступает объективным явлением, процессом, который неизбежно оказывает серьезное влияние на экономическую и социальную политику в любом государстве. Согласно данным прошедшей переписи населения, последние 20 лет прирост населения за счет мигрантов в значительной степени компенсировал естественную убыль российского населения33.

Первый пик миграционной активности в нашей стране пришелся на начало 1990-х гг., это была так называемая постсоветская миграция. Как и в других вопросах экономики и социальной сферы, политика «открытых дверей» в условиях абсолютной неподготовленности государства и общества к широкомасштабным миграционным потокам привела к тому, что государство не смогло их контролировать. Свою роль сыграли и другие внутренние факторы: социально-политическая напряженность, сложная ситуация в Северо-Кавказском регионе, изменение общей конъюнктуры на рынке труда и др.

Спонтанная, неуправляемая миграция оказывала негативное влияние на экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы как в Российской Федерации в целом, так и в отдельных ее субъектах. Результатом стали рост криминогенной напряженности, неравномерность развития региональных рынков труда, угрозы безопасности приграничных территорий России (демографическая экспансия). Неконтролируемая миграция не позволяла обеспечить защиту прав и самих мигрантов34.

Правовое регулирование в этот период определялось необходимостью оперативного реагирования на наиболее острые проблемы, обусловленные массовым перемещением в страну населения из государств — бывших республик СССР, а также с большим притоком беженцев из стран третьего мира. В отдельных субъектах Российской Федерации также принимались акты в области регулирования миграционных отношений, и во многом это было обусловлено наличием пробелов в федеральном законодательстве (например, по вопросам регулирования прав трудовых мигрантов). По мнению Т. Я. Хабриевой, некоторые из них создавали необоснованные преграды в реализации прав граждан на свободу передвижения, что, возможно, обеспечивало защиту интересов российских граждан.

Вместе с тем в 2010–2012 гг. миграция начала частично восполнять потери населения различных возрастных категорий с учетом негативных изменений возрастного состава в отдельных регионах. Стал повышаться и образовательный уровень прибывающих мигрантов. Так, население Республики Татарстан в этот период пополнилось на 2,1 тыс. чел. высокообразованными специалистами. При этом 86% — это прибывшие из Средней Азии и Казахстана, причем более половины — из Узбекистана35.

В Конституции Российской Федерации отсутствует четкое разграничение полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов федерации, что приводит к дисбалансу интересов федерального центра и регионов, снижению результативности принимаемых мер в рамках реализации государственной миграционной политики36.

Традиции правового регулирования современной России предполагают, что системная, полная законодательная регламентация вопросов миграции должна быть установлена именно на федеральном уровне. На практике это позволит использовать единые подходы к миграционной политике на всей территории страны. Органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления должны осуществлять полномочия в этой сфере в случаях, прямо предусмотренных федеральными законами. Подобная практика будет поддержана применением всех существующих схем межбюджетных отношений с целью обеспечения реализации этих полномочий согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации.

Федеративный характер Российского государства обусловливает наряду с федеральным законодательством разработку законодательства субъектов Российской Федерации. В него включаются конституции и уставы субъектов Российской Федерации, нормативные акты, издаваемые законодательными и исполнительными органами власти субъектов Российской Федерации. Правотворческая компетенция субъектов Российской Федерации заключается в выработке механизма реализации положений федерального законодательства в сфере регулирования миграционных отношений с учетом социально-экономических, территориальных, географических, культурно-исторических и иных особенностей их развития. Принятие таких актов основывается на конституционном принципе недопустимости п­ротиворечия законодательства субъектов Российской Федерации Конституции РФ и федеральному законодательству (ст. 76). При этом полномочия субъектов Российской Федерации не сконцентрированы в одном федеральном законе, а устанавливаются несколькими нормативными правовыми актами: Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации», Указом Президента РФ «О реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом» и др.

Согласно ранее действовавшему Федеральному закону от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ, к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, осуществляемым данными органами самостоятельно за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации, относится решение следующих вопросов:

— подбор и передача федеральному органу исполнительной власти, осуществляющему правоприменительные функции, функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции, в целях размещения специальных учреждений, преду­смотренных Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», зданий с прилегающими земельными участками, соответствующих установленным требованиям;

— участие в осуществлении государственной политики в отно­шении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решени­е которых отнесено к ведению Российской Федерации (п. 47).

Основной объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции закреплен Федеральным законом «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»:

— подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам разрешений на временное проживание с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта по обустройству иностранных граждан (п. 2 ст. 6);

— подготовка предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию для осуществления трудовой деятельности с учетом демографической ситуации в соответствующем субъекте Российской Федерации и возможностей данного субъекта Российской Федерации по обустройству иностранных граждан (п. 1 ст. 18);

— выдача заключений о привлечении и об использовании иностранных работников в субъекте Российской Федерации для представления их в федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный в сфере миграции, или его территориальный орган для обоснования выдачи разрешения на привлечение и использование иностранных работников (п. 3 ст. 18);

— ежегодное определение потребности субъекта Российской Федерации в привлечении иностранных работников, оценка эффективности использования иностранной рабочей силы, вклада иностранных работников, прибывших на основании визы, в социально-экономическое развитие субъекта Российской Федерации (п. 2 ст. 18.1) и др.

В настоящее время, в соответствии с принципом разграничения предметов ведения, за субъектами Российской Федерации закреп­лены следующие полномочия: осуществление мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов, профилактика межнациональных (межэтнических) конфликтов и обеспечение межнационального и межконфессионального согласия; решение вопросов целесообразности привлечения иностранной рабочей силы, объемы трудовой иммиграции и др.

Так, в Конституции Республики Адыгея от 10 марта 1995 г., в Уставе Красноярского края от 5 июня 2008 г. № 5-1777, в Уставе Архангельской области (принят Архангельским областным Собранием депутатов 23 мая 1995 г.) упоминается о закреплении отдельных полномочий в сфере миграции, реализуемых органами государственной власти Российской Федерации (в частности, по осуществлению мер, направленных на социальную и культурную адаптацию мигрантов)37.

Распространенная в 1990–2000-е гг. практика принятия комплексных региональных законов, посвященных регулированию миграционных процессов38, в ходе приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с законодательством Российской Федерации была пересмотрена. В настоящее время законами субъектов Российской Федерации регулируются лишь отдельные вопросы в сфере миграции, в том числе: о проводимой субъектом Российской Федерации государственной политике по оказанию содействия соотечественникам, прибывшим для проживания на его территорию39; о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере миграции40; о региональной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций при осуществлении ими деятельности по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов41; об адаптации и интеграции мигрантов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации42 и др.

Значительное число вопросов регулируется на региональном уровне актами высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и высших должностных лиц субъектов, которые также можно отнести к источникам миграционного права.

В федеральных законах нередко напрямую оговаривается, каким именно органом государственной власти субъекта Российской Федерации должно приниматься то или иное решение. Так, согласно Федеральному закону «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации вправе:

— установить перечень медицинских организаций, уполномоченных на заключение с иностранным гражданином договора на оказание ему платных медицинских услуг, необходимого для получения и переоформления патента43;

— принять решение о представлении иностранным гражданином для получения и переоформления патента на территории данного субъекта Российской Федерации только одного из предусмотренных документов44;

— установить перечень образовательных организаций, имеющих право на проведение экзамена на владение русским языком, знание истории России и основ законодательства Российской Федерации, а также порядок и форму проведения указанного экзамена45 и др.

Высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта) принимаются решения:

— о приостановлении на определенный период выдачи патентов на территории субъекта Российской Федерации46;

— об указании в патенте, выдаваемом на территории соответствующего субъекта Российской Федерации, профессии (специальности, должности, вида трудовой деятельности) иностранного гражданина47;

— о запрете на привлечение хозяйствующими субъектами, осуществляющими деятельность на территории субъекта Российской Федерации, иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность на основании патентов, по отдельным видам экономической деятельности48.

В субъектах федерации принимаются также региональные государственные программы содействия добровольному переселению лиц из числа соотечественников, проживающих за рубежом. Например, постановлением Правительства Республики Коми от 12 сентября 2018 г. № 390 утверждена государственная программа «Оказание содействия добровольному переселению в Республику Коми соотечественников, проживающих за рубежом, на 2018–2020 годы»49.

По мнению Т. Я. Хабриевой, набор целевых индикаторов в подобных актах весьма ограничен и касается в основном количества участников мероприятий, направленных на социальную и культурную адаптацию и интеграцию мигрантов, в отчетном году; доли иностранных граждан, успешно сдавших экзамен по русскому языку, истории России и основам законодательства Российской Федерации, в общем количестве иностранных граждан, сдававших экзамен; увеличения доли социально ориентированных некоммерческих организаций, получающих поддержку органов государственной власти, а также количества иностранных граждан, трудоустроенных в субъекте Российской Федерации50.

Очевидно, что в этих актах отсутствует системность: в некоторых регионах проблема регулируется законами, в других — постановлениями главы администрации, в третьих — постановлениями правительства или распоряжениями его главы, в четвертых — постановлениями (решениями) органов законодательной власти, что обуславливается отсутствием четкого разграничения полномочий не только между федеральными и региональными органами государственной власти в сфере регулирования миграции («по вертикали»), но и внутри системы органов государственной власти субъектов федерации («по горизонтали»).

В настоящее время возможность регулирования миграционных процессов субъектами Российской Федерации ограниченна, органы государственной власти субъектов могут осуществлять регуляцию отдельных вопросов в сфере миграции в форме закона: о проводимой субъектом Российской Федерации государственной политике по оказанию содействия соотечественникам, прибывшим для проживания на его территорию; о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями в сфере миграции; о региональной поддержке социально ориентированных некоммерческих организаций при осуществлении ими деятельности по социальной и культурной адаптации и интеграции мигрантов; об адаптации и интеграции мигрантов на территории соответствующего субъекта Российской Федерации и др.

Помимо законов, в субъектах Российской Федерации достаточно распространенным способом воздействия на общественные отношения, возникающие в сфере миграции, является принятие актов концептуального и программно-целевого характера, документов стратегического планирования. В концепциях миграционной политики, утверждаемых, как правило, высшими исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, дается общий анализ миграционной ситуации в субъектах Российской Федерации, оценивается состояние демографической составляющей миграционной политики, определяются основные направления деятельности региональных органов государственной власти в сфере регулирования миграции, исследуются прогнозы в связи с реализацией миграционных программ.

Активное применение программно-целевых методов регулирования стало особенно заметно со второй половины 1990-х гг. Принятие соответствующих актов нацелено на выработку плана мероприятий в сфере регулирования миграции, осуществляемых органами государственной власти субъектов Российской Федерации, координацию деятельности органов и организаций, реализующих разрабатываемые мероприятия, подготовку проектов нормативных правовых актов, реа­ли­за­цию социальных проектов.

На региональном уровне имеют место следующие основные подходы к регулированию миграционных процессов посредством методов программно-целевого регулирования:

1) принятие региональной концепции миграционной политики, а также плана по ее реализации: собственная концепция миграционной политики имеется в 17 субъектах Российской Федерации: Республика Башкортостан, Республика Мордовия, Республика Саха (Якутия), Удмуртская Республика, Владимирская, Калужская, Кировская, Курская, Нижегородская, Новгородская, Оренбургская, Орловская, Саратовская, Смоленская, Тульская области, в Брянской области действует Концепция управления миграционными процессами в Брянской области до 2025 г., в Еврейской автономной области — Концепция управления миграционными потоками в Еврейской автономной области до 2025 г.51;

2) принятие плана мероприятий по реализации Концепции государственной миграционной политики (четыре субъекта Российской Федерации): такой план разработан в Республике Бурятия, в Ставропольском крае, Самарской области, в Ханты-Мансийском автономном округе52;

3) включение мероприятий в сфере миграции в программы демографического развития, в планы и программы по реализации национальной политики, в программно-целевые документы, направленные на содействие занятости, и др.53;

4) принятие программно-целевых актов, направленных на регулирование отдельных аспектов в сфере миграции, в частности программ, направленных на оказание содействия добровольному переселению соотечественников, проживающих за рубежом.

Концептуальные и программно-целевые акты утверждаются нормативными правовыми актами различной юридической силы. Наиболее распространенным является принятие соответствующего постановления высшего исполнительного органа государственной власти субъекта, реже — распоряжения высшего исполнительного органа государственной власти субъекта или НПА высшего должностного лица субъекта; в отдельных случаях соответствующий документ утверждается законом. Очевидно, что отсутствие единообразного правового регулирования миграционных процессов в субъектах Российской Федерации в значительной части обусловлено отсутствием координации задач и направлений государственной политики в этой сфере.

Вместе с тем необходимо отметить, что в целом программно-целевые акты субъектов Российской Федерации согласуются со стратегическими задачами государственной миграционной политики Российской Федерации, поскольку в них используются достаточно широкие или обтекаемые формулировки при постановке задач и определении направлений правового воздействия. Нередко в них просто дублируются положения актов федерального уровня: например, закрепляются такие задачи, как противодействие незаконной миграции, содействие адаптации и интеграции мигрантов, развитию внутренней миграции.

К сожалению, имеющийся на региональном уровне потенциал задействуется не полностью, что объясняется в первую очередь отсутствием необходимых финансовых ресурсов. Между тем на региональном уровне нередко формируется серьезная институциональная основа, позволяющая обеспечить реализацию полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере миграции. Имеется опыт создания специальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, реализующих в качестве основного вида деятельности задачи и функции в сфере миграции; также имеет место практика формирования специализированных межведомственных координационных органов54.

По привлекательности для внешних мигрантов регионы России сильно отличаются друг от друга. Одним из интересных регионов с точки зрения изучения процессов и проблем миграции является Республика Татарстан. Как уже отмечалось выше, это регион с высокой интенсивностью миграционного оборота, как внешнего, так и внутреннего. Решение демографических и экономических проблем региона невозможно без эффективной миграционной политики, которая бы учитывала состав населения, трудовые и социальные нужды, планы социально-экономического развития региона.

Татарстан, являясь одним из регионов-лидеров по устойчивому социально-экономическому развитию, с подавляющим большинством регионов России образует положительное сальдо по миграции. Татарстан — один из немногих крупных центров притяжения мигрантов не только из других регионов России, но и из-за пределов страны. Максимальный миграционный прирост населения в республике отмечался в середине 1990-х гг. По данным Татарстанстата за 2016 г., приезжие обеспечили прирост населения республики на 3 502 чел. В демографическом развитии населения Республики Татарстан с 50-х гг. XX в. и до наших дней важная роль принадлежит именно миграции, а этнические различия в миграционных процессах были существенными на всем протяжении существования Татарстана как республики.

В 2017 г. в Республике Татарстан на миграционный учет по месту пребывания были поставлены 266,3 тыс. иностранных граждан (в 2016 г. – 241 тыс. чел.). Наибольшая доля прибывающих в рес­пуб­ли­ку иностранных граждан приходится на Узбекистан, Таджикистан, Украину, Азербайджан, Кыргызстан, а также Турцию, Германию и Китай. Приезжие из этих стран попадают в группу трудовых мигрантов. Об этом заявили 39% приезжих55. Согласно данным Территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Рес­пуб­лике Татарстан за 2012–2016 гг., сальдо миграции обеспечил только прирост населения. Если в 2012 г. миграционный прирост в Республике Татарстан составил 9 786 чел., то в 2016 г. — 5 880 чел., что указывает на снижение соответствующего показателя. Снижение характерно как для городского, так и для сельского населения. При этом такое снижение сопровождается за счет мигрантов из других стран. Миграционный прирост за счет обмена с регионами Российской Федерации, наоборот, имеет тенденцию к росту. Как и России в целом, Татарстану характерно существенное снижение притоков мигрантов из Узбекистана. Если сравнивать количество выходцев из Узбекистана и Украины, то в 2012 г. количество приезжих из Узбекистана было в 11 раз больше (Узбекистан — 3 002 чел., Украина — 272 чел.), а по данным 2016 г. количество приезжих из Украины в 2,5 раза стало больше, чем из Узбекистана (Узбекистан — 335 чел., Украина — 851 чел.). Миграционный обмен Татарстана с Украиной всегда был положительный и за 2012–2016 гг. увеличился в три раза. Наивысший миграционный прирост приходился на 2015 г. и составил 933 чел. В настоящее время наблюдается снижение приезжих практически из всех стран СНГ, однако положительный миграционный прирост по-прежнему сохраняется. Исключением являются страны Балтии, с которыми сальдо миграции в отдельные годы даже ушло в минус. Изучение миграционного обмена с другими странами в разрезе «город» и «село» также показывает схожую динамику: миграционный прирост в городскую местность РТ в 3,9 раза был выше приезжих в сельскую местность (по данным 2010 г. разница была всего 2,1 раза). В 2016 г. самый высокий миграционный прирост в города в 2016 г. давала Украина (744 чел.), а в села — Таджикистан (142 чел.)56.

Постановлением КМ РТ от 18 декабря 2013 г. № 1006 (ред. от 18 апреля 2023 г.) утверждена Государственная программа «Реализация государственной национальной политики в Республике Татарстан»57 (далее — Программа). Одной из целей Программы ставится успешная социокультурная адаптация и интеграция иностранных граждан в российское сообщество, укрепление общероссийской гражданской и татарстанской идентичности.

В программе обозначен ряд задач для достижения целей, релевантных нашей теме:

— обеспечение межнационального и межконфессионального мира и согласия, гармонизации межнациональных и межконфессиональных отношений;

— содействие этнокультурному и духовному развитию народов, проживающих в Республике Татарстан;

— совершенствование системы социокультурной адаптации и интеграции иностранных граждан (мигрантов);

— совершенствование государственного управления в сфере государственной национальной политики;

— совершенствование взаимодействия государственных органов и органов местного самоуправления с институтами гражданского общества при реализации государственной национальной политики.

Реализация Программы была рассчитана на два этапа, на срок до 2025 г.:

I этап: 2014–2016 гг.;

II этап: 2017–2025 гг.

Вместе с тем, по нашему мнению, в ходе реализации Программы не был сделан акцент на эффективности миграционной политики в Рес­пуб­лике Татарстан. Так, согласно отчету 2016 г.58, в числе проведенных мероприятий — обучение 65 трудовых мигрантов по программе курсов по изучению истории России и основам законодательства Российской Федерации для трудовых мигрантов в Нижнекамске, в г. Казани обучены 105 трудовых мигрантов, всего показатели выполнены на 52,5% (!). Более того, с января 2016 г. при приеме заявок работодателей о потребности в привлечении иностранных работников в порядке, требующем получения визы, проводится разъяснительная работа о целесообразности замещения иностранных граждан, привлекаемых для осуществления трудовой деятельности, российскими гражданами: в 2016 г. с 40 работодателями с объемом потребности в привлечении 2 446 чел. и в 2017 г. с 73 работодателями с объемом потребности в привлечении 9 555 чел.

В целях возможного замещения иностранных граждан, привлекаемых для осуществления трудовой деятельности, российскими гражданами отказано в выдаче разрешений на привлечение иностранной рабочей силы в 2016 г. 16 организациям с количеством 2 088 чел. полностью, частично отказано 7 работодателям на 72 чел. и в 2017 г. отказано в полном объеме 30 организациям на привлечение 2 176 чел., отказано частично 15 работодателям на привлечение 3 226 иностранных работников.

Интересен и «страновой» срез: потребность работодателей Рес­пуб­ли­ки Татарстан в привлечении иностранных работников составляет 66,5% работников из Турции, 27,9% — из КНДР, 1,2% — из Сербии, 0,7% — из Черногории и 0,4% — из Китая. Из всех иностранных работников 95,5% планируется привлечь в сферу строительства, 0,7% — в сферу торговли, общественного питания, гостиничного бизнеса, 1% — в промышленность. Планов привлечь их в сферу транспорта и в сельское хозяйство вообще не замечено.

Выявленные проблемы миграционных потоков59 заставили власти республики сделать выводы о необходимости проводить более взвешенную политику в отношении мусульман Евразии. Будет модернизирована социально-адаптационная миграционная политика, проводимая в отношении мигрантов-мусульман Евразии. К реализации соответствующего проекта приступили уже в 2018 г. «Дорожная карта» проекта, получившего название «Мигранты-мусульмане Евразии», рассчитана на 2018–2020 гг. Прежде всего в его рамках будут проведены масштабные социологические исследования, которые позволят определить психологическую готовность мигрантов к вовлечению в межнациональные и межконфессиональные конфликты и свое­вре­мен­но принять меры по снижению напряженности, а также более взвешенно подойти к вопросу о допуске мигрантов на территорию не только Татарстана, но и в целом Российской Федерации и решению проблем, связанных с их дальнейшей адаптацией.

В течение трех лет было опрошено в общей сложности 9 тыс. респондентов — по 3 тыс. чел. ежегодно при участии в опросах представителей самых различных социальных групп мигрантов. На основе результатов, которые дала данная репрезентативная выборка, при участии ведущих российских и европейских специалистов в области миграционной политики разработан комплекс мер по минимизации рисков возникновения межнациональных и межконфессиональных конфликтов и ряд программ по социокультурной, правовой, языковой и психологической адаптации и интеграции мигрантов-мусульман.

Трудовая миграция позволяет решать ряд экономических проблем, прежде всего обеспечения производства рабочей силой, с учетом определенной нехватки трудоспособного населения в России и наличия избыточных трудовых ресурсов у восточных соседей. Очевидно, однако, что длительное пребывание в стране миллионов иностранных граждан потенциально может создавать различные проблемы и в ряде случаев уже создало их. А учитывая, что, по данным опросов, до 30% мигрантов планируют стать постоянными жителями России60, речь может идти и об изменениях в постоянном составе населения страны. Неслучайно Президент РФ В. В. Путин на заседании Совета безопасности РФ 19 октября 2022 г. потребовал корректировки Концепции государственной миграционной политики, отметив, что эта проблема является «крайне чувствительной сферой для национальной безопасности, стабильного развития России и общества»61.

Особого внимания с учетом уровня развития образования и науки в конкретных регионах заслуживает тема привлечения высококвалифицированных специалистов для обеспечения научно-технологического суверенитета Российской Федерации62.

В заключение следует еще раз подчеркнуть, что объем полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе в силу несовершенства федерального законодательства, четко не определен. Предполагается, что в перспективе их наполнение будет связано в первую очередь с решением вопросов социальной поддержки мигрантов. В этом контексте возможны и дальнейшее развитие федерального законодательства, и оптимизация структуры и содержания законодательства субъектов Российской Федерации, и определение перечня и пределов реализации полномочий государственных органов.

1.5. Информационные цифровые технологии как инструмент современной миграционной политики

В современных условиях информационные цифровые технологии играют существенную роль в различных сферах общества в целом и в миграционной сфере в частности, что детерминировано прежде всего взаимосвязью миграционных процессов и обеспечением национальной безопасности. Именно активное внедрение информационных технологий в миграционную сферу будет способствовать развитию правового регулирования отдельных миграционных отношений.

В настоящее время в мире, а следовательно, и в России миграция является основным фактором формирования населения. На территории России миграционные процессы включают переселения, которые непосредственно связаны со сменой постоянного места жительства, и временные перемещения, сопряженные с занятостью вне своего региона либо поселения63.

Активное использование различных инновационных цифровых технологий в области государственного управления миграцией является одним из приоритетных направлений современной миграционной политики. Информационные цифровые технологии прежде всего обес­пе­чи­вают открытость, доступность, дебюрократизацию управления миграционными процессами, повышают качество оказания государственных услуг в миграционной сфере.

Проблемы правового регулирования миграционных процессов на территории России являются актуальными вот уже на протяжении последних 30 лет, с момента распада Советского Союза. Необходимо констатировать тот факт, что Россия в большей степени является страной притяжения мигрантов (прежде всего аккумулируя собственные миграционные потоки, привязанные к пространству СНГ), нежели транзитной страной для мигрантов.

По данным МВД РФ, в январе — июле 2023 г. иностранцам было выдано 9 млн документов для постановки на учет (против 9,6 млн за тот же период 2022 г.; всего в 2022 г. — 16,8 млн документов, в 2021 г. — 13,3 млн)64.

Распоряжением Правительства РФ от 16 января 2024 г. был утвержден План мероприятий по реализации в 2024–2025 гг. Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019–2025 гг., который состоит из шести крупных разделов, объединяющих 42 пункта65. Одной из новелл данного документа является все большая цифровизация миграционных процессов, активное использование и внедрение информационных технологий.

Внедрение информационных технологий в миграционную сферу как важный вектор в реализации миграционной политики имеет несколько крупных задач, таких как:

— в первую очередь, дебюрократизация большинства процессов в миграционной сфере, прежде всего в получении различных разрешительных документов для осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами и легализации ими своего статуса (как следствие, уменьшится и коррупционная составляющая миграционных процессов);

— во-вторых, внедрение различных цифровых ресурсов, что повысит прозрачность миграционной сферы;

— в-третьих, упорядочение миграционных процессов;

— в-четвертых, предупреждение и профилактика миграционных правонарушений;

— в-пятых, пресечение нелегальной миграции, осуществление контрольно-надзорных мероприятий, обеспечение национальной безопасности в целом и миграционной в частности;

— в-шестых, активное внедрение различных программ интеграции и адаптации мигрантов для социализации в российском обществе.

Распоряжение Правительства РФ от 6 октября 2021 г. № 2816-р66, утверждающее Перечень инициатив социально-экономического развития Российской Федерации до 2030 г., в п. IV «Цифровая трансформация» содержит пункт «Цифровой профиль гражданина», который уже несколько лет активно используется гражданами.

Цифровая трансформация в миграционной сфере заключается прежде всего в активном применении различных информационных технологий в государственном и негосударственном управлении миграцией, направленных на упорядочивание миграционных процессов, профилактику и предупреждение незаконной миграции, создание благоприятных условия для привлечения иностранных граждан для осуществления легальной трудовой деятельности, обеспечение интеграционных процессов в различных региональных и международных объединениях.

Выявление дефиниции миграционного профиля гражданина возможно сквозь призму понятия «цифровой профиль гражданина», под которым понимается совокупность данных о физическом лице, полученная на основе сведений, представленных различными государственными органами, с помощью информационных технологий, в основе которых лежит ЕСИА — Единая система идентификации и аутентификации, работающая через портал «Госуслуги».

Цифровой профиль мигранта может быть определен в широком смысле как действенный инструмент реализации миграционной политики в контексте получения государственных услуг, основанный на СМЭВ — системе межведомственного (Минцифры, Минтруда, Мин­эко­ном­раз­вития, МВД, МИД, Минпросвещения, Минобрнауки, ФСБ, Роскомнадзор, ФАДН, Росфинмониторинг, ИФНС и т. д.) электронного взаимодействия путем сбора и подтверждения достоверных данных об иностранных гражданах и лицах без гражданства посредством их аутентификации с использованием биометрических персональных данных, размещенных в единой биометрической системе (ЕБС), и направленный на демократизацию, оптимизацию и дебюрократизацию процедур получения государственных услуг.

Цифровой профиль мигранта в узком смысле — это совокупность собранных актуальных данных, в том числе биометрических, о правовом статусе, которая дает возможность каждому иностранному гражданину или лицу без гражданства получить доступ к соответствующим сведениям с использованием различных цифровых ресурсов на портале «Госуслуги». Таким образом должна быть расширена практика оказания в электронной форме государственных услуг в сфере миграции.

Цифровой профиль мигранта также можно обозначить как единую информационную платформу учета иностранных граждан.

Необходимо согласиться с И. Петровым в том, что «иностранные граждане с помощью таких цифровых профилей смогут заключать трудовые договоры с работодателем, подтверждать свое обучение, вносить обязательные налоговые и иные платежи, пользоваться удобными информационными сервисами, в том числе получать рассылку о предстоящем окончании сроков действия разрешительных документов, пребывания и необходимости выезда за пределы России»67.

Исходя из анализа Плана мероприятий по реализации в 2024–2025 гг. Концепции государственной миграционной политики РФ на 2019–2025 гг., в 2024 г. должны быть реализованы следующие организационно-правовые мероприятия, заключающиеся:

— в оформлении, выдаче виз (учебной, рабочей) в электронной форме различным категориям заявителей;

— формировании единого цифрового профиля иностранного гражданина;

— использовании специализированного мобильного приложения, предоставляющего возможность регистрации в ЕБС, а также в обеспечении безопасности осуществления иностранными гражданами денежных переводов и платежей, в том числе с использованием ЕБС;

— формировании единого реестра иностранных работников и сопряжении на базе единой платформы данных МВД России, ФНС России и Роструда, необходимых для повышения эффективности иммиграционного и налогового контроля;

— актуализации сведений в Межгосударственном информационном банке (также представлены предложения о совершенствовании информационного обмена в электронной форме с иностранными государствами, предусматривающего направление в отношении их граждан сведений, имеющих значение для обеспечения безопасности, в том числе в рамках предоставления иностранным гражданам государственных услуг, включая информацию о привлечении к уголовной и административной ответственности);

— апробации сбора биометрических данных иностранных граждан в пунктах пропуска через государственную границу РФ аэропортов московского транспортного авиаузла;

— апробации процесса аутентификации иностранных граждан в пунктах пропуска через государственную границу РФ с использованием биометрических персональных данных, размещенных в ЕБС;

— выдаче карты иностранного гражданина в государственном бюджетном учреждении города Москвы «Многофункциональный миграционный центр», в проведении государственной геномной регистрации и записи голоса иностранных граждан.

Представляется интересным для исследования тот факт, что европейское миграционное законодательство содержит нормы, регулирующие использование искусственного интеллекта и связанных с ним технологий в сфере миграции и безопасности68.

В странах Европейского союза активно используются возможности использования технологий цифровой трансформации для прогнозирования следующего «миграционного кризиса»69. Например, шведские власти использовали «алгоритмы миграции», основанные на таких методах, как машинное обучение для прогнозирования будущих миграционных потоков70. В Китае активно используют цифровые технологии в управлении миграцией, осваивают цифровые технологии, основанные на данных системы социального кредитования71.

Еще одним из действенных инструментов миграционной политики является цифровой паспорт.

Вопросы идентификации личности являются главной составляющей безопасности документов, удостоверяющих личность. Однако установление тождества человека самому себе по идентификационным признакам или его документам, а также процедура оформления доказательств этому по соответствующим элементам — вопрос юридически и технически наисложнейший, особенно с точки зрения соблюдения прав человека и сохранности его персональных данных72.

По мере развития технологий основным направлением совершенствования документов, удостоверяющих личность, стала разработка машиносчитываемых паспортов (МСП) и машиносчитываемых проездных документов (МСПД), содержащих, наряду с графической информацией обычного вида, закодированную информацию, которая в пунктах контроля и пропуска считывается и проверяется с использованием технических средств (ныне — компьютеров)73.

Указ Президента РФ от 18 сентября 2023 г. № 695 «О представлении сведений, содержащихся в документах, удостоверяющих личность гражданина Российской Федерации, с использованием информационных технологий» впервые внедрил в России так называемые цифровые паспорта.

Указом установлено, что «представление гражданами РФ сведений, содержащихся в документах, удостоверяющих личность гражданина РФ, либо иных документах, выданных гражданам РФ государственными органами РФ, в электронной форме с использованием мобильного приложения единого портала госуслуг приравнивается в случаях, определенных Правительством РФ, к предъявлению указанных документов»74.

При этом представление сведений с использованием мобильного приложения носит добровольный характер.

Представляет интерес тот факт, что при использовании цифрового паспорта «в мобильном приложении должны применяться шифровальные (криптографические) средства, предусмотренные частью 1 статьи 19 Федерального закона “Об осуществлении идентификации и (или) аутентификации физических лиц с использованием биометрических персональных данных, о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации”»75.

Указом установлено, что «представление, получение, проверка и обработка сведений с использованием мобильного приложения осуществляются с учетом реализации Федеральной службой безопасности Российской Федерации, Службой внешней разведки Российской Федерации, Федеральной службой охраны Российской Федерации, Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством обороны Российской Федерации полномочий по обеспечению мер защиты кадрового состава, а также лиц, подлежащих государственной защите, государственной охране, и членов их семей»76.

Тем не менее в настоящее время нормативного понятия «цифровой паспорт» не существует.

Получить электронный паспорт гражданина РФ в настоящее время нельзя.

Основным документом, удостоверяющим гражданство РФ и личность гражданина РФ на территории РФ, является паспорт гражданина РФ. Законодательством предусмотрено, что «паспорт может быть оформлен не только в виде документа на бумажном носителе, но и в виде иного документа, в том числе содержащего электронный носитель информации, определяемого нормативным правовым актом Президента РФ»77.

Правительством РФ утверждена Концепция введения в Российской Федерации удостоверения личности гражданина РФ, оформляемого в виде пластиковой карты с электронным носителем информации, в качестве основного документа, удостоверяющего личность гражданина РФ на территории РФ (далее — электронный паспорт), и план по ее реализации78.

Как следует из указанной концепции, выдача электронных паспортов планировалась с 1 января 2016 г., а окончание выпуска паспорта гражданина РФ на бумажном носителе — с 1 января 2025 г. (с возможным пересмотром указанных сроков) (разд. I, VI Концепции).

Впоследствии решено было отложить мероприятия по введению на территории РФ электронных паспортов (подп. «б» п. 23 постановления Правительства РФ от 16 апреля 2016 г. № 31579).

Дополнительно отметим, что представление гражданами РФ сведений, содержащихся в удостоверяющих личность гражданина РФ документах (в том числе в паспорте гражданина РФ), в электронной форме с использованием мобильного приложения ФГИС «Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)» приравнивается в установленных случаях к предъявлению таких документов и осуществляется добровольно80.

Таким образом, сложившаяся правовая действительность в современных российских условиях показала, что использование информационных технологий в миграционной сфере выступает одним из эффективных инструментов в регулировании большинства проблемных вопросов. И, как следствие этого, видится необходимость более детального нормативного регулирования миграционных правоотношений с использованием информационных цифровых технологий в сфере государственного управления с целью оптимизации межведомственного взаимодействия, консолидации информации, профилактики и предупреждения миграционных правонарушений, эффективности проведения контрольной и надзорной деятельности. Вместе с тем необходимо помнить, что, как и любое явление, цифровизация наравне с большинством положительных аспектов содержит и отрицательные, — в частности, представляет угрозу информационной безопасности страны. Как отмечается в юридической науке, использование цифровых технологий в деятельности органов государственной и исполнительной власти не только предоставляет преимущество, но и несет в себе существенную угрозу, особенно в областях, связанных с использованием цифровых технологий для получения и обработки информации, которая не является общедоступной81.

Глава 2. МИГРАЦИОННОЕ ПРАВО В СИСТЕМЕ ПРАВА РОССИИ

2.1. Миграционное право в системе российского права

В современной юридической литературе нет единообразного подхода к определению места в системе права Российской Федерации совокупности правовых норм, обеспечивающих регулирование отношений в сфере миграции. Диапазон концептуальных подходов к проблеме определения места норм, регулирующих миграцию и образующих определенное структурное образование в системе права, весьма широк. В настоящее время в научной литературе обосновываются следующие подходы к определению места в системе права России совокупности норм права, обозначаемых как миграционное право:

— самостоятельная отрасль права;

— отрасль законодательства;

— комплексный межотраслевой институт права;

— подотрасль конституционного права;

— институт или подотрасль административного права82.

При этом нельзя не отметить, что проблема определения места в системе отраслей права совокупности норм, регулирующих специфические группы общественных отношений, в том числе в сфере миграции, имеет длительную научную историю. Ни в советское время, ни в современной юридической литературе учеными не достигнуто единого понимания. К сложившимся традиционным подходам к определению признаков структурных образований — отрасли права, подотрасли или института права, в современной юридической литературе обосновываются подходы к формированию в системе права новых структурных образований — комплексных отраслей и институтов права. Представляется необходимым остановиться на основных подходах к определению места миграционного права как структурного образования в системе права России.

Академик Т. Я. Хабриева в своем исследовании предложила следующее определение миграционного права как комплексного меж­отраслевого института, регулирующего миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещением мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статуса мигранта, отношений, связанных с предоставлением государственных услуг в сфере миграции, иных взаимоотношений между мигрантами и государственными органами83. В рамках данного института указанным автором выделяются субституты: мигранта; миграционного контроля; ответственности за нарушения миграционного законодательства; правового обеспечения миграционной политики84.

В свою очередь профессор А. Н. Жеребцов обосновывает концепцию признания миграционного права как подотрасли административного права, которая характеризуется:

— единством предмета правового воздействия;

— взаимосвязанностью правовых средств и способов воздействия на миграционные отношения;

— наличием комплекса специфических управленческих правовых режимов, образующих единый механизм регулирования данных отношений;

— определенностью и единством целей правового воздействия на объект рассматриваемых отношений, которым являются действия по территориальному перемещению;

— спецификой субъектного состава участников, регулируемых данными нормами правоотношений;

— спецификой объекта регулируемых отношений;

— применением административно-правового метода регулирования миграционно-правовых отношений85.

Е. В. Киселева, рассматривая проблему определения места правового регулирования миграции в системе современного международного права, приходит к выводу о том, что преждевременно говорить о международно-правовом регулировании миграции даже как о формирующей отрасли международного права86.

Отсутствие единообразного подхода к проблеме формирования миграционного права в качестве структурного образования в системе права не исключает необходимости дальнейшего поиска оптимальной модели. Способствовать этому должна кодификация всего нормативного массива, обеспечивающего регулирование миграционных отношений и создание в Российской Федерации Миграционного кодекса РФ87.

Современная нормативная база, обеспечивающая регулирование миграционных отношений, представлена нормативными актами разной отраслевой принадлежности. Прежде всего это обусловлено тем, что миграционные отношения носят многообразный характер и затрагивают различные сферы жизнедеятельности общества и государства. Как следствие, и нормы, обеспечивающие регулирование миграционных отношений, имеются в различных отраслях права России.

Конституционным Судом РФ неоднократно высказывались позиции, касающиеся подходов к статусу иностранных граждан и лиц без гражданства на территории Российской Федерации, в частности отмечается в этих позициях, что, согласно Конституции РФ, в Российской Федерации как правовом государстве, обязанностью которого является признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина, иностранные граждане и лица без гражданства пользуются правами и несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации. Соответственно, на территории Российской Федерации лицам, не состоящим в гражданстве Российской Федерации, должна быть обеспечена возможность реализации прав и свобод, гарантированных им Конституцией РФ, а также государственная, включая судебную, защита от дискриминации на основе уважения достоинства личности (ст. 17, ч. 1; ст. 19, ч. 1 и 2; ст. 21, ч. 1; ст. 45, ч. 1; ст. 46, ч. 1 и 2) с учетом того, что Конституция РФ, закрепляя право каждого на свободный выезд за пределы Российской Федерации, признает право на беспрепятственный в нее въезд только за российскими гражданами (ст. 27, ч. 2), а право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства — лишь за теми, кто законно находится на территории России (ст. 27, ч. 1). Эти конституционные требования подлежат обязательному соблюдению и при определении и применении правил пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также норм об ответственности за их нарушение (определение Конституционного Суда РФ от 5 марта 2014 г. № 628-О). Исходя из этого, для иностранных граждан и лиц без гражданства пребывание (проживание) в России обусловлено по общему правилу визовым или иным разрешением, а за государством остается суверенное право отказать им в пребывании (проживании) на своей территории, притом что по смыслу ст. 17 (ч. 3), 19, 55 (ч. 2 и 3) и 56 (ч. 3) Конституции РФ предполагается разумное и соразмерное регулирование указанных отношений федеральным законом без умаления прав человека и их неправомерного ограничения при справедливом соотношении публичных и частных интересов (постановления Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П, от 14 ноября 2005 г. № 10-П, от 26 декабря 2005 г. № 14-П, от 16 июля 2008 г. № 9-П, от 7 июня 2012 г. № 14-П и др.). В силу требований Конституции РФ и корреспондирующих им положений международно-правовых актов государство правомочно использовать действенные законные средства, которые, согласно правовой позиции, изложенной Конституционным Судом РФ в постановлениях от 17 января 2013 г. № 1-П, от 14 февраля 2013 г. № 4-П и от 16 февраля 2016 г. № 4-П, позволяли бы, следуя правомерным целям миграционной политики, определять правовой режим пребывания (проживания) на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства, а также меры ответственности, в том числе административной, за его нарушение и правила применения соответствующих мер, направленные на пресечение правонарушений в области миграционных отношений, восстановление нарушенного правопорядка, предотвращение противоправных (особенно множественных и грубых) на него посягательств. Европейский суд по правам человека, который в практике применения Конвенции о защите прав человека и основных свобод ориентируется на то, что ее положения не гарантируют иностранным гражданам право проживать в определенной стране и не быть высланным из нее и что лежащая на государстве ответственность за обеспечение публичного порядка обязывает его контролировать пребывание иностранных граждан на своей территории, тем не менее полагает, что решения в этой сфере, поскольку они могут нарушить право на уважение частной и семейной жизни, охраняемое в демократическом обществе ст. 8 Конвенции, должны быть оправданны насущной социальной необходимостью и отвечать правомерной цели; в частности, оседлость иностранного гражданина на территории страны дает дополнительные основания уважать его право и далее там оставаться, что исключает возможность его административного выдворения или ограничивает ее лишь теми случаями правонарушений, в том числе миграционных, которые в силу закона и по законному решению суда можно отнести к обстоятельствам насущной социальной необходимости, вынуждающим применять эту меру (постановления от 21 июня 1988 г. по делу «Беррехаб (Berrehab) против Нидерландов», от 24 апреля 1996 г. по делу «Бугханеми (Boughanemi) против Франции», от 26 сентября 1997 г. по делу «Эль-Бужаиди (El Boujaidi) против Франции», от 18 октября 2006 г. по делу «Юнер (Uner) против Нидерландов», от 6 декабря 2007 г. по делу «Лю и Лю (Liu & Liu) против России», решение от 9 ноября 2000 г. по вопросу о приемлемости жалобы «Андрей Шебашов (Andrey Shebashov) против Латвии» и др.)88.

Представляется, что сегодня можно говорить о том, что миграционное право как структурное образование сформировалось как крупный институт в системе административного права, имеющий тенденцию выделения в целую подотрасль. Обусловлено это, по нашему мнению, тем, что основной массив правовых норм, обеспечивающих регулирование миграционных отношений, носит административно-правовой характер, поскольку действующая система правового регулирования базируется в значительной степени на административно-правовых механизмах управления миграцией.

2.2. Миграционные правоотношения: понятие и особенности

Миграционные правоотношения обладают всеми характерными признаками правоотношений, которые свойственны для любой другой отрасли права. Обладая отраслевой спецификой правового регулирования, миграционные правоотношения возникают, изменяются или прекращаются только на основе существующих норм права, которые, собственно, данные правоотношения и порождают89.

До недавнего времени считалось, что «миграционные общественные отношения регулируются нормами различных отраслей права России — конституционного, административного, жилищного, уголовного, трудового и т. д.»90. В настоящее время указанные нормы сгруппировались в межотраслевые, комплексные институты и стали частью механизма правового регулирования миграционного права.

От миграционных правоотношений следует отличать отношения, связанные с миграцией (например, культурные, демографические, этнические правоотношения). Подобные правоотношения не регулируются нормами права, а следовательно, не могут выступать юридическими фактами и, соответственно, не относятся к миграционным правоотношениям.

К числу характерных признаков миграционных правоотношений можно отнести следующие:

1) имеют волевой характер, поскольку миграционные процессы возможны только при условии волеизъявления как самого мигранта, так и органа государственного управления в сфере миграции;

2) имеют предоставительно-обязывающий характер, поскольку каждый из участников правоотношений не только имеет субъективные права, но и несет соответствующие обязанности91;

3) обладают внутренней структурой (субъект, объект, субъективное право, юридическая обязанность);

4) обеспечиваются и охраняются государством;

5) имеют строгую персонификацию и индивидуализацию;

6) возникают, изменяются или прекращаются на основе юридических фактов.

Таким образом, миграционные правоотношения в Российской Федерации — это вид общественных отношений, представляющих собой урегулированные нормами миграционного права общественные отношения, связанные с миграционными процессами, а также с реализацией субъективных прав, свобод и обязанностей лиц, осуществляющих территориальное перемещение.

Основываясь на территориальном критерии перемещения, миграционные правоотношения можно подразделить на внутренние и внешние. Внутренние миграционные правоотношения связанны с перемещением в пределах одной страны; в то время как внешние — отражают миграционные перемещения за пределы страны.

Любые правоотношения структурированы и состоят из следующих элементов: субъект, объект и содержание, благодаря которым раскрываются через них.

Объектами миграционно-правовых отношений являются: территория, миграционные процессы, права, свободы и обязанности мигранта и их защита, деятельность органов публичной администрации, других государственных органов по утверждению и обеспечению статуса мигранта и т. п.

Субъект миграционных отношений — это субъект права, который реализовал свою правосубъектность и стал участником конкретных правоотношений в сфере миграционного права. К субъектам миграционно-правовых отношений относятся: российский народ, органы публичной администрации, другие государственные органы, их должностные и служебные лица, юридические и физические лица (граждане России, иностранцы и лица без гражданства).

Субъекты миграционных правоотношений обладают миграционной правосубъектностью, т. е. предусмотренной нормами миграционного права способностью (возможностью) быть участником миграционных правоотношений.

Правосубъектность состоит из двух элементов — правоспособности (предусмотренная нормами миграционного права способность лица иметь субъективные права и юридические обязанности) и дееспособности (предусмотренная нормами миграционного права способность субъекта своими действиями приобретать права и обязанности, осуществлять и выполнять их). Правосубъектность предоставляет юридическую возможность вступить в правоотношения и стать носителями субъективных прав и обязанностей92.

В собирательном контексте субъекты миграционного права — это физические или юридические лица, поступки, деяния или поведение которых непосредственно или опосредованно регулируются нормативно-правовыми актами. Такие лица могут быть и становятся участниками как национальных, так и международных правовых отношений в сфере миграции. Таким образом, участники миграционных процессов обладают национальной и международной правосубъектностью. Она предусматривает не только обязательства перед национальным и международным правом по вопросам миграции, но и владение и пользование этими правами.

Правосубъектность физических лиц в миграционном праве является общей, поскольку Конституция Российской Федерации гарантирует право каждому, кто на законных основаниях находится на территории России, на свободу передвижения, свободный выбор места жительства, свободно покидать территорию России, а гражданам России — в любое время вернуться на территорию государства.

Способность иметь миграционные права и нести обязанности признается в Российской Федерации в равной степени за каждым человеком независимо от расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения. Миграционная правоспособность возникает с момента рождения человека и прекращается его смертью.

Миграционная правоспособность обуславливается принадлежностью к гражданству, наличием воли, возрастом, должностным положением, здоровьем и пр. Поэтому понятие «миграционная дее­спо­собность» также характеризуется определенным объемом, под которым понимается способность лица самостоятельно совершать юридические действия, т. е. по собственной воле или сознательному желанию выполнять обязанности. Не все правоспособные физические лица являются миграционно дееспособными (например, миграционная дееспособность такой категории мигрантов, как иммигранты, осуществляется по установленному национальному режиму). Миграционная дееспособность может быть частичная или полная; последняя наступает со времени совершеннолетия (18 лет). Частичная дееспособность наступает при выезде за пределы Российской Федерации.

Миграционная правосубъектность юридических лиц проявляется в их компетенции, т. е. совокупности прав и обязанностей (наличия властных полномочий), которые предоставляются им для регулирования миграционных процессов. Миграционная правосубъектность юридического лица наступает с момента легализации подготовленных учредительных документов и реквизитов. Миграционная правосубъектность юридического лица является специальной — она предусматривает только те действия, которые зафиксированы в учредительных документах.

Миграционная правосубъектность органов публичной администрации определяется через их компетенцию, т. е. через наличие властных полномочий по регулированию миграционных процессов, которыми эти органы наделяются для выполнения своих функций и решения задач. Таким образом, компетенция — это характеристика правоспособности органов публичной администрации. Для других коллективных субъектов правоспособность определяется в учредительных документах.

Субъекты миграционного права — потенциальные участники миграционных правоотношений. Они могут реализовать свои права при условии наступления определенных юридических фактов.

Основанием возникновения, изменения и прекращения правоотношений являются юридические факты. В миграционных правоотношениях — это особые юридические факты. Обратим внимание, что благодаря юридическому факту начинается реализация миграционных норм, установление или изменение правового статуса мигранта, т. е. лицо становится участником миграционных правовых отношений, наделяется определенными правами и свободами, выполняет определенные обязанности и несет юридическую ответственность.

Юридический факт — это предусмотренное нормами миграционного права конкретное обстоятельство (событие, состояние, действие), на основании которого возникают, изменяются или прекращаются миграционные правоотношения и наступают определенные юридические последствия. В основном это возникновение, изменение или прекращение правоотношений. Особенностью миграционно-правовых правоотношений является то, что большинство из них возникают из сложного юридического состава, к которому относятся два и более юридических факта. Например, чтобы получить разрешение на иммиграцию в Российскую Федерацию, иностранец или лицо без гражданства должен подать заявление о предоставлении разрешения на иммиграцию в соответствующее подразделение по вопросам миграции МВД России, которое принимает соответствующее решение. Следовательно, в качестве юридических фактов выступают волеизъявление иностранца или лица без гражданства и решение подразделения по вопросам миграции МВД России.

Юридические факты в сфере миграционных правоотношений в зависимости от правовых последствий могут подразделяться на следующие виды:

а) правообразующие — юридические факты, с которыми нормы права связывают возникновение миграционных правоотношений (например, для лица, которому предоставлен статус беженца, и лица, достигшего 16-летнего возраста, — право получить проездной документ для выезда за границу);

б) правоизменяющие — юридические факты, с которыми нормы права связывают изменение миграционных правовых отношений (например, приобретение лицом гражданства Российской Федерации);

в) правопрекращающие — юридические факты, с которыми нормы права связывают прекращение миграционных правоотношений (например, выдворение иностранца за пределы Российской Федерации).

Кроме того, один и тот же юридический факт может быть правообразующим, правоизменяющим, правопрекращающим для субъектов миграционного права, представляющих стороны в правоотношениях93.

По волевому признаку юридические факты подразделяются на действия, события и состояния.

Действие — это волевое поведение субъекта права, с которым связаны возникновение, изменение и прекращение миграционных правоотношений (решение Управления по вопросам миграции МВД России, постановление судьи). Действия по соответствию или несоответствию нормам права подразделяются на правомерные и неправомерные действия. Правомерные действия соответствуют требованиям норм права (договор найма жилья иностранцем). Неправомерные действия не соответствуют требованиям норм права (нарушение миграционного законодательства)94.

События — это юридические факты, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся вне воли субъектов, но образующие миграционные отношения, которые вследствие непреодолимой силы (стихийное бедствие, землетрясение) могут вызвать массовую миграцию. События по характеру их действия во времени могут быть непрерывного действия или однократного действия. События однократного действия — это жизненные обстоятельства, с которыми нормы права связывают юридические последствия только в конкретном случае (например, правоотношения, связанные с предоставлением убежища). События непрерывного действия — это жизненные обстоятельства, которые существуют длительное время, постоянно или периодически порождая юридические последствия (например, статус иностранца, который прекращается с выходом его из иностранного гражданства (подданства)95.

Состояние — это сложные юридические факты, характеризующиеся продолжительностью влияния на правоотношения или вхождения (вместе с другими фактами) в фактический состав различных миграционных правоотношений и неоднократным наступлением правовых последствий. Нередко состояние возникает на основании государственных регистрационных процедур (например, состояние гражданства). Использование состояния объективно необходимо в миграционном праве96.

Содержание правоотношений составляют субъективные юридические права и обязанности. Способность иметь миграционные права и нести обязанности признается в Российской Федерации в равной степени за каждым человеком независимо от расы, цвета кожи, политических, религиозных и других убеждений, пола, этнического и социального происхождения, имущественного положения.

Субъективное право — «это вид и мера возможного (или разрешенного) поведения субъекта права, установленная юридическими нормами для удовлетворения интересов правомочного лица и обеспечиваемая государством»97. Содержание субъективного права выражается через следующие правомочия: правомочность на собственные позитивные действия (правовладение); правомочность на чужие действия (право требования); правомочность на пользование социальными благами (право использования). При этом субъективное право дает возможность субъекту действовать в определенных нормой миграционного права Российской Федерации пределах по своему усмотрению и в необходимых случаях требовать от других субъектов миграционных правоотношений, в том числе органов государственной власти и органов местного самоуправления, других государственных органов, их должностных и служебных лиц, действовать только на основании и в пределах своих полномочий, а также способами, предусмотренными Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством.

К миграционным правам и свободам относятся, в частности, «право на въезд в Российскую Федерацию, право на выезд за ее пределы, право на свободу передвижения по территории Российской Федерации, право на эмиграцию, право на иммиграцию, право на медицинскую помощь, право на пенсионное обеспечение, право на осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации и другие права»98.

Юридическая обязанность — это вид и мера должного поведения субъекта миграционных правоотношений, которая установлена нормами миграционного права для удовлетворения потребностей и интересов правомочного лица.

Юридическая обязанность выражается через установление юридических требований к субъекту правоотношений, а именно: обязанности совершать определенные действия (активная обязанность) или воздержаться от совершения определенных действий (пассивная обязанность).

Иностранные граждане несут обязанности наравне с российскими гражданами, кроме случаев, установленных федеральными законами или международными договорами Российской Федерации. Помимо этого, статус постоянно проживающих в Российской Федерации иностранных граждан предполагает наличие у них дополнительных обязанностей, к которым, в частности, относится регистрация по месту жительства и уведомление территориального органа МВД о подтверждении проживания в Российской Федерации, обязанность зарегистрироваться по месту жительства в РФ, обязанность ежегодно уведомлять о проживании в Российской Федерации.

2.3. Принципы, функции и система миграционного права России

Сложившиеся конституционные основы функционирования государства являются объективными предпосылками существования миграционного права Российской Федерации. Это суверенитет, демократические преобразования, социальность и гуманизм государства, утверждение верховенства прав и свобод человека и гражданина.

Конституция Российской Федерации закрепила основные принципы миграционной государственной политики России по вопросам миграции человека и гражданина.

Одним из основополагающих принципов миграционного права России как подотрасли является свобода передвижения человека и гражданина, которая одновременно является и субъективным правом. Согласно положениям ст. 27 Конституции Российской Федерации, каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства, а также свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию.

Гражданин Российской Федерации не может быть выдворен за пределы Российской Федерации или выдан другому государству. Первое означает, что только гражданин Российской Федерации без его согласия не может быть перемещен за государственную границу Российской Федерации, тем более выдан. В международно-правовой практике термин «выдача», или «экстрадиция», означает доставку лица одним государством в другое в соответствии с положениями международного договора, конвенции или национального законодательства, в связи с чем Российская Федерация гарантирует своим гражданам заботу и защиту за ее пределами. Эти функции возлагаются на дипломатические и консульские представительства и консульские учреждения по обеспечению прав и законных интересов и их возобновлению в случае нарушения.

Для иностранцев и лиц без гражданства, которые на законных основаниях находятся в Российской Федерации, введен в основном национальный режим пребывания, но с отдельными особенностями его применения к различным категориям указанных лиц. Иностранцы и лица без гражданства в вопросах миграции имеют равные права и свободы с гражданами Российской Федерации — за исключениями, установленными Конституцией, федеральным законодательством или международными договорами99. Основные права, свободы и обязанности иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих или временно находящихся в Российской Федерации, закреплены в Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

Относительно некоторых ограничений в осуществлении права на свободу передвижения, свободный выбор места пребывания и жительства, а также права на свободный выезд за пределы Российской Федерации, в соответствии со ст. 55 Конституции Российской Федерации, «права и свободы человека и гражданина могут быть ограниченны федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства».

Принципы миграционного права находятся в неразрывной связи с основными принципами миграционной политики, которые установлены в Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 гг., утвержденной Указом Президента России № 622 от 31 октября 2018 г., а именно: а) комплексность решения задач миграционной политики с учетом решения задач социально-экономического, культурного, демографического и иного развития Российской Федерации; б) приоритет интересов Российской Федерации и российских граждан, постоянно проживающих на ее территории; в) учет многообразия региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации; г) координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере миграции; д) участие институтов гражданского общества в реализации миграционной политики при соблюдении принципа невмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; е) финансовая обеспеченность мер по реализации миграционной политики100.

Под функцией миграционного права понимаются конкретные направления организующего воздействия на общественные отношения при реализации государственного управления миграцией населения, содержание которых определяется объектом и целями административно-правового регулирования указанных общественных отношений101.

К числу общих функций миграционного права относят: планирование, прогнозирование, организацию, регулирование, учет, координацию и контроль.

К числу специальных функций миграционного права относят: правоисполнительную — является юридической формой реализации исполнительной власти Главного управления по вопросам миграции МВД России; правотворческую — наделяет субъектов исполнительной власти Главного управления по вопросам миграции МВД России полномочиями по административному нормотворчеству; организационную — определяется организационным характером Главного управления по вопросам миграции МВД России; правоохранительную — обеспечивает соблюдение установленного в сфере публичного управления правового режима и защиту законных интересов и прав всех участников регулируемых управленческих отношений в сфере миграционного права102.

Следует отметить, что существует ряд авторов, которые считают, что «миграционное право Российской Федерации как самостоятельная отрасль национальной правовой системы — это сложная система, под которой необходимо понимать научно обоснованную, объективно существующую связь институтов и норм, составляющих единую самостоятельную отрасль права. Она представляет собой внутреннее построение, определенный порядок организации и размещения составляющих ее частей, обусловленный характером миграционных отношений»103.

Другая же группа авторов считает, что «миграционное право — это комплексный межотраслевой институт, регулирующий миграционные отношения, возникающие в связи с осуществлением контроля и надзора над перемещениями мигрантов через Государственную границу Российской Федерации или в пределах ее территории, а также статус мигранта, отношения, связанные с предоставлением государственных услуг в сфере миграции, иные взаимоотношения между мигрантами и государством»104.

Рассматривая систему миграционного права Российской Федерации с точки зрения внутреннего построения, необходимо структурно выделить ее элементы — миграционно-правовые нормы и институты миграционного права.

Структура миграционного права Российской Федерации обусловлена системными связями между его нормами и институтами, находящимися в определенной подчиненности. Интеграция и дифференциация норм и институтов обусловлены особенностями миграционно-правовых отношений, которыми они регулируются.

Нормы миграционного права Российской Федерации являются первичными структурными компонентами системы. Они выдаются или санкционируются уполномоченными на это государственными органами, являются общеобязательными правилами поведения для всех субъектов миграционно-правовых отношений.

Нормы миграционного права отличаются между собой территорией действия, степенью определенности и четкости правовых предписаний, назначением в механизме правового регулирования и другими признаками.

При применении миграционной нормы необходимо определить ее принадлежность к тому или иному правовому институту для правильного определения механизма регулирования миграционно-правовых отношений.

Вторыми по уровню в системе миграционного права являются миграционно-правовые институты. Миграционно-правовой институт является совокупностью правовых норм, регулирующих самостоятельный вид качественно однородных общественных отношений (или их отдельные элементы) в пределах предмета отрасли; устойчивый, формально определенный, сравнительно автономный105.

Выделяют внутренние и смешанные миграционно-правовые институты. Так, внутренними институтами являются: институт иммиграции, институт эмиграции, институт выезда за пределы Российской Федерации, институт свободы передвижения по территории Российской Федерации, институт возвращения репрессированных лиц, ранее депортированных народов и т. п. Примером смешанного института миграционного права Российской Федерации может быть институт выдачи физических лиц, поскольку общественные отношения, складывающиеся в этой сфере, не могут быть урегулированы только одной отраслью права. Именно осуществление выдачи физического лица, которое связано с пересечением Государственной границы Российской Федерации, является предметом миграционного права Российской Федерации, другие вопросы — уголовного и уголовно-процессуального права.

2.4. Источники и форма миграционного права России

Источниками права являются развивающиеся общественные отношения, условия жизни общества, система экономико-хозяйственных связей и формы собственности как конечная причина возникновения и действия права.

Форма права — это «действующие в государстве официальные документы, которыми устанавливаются или санкционируются нормы права и которые представляют внешние формы выражения правотворческой деятельности государства, с помощью которых воля законодателя становится обязательной для исполнения»106.

Источники миграционного права имеют свои особенности. Во-первых, это динамичность и нестабильность миграционного законодательства Российской Федерации. Во-вторых, в Российской Федерации нет единого законодательного акта, который бы комплексно урегулировал всю систему отношений в сфере миграционного права, определил бы субъективный состав и организационно-правовые формы. В-третьих, к источникам миграционного права относится значительное количество нормативно-правовых актов. В-четвертых, комплексный характер норм, регулирующих миграционные процессы. Это нормы административного, гражданского, трудового, уголовного, конституционного права и т. п.

Все это делает достаточно сложным применение законодательства в сфере миграционного права. В то же время нельзя не отметить позитивных тенденций в создании миграционного законодательства в Российской Федерации. В настоящее время идет лишь формирование отдельной отрасли миграционного законодательства.

Система правовых актов, которые являются источниками миграционного права Российской Федерации, охватывает Конституцию Российской Федерации, федеральное законодательство, международные договоры, акты Конституционного Суда Российской Федерации, акты органов публичной администрации, судебные прецеденты.

Источники миграционного права Российской Федерации имеют комплексный характер, поскольку объединяют материальные, процессуальные и процедурные нормы.

Материальные нормы — это первичный регулятор миграционных общественных отношений, которые закрепляют права и обязанности субъектов миграционного права, на основании которых возможно решить дело по сути.

Процессуальные нормы — это вторичный регулятор миграционных общественных отношений, которые содержат правила о порядке реализации норм материального права и решения дела по сути (порядок расследования правонарушения в сфере миграционного законодательства). Назначение процессуальных норм — это осуществление прав или исполнение обязанностей, закрепленных в материальных нормах, способствовать достижению результата, предусмотренного нормой материального права, реализовать право на защиту107.

По отраслям права виды норм процессуального права подразделяются на: уголовно-процессуальные, гражданско-процессуальные, административно-процессуальные, хозяйственно-процессуальные и т. п. Что касается миграционного права, то ему не свойственно наличие самостоятельного процессуального права. В подавляющем большинстве происходит объединение материальных и процессуальных норм в одном миграционном акте. Законодатель осуществляет объединение процедурных норм в одно структурное подразделение правового акта.

Источники миграционного права Российской Федерации образуют, как по структуре, так и по содержанию, систему, элементами которой являются юридические (правовые) акты, содержащие миграционно-правовые нормы.

Определяющее значение для регулирования миграционных процессов имеет Конституция Российской Федерации, которая определила систему организационных и юридических гарантий обеспечения прав в сфере миграционной политики. Конституционные положения приобрели реализацию в многочисленном миграционном законодательстве Российской Федерации.

В сфере миграционного права действует значительное количество федеральных законов. Это, в частности: Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ, Федеральный закон «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. № 4528-1, Закон РФ «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г. № 4530-1, Федеральный закон «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ, Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», Федеральный закон № 255-ФЗ от 29 декабря 2006 г. «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности, по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному социальному страхованию» и другие108.

Концептуальное значение в сфере миграционного права имеют утвержденные указами Президента Российской Федерации концепции, стратегии, основные направления относительно дальнейшего развития или реформирования соответствующего звена: Указ Президента РФ № 622 от 31 октября 2018 г. «О Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы», Указ Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 «О совершенствовании государственного управления в сфере контроля за оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров и в сфере миграции», Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверж­дении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации».

Наиболее общие положения в сфере миграционного права устанавливаются постановлениями и распоряжениями Правительства РФ: Постановление правительства РФ от 31 мая 2021 г. № 840 «Об утверждении требований к минимальному уровню знаний, необходимых для сдачи экзамена по русскому языку как иностранному, истории России и основам законодательства РФ», распоряжение Пра­ви­тельства РФ от 18 ноября 2020 г. № 3013-р, распоряжение Правительства РФ от 5 октября 2022 г. № 2913-р «О распределении посубъектам РФ квоты на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешений на временное проживание в РФ на 2023 г.», постановление Правительства РФ от 15 января 2007 г. № 9 «О порядке осуществления миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации».

Значительная роль в упорядочении отношений в сфере миграционного права принадлежит ведомственным нормативным актам МВД России и иным органам публичного управления в сфере миграции: приказ МВД от 29 января 2019 г. № 42 «Об утверждении форм проверочных листов», приказ от 10 января 2018 г. № 11 «О формах и порядке уведомления Министерства внутренних дел Российской Федерации или его территориального органа об осуществлении иностранными гражданами (лицами без гражданства) трудовой деятельности на территории Российской Федерации», приказ Министерства труда и социальной защиты Российской Федерации от 25 ноября 2019 г. № 734н «Об утверждении перечня профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан и лиц без гражданства — квалифицированных специалистов, имеющих право на прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке» и т. п.

В сфере миграционного права среди международных договоров Российской Федерации выделяют договоры универсального и регионального характера, которые устанавливают определенные принципы и нормы. К первым относятся Устав ООН, Всеобщая декларация прав человека, Декларация ООН о территориальном убежище, Международный пакт о гражданских и политических правах, Международная конвенция о ликвидации всех форм расовой дискриминации, Конвенция о статусе беженцев; ко второй группе — Конвенция о защите прав и основных свобод человека и т. п.

Важным для правотворчества является роль правовой доктрины, которая способствует усовершенствованию нормативно-правовых актов, созданию новых правовых понятий и категорий, развитию методологии толкования законов. В области теории права такие акты являются актами-доктринами, которые содержат концептуально оформленные правовые идеи, принципы, разработанные учеными и утвержденные соответствующими государственными органами с целью усовершенствования законодательства.

Глава 3. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МИГРАЦИОННЫХ ОТНОШЕНИЙ В РОССИИ

3.1. Правовое регулирование миграционных отношений в Древнерусском государстве

Многовековую историю России можно рассматривать в том числе и в аспекте регулирования миграционных отношений. При проведении ретроспективного анализа видим, что в России миграционные процессы играли значительную роль, что находит подтверждение в работе «Курс русской истории» В. О. Ключевского, где указано, что «вся история России есть история страны, которая колонизируется», «колонизация страны — основной урок русской истории», а «периоды русской истории — главные моменты колонизации»109.

В одном из самых древних источников русского права — «Повести временных лет», которая включала в себя временной период, датированный с 852 по 1117 г., — получили свое отражение факты об имеющихся миграционных процессах на территорию восточнославянских земель, а также об активном участии иностранцев в различных сферах Древнерусского государства, в частности на военной и государственной службе.

Примером может служить и тот факт, что «воеводой у князя Владимира был норвежский конунг О. Трюггвасон, который был куп­лен рабом в новгородских землях и передан на воспитание семье князя (X в.)»110. Русские князья (например, князь Игорь в 915 г., князь Святополк в 1019 г.) активно использовали в военных походах варягов, печенегов, половцев, хазар и косогов. Еще В. О. Ключевский отмечал, что «самым видным явлением во внешней истории Руси до половины XI в. были военные походы киевских князей на Царьград»111.

Х в. в качестве как военной силы, так и трудовых ресурсов в Древнерусском государстве заслуживает отдельного внимания112.

На формирование международных связей Руси с иными государствами, а в первую очередь с Византией, оказали большое влияние события, связанные с установлением в качестве государственной религии православия, несмотря на то что имелся вопрос в выборе государственной религии в связи с тем, что Русь посещали различные религиозные представители: от «“болгар магометанской веры”, посланцев Папы Римского — “иноземцев из Рима”, “хазарских евреев”, философа из Византии; переселение корсунских священников в Киев, участие византийцев в строительстве церквей, переводе книг и т. д.»113. М. Ф. Владимирский-Буданов, подтверждая колоссальную важность сложившихся миграционных процессов для формирования государственной политики Древнерусского государства, отмечал, что уже с X в. восточные славяне были вовлечены в столкновение с отдаленными государствами, в первую очередь с Византией, а также с западноевропейским государствами, а «весь X век есть век периодических движений целых масс восточных славян на Византию»114.

Данное обстоятельство явилось катализатором унификации внутригосударственных и иностранных норм и, как следствие, принятия ряда договоров с иностранными государствами, к которым можно отнести русско-византийские договоры 907, 911 (912) и 944 (945) гг., являющиеся не только первыми международными документами Древнерусского государства, но и правовыми актами, содержащими нормы, регулирующие внешнюю миграцию115.

Первыми законодательными памятниками, положившими начало урегулированию публичных и частных отношений у славян, традиционно принято считать договоры Руси с греками 907, 911, 944 гг.116 Как замечали А. П. Каждан и Г. Г. Литаврин, «…славяне вступили в соприкосновение с Восточной Римской империей, когда у них еще не сложилось классовое общество, а эксплуатация рабов носила патриархальный характер. Война, которую прежде вели для того, чтобы отомстить за нападение соседей, стала промыслом, обогащала знать»117.

Данное правовое явление, с одной стороны, не оставило прежним устоявшийся уровень обычного права восточных славян, а с другой стороны, внесло разнообразие в уяснении многих правовых норм и поставило перед необходимостью «согласования» внутригосударственного права с иностранным путем принятия ряда международных актов, прогрессивных для изучаемого периода времени, и, как следствие, рецепция иностранного права стала неизбежной.

Ряд ученых-историков, юристов, в том числе М. Ф. Владимирский-Буданов, акцентировали свое внимание на том, что «наблюдается естественная взаимосвязь вышеуказанных международных договоров с формированием норм, регулирующих миграционные отношения»118.

Поэтому всего подробнее и точнее определен «в договорах порядок ежегодных торговых сношений Руси с Византией, а также порядок частных отношений русских в Константинополе с греками: с этой стороны договоры отличаются замечательной выработкой юридических норм, особенно международного права»119.

В. Т. Пашуто писал, что «установлению межгосударственных договорных отношений Руси с Византией предшествовали очень давние, вековые связи с ней отдельных земель восточнославянской конфедерации, что позволяет думать о наличии у князей некоторых русских земель определенных договоров с Византией, касающихся торговли и войны»120. А, к примеру, «русско-византийский договор 907 г. лишь зафиксировал и объединил нормы, уже бытовавшие в прежних соглашениях отдельных восточнославянских земель с Византией»121.

Об уровне правового регулирования внешней миграции в русско-византийских договорах X в. можно судить по оценке, которую дал Н. М. Карамзин договору 911 (912) г.: «Сей договор представляет нам россиян уже не дикими варварами, но людьми, которые знают святость чести и народных торжественных условий; имеют свои законы, утверждающие безопасность личную, собственность, право наследия, силу завещаний»122.

Анализ договора 907 г. с Византией позволяет сделать вывод о том, что данный договор определял тенденции развития миграционной политики государства, с одной стороны, делая акцент на внешней трудовой миграции, а с другой стороны, обеспечивал национальные интересы, в том числе экономические, обеспечивал безопасность государства, осуществляя противодействия угрозам общественному правопорядку.

Всем лицам, которые прибывали из русских городов в Константинополь, предоставлялось место жительства, представителям посольских миссий — полное обеспечение, купцам (лицам, занимающимся предпринимательской деятельностью) — налоговые льготы сроком на шесть месяцев и возможность безвозмездного пользования баней, а при возвращении домой вышеуказанные лица получали так называемый набор на дорогу, который состоял из всех предметов, необходимых в пути. Однако получение всех льгот было связано с обязательным условием прибывать и проживать лишь в строго установленных местах за пределами столицы и зарегистрироваться по месту жительства, т. е. усматриваются зачатки зарождения института миграционного учета населения. Лица, которые прибывали из Древнерусского государства, могли попасть в Константинополь лишь через одни ворота, группой не более 50 чел. и без оружия, в сопровождении лица государевого123.

Позже в 911 г. был подписан договор, который детализировал правовой статус иностранных граждан (например, в части реализации семейных и наследственных прав), наделяя их большими полномочиями в гражданском и уголовном судопроизводстве (в частности, права на предъявление доказательств в суде).

Статья 8 договора 911 г. была модернизирована, несмотря на то что уже имелась сложившаяся практика в отношении определения дальнейшей судьбы иностранцев при кораблекрушении.

В договоре нашло отражение формирование административно-правового аспекта урегулирования внешней миграции в части борьбы с незаконной миграцией. Статья 12 договора 911 г. предусматривала розыск и возврат из Византии на Русь «украденных, бежавших или насильственно проданных русских челядинов, депортация в страну проживания “различных «людях», ходящих в Грецию и остающихся в долгу”, а также беглых преступников (ст. 14)»124.

В договоре 944 г. получают дальнейшее развитие административно-правовые меры, направленные на ужесточение контроля за иностранными гражданами.

Исходя из смысла ст. 2 договора 944 г., лица, которые прибывали, обязаны были иметь при себе для предъявления специальный разрешительный документ — грамоту, содержащую полную информацию о цели, сроках визита, а также количества кораблей, если таковые имелись. Это своего рода въездная виза, необходимая для того, «чтобы из таких грамот узнали и мы, что приходят они с мирными намерениями»125.

В случае отсутствия у иностранного гражданина специальной грамоты при пересечении границы Древнерусского государства он получал статус нелегального мигранта. Если при задержании иностранный гражданин оказывал сопротивление представителям власти, к нему применялись меры наказания вплоть до смертной казни. Одновременно направлялась информация в страну проживания о выявлении нелегального мигранта.

Если иностранный гражданин, незаконно находящийся на территории Древнерусского государства без разрешительных документов, возвратится в страну проживания, то также об этом направляется информация для принятия мер по усмотрению страны проживания. Данная норма о наличии обязательного разрешительного порядка была внесена по инициативе русской стороны.

При проведении сравнительно-правового анализа договора 907 г. и договора 944 г. наблюдаем введение ограничения относительно территории проживания прибывающих лиц из Руси в зимнее время. Отсюда и высказывания: «А у святого Мамона зимовать они не имеют права». Данные запреты были прежде всего связаны с тем, что торговли в зимнее время не было и, соответственно, не было необходимости пребывания иностранных купцов с вооруженной охраной. При возникновении какой-либо ситуации, связанной с нарушением правопорядка как русским, так и греком, данный инцидент рассматривался чиновником, который охранял иностранных купцов.

Договор также устанавливал общие меры превентивного характера, направленные как на профилактику миграционных правонарушений в отношении иностранных граждан, так и на обеспечение защиты культурных основ принимающего общества.

Так, договор 944 г. устанавливал обязанность русского князя вводить запреты в отношении граждан, которые отправляются из Руси в Византию для бесчинства на территории империи. А термин «бесчинство» («бесчиние») имеет довольно широкую трактовку. Это и отсутствие «чинности», своеволие, недостойное, скандальное поведение, невоздержанность, беспорядочность, беспутство, буйство. И нарушение чина, приличия, пристойности, нравственности, покоя и порядка, «вежества», обычая. Если коротко говорить, то это грубое нарушение общественного порядка, общепринятых норм поведения126.

Согласно ст. 3, право возврата челядинов (рабов), бежавших от владельцев-мигрантов, равнозначно возврату имущества: «Если убежит челядин от русских, пришедших в страну нашего царского величества и живущих около святого Мамона, и если найдется он, то пусть его возьмут». Статья 4 вводила обязанность договаривающихся государств возвращать как сбежавших челядинов (в данном случае — мигрантов), так и имеющееся у последних имущество. Статья 10 учреждала определенные меры усиления безопасности, такие как запрет на «проживание русских в определенное время года в определенных местностях, затрагивающих интересы Византии»127.

Г. Г. Литаврин в отношении Византийского государства указывал, что «формы организации торговых экспедиций русов в империю представляли собой сложившуюся и четко отработанную за многие годы во всех своих звеньях систему»128.

Как видно, уже в период Древнерусского государства миграционные процессы получили на его территории достаточное для того времени развитие. Они инициировали появление первых писаных норм, регулирующих вопросы внешней миграции. Эти нормы нашли отражение в русско-византийских договорах X в. Анализ содержания и сущности положений договоров 907, 911 (912) и 944 (945) гг. показывает, что одним из основных вопросов, отраженных в них, является вопрос о лицах, перемещающихся из одной страны в другую (из Руси в Византию и из Византии на территорию Руси). Если исходить с точки зрения современного миграционного законодательства, то в условиях Древнерусского государства начали формироваться отдельные институты международного миграционного права, получившие свое нормативное регулирование посредством заключения международных договоров. В зачаточном виде можно констатировать становление статуса мигранта со всеми присущими признаками.

В роли мигрантов выступали иностранцы (представители посольских и торговых миссий, лица, приезжающие без цели торговли, потерпевшие кораблекрушение, беглые рабы и преступники), покинувшие свое прежнее место жительства или место пребывания, и цель их переезда, как правило, была связана с получением специального правового статуса, который был урегулирован законодательством либо принимающего государства, либо международными актами.

Нормы, касающиеся мигрантов, закреплены в источнике международного права — международно-правовом договоре, и, естественно, сами эти нормы можно охарактеризовать как договорные129. Заключенные Древнерусским государством договоры с Византией показали прогрессивный уровень развития законодательства в области урегулирования международной миграции.

Таким образом, в договорах ясно просматривается начало развития норм, касающихся особо актуальных и в наше время вопросов миграционного учета и миграционного контроля за иностранными гражданами (подданными) и лицами без гражданства; введения различных режимов миграционного благоприятствования; борьбы с незаконной миграцией; противодействия угрозам общественному порядку, в том числе связанным с концентрацией большого количества мигрантов в одном компактном месте проживания, а также пренебрежительному отношению к нравственным устоям, традициям и обычаям населения принимающей страны.

3.2. Особенности правового регулирования миграционных процессов от Соборного уложения 1649 г. до создания Полного собрания законов Российской империи

Многовековую историю России можно рассматривать как историю миграции. При анализе миграционных процессов в ретроспективном срезе наблюдаем весьма интересные явления, связанные с дипломатической миграцией, в частности «приглашения Рюрика с целью прекратить междоусобные войны между различными частями (княжествами), заключения браков с учетом династического происхождения, проведения Петром I революционных реформ, направленных на привлечение высококвалифицированных специалистов для укрепления мощи Российского государства»130.

Изучение трудов таких ученых, как Н. М. Карамзин131, В. О. Ключевский132, А. А. Кауфман, подтверждает тезис о том, что именно благодаря активной иммиграционной политике русских правителей, направленной на активное привлечение иностранцев, сформировалась в конце XVII в. государственная миграционная политика (и она выступала в виде одной из государственных функций), занимающая одно из основных мест как во внутренней, так и во внешней политике Российского государства.

К сожалению, «в Княжеской Руси не имелось норм права, регулирующих внутреннюю миграцию, однако древнерусское право частично регулировало сферу торговли с иностранными купцами»133.

Детально были урегулированы отношения в сфере внешней трудовой миграции с Византией путем заключения международных договоров 907, 911, 944 гг.

Следующий этап в формировании миграционной политики связан с царствованием Ивана Грозного в 1547 г., который радикально изменил направленность с переселенческо-колонизационного характера, сосредоточенного на решении внутригосударственных вопросов Руси (в частности, колонизация Северо-Восточной части Руси), на оборонительный, направленный на обеспечение национальной безопасности и охрану границ, в связи с тем что с востока и юга продолжались набеги наследников Золотой Орды.

Законодательное оформление миграционных отношений впервые получило свое отражение в Соборном уложении 1649 г., которое стало первым государственным нормативным актом, закрепившим различные институты миграционного права, в частности институт удостоверения личности, оформление въездных и выездных документов, тем самым заложив основы миграционного учета и миграционного контроля населения134.

Зарождение миграционного контроля в Древнерусском государстве прослеживается исходя из правового анализа ст. 1–6 гл. VI «О проезжих грамотах в иные государства», ст. 48, 55 гл. XVIII «О проезжих грамотах для служилых людей Сибири и Нижней Волги», а также гл. «О проезжих грамотах для иностранцев», в которых установлены документы, необходимые для пересечения границы, цели пересечения и контроль над дальнейшим продвижением на территории государства. В первую очередь такие меры были направлены на предупреждение незаконной миграции и обеспечение национальной безопасности.

Прогрессивный характер Соборного уложения 1649 г. прежде всего заключался в том, что он закреплял новый порядок оформления выезда за границы Древнерусского государства, который ранее проводился Посольским приказом, так как специализированный нормативный акт отсутствовал.

По новым правилам вводился запрет на любое пересечение границы без получения специальных документов — проезжих грамот, которые выдавались воеводами свободно «без всякого задержания». В случае затягивания процесса выдачи проезжей грамоты из-за бюрократической волокиты любым лицам, воеводы (в современном понимании — государственные служащие) обязывались возмещать причиненный ущерб в виде «простоя и убытков», а также привлекались к юридической (дисциплинарной) ответственности, так как на них распространялась «государева опала»135.

Появление института «“извета”, который уличал лица в измене либо других незаконных действиях в отношении государства, был сопряжен с выездом за границу»136. В случае «получения “извета”, т. е. доноса, становилось возможным проведение обыска или пыток»137.

При получении подтверждающих данных о незаконных намерениях лица, покинувшего территорию без надлежащих документов, т. е. проезжей грамоты, и с целью «измены или иного какого лихого дела»138, к нему применялась такая мера наказания, как смертная казнь. Необходимо отметить, что в данном случае играл большую роль имеющийся у лица умысел против государственной власти и политический характер намерений у незаконно пересекавшего границу лица. Если же цель выезда не была связана с государственной изменой, а лишь с торговлей (так называемый торговый промысел), то назначалось более мягкое наказание в виде битья кнутом публично, «чтобы, на то смотря, иным неповадно было так делати»139.

Соборное уложение 1649 г. также регламентировало особый правовой режим пребывания в приграничных территориях с учетом обеспечения национальной безопасности и соблюдения национальных интересов. Данный режим был направлен на приграничные литовские и немецкие земли, а также на те случаи, когда данные земли вклинивались в территорию Древнерусского государства. В отношении проживающего на подобных территориях населения (помещики, крестьяне) устанавливался особый режим передвижения, разрешающий им без оформления особой проезжей грамоты пересекать границу.

Следующей революционной эпохой в области регулирования миграционных отношений стали Петровские реформы, которые кардинально поменяли направления проводимой миграционной политики и государственной практики регулирования миграционных процессов. Например, Н. Н. Белявский акцентировал внимание на том, что, исходя из различных сложившихся «…юридических, политических и экономических воззрений эпохи, мероприятия Правительства видоизменялись в административной практике»140.

Яркой иллюстрацией этого выступает тот факт, что в Московской Руси выезд за пределы государства при определенных обстоятельствах мог быть расценен как измена, а в эпоху правления Петра I, наоборот, наблюдается поощрение привлечения специалистов из-за рубежа, необходимых для прогрессивного развития российской государственности.

С наступлением петровской эпохи в истории Российского государства произошли грандиозные изменения в сфере внешней политики, которые также коснулись вопросов регулирования миграционных процессов в части установления системы миграционного учета — была введена система пропусков через границу. Принятые меры законодательного и организационного характера повлекли за собой рост лиц как въезжающих, так и выезжающих.

При Петре I впервые законодательно закрепляется правовой статус приглашенных высококвалифицированных специалистов как особой категории иностранных лиц. Ранее московские цари привлекали иностранцев, однако отдельной законодательной базы не было. Петр I лично «нанял в Голландии до 900 чел. всевозможных мастеров, от вице-адмирала до корабельного повара, и истратил на 15-месячную заграничную поездку (1697–1698) не менее 2,5 миллионов рублей»141.

Манифестом Петра I «О вызове иностранцев в Россию, с обещанием им свободы вероисповедания» от 16 апреля 1702 г. иностранцам («военного звания», купцам и «разным мастерам», правоведам) предоставлялся въезд в империю с гарантией прав и льгот142.

В Манифесте 1702 г. Петром I делался акцент на том, чтобы «всячески улучшить и распространить торговлю» и чтобы «наши подданные могли тем более и удобнее научаться, поныне им неизвестным познаниям. И тем искуснее становиться во всех торговых делах»143.

Далее прослеживается запретительный характер законодательных мер, направленных на ограничения на свободу передвижения и выбор места жительства.

Указом Петра I в 1714 г. и инструкцией 1719 г. вводилась паспортная система для подданных Российской империи, регламентирующая передвижение населения.

Государственный служащий в лице воеводы или губернатора имел полномочия пропуска через границу лишь тех лиц, которые имели соответствующие разрешительные документы. «Его Царского Величества указами публиковано, чтоб никто никуда без пашпортов или проезжих и прихожих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от своего начальника пашпорт или пропускное письмо»144.

Важнейший этап в формировании паспортной системы в России связан с принятием Петром I в 1724 г. нормативно-правового акта, названного Плакатом145.

Таким образом, зарождение и дальнейшее становление паспортной системы было связано с ужесточением государственного контроля за миграционными процессами, связанного с введением отдельных ограничительных мер в отношении правового статуса отдельных лиц.

Ретроспективный анализ миграционной деятельности Российской империи наглядно показал, что благодаря Петровским реформам сформировалась паспортная система, которая предусматривала определенный контроль со стороны государства в миграционной сфере, с введением для определенных категорий иностранных граждан ограничений. Контрольно-надзорные обязанности в исследуемой сфере, в частности въезд, выезд, передвижение, привлечение к ответственности за нарушение миграционного законодательства, возлагались на полицию.

Таким образом, миграционная политика в Российской империи носила преимущественно переселенческий характер, что было связано с активным привлечением иностранцев с конца XVII в. для формирования армии «нового строя»146, заселения и освоения своей территории, что в дальнейшем подтвердило ее эффективность.

В эпоху правления Екатерины II миграционные процессы стали иметь массовый характер. Издается ряд нормативных актов в виде особых манифестов и указов, концентрирующих внимание на привлечении иностранцев на пустующие территории между Доном и Волгой в целях укрепления южных границ. В декабре 1762 г. был принят Манифест «О свободном поселении иностранцев в России», в 1763 г. — второй Манифест и императорский Указ «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают»147.

При переезде иностранные граждане вносились в специальный «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев»148.

Иностранным подданным, прибывшим в Российскую империю, предоставлялся ряд льгот при обязательном условии вступления в российское подданство: налоговые льготы, которые заключались в виде освобождения от уплаты различных видов налогов на определенный срок в зависимости от территории вселения и рода занятий; освобождение от воинской повинности и гражданской службы; гарантировалась свобода вероисповедания и создавались благоприятные условия для отправления религиозных культов; материальное обеспечение в виде долгосрочного беспроцентного целевого займа на 10 лет для ведения хозяйства; в случае если лицо желало покинуть Российскую империю, то при проживании в ней 10 лет имело право вывозить свое имущество, при сроке менее 10 лет часть нажитого имущества отходила в казну.

Манифестом 1763 г. в Санкт-Петербурге учреждалась специальная Канцелярия опекунства иностранцев, которую можно признать первым в мире государственным органом в миграционной сфере. По сути, это первая государственная служба по миграции, которая имела достаточно высокий уровень государственной поддержки. В частности, государством предоставлялась материальная помощь в размере до 200 тыс. руб., направленных на оказание помощи иностранцам при переселении в Россию.

Экспедиция государственного хозяйства, опекунства иностранного и сельского домоводства в 1797 г. передала часть функций Канцелярии опекунства иностранцев, которая к тому времени перестала существовать как орган государственной власти в Российской империи.

Дальнейшее институционально-правовое обеспечение миграционной деятельности связано с отнесением в 1837 г. к ведению Министерства государственных имуществ функций в миграционной сфере.

Отмена крепостного права в 1861 г., а также иные кардинальные реформы, связанные с модернизацией законодательства, как в целом, так и в миграционной сфере в частности, в Российской империи во 2-й пол. XIX – нач. XX в. были направлены на упорядочение внутренней миграционной деятельности государства.

Система государственных органов, осуществляющих миграционную деятельность в Российской империи, была представлена следующими органами: Особенной канцелярией Министерства полиции и Министерства внутренних дел, Статистическим советом, Центральным статистическим комитетом, Переселенческим управлением149.

Сложившаяся к концу XVIII в. нормативно-правовая база в сфере регулирования миграционного контроля и миграционного учета требовала систематизации. Результатом кодификации, проведенной в 1-й пол. XIX в. М. М. Сперанским, стало создание Полного собрания законов Российской империи в 46 томах.

Таким образом, основываясь на обобщении вышеизложенных исторических фактов, мы разделяем вывод, сформулированный М. Л. Тюркиным, о том, что «отчетливая и эффективная миграционная политика начала проводиться в конце XVII в., когда Россия, не имея миграционного потенциала на своей территории, начала активно привлекать иностранцев для заселения и освоения огромных территорий»150.

Первоначальные основы миграционного правового регулирования миграционной деятельности были заложены в Соборном уложении 1649 г.

Следующим этапом регулирования миграционных отношений стало законодательство времен Петра I и Екатерины II, имевшее целью привлечение как высококвалифицированных специалистов, так и обычных обывателей в подданство Российской империи.

Дальнейшее регулирование миграционной деятельности осуществлялось с помощью полного свода законов Российской империи вплоть до конца существования Российской империи.

У российских правителей было четкое понимание того, что грамотная государственная политика в миграционной сфере может помочь решению значительного количества социально-экономических и политических вопросов, стоящих перед государством.

Исследуемый период характеризуется следующими коренными изменениями: Российская империя стала одним из ведущих игроков в сфере мировой торговли со сформированным миграционным законодательством, которое четко регулировало большинство вопросов, связанных с обеспечением государственной безопасности, в частности порядок въезда, выезда, пребывания на территории государства иностранных подданных, организацию пограничных застав в конкретных городах (Киев, Псков, Смоленск, Архангельск), правила пересечения границ иностранными гражданами, с введением специальных пропускных документов (свидетельство российского генерал-губернатора).

В Российской империи уже в нач. XIX в. оформилось миграционное законодательство, которое достаточно детально регламентировало в основном институт миграционного контроля, состоящий из следующих трех крупных институтов:

1. Место жительства. Определялось место постоянного либо преимущественного проживания как российских подданных, так и иностранных подданных, вводились основы миграционного учета населения.

Паспорт как документ, удостоверяющий личность. Наличием паспорта определялся порядок покидания места жительства различных категорий населения страны.

Незаконные мигранты. Лица данной категории, как правило, являлись беглыми либо дезертирами. Правила регламентировали процедуру применения санкций к лицам, нарушившим паспортный режим.

Уже с конца XVII в. в Российской империи стала проводиться эффективная государственная миграционная политика, в основном имеющая переселенческий вектор своего развития. Характерными признаками данной политики явились привлечение высококвалифицированных иностранцев для модернизации армии с целью становления армии «нового строя»151, а также заселение и освоение территорий, в том числе и для укрепления рубежей Российской империи.

Правовое регулирование миграционной деятельности в период с конца XVIII в. и до проведения Крестьянской реформы 1861 г. в основном было связано с установлением жестких административно-организационных мер, и любые миграционные процессы проводились в форме либо колонизации государственной, либо помещичьей (в связи с наличием крепостного права) земли, либо вольно-народного переселения.

Особенность миграционной политики Екатерины II обусловлена тем, что для решения социально-экономических и политических вопросов приветствовалась иностранная колонизация русских земель. Был издан ряд указов, приняты специальные законы о переселенцах.

9 марта 1778 г. Екатерина II издала указ, в котором генерал-фельд­маршалу графу Румянцеву-Задунайскому повелевается переселить живущих в Крыму греков, грузин и армян, которые добровольно на это согласятся, в Новороссийскую и Азовскую губернии, «…стараться всеми образами склонять и уговаривать, чтобы добровольно перей­ти согласились, а особливо убедить к тому тамошнего греческого митрополита»152.

«…Данным сего числа нашему генерал-фельдмаршалу графу Румянцеву-Задунайскому рескриптом повелели мы живущих в Крыму греков, грузин и армян, кои добровольно согласятся прибегнуть под покров наш и пожелают поселиться в Новороссийской и Азовской губерниях, то не токмо всех оных нашим пребывающим в Крыму военным начальникам принимать со всею лаской и всепомоществованием к препровождению их к новороссийскому и азовскому губернаторам, — довольствуя во время пути провиантом, где есть магазины, то из оных, а где нет магазинов, то покупкой, — но и стараться всеми образами склонять и уговаривать, чтобы добровольно перейти оттуда согласились, а особливо убедить к тому тамошнего греческого митрополита153. Вам же силою сего повелеваем соответственно сему намерению нашему учинить с своей стороны надлежащие распоряжения, дабы новые сии поселяне со дня вступления в границы наши не токмо в пропитании своем не претерпели ни малого недостатка, но и по рассмотрению нашему снабжены были как достаточным числом земли, так и нужным к заведению домостроительством, и пособиями из казны нашей. Впрочем, не оставим мы снабдить их нужными привилегиями, смотря по числу и состоянию оных, а до того времени состоять им в собственной опеке тамошних губернаторов, коим сбережениях их от себя перепоручить имеете»154.

Со своей стороны, Потемкин 10 марта 1778 г. предложил азовскому и новороссийскому губернаторам привести в исполнение указ и позаботиться о том, чтобы переселенцы были снабжены всем необходимым и «…сверх обыкновенного провиантом снабдить потребным числом хлеба на семена, чтобы они пропитать себя могли. Подати же и нарядов впредь до указу с них не чинить»155.

Анализируя миграционную политику Екатерины II (1762–1796), приходим к выводу, что миграционные процессы носили массовый характер. В программе развития Российской империи (аналога современных программ развития государства) — «Наказах» — указывалось о необходимости проведения переселенческой политики в целях колонизации ненаселенных территорий империи.

В период с 1762 по 1764 г. принимается ряд нормативных актов (Манифест 1762 г. «О свободном поселении иностранцев в России», Указ 1763 г. «О дозволении всем иностранцам, в Россию въезжающим, селиться, где пожелают»), которые были ориентированы на заселение земель между Доном и Волгой иностранными подданными.

Переселение иностранных подданных было четко организовано государством и нормативно регулировалось. Данный нормативный акт носил название «Поименный список отправляемых в Россию иностранных поселенцев». Иностранные подданные имели ряд преференций в виде налоговых льгот, от полного освобождения до установления льгот по оплате по фискальным платежам в зависимости от различных факторов (в частности, территория, численность, род деятельности иностранного подданного).

Манифестом 1763 г. в Санкт-Петербурге была создана специальная Канцелярия (по сути — одна из первых в мире государственных служб по миграции), которой ежегодно выделялось до 200 тыс. руб. на оказание помощи иностранцам при переселении в Россию. Данный указ неоднократно перерабатывался и дополнялся новыми нормами. А также был принят нормативный акт о привилегиях для переселенцев, предоставлявший им определенные преференции.

Однако уже чуть позже миграционная политика Российской империи была скорректирована в сторону ужесточения в отношении лиц, имеющих французское происхождение в связи с началом французской революции и наполеоновских войн.

Указом Александра I от 1806 г. предусматривалась высылка подданных Франции и ряда германских государств, если они не заявляли о желании принять российское подданство. Также вышеуказанные категории иностранных подданных не могли въезжать на территорию Российской империи без специального паспорта, наряду с указанным ограничением провозглашалось «…прекращение действия торгового договора с Францией и учреждалась комиссия для разбора иностранцев / для выявления таких иностранцев»156.

Исходя из положений Манифеста от 1 января 1807 г., наблюдается ограничение прав купцов тех государств, которые не имели заключенных с Россией международных договоров в сфере торговли157.

Следующий этап переселенческой миграционной политики, датируемый 1-й пол. XIX в., связан с именем графа П. Д. Киселева — первого министра Государственных имуществ158.

Переселение государственных крестьян рассматривалось как мера общегосударственного значения, в одинаковой мере соответствующая как нужде малоземельных крестьян в расширении размеров их землевладения, так и государственной потребности в заселении окраин и в более равномерном размещении населения.

«…Переселение допускалось из всякого общества, где на душу приходилось менее 5 десятин полевых и усадебных угодий, и такому числу крестьян, чтобы по расчету на остающееся на месте число душ размер надела поднялся до 5 десятин. Для водворения переселенцев назначались такие губернии и области, где на душу государственных крестьян имелось казенной земли: в нестепной полосе — более 8 десятин, в степной — более 15 десятин, и для переселенцев заранее заготовлялись особые участки»159.

«…Кроме того, переселенцы снабжались сельскохозяйственным инвентарем, рабочим скотом, причем на двор должно было затрачиваться не более 20 руб. Также переселенцам предоставлялись некоторые льготы: отсрочка от податей на 4 года, от военного постоя — на 6 лет, от рекрутчины (воинской повинности) — на 4 набора, сложение всех недоимок и ссудная помощь»160. Эти правительственные меры получили название киселевской организации переселения.

Указанные мероприятия фактически просуществовали до сер. 1860-х гг. 15 декабря 1866 г. состоялось распоряжение о неназначении впредь особых кредитов на переселение, а с переходом государственных крестьян, относительно которых и действовал «Устав Киселева», в ведение общих учреждений, закон был и вовсе отменен.

Необходимо отметить, что проводимая переселенческая политика до Крестьянской реформы 1861 г. характеризуется лишь заселением европейской части Российской империи. В указанный период переселенческая политика затронула ряд центральных и восточных регионов Российской империи, в которых ощущалась необходимость в заселении.

К сожалению, лишь спустя два десятилетия после Крестьянской реформы 1861 г. Правительство Российской империи, осмыслив сложившуюся ситуацию, пришло к выводу о необходимости проведения сбалансированной переселенческой политики. И только в 1881 г. было принято Положение «Об установлении временных правил о переселении крестьян на свободные казенные земли», в 1889 г. — новый закон о переселении, утвержденный в 1889 г., устанавливал определенные преференции, в частности по вопросам аренды, ссуд, исполнения воинской обязанности. Однако необходимо учитывать, что оказываемые преференции и представляемые льготы не успевали распределяться в связи с большой загруженностью ответственных за это чиновников.

В русле консервативной переселенческой политики было признано нецелесообразным образование центрального органа для заведования переселенческим делом, а его функции предложено возложить на МВД, при участии представителей Министерства финансов и Министерства государственных имуществ. 17 мая 1884 г. эти решения были одобрены императором. С этого времени переселенческие конторы были заменены специальными переселенческими чиновниками. Местом их назначения были города, располагавшиеся на основных путях переселенческих маршрутов. Так, например, переселенческие чиновники были командированы в Оренбург, Златоуст, Тобольск, Томск и Екатеринбург. С открытием железнодорожного сообщения между Екатеринбургом и Тюменью последнего чиновника отозвали161. Профессор А. А. Исаев перечисляет пять пунктов, которые существовали в 1891 г. в городах Самаре, Оренбурге, Уфе, Тюмени и Томске162.

В полномочия переселенческих чиновников, так же как и переселенческих контор (аналог ранее действовавшего ФМС, а в настоящее время органов полиции), входил сбор информации, которая могла быть использована для водворения переселенцев, предоставляли ее местным органам власти, а также сбор сведений о переселенческих маршрутах, районах выселения и предполагаемых районах водворения мигрантов.

Еще одним дополнительным полномочием в случае необходимости было оказание медицинской помощи переселенцам. Но теперь чиновникам выделялись небольшие средства для оказания особо нуждавшимся помощи в пути. Они знакомились на местах с действительным положением переселенческого дела, выясняли причины, тормозящие его успешный ход, а также участвовали в выработке мер, способствовавших его улучшению, и предоставляли в МВД отчеты о своих действия­х.

В круг обязанностей переселенческих чиновников также входили и регистрация мигрантов, и сбор данных об условиях жизни переселенцев. Регистрация переселенцев велась по программе, выработанной Министерством внутренних дел. Описание данной программы приведено в работе А. А. Исаева163. В результате деятельности переселенческих контор и переселенческих чиновников государство получило возможность с 1885 г. учитывать объем миграционного движения населения с достаточной степенью приближения. Так, «с 1885 по 1903 г. в Сибирь прошло по официальным данным до 1 900 млн чел. До 1890 г. годовая цифра переселенцев колебалась между 25 и 50 тыс.; в 1891 и 1892 гг. она поднялась до 80–90 тыс., в 1895 г. — до 120 тыс.»164.

В 1892 г. Н. М. Коркунов, анализируя сложившуюся правовую базу в сфере миграционных (переселенческих) процессов, изучая правовой статус как подданных Российской империи, так и иностранных подданных в части реализации права на свободное передвижение, отмечал, что «…разрозненность постановлений нашего законодательства о правах иностранцев, а в некоторых отношениях зашедших слишком далеко в уравнении с правами подданных, предоставлении им даже политического права: права государственной службы и сословного права, а до 1890 г. допускалось поступление иностранцев и на военную службу»165.

В Российской империи право свободного передвижения и выбора места жительства предоставлялось «иностранцам вообще всех наций», за исключением исповедовавших иудаизм евреев, кроме караимов и среднеазиатских евреев.

Ограничения, установленные в отношении представителей ряда религиозных течений, в частности, содержатся в Уставе о паспортах и беглых 1883 г. и указывают на то, что лишь с разрешения Синода допускался въезд на территории Российской империи «духовных лиц армянского исповедания (ст. 308), членов Иезуитского ордена (ст. 266), иностранных духовных лиц восточной церкви, допускаемых в Россию не иначе как с разрешения Синода (ст. 272)»166.

В 1893 г. был утвержден состоящий под личным председательством императора Комитет Сибирской железной дороги, призванный обеспечить регулирование переселения. Финансовые средства были сосредоточены в специальном фонде, финансировавшем «вспомогательные по Сибирской дороге предприятия»167.

«…Система предоставляемых льгот и пособий была расширена (выдавались разнообразные ссуды: путевые, на хозяйственное обустройство, на посев; безвозмездно отпускались лесоматериалы на возведение приусадебных построек), были организованы склады сельскохозяйственного инвентаря. На ссудные деньги можно было приобрести 2 лошади, 2 коровы, 2 телеги, сани, сбрую, необходимые земледельческие орудия»168.

Также на частные пожертвования из Фонда Александра III возводились церковные школы и другие социально ориентированные объекты.

Экономическое содержание переселенческой миграционной политики прежде всего было связано с налаживанием железнодорожного сообщения с Сибирью, которое должно приносить большие материальные доходы как в государственную казну, так и переселенцам. (Интерес к переселенческому движению был вызван прежде всего экономическими соображениями: постройка железной дороги лишь при условии заселения и промышленного развития Сибири могла принести выгоду народному и государственному хозяйству.)

Данная система переселенческих льгот носила как индивидуальный, так и коллективный характер. Индивидуальная и коллективная помощь четко различалась в зависимости от имущественного положения переселенцев и в зависимости от территории, на которую они прибывали.

Органы исполнительной власти Российской империи активно участвовали в институциональном и организационном обеспечении переселенческой политики в Сибири, в частности перевозки, организации медицинской, продовольственной, социальной помощи переселенцам. В связи с тем, что правительство понимало, что земли, которые были предназначены для колонизации, истощались, уже с 1895 г. принимались меры, увеличивающие полезные запасы.

Таким образом, благодаря строительству железной дороги в Сибирь, изменился вектор переселенческой политики. Учреждение в 1893 г. специального органа, носившего название Комитет Сибирской железной дороги, упорядочило права и обязанности переселенцев как внутренних мигрантов. Им предоставлялись определенные льготы и разнообразные преференции в зависимости от территории заселения и профессиональной деятельности. В частности, это были разнообразные ссуды (в основном на ведение хозяйственных дел, на транспортные расходы), выплачивались различные пособия, предоставлялся отпуск. Данные преференции распространялись не только на организованное массовое переселение, но и на отдельных вольных переселенцев. Однако их размер дифференцировался в зависимости от необходимости. Государство занимало активную позицию оказания всевозможной помощи переселенцам в контексте организованной миграции, в том числе вопросы переезда, обустройства, учета мигрантов.

В 1896 г. при земском отделе Министерства внутренних дел было образовано Переселенческое управление. Слияние правового регулирования внешней миграции и внутреннего переселения для рассматриваемого периода вполне оправданно, поскольку в этот период сложно четко разграничить миграционную политику, регламентирующую отдельно внешнюю и внутреннюю миграцию. Это обусловлено тем, что границы Российского государства еще не оформились, процесс освоения и присоединения новых территорий с проживающим там оседлым населением продолжался. «В таком обширном государстве, как Россия, вопрос об иммиграции не имеет настоятельного значения, но зато крайне важно урегулировать переселения, ибо плотность населения в разных местностях России очень неравномерна, передвижения из мест густонаселенных в области, богатые свободными землями, заменяют у нас эмиграцию»169.

Дальнейшие изменения данных нормативных актов в части введения дополнительных преференций для переселенцев вызвали большой приток немецкого населения, которое находилось за чертой бедности. Такой приток именно немецких подданных был связан с тем, что именно в Германии были обнародованы данные манифесты.

По данным только за 1791–1830 гг., число переселенцев из Европы составило 260 тыс. чел. с увеличением их численности. «По данным десятой ревизии (1857 г.), в 12 губерниях, где селились иммигранты, их насчитывалось уже более 450 тыс. чел.»170.

Таким образом, упорядочение внутренней миграционной деятельности было связано с отменой крепостного права, кардинальными государственными реформами 1861 г., а также с изменением объема прав и свобод жителей России в российском законодательстве 2-й пол. XIX – нач. XX в.

Система государственных органов, в компетенцию которых входило осуществление миграционной деятельности, состояла из «Особенной канцелярии Министерства полиции и Министерства внутренних дел, Статистического совета, Центрального статистического комитета, Переселенческого управления»171.

К началу ХХ в. окончательно оформилась концепция миграционной политики в Российской империи с явно выраженным переселенческим характером, в конечном счете это предопределило некоторые успехи в переселенческом деле.

Одной из популярных научных концепций проведения переселенческой политики стала «концепция волновых переселений», суть которой состояла в поэтапном переселении людей из соседних территорий в целях уменьшения материальных расходов, а также возможности быстрой адаптации в связи со схожими природными, климатическими, экономическими условиями. Как правило, использовали данную возможность либо зажиточные, либо многодетные крестьяне. Данная концепция поддерживалась рядом видных ученых (А. А. Кауфман и Н. М. Баранов). По словам А. Кауфмана, «…переселение, оказывая иногда ощутимое воздействие на ту или иную общину, волость, изредка, может быть, на уезд, откуда уходит на новые места заметная часть населения, представляет собой нуль с точки зрения возможного влияния на общий ход русского народного хозяйства»172. О­днако ряд государственных деятелей, в частности министр внутренних дел П. Н. Дурново, министр земледелия А. С. Ермолов, считали, что «…лица, располагающие значительными материальными средствами, редко стремятся покинуть родину, это удел бедняков»173.

Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел (4 ноября 1819 г. – 8 апреля 1904 г.), образованный для руководства городским хозяйством, организации снабжения населения продовольствием, усовершенствования земледелия и других отраслей сельского хозяйства, занимался организацией переселения и устройством колоний174. Его 4-е отделение вело дела по устройству земского управления, а 5-е отделение осуществляло земское управление в европейских губерниях России, Сибири.

В связи с созданием Главного управления по делам местного хозяйства 22 марта 1904 г. был упразднен Хозяйственный департамент Министерства внутренних дел.

Ведением статистического учета было впервые наделено МВД Манифестом 8 сентября 1802 г.

В более поздние периоды указанной проблематикой занимались различные по названию подразделения МВД и органы государственной статистики175.

В период действия Статистического совета с 30 апреля 1863 г. по 26 октября 1917 г. на него возлагались обязанности: по взаимодействию с другими министерствами и органами государственной власти, в том числе главным управлением в работе по административной статистике; определению целесообразных и точных способов получения, анализа и обработки статистических данных; проведению единообразной практики сбора и предоставления статистических материалов176.

Должность руководителя Статистического совета была подконтрольна министру внутренних дел и называлась председатель Статистического совета. Структура Статистического совета включала в себя два крупных подразделения: Центральный статистический комитет и Переселенческое управление.

Временной отрезок, в рамках которого действовал Центральный статистический комитет, охватывает более 50 лет, начиная с апреля 1863 г. В данный период была осуществлена большая работа по становлению статистического дела, в том числе в сфере внутренней и внешней миграции.

Особым правомочием Комитета являлась возможность требовать статистические данные из всех учреждений, исключая секретные сведения.

Переселенческое управление (2 декабря 1896 г. – 19 сентября 1905 г.) просуществовало сравнительно недолго и специально было учреждено для управления переселенческими процессами, по своему статусу было приравнено к департаменту. Полномочия Переселенческого управления состояли в выделении финансовых средств на переселение по линии МВД, участие в рассмотрении дел по линии МВД, а также «в руководстве разрешений»177.

Таким образом, проводимая переселенческая политика была направлена на решение различных экономических и политических задач. При проведении историко-правового анализа «Устава о благоустройстве в казенных селениях», «переселения государственных крестьян были, с одной стороны, средством для поднятия благосостояния как тех крестьян, которым становилось тесно на надельных землях, так и тех, которые выходили “на новые места”, а с другой — средством для заселения многоземельных окраин для более правильного расселения жителей»178.

Следующим важным нормативным актом, регулирующим переселенческие процессы в Российской империи, стал Закон 1904 г. «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев», который учреждал принцип свободы переселения, устанавливая дифференцированный подход в отношении граждан, которые направлялись в те регионы, которые в первую очередь должны были заселяться, исходя из различных политических, экономических, а также стратегических задач. В отношении данной категории лиц законом устанавливался ряд разнообразных льгот, в частности право выбора земельного участка.

Как уже отмечалось ранее, был учрежден специальный орган исполнительной власти — Переселенческое управление. В компетенцию данного органа входили работа с информацией, включая «…сбор, хранение и обработку информации о Зауральском регионе, и в качестве всеазиатской земской управы»179.

Фактическое влияние данного органа на жизнь и формирование производительных сил было очень значимым.

С принятием Закона от 6 июня 1904 г. «О добровольном переселении сельских обывателей и мещан-земледельцев», установившего новый вектор переселенческой миграционной политики государства, закончилась очередная эпоха в истории русской переселенческой политики ограничительного характера и начался новый период, основанный на признании переселения крестьян в качестве стратегически важного средства аграрной политики180. Революция 1905–1907 гг. обнажила те экономические и социально-политические проблемы, с которыми столкнулась страна.

Миграционные процессы в Российской империи скачкообразно выросли в период после отмены крепостного права при сохранении ряда феодальных институтов и отсутствии подлинных демократических свобод в рамках государства. Это стимулировало население по большей части к внутренней миграции в слабозаселенные регионы империи.

Таким образом, институционально-правовое обеспечение миграционной деятельности Российской империи было представлено первыми государственными органами, регулирующими переселенческие процессы в период отрицательного отношения правительства к переселениям. Для сохранения контроля над крестьянским движением государство вынуждено было прибегнуть к вышеуказанным мерам. Главным фактором выступал вопрос отсутствия свободных земель в центральной части Российской империи и незначительные размеры земельных наделов крестьян. Переселенческие конторы выступили в качестве первичных органов, осуществляющих отдельные аспекты миграционной деятельности, впоследствии они передали эти функции особым чиновникам. Одним из полномочий Комитета Сибирской железной дороги была регламентация миграционной д­еятельности, осуществлявшаяся через Переселенческое управление.

Позже в рамках аграрной реформы П. А. Столыпина концепция деятельности и функциональное назначение данных органов пересмотрено. В рамках дальнейшего строительства государственного аппарата, обеспечивающего эксплуатацию Сибирской железной дороги, происходила модернизация имеющейся миграционной модели и одновременно с этим трансформировались функции той части государственного аппарата, которая отвечала за решение указанных вопросов. Увеличение финансирования миграционных процессов было связано с разнообразными факторами, в частности освоением южноуральских и азиатских земель для увеличения промышленного оборота.

Общими тенденциями в реорганизации переселенческих органов, осуществляющих миграционную деятельность на начало ХХ в., стали централизация и децентрализация одновременно, протекавшие в разных формах.

В заключение следует отметить, что, благодаря ретроспективному анализу миграционного опыта, можно прийти к следующим выводам:

1. Вопросы миграционной политики и ее правовое регулирование стали очень актуальными только в период существования Российской империи.

2. Миграционная политика указанного периода имеет несколько этапов, каждый из них отмечен особенностями правового регулирования и наличием соответствующих государственных институтов, обеспечивающих воплощение в жизнь норм миграционного законодательства.

3. Роль государства в регулировании внешней и внутренней миграции на всех стадиях миграционных процессов была чрезвычайно велика.

4. Можно условно выделить контролируемую миграцию (в ее рамках переселенцам оказывалась поддержка по многим направлениям) и неконтролируемую (она, в свою очередь, сталкивалась с отсутствием любой поддержки).

5. Особенности норм миграционного права Российской империи в разные периоды ее существования обусловлены различными целями и задачами, стоявшими перед государством на разных этапах его развития.

6. Общей тенденцией регулирования миграционных отношений в указанный период была либерализация и поощрение миграции населения, но только лишь контролируемой.

7. В миграционной политике Российской империи четко прослеживается обусловленность этапов ее развития историческими, социальными и экономическими факторами.

3.3. Государственно-правовое регулирование миграционной деятельности в советский период

Разные исследователи выделяют разнообразную периодизацию исторического развития миграционных процессов, однако самая, на наш взгляд, оптимальная периодизация предложена В. О. Ключевским181.

Первый период (VIII–XII вв.) — время объединения русских земель вокруг Киевского княжества и возникновение раннерусской государственности.

Второй период (XIII–XV вв.) характеризуется формированием самостоятельных удельных княжеств. В это время значительно усилился военный аспект, предопределивший переселение значительных масс людей — монгольское вторжение, шведско-немецкая угроза.

Третий период (XV – нач. XVII в.) — время объединения русских земель под властью Московского княжества с ярко выраженной имперской направленностью.

Четвертый период (XVII – 1-я пол. XIX в.) — время формирования российской имперской государственности.

Пятый период (2-я пол. XIX – нач. XX в.). Характерной особенностью пореформенной эпохи в колонизации Сибири было господство экономического и демографического факторов в качестве причин переселения.

В дальнейшем можно выделить еще два исторических периода, характеризующихся существенными особенностями в правовом регулировании общественных отношений.

Шестой период (1917–1991 гг.) отражает миграционные передвижения с момента создания Советского государства до его распада.

Седьмой период (с 1991 г. по настоящее время) отражает миграционные передвижения с момента распада СССР по настоящее время.

На наш взгляд, целесообразно изучение вопросов миграционного права начинать с XVII в., и периодизация, по нашему мнению, может строиться следующим образом:

«1) нач. XVII в. – 1917 г. — становление миграционного законодательства в условиях расширения Российской империи;

2) 1917–1991 гг. — советский период развития миграционного законодательства;

3) 1991 г. – настоящее время — становление и развитие российского миграционного законодательства»182.

Особенности правового регулирования миграционной деятельности в советский период были основаны на принципах преемственности, государственного регулирования при доминировании централизованного руководства.

На советском этапе развития миграционной деятельности исследователи, как правило, выделяют периоды: 1920-е – нач. 1930-х гг., 1930–50-е гг., 1950–60-е – нач. 1990-х гг.

Л. С. Перепелкин выделяет следующие общие тенденции миграции советского периода: «…переселение из села в город, из европейской части страны в азиатскую, из центра на периферию, из русских регионов в инонациональные»183.

Одним из первых документов советского периода в сфере миграционного права стал приказ от 21 апреля 1918 г. Революционного военного совета республики по строгому соблюдению ст. 2 Брест-Литовского мирного договора в отношении иностранных военнопленных, содержавшихся на территории РСФСР.

По данному договору советское правительство взяло на себя обязательство воздерживаться от военной агитации или пропаганды против правительств или государственных учреждений Германии, Австрии, Турции и Болгарии среди иностранных военнопленных на своей территории, а также своевременно, без задержек, отправлять пленных на родину.

Одним из декретов советской власти стал Декрет об учреждении Центральной коллегии по делам пленных и беженцев от 28 апреля 1918 г.184, которым на данный орган возлагалось согласование, объединение и направление деятельности всех учреждений и организаций, ведавших делами военнопленных, гражданских пленных, заложников и беженцев. Полномочия Центральной коллегии о пленных и беженцах были весьма обширны, начиная от внутренних вопросов в части получения гражданства различными категориями, затрагивая и внешние вопросы — проблема соотечественников, которые оказались за рубежом, а также иностранных граждан, оказавшихся в ходе Первой мировой войны на территории СССР185.

Центральная коллегия по делам о пленных и беженцах функционировала как независимое учреждение, входящее в состав Комиссариата по военным делам и обладающее полномочиями доклада Совету народных комиссаров. Именно на данный орган возлагалась основная миграционная политика Советского государства.

27 июля 1918 г. был издан Декрет «Об уравнении беженцев, остающихся в российском гражданстве, в отношении подведомственности с остальными гражданами Российской Республики». В соответствии с данным документом, беженцы, которые оказались за пределами государства, признавались гражданами РСФСР.

Декретом ВЦИК от 3 ноября 1921 г. «Амнистия лицам, участвовавшим в качестве рядовых солдат в белогвардейских военных организациях»186 была объявлена полная амнистия лицам, участвовавшим в военных организациях Колчака, Деникина, Врангеля, Савинкова, Петлюры, Булак-Булаховича, Перемыкина и Юденича в качестве рядовых солдат, путем обмана или насильственно втянутых в борьбу против советской власти и находящихся в Польше, Румынии, Эстонии, Литве и Латвии.

В 1922 г. амнистия распространилась на всех рядовых — участников Кронштадтского мятежа, а еще через два года амнистия была распространена на всех находящихся на Дальнем Востоке, в Монголии и Западном Китае рядовых солдат белых армий187. Им всем была предоставлена возможность вернуться в Россию на общих основаниях с возвращающимися на родину военнопленными.

Масштабной была и эмиграция из России: после октября 1917 г. и до 1921 г. она составила 2 млн чел. С учетом бежавших в Грузию, Армению, киргизские степи, а также принявших эстонское, латвийское и литовское гражданство и затем выселившихся из Советской России русских военнопленных общее число русских за границей оказалось равным 3 млн чел.188

Таким образом, начиная с 1917 г. миграционная политика Советского государства основывалась на политических и идеологических аргументах. Однако в недолгий период НЭПа учитывался и экономический фактор. В основном это было связано с освоением малозаселенных земель.

Одним из интересных периодов Советского государства представляется первый период активного переселения. В 1920-х гг. создается система переселенческих льгот для отдельных территорий в стратегических целях. В частности, с принятием 30 октября 1922 г. Земельного кодекса РСФСР, в котором были урегулированы вопросы землеустройства и переселения. Процесс переселения носил жестко регламентированный характер.

Институциональное обеспечение было представлено Народным комиссариатом земледелия, а также Всероссийским центральным исполнительным комитетом.

Полномочия Народного комиссариата земледелия заключались в руководстве и контроле по переселенческому делу, разработке планов переселения, образовании и подготовке земельного фонда для переселения, организации выхода, передвижения и водворения переселенцев, принятии мер по финансированию переселения и издании подробных правил о его условиях и порядке, формировании Колонизационного фонда, а также принятии ряда организационных нормативных актов по согласованию с заинтересованными органами.

В 1923 г. был принят Декрет «О льготах для командируемых на работы в отдаленные местности РСФСР», под который подпадали не только временные служебные командировки, но и направления на постоянную работу. В соответствии с декретом и последующими правовыми актами 1920–30-х гг., были выделены отдаленные местности, в которых рабочим и служащим предоставлялись специфические льготы.

Согласно принятому в 1926 г. постановлению ЦИК и СНК СССР «О льготах крестьянскому населению по землеустройству и расселению», «…переселенцам предоставлялись льготный переселенческий тариф, долгосрочный льготный кредит на землеустройство, льготы по обложению единым сельскохозяйственным налогом. Благодаря этой политике за период с 1926 по 1939 г. в Сибирь, на Урал, в Казахстан и на Дальний Восток переселилось около 5 млн чел.»189.

Однако после начала коллективизации льготное переселение крестьян было отменено.

Полная паспортизация населения в СССР началась с принятием Постановления ЦИК и СНК СССР от 27 декабря 1932 г. в СССР. Ранее в 1918 г. была отменена паспортная система. Однако она распространялась только на городское население — ее вводили в городах, поселках городского типа, райцентрах, а также в Московской области и ряде районов Ленинградской области. Паспорта не выдавались военнослужащим, инвалидам и жителям сельской местности.

На этой основе получило развитие административное регулирование внутренней миграции, в различных формах происходило территориальное перераспределение трудовых ресурсов. Крестьянам паспорта стали выдаваться только в 1960-е гг., а бессрочным паспорт стал после утверждения Советом министров СССР Положения о паспортной системе от 28 августа 1974 г.

Таким образом, в 1930-х гг. возникла государственная система организованного набора рабочих как форма перераспределения трудовых ресурсов между селом и городом. Индустриализация требовала большого притока рабочих в промышленность. В то же время деревня располагала огромным количеством свободных рук. Рабочую силу для городов европейской части страны в больших масштабах стали набирать в сельской местности, при этом село отдавало неквалифицированную рабочую силу. Все мероприятия по переселению носили характер жесткой плановости. Районы вербовки рабочих на стройки, а также на вводимые промышленные предприятия и транспорт определял Народный комиссариат труда СССР, а хозяйственные органы предприятий этих районов несли ответственность за подбор рабочей силы190.

В штаты некоторых районных исполкомов также включались специальные работники, в сельсоветах выделяли уполномоченных по вербовке рабочей силы191.

За 10 предвоенных лет путем оргнабора было перераспределено 28,7 млн чел. (в основном сельских жителей). Приток рабочей силы из сельского хозяйства превышал потребности промышленности и вел к чрезмерно быстрому росту ряда городов. В июне 1931 г. был поставлен вопрос об ограничении роста Москвы и Ленинграда, впоследствии эти меры распространились и на другие крупнейшие города.

В 1932 г. в стране были введены единая паспортная система и обязательная прописка по месту жительства. Эти меры фактически установили разрешительный характер миграции и государственный контроль за перемещением трудовых ресурсов по стране.

К началу Великой Отечественной войны сформировалась сложная система льгот для работающих в районах Крайнего Севера и отдаленных местностях РСФСР.

Особенно необходимо остановить внимание на международной миграции, которая являлась важным направлением деятельности Советского государства в 20-е гг. ХХ в.

В развитии международной миграции большую роль сыграл Декрет СНК РСФСР от 10 мая 1922 г. «О выезде за границу граждан РСФСР и иностранцев», определивший порядок выезда за границу иностранных граждан и граждан РСФСР. Выезд за границу допускался не иначе как по особому разрешению Народного комиссариата по иностранным делам, выдаваемому для граждан РСФСР в виде визы, накладываемой на выдаваемые им заграничные паспорта; для иностранных граждан в виде визы, накладываемой на их национальные паспорта.

Каждое лицо, пожелавшее выехать за границу, подавало заявление в установленной форме в Народный комиссариат по иностранным делам с приложением к нему удостоверения Государственного политического управления Народного комиссариата внутренних дел, удостоверяющего отсутствие законного препятствия к выезду. При этом иностранцы, состоявшие на советской государственной службе, обязаны были представить удостоверение с места службы об отсутствии у них законного препятствия к отъезду за границу.

Опубликованные данные о международной миграции СССР включают два основных источника — «разрешения на въезд и выезд (в том числе фактические переходы через границу СССР) за 1921–1923 гг. и сведения контрольно-пропускных пунктов ОГПУ о поездках выбывающих из пределов СССР и прибывающих в СССР за 1924–1928 гг.»192.

При этом как разрешения на въезд и выезд, так и сведения о поездках выбывающих из пределов СССР и прибывающих в СССР характеризуют масштабы движения через границы СССР. Так, «в 1924 г. миграционный оборот (суммарное количество выехавших и количество въехавших в РСФСР) составил 150 817 чел., в 1928 г. — 275 871 чел., что свидетельствует в целом о росте миграции населения»193.

В 1936 г. руководство переселенческим делом было возложено на НКВД194. При этом «органы НКВД награждали отличившихся на строительстве вольнонаемных работников, досрочно освобождали за ударную работу, осуществляли гласный надзор за ссыльными и высланными, ведали специальными переселениями, делами о военнопленных и интернированных»195.

Нельзя обойти вниманием такое явление в национальной миграционной политике, как депортация целых народов и групп населения196. Она рассматривалась «в качестве одной из мер по ослаблению конфликтов между властью и народами в первую очередь, между разными народами — во вторую. Депортации и предвоенные зачистки приграничных районов явились крайней формой организованной миграции, опиравшейся на весь арсенал силовых средств государства, носившей репрессивный характер»197. Депортации подверглись целые народы — калмыки, чеченцы, ингуши, балкарцы и карачаевцы, крымские татары, турки, курды и хемшилы.

В научной литературе выделяются два вида такой принудительной депортации: репрессивная (выселение этноса в другую географическую часть страны) и насильственная (принудительное переселение части народов на территории проживания репрессированных народов)198.

Параллельно с данным процессом к началу 1940-х гг. сформировалась система льгот для работающих в районах Крайнего Севера и отдаленных местностях РСФСР, перерыв в действии которой имел место только с 1942 по 1945 г.199 Система льгот расширялась и после Великой Отечественной войны, вплоть до начала 1990-х гг.200 Распад СССР привел к снижению эффективности системы льгот, и даже принятие Закона РФ от 19 февраля 1993 г. № 4520-1 «О государственных гарантиях и компенсациях для лиц, работающих и проживающих в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях»201 не изменило положение дел, так как отсутствовал комплексный подход к решению проблемы заселения этих территорий.

Политика оргнабора рабочих осуществлялась и в послевоенное время, однако были установлены ограничения для осуществления оргнабора в сельской местности. Так, постановлением Совета Министров СССР от 28 ноября 1951 г. № 4881 «Об упорядочении проведения организованного набора рабочих» было отмечено, что уполномоченные по организованному набору рабочих «..проводят набор рабочих больше в экономически слабых колхозах, где легче набрать рабочих, а в колхозах экономически сильных, имеющих избыток рабочей силы, набор рабочих проводится в меньшем количестве»202. Однако имелась и такая ситуация, когда правления колхозов, имеющих излишек рабочей силы, препятствуют заключению договоров с колхозниками, желающими идти на работу в промышленность.

В связи с этим было установлено, что начиная с 1 января 1952 г. организованный набор рабочих для постоянной работы на предприятиях и стройках всех министерств и ведомств, предусмотренных в народнохозяйственном плане и по отдельным решениям Совета Министров СССР, проводит Министерство трудовых резервов по договорам, заключенным с соответствующими министерствами и ведомствами. Министерство трудовых резервов заключает с набираемыми рабочими индивидуальные трудовые договоры и осуществляет перевозку набранных рабочих до места работы. Набор рабочих из числа городского неработающего населения проводится преимущественно для направления на работу на предприятия и стройки районов Севера, Урала, Сибири и Дальнего Востока.

Было установлено привлекать к строгой ответственности руководителей хозяйственных организаций, самовольно проводящих организованный набор рабочих без разрешения Совета Министров СССР и нарядов Министерства трудовых резервов или нарушающих порядок организованного набора рабочих, установленный названным выше постановлением. Правлениям колхозов было рекомендовано отпускать колхозников для постоянной работы в промышленности, строительстве, на транспорте и в других отраслях народного хозяйства с обязательной регистрацией правлениями колхозов заключенных трудовых договоров. Колхозникам, отпускаемым на сезонные работы, правление колхоза должно было выдавать справку о разрешении работать вне колхоза. В свою очередь, руководителям предприятий и строек было запрещено принимать на постоянную и сезонную работу колхозников без справок об отпуске их правлениями колхозов.

Данная система оргнабора была отменена в России в 1990 г. после принятия Закона СССР «О предприятиях в СССР»203, которым устанавливались новые правовые, экономические и социальные основы организации предприятий при многообразии форм собственности и их деятельности в условиях развития товарно-денежных отношений и регулируемого рынка.

Реабилитация и возвращение депортированных народов на территории, на которых уже проживали другие народы, стало одной из причин тяжелых межнациональных конфликтов, имевших место в 1990-х гг.204

Депортации народов были осуждены в Декларации Верховного Совета СССР от 14 ноября 1989 г. «О признании незаконными и преступными репрессивных акций против народов, подвергшихся насильственному переселению, и обеспечении их прав». В ней подчеркивалось: «Варварскими акциями сталинского режима явилось выселение в годы Второй мировой войны из родных мест балкарцев, ингушей, калмыков, карачаевцев, крымских татар, немцев, турок-месхетинцев, чеченцев. Политика насильственного переселения отразилась на судьбе корейцев, греков, курдов и других народов».

Руководствуясь данной декларацией, Верховный Совет СССР отменил акты высших органов государственной власти СССР, послужившие основой для противоправного насильственного переселения отдельных народов из мест постоянного проживания, ограничения прав граждан из числа этих народов, а также незаконной ликвидации некоторых национально-государственных образований205.

Принятие данной декларации явилось также основой для издания Закона РФ от 26 апреля 1991 г. № 1107-1 «О реабилитации репрессированных народов»206, установившего понятие репрессированного народа, а также меры, касающиеся их реабилитации207.

Следует, однако, отметить, что проблемы, касающиеся реабилитации репрессированных народов, решались и в более поздние периоды, в частности после принятия в Российскую Федерацию Республики Крым и образования в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя208.

Отдельно необходимо обратить внимание на то, что в середине ХХ в. реализация миграционной функции государства была возложена на правоохранительные органы, в частности на органы внутренних дел209.

Так, в 1949 г. при Министерстве внутренних дел Союза ССР было создано Главное управление исправительно-трудовых лагерей и колоний210.

Это способствовало снятию некоторых ограничений в местах специальных поселений211, хотя порой приводило к волнениям и восстаниям переселенцев и заключенных (восстание заключенных в особом лагере Кенгир, в Казахстане, летом 1954 г. и др.)212.

В послевоенный период можно выделить несколько значимых внешнеполитических миграционных явлений: репатриация в 1946–1947 гг. на территорию Советской Армении армян из Турции и стран Ближнего Востока; возвращение в 1950-х гг. на родину остававшихся в советских лагерях японских, германских военнопленных, оказавшихся на советской территории югославов и поляков; урегулирование с Западной Германией вопроса о возможности переселения советских граждан немецкой национальности из СССР в рамках воссоединения семей.

С началом Великой Отечественной войны количество лиц, перемещавшихся по территории государства, резко выросло.

В этот период перемещение населения было связано с эвакуацией на Восток в целях снабжения фронта необходимыми материалами в оборонных целях.

Наступивший мирный этап развития Советского Союза способствовал внутригосударственным массовым перемещениям людей. В 1960-е гг. в СССР постепенно отказались от принудительной системы привлечения рабочей силы на стройки, депортаций. Использовался открытый наем работников, проводилась мобилизация молодежи для осуществления масштабных проектов.

Таким образом, регулирование миграционных процессов осуществлялось в советский период как административными методами, так и путем стимулирования через систему льгот и привилегий, что позволяло осуществлять расселение населения в районы промышленного и аграрного освоения213. Кроме того, в Советском Союзе имела место «сезонная» миграция, но она носила достаточно ограниченный характер214.

Однако молниеносный распад СССР без сопутствующей правовой базы взаимодействия между новыми и старыми институтами спровоцировал огромное количество юридических последствий, неизбежно затронувших и институт миграции215.

Масштабные проекты в период социалистического строительства (строительство Магнитки, КамАЗа, БАМа и т. д.) также стали стимулом для активной внутренней миграции населения в советский период истории. Специфической формой миграции был и отток населения из экологически небезопасных районов (прежде всего из Чернобыльской зоны и с Урала).

В первое десятилетие после распада СССР из бывших союзных республик в Россию вернулось 6,4 млн чел. Сложившаяся миграционная ситуация в современной России во многом обусловлена миграционной политикой, проводимой государством в предшествующий период. История становления и развития России неразрывно связана с миграцией населения, которая оказывала существенное влияние на формирование российской государственности.

Период от Октябрьской революции 1917 г. вплоть до перестройки 1991 г. ознаменовался многочисленными запретами на проживание в различных регионах страны разным группам населения, наличием особых территорий, въезд на которые был усложнен, и в конце концов фактическим отсутствием свободы передвижения. В качестве особенно яркого примера нарушения этого права выступают лица, которые были членами колхозов, в период с 1932 по 1958 г. у них отсутствовали паспорта, и, соответственно, они не могли свободно избирать себе место жительства. Это представляется вопиющим нарушением прав человека, так как не только и не столько ограничивало собственно свободную внутреннюю миграцию, но и не давало возможности людям устроиться на другую работу с большей заработной платой или более предпочтительную по иным основаниям.

Необходимо отметить, что ни одна советская конституция — 1924, 1936 и 1977 гг. — не включала в себя элементы права свободы передвижения, и, как следствие, вышеназванное право и его гарантии были слабо применимы и на практике.

Паспортная разрешительная система прописки была специфичной чертой советского режима. С одной стороны, она не давала возможности большого притока в крупные города лиц, освободившихся из мест лишения свободы. Как ни печально, такое нарушение прав личности способствовало снижению напряженности криминогенной обстановки, но и не давало возможности уехать из колхозов старикам-родителям к детям, проживающим в крупных городах. Исключение делалось только для тех, кто не имел других детей, с которыми они могли бы жить совместно.

Многие мероприятия, такие как депортация, невыдача паспортов отдельным категориям населения, отказ в прописке в определенных местностях государства, не регулировались законодательно, а были урегулированы на уровне ведомственных подзаконных актов органов исполнительной власти, которые нигде не публиковались официально.

Нормативно-правовой акт о паспортной системе СССР вступил в силу предписанием Совета Министров СССР от 28 августа 1974 г.216

В дальнейшем миграционная политика смягчалась, и в конце существования Советского государства часто происходила легализация сложившегося положения постфактум.

В качестве основных, значимых особенностей миграционной политики времен СССР хотелось бы выделить следующие:

— приоритет в правовом регулировании имела внутренняя миграция;

— вопросы внешней миграционной политики не были особо актуальны в связи с практически тотальным фактическим запретом выезда из СССР в одни периоды и сугубо жестким регулированием данных отношений в те периоды, когда выезд был возможен;

— опыт правового регулирования внутренней миграции времен СССР не может быть полноценно использован в текущем регулировании данных правоотношений, поскольку коренным образом изменились взгляды на права личности и это получило четкое законодательное закрепление.

Глава 4. ПРАВОВОЕ ПОЛОЖЕНИЕ ИНОСТРАННЫХ ГРАЖДАН В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

4.1. Понятие иностранного гражданина, категории иностранных граждан в Российской Федерации

Важной юридической предпосылкой правового положения личности в обществе является состояние гражданства, т. е. принадлежность человека к определенному государству, определяющая характер политико-правовых отношений между личностью и государством.

Правовой статус иностранного гражданина состоит из двух частей: правового статуса гражданина отечественного государства и собственно статуса иностранного гражданина. Иностранный гражданин, находясь за пределами своего государства, сохраняет с ним правовую связь, подчиняется его законам, пользуется его покровительством и защитой. В то же время данное лицо подпадает под действие суверенной власти государства, на территории которого пребывает.

Согласно ст. 3 Федерального закона № 115-ФЗ, законодательство о правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации основывается на Конституции Российской Федерации и состоит из Федерального закона № 115-ФЗ, а также иных федеральных законов. В том числе правовое положение иностранных граждан определяется международными договорами Российской Федерации.

В соответствии с п. 3 ст. 62 Конституции Российской Федерации, «иностранные граждане и лица без гражданства пользуются в Российской Федерации правами и несут обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, кроме случаев, установленных федеральным законом или международным договором Российской Федерации»217.

Анализируя действующее миграционное законодательство в сфере трудовой миграции, остановимся на основных правовых категориях:

1. «Иностранный гражданин — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства» (ст. 5 115-ФЗ).

2. «Лицо без гражданства — физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства» (ст. 5 115-ФЗ).

К сожалению, в настоящее время в российском законодательстве не имеется легального определения мигранта.

Согласно определению Экономического суда СНГ, понятие «мигрант» является родовым и включает все категории лиц, осуществляющих пространственные перемещения, вне зависимости от причин перемещений, их длительности и пространственных границ. Вместе с тем необходимо учитывать, что конституционное право на свободу передвижения, более подробная регламентация которого установлена Законом РФ от 25 июня 1993 г. № 5242-I «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации», не является исключительно правом мигрантов.

Понятие «мигрант» носит обобщенный, собирательный характер (беженцы, вынужденные переселенцы, переселенцы, трудящиеся-мигранты и т. п.). В нем в самом общем виде отражены все основные признаки, присущие всем категориям мигрантов. Более того, когда мы говорим о специальном правовом статусе мигрантов, мы имеем в виду лишь то, что этот статус принадлежит конкретной категории мигрантов, поскольку специального правового статуса мигранта как такового не существует. Следует также подчеркнуть, что предоставление специального правового статуса в данном случае обусловлено необходимостью восстановления или сохранения за такими лицами общего правового статуса с целью обеспечить им равенство в доступе к основным правам и свободам и предотвратить дискриминацию, а не установить привилегированное положение за счет государственных преференций.

В настоящее время существует множество классификаций иностранных граждан, в основе которых имеются различные критерии, связанные с правовым статусом. Как следствие этому, при проведении классификации необходимо акцентировать внимание на том, что «обстоятельства (критерии), которые влияют на правовой статус иностранных граждан, следует рассматривать в совокупности»218.

В частности, можно выделить следующие классификации мигрантов.

1. В зависимости от правового статуса:

— временно проживающие;

— временно пребывающие;

— постоянно проживающие.

2. Временно пребывающие иностранные граждане в зависимости от права осуществлять трудовую деятельность в России:

— высококвалифицированные специалисты;

— визовые иностранные работники с разрешением на работу;

— визовые иностранные работники с визой «Монтажные работы»;

— безвизовые иностранные граждане с патентом на работу;

— безвизовые иностранные граждане стран — участниц Евразийского экономического союза (ЕАЭС);

— граждане Республики Беларусь как участницы Союзного государства;

— иностранные студенты очного отделения обучения;

— беженцы;

— иностранцы, имеющие временное убежище;

— граждане Украины;

— неграждане Литвы, Эстонии и Латвии;

— лица без гражданства с временным удостоверением личности;

— лица без гражданства с разрешением на работу.

3. В зависимости от признака вынужденности: лица, получившие статус беженца в Российской Федерации; лица, получившие статус вынужденного переселенца в Российской Федерации.

4. В зависимости от географического признака: внешняя, внутренняя, транзитная.

5. В зависимости от временного признака: постоянная, временная, сезонная, маятниковая.

6. В зависимости от цели пребывания: учебные, рабочие, туристические, рекреационные.

7. В зависимости от организационного уровня: организованная, самостоятельная.

8. В зависимости от способа вовлечения: добровольные, принудительные.

9. В зависимости от степени легальности: законная, незаконная.

Также выделяют в международном праве такую категорию, как «трудящийся-мигрант».

Дефиниция «трудящийся-мигрант» присутствует в ряде международных нормативных актов, в частности ст. 1 Конвенции ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей» 1990 г. определяет «термин “трудящийся-мигрант” как лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является219». Далее в ней же установлено, что «ее положения не применяются к лицам, направленным или нанятым международными организациями; лицам, статус которых регулируется соглашением с государством работы по найму и которые, в соответствии с этим соглашением, не считаются трудящимися-мигрантами; инвесторам; беженцам и лицам без гражданства; учащимся и стажерам; морякам и трудящимся, занятым на стационарной прибрежной установке, которым не было выдано разрешение на проживание и участие в оплачиваемой деятельности в государстве работы по найму»220.

В ходе анализа указанных норм становится очевидным, что они содержат ряд характеризующих признаков, отделяющих категорию «трудящихся-мигрантов и членов их семей» от иных категорий мигрантов: во-первых, «статус трудящегося-мигранта относится не только к категории лиц, работающих или работавших ранее, но и к категории “вступил в правоотношения по трудоустройству, но к работе еще не приступил”, иным характеризующим моментом является отнесение к категории “трудящийся-мигрант” только иностранцев»221.

Конвенция ООН «О защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей», принятая в 1990 г., вступила в силу лишь в 2003 г. по причине поздней ратификации отдельными государствами ее положений. При этом стоит отметить, что содержащаяся дефиниция «трудящийся-мигрант», сформулированная в рамках Конвенции, обладает максимальным охватом субъектов. Медленный процесс ратификации детерминирован расширительным толкованием термина «трудящийся-мигрант».

По мнению В. М. Лушниковой и М. В. Лушникова, утверждающих, что «экономически развитые страны в части своей не способны или не желают принимать на себя ответственность за соблюдение трудовых прав мигрантов»222. Далее они отмечают: «Конвенцию ООН о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей, принятую в 1990 г., с трудом ратифицировали 20 минимально необходимых государств, и она вступила в силу только с 1 июля 2003 г.»223. Нельзя не согласиться с мнением В. М. Лушникова и М. В. Лушниковой о том, что «конвенция в максимальной степени защищает права всех трудящихся-мигрантов»224.

Задержки с ратификацией конвенции, как представляется, обусловлены не столько отсутствием воли законодателя для наделения мигрантов правами, сколько категорически важной целью защиты внутреннего трудового рынка.

Также в Конвенции МОТ № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения» дана дефиниция «трудящийся-мигрант»225, гласящая следующее: «В целях применения настоящего раздела Конвенции термин “работник-мигрант” означает лицо, которое мигрирует или мигрировало из одной страны в другую с целью получения любой работы, кроме как не по найму, и включает в себя любое лицо, законно въехавшее в страну в качестве работника-мигранта»226.

Анализируя приведенную выше дефиницию, мы вновь можем выделить характеризующие признаки трудящегося-мигранта: наличие иностранного гражданства и основная цель прибытия — осуществление трудовой функции227.

Нельзя не упоминать и о содержании Рекомендации МОТ № 86 «О трудящихся-мигрантах», содержащей слова: «Термин “трудящийся-мигрант” означает лицо, которое с целью найма на работу мигрирует из одной страны в другую, иначе чем за свой собственный счет; он применяется ко всякому лицу, законно допущенному в качестве трудящегося-мигранта»228.

В соответствии с указанным документом, идентифицирующими признаками трудящегося-мигранта являются иностранное гражданство и выполнение работы и оказание услуг как цель прибытия в другое государство.

В тексте Конвенции МОТ № 97 «О трудящихся-мигрантах» указано, что «для целей настоящей Конвенции термин “работник-мигрант” означает лицо, которое мигрирует из одной страны в другую с намерением получить работу, иначе чем на собственный счет, и включает всякое лицо, допускаемое в соответствии с законом в качестве работника-мигранта»229.

Указанная дефиниция позволяет сказать, что идентифицирующие трудящегося-мигранта аспекты идентичны иным рекомендациям и конвенциям МОТ.

Статья 1 Европейской конвенции «О правовом статусе трудящихся-мигрантов» (1977) гласит, что «в целях настоящей Конвенции термин “трудящийся-мигрант” означает гражданина Договаривающейся Стороны, которому другой Договаривающейся Стороной разрешено проживать на ее территории для выполнения оплачиваемой работы»230. Стоит учесть, что данная конвенция не ратифицирована РФ.

Исследуя статус трудящегося-мигранта, приходим к выводу, что лицо должно обладать гражданством государства — участника Совета Европы и в соответствии с национальным правом обладать право- и дееспособностью в сфере трудовых отношений.

Также представляет интерес Рекомендация ООН по статистике международной миграции 1998 г., в которой под трудящимися-мигрантами понимаются «граждане, выбывающие на работу за границу — иностранные работники-мигранты: иностранцы, допущенные в страны принимающим государством с конкретной целью заниматься экономической деятельностью, которая оплачивается из источников в принимающей стране. Продолжительность их пребывания обычно ограничена, как и род деятельности, которой они могут заниматься»231.

Исходя из анализа данного документа, можно выделить следующие признаки трудящихся-мигрантов: во-первых, это иностранные граждане, во-вторых, они легально находятся на территории страны пребывания; в-третьих, срок их пребывания ограничен, и, наконец, в-четвертых, они имеют конкретную цель, связанную с реализацией определенной экономической деятельности.

Б. А. Асриян подчеркивает «весьма важную особенность понимания понятия “трудящийся-мигрант” в рамках этой Конвенции, а именно то, что, поскольку в Конвенции акцент делается на гражданстве, из сферы ее действия исключаются апатриды»232.

Отобразим полученные сведения в таблице.

Характеристика определения «трудящийся-мигрант» в международных договорах

Название международного договора	Элементы определения «трудящийся-мигрант»233
Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г.	1) «статус трудящегося-мигранта распространяется не только на работающих или работавших ранее лиц, но и на лиц, только собирающихся приступить к работе»; 2) «к трудящимся-мигрантам относятся только граждане иностранных государств».
Конвенция МОТ № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении работникам-мигрантам равенства возможностей и обращения» от 9 декабря 1978 г.	1) «статус трудящегося-мигранта распространяется на граждан иностранного государства»; 2) «целью миграции является занятие трудовой деятельностью».
Рекомендация № 86 «О трудящихся-мигрантах» (пересмотренная в 1949 г.) от 1 июля 1949 г.	1) «трудовой мигрант мигрирует только с целью трудового найма»; 2) «трудовым мигрантом признается только гражданин иностранного государства».
Конвенция № 97 «О трудящихся-мигрантах» (пересмотренная в 1949 г.) от 22 января 1952 г.	1) «трудовой мигрант мигрирует только с целью трудового найма»; 2) «трудовым мигрантом признается только гражданин иностранного государства».
Европейская Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов ETS № 093 от 24 ноября 1977 г.	1) «трудящимся-мигрантом считается лицо-гражданин государства-члена Совета Европы»; 2) «трудящийся-мигрант — это лицо, законодательно имеющее право осуществлять трудовую деятельность по законодательству государства, гражданином которого он является».
Рекомендации ООН по статистике международной миграции 1998 г.	«трудящимся-мигрантом считается только гражданин иностранного государства»; «трудящийся-мигрант законно находится на территории принимающего государства»; «срок их пребывания ограничен и наконец»; «они имеют конкретную цель, связанную с реализацией определённой экономической деятельности».

Исследуя и сравнивая характерные элементы дефиниции «трудящийся-мигрант», получаем достаточно очевидный вывод: трудящийся-мигрант — это лицо, всегда обладающее иностранным гражданством (подданством), а также имеющее целью нахождения в стране пребывания осуществление трудовой деятельности.

В то же время Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 18 декабря 1990 г. дает присущий только ей дифференцирующий признак, указывающий на то, что «трудящийся-мигрант» может прибыть как легально, так и нелегально. С другой стороны, конвенции, принятые в рамках МОТ, настаивают на легальности пребывания трудящегося-мигранта на территории принимающего государства.

Рассмотрев международно-правовые источники, можно перейти к рассмотрению регулирования статуса трудящихся-мигрантов как России, так и ряда зарубежных стран.

Относительно дефиниции «трудящийся-мигрант» в законодательстве РФ Н. Гладков и Ю. Гефтер указывают: «Определенная сложность в регулировании правового положения иностранных граждан в сфере труда на территории РФ заключается в том, что в законодательстве РФ нет определения понятия “трудящийся-мигрант”»234.

Легальная дефиниция «трудящийся-мигрант» в законодательстве РФ не разработана. На данный момент правовое регулирование указанных отношений оперирует такими терминами, как «иностранный работник», «иностранец»235.

4.2. Порядок получения разрешения на временное проживание иностранного гражданина, основания отказа в выдаче либо аннулирования разрешения на временное проживание

Согласно ст. 2 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан», разрешение на временное проживание — подтверждение права иностранного гражданина или лица без гражданства временно проживать в Российской Федерации до получения вида на жительство.

Разрешение на временное проживание может быть выдано иностранному гражданину в пределах квоты, утвержденной Правительством Российской Федерации, если иное не установлено настоящим Федеральным законом.

Распоряжением Правительства РФ от 5 октября 2022 г. № 2913-р установлены на 2023 г. следующие квоты236:

— квота на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства 13 535 разрешений на временное проживание в РФ с распределением по субъектам Российской Федерации согласно приложению;

— резерв квоты РФ на выдачу иностранным гражданам и лицам без гражданства 4 060 разрешений на временное проживание в РФ.

Порядок получения РВП заключается в следующем.

С вопросами выдачи разрешений на временное проживание следует обращаться в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел по предполагаемому месту временного проживания либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение РФ в государстве проживания обратившегося.

Процедурные аспекты получения РВП регламентированы приказом МВД России от 8 июня 2020 г. № 407 (ред. от 16 ноября 2022 г.) «Об утверждении Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в Российской Федерации, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в Российской Федерации»237.

Пункт 2 Административного регламента МВД РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в РФ, а также форм отметки и бланка документа о разрешении на временное проживание в РФ указывает круг заявителей:

2.1. Иностранный гражданин или лицо без гражданства, достигший 18-летнего возраста, законно находящийся на территории РФ, в том числе в отношении получающего разрешение на временное проживание в РФ совместно с ним иностранного гражданина, не достигшего 18-летнего возраста, или иностранного гражданина, достигшего 18-летнего возраста и признанного недееспособным либо ограниченного в дееспособности, родителем, усыновителем, опекуном или попечителем которого он является.

2.2. Иностранный гражданин, проживающий за пределами Российской Федерации, достигший 18-летнего возраста, в том числе в отношении получающего разрешение совместно с ним иностранного гражданина, не достигшего 18-летнего возраста, или иностранного гражданина, достигшего 18-летнего возраста и признанного недееспособным либо ограниченного в дееспособности, законным представителем которого он является.

2.3. Гражданин РФ или иностранный гражданин, достигший 18-лет­него возраста, проживающий на территории РФ на основании разрешения или вида на жительство, в отношении иностранного гражданина, не достигшего 18-летнего возраста, или иностранного гражданина, достигшего 18-летнего возраста и признанного недееспособным либо ограниченного в дееспособности, законным представителем которого он является.

Заявление подается лично в подразделение по вопросам миграции либо в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации (в 2 экземплярах) или в электронной форме с использованием Единого портала. Несовершеннолетний иностранный гражданин, достигший 14-летнего возраста, подписывает заявление самостоятельно.

Заявление можно подавать в виде электронного документа с использованием сети Интернет. Разрешение (либо отказ в его выдаче) будет получено в четырехмесячный срок (для участников Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом, установлен срок 60 суток) со дня поступления заявления в т­ерриториальный орган МВД России. Для иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, этот срок составляет 60 суток со дня принятия заявления.

Повторное заявление можно подать не ранее чем через год со дня отклонения предыдущего заявления о выдаче разрешения на временное проживание либо аннулирования ранее выданного разрешения на временное проживание.

Прием заявителей осуществляется, в том числе, по предварительной записи. Предварительная запись ведется посредством Единого портала, телефонной связи либо при личном обращении гражданина в подразделение по вопросам миграции. При определении времени приема по телефону сотрудник, ответственный за прием и регистрацию заявлений, назначает время, удобное иностранному гражданину, а также сообщает номер кабинета, в который следует обратиться. При личном обращении заявителю выдается талон-подтверждение. Посредством Единого портала заявителю предоставляется возможность записи в свободные для приема дату и время в пределах установленного в подразделении по вопросам миграции графика приема заявителей.

При подаче заявления необходимо представить документы, удостоверяющие личность и гражданство заявителя, подтверждающие место его жительства (пребывания), а также другие документы.

Административный регламент МВД РФ по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на временное проживание в РФ устанавливает сроки и последовательность административных процедур (действий) подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России на региональном и районном уровнях (в том числе подразделений по вопросам миграции отделов [отделений, пунктов] полиции территориальных органов МВД России на районном уровне), а также порядок взаимодействия подразделений по вопросам миграции с территориальными органами МВД России, организациями и подразделениями системы МВД России, федеральными органами исполнительной власти, территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления при предоставлении государственной услуги238.

РВП представляет собой штамп в паспорте либо ином документе, удостоверяющем личность иностранного гражданина. Лицу без гражданства, не имеющему удостоверения личности, РВП может быть выдано в виде самостоятельного документа установленной формы.

Согласно ст. 7 ФЗ-115, «разрешение на временное проживание иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин:

1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;

2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

3) в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии либо в течение 10 лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание, неоднократно (два раза и более) подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии;

4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления или за совершение преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

7) неоднократно (два раза и более) в течение одного года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации или порядка осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации, либо совершил административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

8) в течение очередного года со дня выдачи разрешения на временное проживание не осуществлял трудовую деятельность в установленном законодательством Российской Федерации порядке в течение 180 суток или не получал доходов либо не имеет достаточных средств в размерах, позволяющих содержать себя и членов своей семьи, находящихся на его иждивении, не прибегая к помощи государства, на уровне не ниже прожиточного минимума, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого ему разрешено временное проживание.

Действие настоящего положения не распространяется на иностранного гражданина:

— размер среднемесячного дохода которого или размер среднемесячного среднедушевого дохода члена семьи которого не ниже прожиточного минимума, установленного законом субъекта Российской Федерации, на территории которого указанному иностранному гражданину разрешено временное проживание. Среднемесячный доход иностранного гражданина и среднемесячный среднедушевой доход члена семьи иностранного гражданина определяются в порядке, установленном уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти;

— обучающегося по очной форме обучения в профессиональной образовательной организации Российской Федерации;

— обучающегося по очной форме обучения в образовательной организации высшего образования в Российской Федерации;

— пенсионера или инвалида;

— относящегося к иным категориям лиц, перечень которых устанавливается Правительством Российской Федерации.

9) по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

10) выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;

11) находился за пределами Российской Федерации более шести месяцев суммарно в течение календарного года, за исключением случаев отсутствия возможности покинуть территорию иностранного государства по обстоятельствам, связанным с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью данного иностранного гражданина или со смертью его близкого родственника, проживавшего на момент смерти в иностранном государстве, а также случаев нахождения иностранного гражданина за пределами Российской Федерации в связи со служебной необходимостью;

12) заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения разрешения на временное проживание, и этот брак признан судом недействительным;

13) является потребителем наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ, либо страдает одним из инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), за исключением случаев, предусмотренных абз. 3 п. 3 ст. 11 Федерального закона от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», либо в сроки, предусмотренные настоящим Федеральным законом, не представил выданные по результатам медицинского освидетельствования медицинские документы и сертификат;

14) прибыл в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и не представил в установленный срок документы, указанные в подп. 1 п. 5 ст. 6.1 настоящего Федерального закона;

15) обратился с заявлением об аннулировании выданного ему разрешения на временное проживание»239.

Дополнительными основаниями также выступают:

1. Принятие в установленном порядке решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, в том числе в случае приостановления действия такого решения240, или решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию241 данного иностранного гражданина242.

2. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса при проверке по учетам федеральной информационной системы «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении»243, а в случае отсутствия сведений в указанной информационной системе — при получении ответа организации, выдавшей соответствующий документ, на день приема заявления о выдаче разрешения не подтвердилось наличие у иностранного гражданина документов, указанных в подп. 42.10, 42.13–42.15 п. 42 Административного регламента, либо истек срок действия документов, указанных в подп. 42.10.1 и 42.10.3 п. 42 Административного регламента.

3. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса не подтвердилось наличие у иностранного гражданина медицинских документов, подтверждающих отсутствие факта употребления им наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), выданных полномочным органом (организацией) Российской Федерации, либо на день приема заявления о выдаче разрешения истек срок действия указанных документов.

4. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса на день приема заявления о выдаче разрешения по сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре записей актов регистрации акта гражданского состояния, не подтвердились сведения (о рождении, о заключении брака, о расторжении брака, о перемене имени), указанные заявителем244.

5. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса при проверке по учетам Единой государственной информационной системы социального обеспечения245 на день приема заявления о выдаче разрешения не подтвердилось наличие документа, указанного в подп. 42.12 п. 42 Административного регламента.

6. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса не подтвердилось наличие у ИТ-компании государственной аккредитации организации либо подтвердилось наличие у ИТ-компании статуса резидента технико-внедренческой особой экономической зоны246.

7. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса не подтвердилось соответствие иностранного инвестора критериям, установленным Правительством Российской Федерации в соответствии с подп. 17 п. 2 ст. 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»247.

8. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса при проверке по учетам реестра сведений о проведении независимой оценки квалификации248 не подтвердилось наличие у иностранного гражданина документа, указанного в подп. 42.16 п. 42 Административного регламента, либо на день приема заявления о выдаче разрешения истек срок действия указанного документа.

Статья 7.1. № 115-ФЗ указывает, что «разрешение на временное проживание в целях получения образования иностранному гражданину не выдается, а ранее выданное разрешение на временное проживание в целях получения образования аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин:

1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя РФ, иными действиями создает угрозу безопасности РФ или граждан РФ;

2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

3) в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание в целях получения образования, подвергался административному выдворению за пределы РФ, депортации или передавался РФ иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии либо в течение 10 лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче разрешения на временное проживание в целях получения образования, неоднократно (два раза и более) подвергался административному выдворению за пределы РФ, депортации или передавался РФ иностранному государству в соответствии с международным договором РФ о реадмиссии;

4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления или за совершение преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории РФ либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

7) неоднократно (два раза и более) в течение одного года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан в РФ или порядка осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации, либо совершил административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

8) выехал из РФ в иностранное государство для постоянного проживания;

9) находился за пределами РФ более шести месяцев суммарно в течение календарного года, за исключением случаев отсутствия возможности покинуть территорию иностранного государства по обстоятельствам, связанным с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью данного иностранного гражданина или со смертью его близкого родственника, проживавшего на момент смерти в иностранном государстве, а также случаев нахождения иностранного гражданина за пределами РФ в связи со служебной необходимостью;

10) является потребителем наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ, либо страдает одним из инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих и предусмотренных перечнем, утверждаемым уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), за исключением случаев, предусмотренных абз. 3 п. 3 ст. 11 Федерального закона от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», либо не представил выданные по результатам медицинского освидетельствования медицинские документы и сертификат;

11) обратился с заявлением об аннулировании выданного ему разрешения на временное проживание в целях получения образования;

12) перешел на обучение по очно-заочной или заочной форме или досрочно прекратил обучение в государственной образовательной или государственной научной организации, за исключением случая, предусмотренного п. 9 ст. 6.2 настоящего Федерального закона»249.

4.3. Порядок получения вида на жительство иностранного гражданина, основания отказа в выдаче либо аннулирования вида на жительство

Вид на жительство — это документ, выданный иностранному гражданину или лицу без гражданства в подтверждение его права на постоянное проживание в РФ, а также права на свободный выезд из РФ и въезд в РФ. Вид на жительство, выданный лицу без гражданства, является одновременно и документом, удостоверяющим его личность (абз. 9 п. 1 ст. 2 Закона от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ).

В данном контексте понятие «иностранный гражданин» включает в себя понятие «лицо без гражданства», за исключением случаев, когда для лиц без гражданства устанавливаются специальные правила (п. 2 ст. 2 Закона № 115-ФЗ).

Для получения иностранным гражданином вида на жительство в РФ необходимо совершить следующие действия:

1. Должны быть соблюдены условия для получения вида на жительство.

По общему правилу до получения вида на жительство иностранный гражданин обязан прожить в РФ не менее года на основании разрешения на временное проживание (п. 1 ст. 8 Закона № 115-ФЗ).

Однако существуют категории граждан, которые могут оформить вид на жительство, не получая разрешение на временное проживание. К ним относятся, например (п. 1 ст. 3, п. 2 ст. 8 Закона № 115-ФЗ; ст. 4 Соглашения между РФ и Республикой Беларусь от 24 января 2006 г.):

1) иностранный гражданин, признанный носителем русского языка;

2) гражданин Республики Беларусь;

3) высококвалифицированный специалист и члены его семьи;

4) лицо, проживающее на территории РФ, у которого прекращено гражданство РФ;

5) иностранный гражданин, родившийся на территории РСФСР и состоявший в прошлом в гражданстве СССР;

6) несовершеннолетний иностранный гражданин, получающий вид на жительство совместно с родителем — иностранным гражданином, либо родитель которого является иностранным гражданином и постоянно проживает в РФ;

7) иностранный гражданин, имеющий родителя (усыновителя, опекуна, попечителя), сына или дочь, состоящих в гражданстве РФ и постоянно проживающих в РФ.

Также вид на жительство может быть выдан иностранному гражданину, получившему разрешение на временное проживание в целях получения образования, после завершения обучения по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования, а также в аспирантуре (адъюнктуре) в государственной образовательной или государственной научной организации. В данном случае заявление о выдаче вида на жительство может быть подано в течение трех лет после завершения обучения без получения разрешения на временное проживание (пп. 1.1, 2.1 ст. 8 Закона № 115-ФЗ; подп. «б» п. 2 ч. 3 ст. 12 Закона от 29 декабря 2012 г. № 273-ФЗ).

2. Подготовить заявление о выдаче вида на жительство и необходимые документы.

Формы заявлений о выдаче вида на жительство иностранному гражданину, достигшему 18 лет, и несовершеннолетнему иностранному гражданину различны.

Информация о предоставлении государственной услуги по выдаче вида на жительство (далее также — услуга), в частности формы заявлений о выдаче вида на жительство и образцы их заполнения, перечень документов, представляемых заявителем для получения вида на жительство, требования к таким документам, банковские реквизиты для уплаты госпошлины, размещается на информационных стендах подразделений по вопросам миграции территориальных органов МВД России, а также на Едином портале госуслуг и сайтах МВД России (пп. 4, 19 Административного регламента, утв. приказом МВД России от 11 июня 2020 г. № 417; п. 1 Положения, утв. Указом Президента РФ от 21 декабря 2016 г. № 699).

Вместе с заявлением (в двух экземплярах) совершеннолетнему дееспособному иностранному гражданину необходимо подготовить, в частности (п. 10 ст. 8 Закона № 115-ФЗ; п. 26 Административного регламента):

1) четыре личные фотографии размером 35 x 45 мм в черно-белом или цветном исполнении;

2) документ, удостоверяющий личность заявителя;

3) документ, подтверждающий возможность иностранного гражданина содержать себя и членов своей семьи в РФ в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства (за исключением нетрудоспособных иностранных граждан). К таким документам относится, например, справка с места работы или о наличии банковского вклада;

4) один из следующих документов (при наличии), подтверждающих владение иностранным гражданином русским языком, знание истории России и основ законодательства РФ:

— документ государственного образца об образовании (на уровне не ниже основного общего образования), выданный до 1 сентября 1991 г. образовательным учреждением на территории государства, входившего в состав СССР;

— документ об образовании и (или) о квалификации, выданный лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию на территории РФ, с 1 сентября 1991 г. по 31 декабря 1995 г., а также документ, выданный военной профессиональной образовательной организацией или военной образовательной организацией высшего образования.

Такой документ не представляется отдельными категориями граждан, например достигшими возраста 65 и 60 лет (мужчины и женщины соответственно), участниками госпрограммы и членами их семей (п. 5 ст. 15.1 Закона № 115-ФЗ; подп. 26.13 п. 26 Административного регламента);

5) документ, выданный полномочным органом государства постоянного проживания не ранее чем за три месяца на день подачи заявления, подтверждающий отсутствие судимости либо, при ее наличии, содержащий информацию о преступлении, за которое был осужден заявитель. Этот документ не представляется иностранным гражданином, прибывшим в РФ в порядке, не требующем получения визы, либо проживающим в РФ на основании разрешения на временное проживание, если такой документ был представлен ранее.

Кроме того, заявитель вправе представить по собственной инициативе, например, следующие документы (подп. 50.3, 50.11, 50.12 п. 50 Административного регламента):

1) квитанцию об уплате госпошлины;

Размер госпошлины за выдачу вида на жительство составляет в общем случае 5 тыс. руб.250 (подп. 18 п. 1 ст. 333.28, подп. 34.2 п. 3 ст. 333.35 НК РФ; подп. 1 п. 1 ст. 19 Закона № 115-ФЗ).

2) медицинские документы, подтверждающие отсутствие факта употребления наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ и отсутствие инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, а также сертификат об отсутствии у заявителя ВИЧ-инфекции (далее — медицинские документы и сертификат об отсутствии ВИЧ-инфекции);

Законодательством предусмотрено, что для получения вида на жительство иностранный гражданин должен пройти (по общему правилу — в медицинских организациях на территории РФ) в установленном порядке медицинское освидетельствование на наличие или отсутствие (п. 5.1 ст. 8 Закона № 115-ФЗ; п. 5 ст. 34 Закона от 30 марта 1999 г. № 52-ФЗ; подп. 66.1 п. 66 Административного регламента):

— факта употребления им наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ;

— инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих;

— ВИЧ-инфекции (не требуется в отдельных случаях).

По результатам проведенного медицинского освидетельствования будут выданы медицинские документы и сертификат об отсутствии ВИЧ-инфекции на бумажном носителе или в форме электронного документа. Кроме того, данные о прохождении медицинского освидетельствования подлежат внесению в Федеральную государственную информационную систему сведений санитарно-эпидемиологического характера (пп. 6, 7 ст. 34, 44.1 Закона № 52-ФЗ).

Законодательством предусмотрено, что вид на жительство иностранному гражданину не выдается, в частности, при отсутствии выданных по результатам медицинского освидетельствования медицинских документов и сертификата об отсутствии ВИЧ-инфекции (подп. 13 п. 1 ст. 9 Закона № 115-ФЗ; подп. 59.13 п. 59 Административного регламента).

1) сертификат о владении русским языком, знании истории России и основ законодательства РФ на уровне, соответствующем цели получения разрешения на временное проживание или вида на жительство;

2) документ об образовании и (или) о квалификации, выданный лицам, успешно прошедшим государственную итоговую аттестацию на территории РФ с 1 января 1996 г.

Указанный перечень документов не является исчерпывающим, и в зависимости от категории граждан могут потребоваться иные документы (п. 26 Административного регламента).

3. Подать заявление и документы в подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России.

Заявление и документы подаются в соответствующее подразделение по вопросам миграции территориального органа МВД России. Так, совершеннолетним иностранным гражданином, имеющим разрешение на временное проживание в РФ, заявление подается по разрешенному месту временного проживания. Иностранный гражданин, признанный носителем русского языка, подает заявление в подразделение на территории обслуживания территориального органа МВД России, решением комиссии которого он был признан таковым (п. 4 ст. 8 Закона № 115-ФЗ; пп. 1, 96–98 Административного регламента).

Заявление подается иностранным гражданином, достигшим 18 лет, лично. Заявление и документы в отношении несовершеннолетних подаются родителем, усыновителем, опекуном или попечителем несовершеннолетнего. Кроме того, возможна подача заявления о выдаче вида на жительство в электронной форме с использованием Единого портала госуслуг. В последнем случае необходимо направить также личную фотографию, прикрепленную к заявлению в виде электронного файла (п. 4 ст. 8 Закона № 115-ФЗ; пп. 26, 45, 106, 178 Административного регламента).

Заявление о выдаче вида на жительство подается не ранее чем через восемь месяцев первого года проживания в РФ на основании разрешения на временное проживание и не позднее чем за четыре месяца до истечения срока действия данного разрешения (п. 5 ст. 8 Закона № 115-ФЗ).

В отношении иностранных граждан, обратившихся с заявлением о выдаче вида на жительство без получения разрешения на временное проживание, осуществляется обязательная государственная дактилоскопическая регистрация (пп. 104, 112 Административного регламента).

4. Получите уведомление о принятом решении.

Срок для выдачи или отказа в выдаче вида на жительство составляет по общему правилу четыре месяца со дня принятия заявления (подп. 23.1 п. 23 Административного регламента).

Однако в отношении определенных категорий граждан сроки могут быть иными. Так, в частности, установлены следующие сроки (подп. 23.2–23.4 п. 23 Административного регламента):

— три месяца — для высококвалифицированных специалистов либо иностранных инвесторов, а также членов их семей и для граждан Рес­пуб­лики Беларусь;

— два месяца — для иностранных граждан, признанных носителями русского языка;

— 15 рабочих дней — для иностранных граждан, у которых прекращено гражданство РФ.

В течение рабочего дня, следующего за днем принятия решения, вам направят уведомление о принятом решении. Если решение положительное, в нем будут указаны номер и дата принятого решения. В случае отрицательного решения в уведомлении приводятся основания отказа в выдаче вида на жительство. Уведомление об отказе выдается заявителю, направляется в форме электронного документа (в том числе через Единый портал госуслуг) или направляется по почте (п. 8.7 ст. 9 Закона № 115-ФЗ; пп. 151, 182 Административного регламента).

При подаче заявления в электронной форме заявителю направляется через Единый портал госуслуг электронное сообщение о его приеме с информацией, в частности, о перечне документов, необходимых для оформления вида на жительство, которые следует представить при личном обращении заявителя в подразделение по вопросам миграции (подп. 178.6 п. 178 Административного регламента).

5. Получите вид на жительство.

За получением вида на жительство заявитель лично обращается в уполномоченный орган по адресу, указанному в уведомлении о положительном решении по заявлению. При этом оформляется расписка в получении вида на жительство в двух экземплярах, один из которых передается заявителю (пп. 167, 169, подп. 183.5 п. 183 Административного регламента).

Вид на жительство выдается без ограничения срока действия и не требует продления. Исключение составляет вид на жительство, выданный высококвалифицированному специалисту и членам его семьи, срок которого ограничен сроком действия разрешения на работу, выданного этому специалисту, а также вид на жительство лица без гражданства и вид на жительство в форме карты с электронным носителем, выдаваемые сроком на 10 лет (п. 3 ст. 8 Закона № 115-ФЗ).

На территории РФ (территориях отдельных субъектов РФ) вид на жительство при наличии технической возможности выдается в форме карты с электронным носителем информации для хранения биометрических персональных данных владельца (электронного изображения лица человека и папиллярных узоров двух пальцев его рук, пригодных для его идентификации), а также для хранения персональных данных владельца — фамилии, имени, отчества (последнее — при наличии), даты и места рождения, пола, гражданства, реквизитов документа, удостоверяющего личность иностранного гражданина (п. 3 ст. 8 Закона № 115-ФЗ).

Законодательством предусмотрено, что, вне зависимости от способа обращения, сведения о ходе предоставления услуги и результаты ее предоставления размещаются в личном кабинете получателя услуги на Едином портале госуслуг (ч. 3.1 ст. 21 Закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ; пп. 1, 2, 5, 7, 8 правил, утв. постановлением Правительства РФ от 1 марта 2022 г. № 277; п. 33 разд. I приложения к постановлению Правительства РФ № 277).

Вид на жительство подлежит замене в случае (п. 6 ст. 8 Закона № 115-ФЗ):

1) достижения иностранным гражданином возраста 14 лет, 20 лет и 45 лет (за исключением вида на жительство, выданного на установленный срок);

2) изменения иностранным гражданином фамилии, имени, сведений о дате или месте рождения, гражданской принадлежности, пола;

3) непригодности вида на жительство вследствие износа, повреждения или других причин;

4) обнаружения неточности или ошибки в произведенных в виде на жительство записях о фамилии, имени, дате или месте рождения;

5) окончания срока действия вида на жительство.

По общему правилу заявление о замене вида на жительство иностранного гражданина подается не позднее чем по истечении месяца со дня наступления соответствующих обстоятельств. В случае замены вида на жительство по причинам, указанным выше в п. 2, такое заявление надо подать не позднее 10 дней после получения документа, удостоверяющего личность (п. 7 ст. 8 Закона № 115-ФЗ).

Отметим также, что в случае приобретения гражданства РФ выданный вид на жительство считается недействительным (п. 8.6 ст. 9 Закона № 115-ФЗ).

Иностранный гражданин обязан ежегодно подавать в уполномоченный орган уведомление о подтверждении своего проживания в РФ. За неисполнение обязанности по уведомлению предусмотрена административная ответственность (п. 11 ст. 8 Закона № 115-ФЗ; ч. 1, 3, 4, 5 ст. 18.8 КоАП РФ).

Согласно ст. 9 Закона № 115-ФЗ «вид на жительство иностранному гражданину не выдается, а ранее выданный вид на жительство аннулируется в случае, если данный иностранный гражданин:

1) выступает за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации, иными действиями создает угрозу безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации;

2) финансирует, планирует террористические (экстремистские) акты, оказывает содействие в совершении таких актов или совершает их, а равно иными действиями поддерживает террористическую (экстремистскую) деятельность;

3) в течение пяти лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче вида на жительство, подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии либо в течение 10 лет, предшествовавших дню подачи заявления о выдаче вида на жительство, неоднократно (два раза и более) подвергался административному выдворению за пределы Российской Федерации, депортации или передавался Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии;

4) представил поддельные или подложные документы либо сообщил о себе заведомо ложные сведения;

5) осужден вступившим в законную силу приговором суда за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления или за совершение преступления, связанного с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

6) имеет непогашенную или неснятую судимость за совершение тяжкого или особо тяжкого преступления на территории Российской Федерации либо за ее пределами, признаваемого таковым в соответствии с федеральным законом;

7) неоднократно (два раза и более) в течение одного года привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения, связанного с посягательством на общественный порядок и общественную безопасность либо нарушением режима пребывания (проживания) иностранных граждан в Российской Федерации или порядка осуществления ими трудовой деятельности на территории Российской Федерации, либо совершил административное правонарушение, связанное с незаконным оборотом наркотических средств, психотропных веществ и их аналогов или прекурсоров, растений, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры, а также их частей, содержащих наркотические средства или психотропные вещества либо их прекурсоры;

8) не может представить доказательств возможности содержать себя и членов своей семьи в Российской Федерации в пределах прожиточного минимума, не прибегая к помощи государства, за исключением случая, когда иностранный гражданин признан нетрудоспособным;

9) по истечении трех лет со дня въезда не имеет в Российской Федерации жилого помещения на основаниях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

10) выехал из Российской Федерации в иностранное государство для постоянного проживания;

11) находился за пределами Российской Федерации более шести месяцев суммарно в течение календарного года, за исключением случаев отсутствия возможности покинуть территорию иностранного государства по обстоятельствам, связанным с необходимостью экстренного лечения, тяжелой болезнью данного иностранного гражданина или со смертью его близкого родственника, проживавшего на момент смерти в иностранном государстве, а также случаев нахождения иностранного гражданина за пределами Российской Федерации в связи со служебной необходимостью;

12) заключил брак с гражданином Российской Федерации, послуживший основанием для получения вида на жительство, и этот брак признан судом недействительным;

13) является потребителем наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ, либо страдает одним из инфекционных заболеваний, представляющих опасность для окружающих, либо не имеет сертификата об отсутствии у него заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), за исключением случаев, предусмотренных абз. 3 п. 3 ст. 11 Федерального закона от 30 марта 1995 г. № 38-ФЗ «О предупреждении распространения в Российской Федерации заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции)», либо не представил выданные по результатам медицинского освидетельствования медицинские документы и сертификат;

14) обратился с заявлением об аннулировании выданного ему вида на жительство;

15) непрерывно в течение любых двух календарных лет после получения вида на жительство не уведомлял о подтверждении своего проживания в Российской Федерации территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел;

16) в случае принятия в установленном порядке решения о нежелательности пребывания (проживания) в Российской Федерации, в том числе в случае приостановления действия такого решения, или решения о неразрешении въезда в Российскую Федерацию данного иностранного гражданина»251.

Помимо случаев, указанных в пп. 59–62 Административного регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации по предоставлению государственной услуги по выдаче иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство, замене иностранным гражданам и лицам без гражданства вида на жительство в Российской Федерации (далее — Административный регламент), основаниями для отказа в предоставлении государственной услуги является получение должностным лицом сведений в отношении иностранного граж­данина252:

1. Об аннулировании в течение срока рассмотрения заявления о выдаче вида на жительство ранее выданного данному иностранному гражданину разрешения на временное проживание по основаниям, предусмотренным ст. 7 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

2. О наличии у иностранного гражданина, в отношении которого принято заявление о предоставлении государственной услуги, гражданства Российской Федерации.

3. О неуплате заявителем государственной пошлины, за исключением случаев, предусмотренных п. 70 Административного регламента.

4. Об отказе иностранного гражданина, подавшего заявление о выдаче вида на жительство без оформления разрешения на временное проживание с использованием Единого портала, от прохождения обязательной государственной дактилоскопической регистрации или отказа законного представителя от прохождения обязательной государственной дактилоскопической регистрации иностранным гражданином, не достигшим 18-летнего возраста, или иностранным гражданином, достигшим 18-летнего возраста и признанным недееспособным либо ограниченным в дееспособности, в отношении которого подано заявление с использованием Единого портала.

5. Об отказе лица без гражданства, обратившегося с заявлением о выдаче вида на жительство с использованием Единого портала (лица без гражданства, в отношении которого подано такое заявление), от прохождения процедуры цифрового фотографирования, а также об отказе лица без гражданства, обратившегося с заявлением о выдаче вида на жительство с использованием Единого портала (лица без гражданства, достигшего возраста 12 лет, в отношении которого подано такое заявление), от прохождения процедуры сканирования папиллярных узоров двух пальцев рук.

6. Об отказе иностранного гражданина, подавшего заявление о выдаче вида на жительство с использованием Единого портала, от представления документов, необходимых для предоставления государственной услуги.

7. О привлечении иностранного гражданина, страдающего заболеванием, вызываемым вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфек­цией), имеющего членов семьи (супруга [супругу], детей [в том числе усыновленных], родителей [в том числе приемных]) — граждан Российской Федерации либо иностранных граждан или лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за нарушения законодательства Российской Федерации о предупреждении распространения ВИЧ-инфекции.

8. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса при проверке по учетам федеральной информационной системы «Федеральный реестр сведений о документах об образовании и (или) о квалификации, документах об обучении»253, а в случае отсутствия сведений в указанной информационной системе — при получении ответа организации, выдавшей соответствующий документ, не подтвердилось наличие у иностранного гражданина документов, указанных в подп. 50.12, 50.13 и 50.16 п. 50 Административного регламента, либо на день приема заявления о выдаче вида на жительство истек срок действия документа, указанного в подп. 50.12.3 п. 50 Административного регламента.

9. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса не подтвердилось наличие у иностранного гражданина медицинских документов, подтверждающих отсутствие факта употребления им наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача либо новых потенциально опасных психоактивных веществ и инфекционных заболеваний, которые представляют опасность для окружающих, предусмотренных перечнем, а также сертификата об отсутствии у иностранного гражданина заболевания, вызываемого вирусом иммунодефицита человека (ВИЧ-инфекции), выданные полномочным органом (организацией) Российской Федерации, либо на день приема заявления о выдаче вида на жительство истек срок действия указанных документов.

10. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса на день приема заявления о выдаче вида на жительство при проверке по сведениям, содержащимся в Едином государственном реестре записей актов гражданского состояния254, не подтвердились сведения о государственной регистрации акта гражданского состояния (о рождении, о заключении брака, о расторжении брака, о перемене имени), указанные заявителем.

11. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса при проверке по учетам Единой государственной информационной системы социального обеспечения255 на день приема заявления о выдаче вида на жительство не подтвердилось наличие документа, указанного в подп. 50.14 п. 50 Административного регламента.

12. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса на день приема заявления о выдаче вида на жительство не подтвердилось наличие у иностранного гражданина справки о реабилитации, выданной органом внутренних дел, органом прокуратуры Российской Федерации или судом.

13. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса не подтвердилось, что заявитель, указанный в подп. 2.9 п. 2 Административного регламента, осуществлял не менее шести месяцев до дня обращения с заявлением о выдаче вида на жительство трудовую деятельность в Российской Федерации по профессии (специальности, должности), включенной в перечень профессий (специальностей, должностей) иностранных граждан и лиц без гражданства — квалифицированных специалистов, имеющих право на прием в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, и (или) работодатель в указанный период осуществления трудовой деятельности в отношении такого иностранного гражданина не начислял страховые взносы в Фонд пенсионного и социального страхования Российской Федераци­и.

14. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса не подтвердилось наличие у организации, осуществляющей деятельность в области информационных технологий и заключившей с иностранным ИТ-специалистом трудовой договор или гражданско-правовой договор на выполнение работ (оказание услуг), государственной аккредитации, либо подтвердилось наличие у такой организации статуса резидента технико-внедренческой особой экономической зоны.

15. Если по результатам рассмотрения межведомственного запроса не подтвердилось соответствие иностранного инвестора критериям, установленным Правительством Российской Федерации в соответствии с подп. 17 п. 2 ст. 8 Федерального закона «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации».

16. Если по результатам межведомственного запроса при проверке по учетам реестра сведений о проведении независимой оценки квалификации256 не подтвердилось наличие у иностранного гражданина документа, указанного в подп. 50.17 п. 50 Административного регламента, либо на день приема заявления о выдаче вида на жительство истек срок действия указанного документа.

4.4. Уполномоченный по правам мигрантов как правозащитный институт

Одним из направлений совершенствования правового механизма защиты прав человека является формирование и улучшение взаимодействия правозащитных институтов, в частности тех, которые стоят на защите прав лиц, относящихся к категории наименее защищенных, в том числе мигрантов.

Значительная часть научного сообщества относит к значимым и существенным факторам в деле защиты прав личности обеспечение законности и правопорядка и подчеркивает важность легальной базы в деятельности государственного аппарата257.

В определении правового статуса уполномоченного по правам человека решающую роль играют принципы организации функционирования вышеуказанного института. В основу деятельности института уполномоченного по правам человека положены так называемые Парижские принципы, являющиеся приложением к Резолюции 48/134 ГА ООН от 20 декабря 1993 г. и носящие полное наименование «Принципы, касающиеся статуса национальных учреждений, занимающихся поощрением и защитой прав человека»258.

Содержащиеся в данном документе международно-правовые стандарты определяют функции, гарантии независимости и плюрализма, особенности формирования таких учреждений, закрепляют методы их работы и содержат особые требования, касающиеся статуса комиссии, обладающей квазисудебными полномочиями259.

Далее они были дополнительно уточнены Резолюцией 67/163 ГА ООН от 20 декабря 2012 г., уточняющей некоторые моменты, касающиеся правового статуса омбудсмена260.

О принципах деятельности региональных, местных и специализированных уполномоченных по правам человека говорится также в резолюции 80 (1999) Конгресса местных и региональных властей Совета Европы, носящей название «О роли уполномоченных/омбудсменов в защите прав граждан».

Современные исследования преимущественно понимают принципы как «…синтезирующие основы, объединительные связи, идео­логи­ческую основу, направленную на возникновение, становление и функционирование»261 института уполномоченного по правам человек­а.

Но учитывая специфику, надлежит обратить внимание на морально-нравственные аспекты в деятельности омбудсмена и необходимо выделить принципы его деятельности. Среди вышеуказанных видятся следующие принципы — гуманизма, справедливости, недискриминации и толерантности, профессионализма и компетентности, соблюдения в работе норм международного права, мобильности и умения убеждать.

Считаем, что принципы деятельности омбудсмена по вопросам миграции можно классифицировать на следующие группы: принципы, касающиеся порядка учреждения института омбудсмена; принципы функционирования института; принципы профессиональной этики омбудсмена.

К первой группе относятся: принцип правовой (конституционной) гарантии; общие критерии для выбора и назначения омбудсмена; наделение статусом органа государственной власти или служащего высокого ранга; принцип независимости от государственных и политических структур, финансовая и материально-техническая независимость. Ко второй — принципы законности и верховенства права; демократичности; политической нейтральности; всеобщего уважения прав человека; доступности и гласности; принцип субсидиарности и взаимодействия с другими правозащитными органами. К третьей — принципы толерантности и недискриминации, предотвращения расизма и ксенофобии, беспристрастности, честности и справедливости262.

Принципы организации деятельности уполномоченного по вопросам миграции, как и других омбудсменов, позволят повысить эффективность действий в сфере защиты прав человека, в данном случае человека-мигранта, предоставят возможность работать на перспективу, предвидеть и предупреждать проблемы, создающие угрозы правам человека, на основе личного примера омбудсмена позволят усилить влияние этического фактора в деятельности субъектов государственной власти.

Правовые основы статуса уполномоченного по вопросам миграции заложены в законах, регламентирующих деятельность этого института. Как показывает практика, такая регламентация может осуществляться или специально предназначенным для этого законодательным актом, или положения об омбудсмене включаются в общие законы, регулирующие отношения соответствующей сферы общественных отношений.

Так, в США должность омбудсмена по вопросам гражданства и иммиграционных служб (Citizenship and Immigration Services Ombudsman) введена в соответствии с Законом «О национальной безопасности»263. Принятие этого закона и кардинальные изменения в современной миграционной системе США произошли после трагических событий 11 сентября 2001 г., когда для американского общества стало очевидным, что вопросы безопасности и миграции являются взаимосвязанными264. Страна, динамичное развитие которой обязано именно мигрантам и в которой вопрос урегулирования миграционных процессов всегда был в центре внимания, взяв курс на усиление безопасности, реформировала органы власти, которые отвечают за внутреннюю безопасность.

В рамках реформирования государственного аппарата произошла централизация органов, ранее занимавшихся данными вопросами самостоятельно. В ходе этого процесса указанные органы вошли в состав Министерства внутренней безопасности США. Служба гражданской миграции стала одним из органов, вошедших в состав Министерства внутренней безопасности США, которая в виде Бюро по иммиграции и натурализации ранее входила в структуру Министерства юстиции США.

Приоритетными задачами USCIS является содействие национальной безопасности, устранение очереди на рассмотрение заявок на иммиграцию, а также улучшение обслуживания клиентов. Именно при этой службе функционирует офис омбудсмена по вопросам гражданства и иммиграционных служб, который в то же время является не ее структурным подразделением, а самостоятельным и независимым органом.

В ФРГ омбудсмен по вопросам мигрантов имеет статус федерального и относится к Федеральному управлению по делам миграции и беженцев (Die Beauftragte für Migration, Flüchtlinge und Integration), что предусмотрено Законом о пребывании и интеграции иностранцев на территории Федерации (Aufenthaltsgesetz)265. Федеральное управление по делам миграции и беженцев — высший орган, который относится к ведомству Федерального министерства внутренних дел и является компетентным центром по вопросам миграции и интеграции в Германии. Управление решает вопросы предоставления политического убежища, защиты беженцев, осуществляет процедуры приема иммигрантов и добровольного возвращения на родину, способствует созданию условий для успешной интеграции и проводит программы языковой и социальной интеграции для иностранных граждан, проживающих в Германии266. При этом в первую очередь речь идет о разработке и организации интеграционных курсов переориентации и первичного консультирования по вопросам миграции, проектах по общественной и социальной интеграции иммигрантов, предоставлении информационных материалов из предложений Федерации, земель и коммун в сфере интеграции, а также квалифицированном содействии Федеральному правительству в деле поощрения интеграции и разработки общих программ интеграции.

Следует отметить, что правомочия такого органа государственной власти правозащитного характера распространяются на Службу гражданства и иммиграции США, при этом в его компетенцию не входят вопросы, формально относящиеся к миграционному праву, но находящиеся в компетенции Госдепартамента США, Исполнительного управления по вопросам иммигрантов или Департамента труда США и т. п.

Целью деятельности миграционного омбудсмена США является содействие в коммуникации и решении проблем, которые возникают у иммигрантов или иностранных рабочих в США при их обращении в USCIS, оказание помощи частным лицам и работодателям в решении спорных вопросов, входящих в компетенцию USCIS, и выявление тех аспектов деятельности службы, которые вызывают проблемы во взаимоотношениях с заявителями, путем проведения анализа фактов и действующих нормативных актов, соответствующих информационных систем, правил, процедур и др., подготовка рекомендаций по улучшению административной практики267. Омбудсмен не является апелляционным органом. Перед тем как обратиться к омбудсмену, заявитель должен использовать все другие доступные средства решения проблемы с USCIS, в частности такие механизмы, как E-Service Request и InfoPass. E-Service Request (запрос на обслуживание) — просьба предоставить информацию для помощи в решении конкретного дела через систему Интернет, проверить статус заявления; InfoPass — это бесплатный сервис, который позволяет планировать встречи с USCIS онлайн, т. е. если у человека есть вопрос по поводу отложенного иммиграционного заявления или других услуг USCIS, то он может запланировать встречу с офицером USCIS268.

В основном омбудсмен оказывает помощь в решении системных проблем и процедурных вопросов, связанных с выявлением явной ошибки, допущенной USCIS, или грубого неправильного применения соответствующего закона на любой стадии процесса рассмотрения заявлений иммигрантов. В случае выявления проступков должностных лиц омбудсмен выдает критические консультативные замечания или рекомендации должностным лицам USCIS269.

Как видим, модель миграционного омбудсмена США построена наподобие распространенной в мире формы альтернативного урегулирования споров (alternative dispute resolution)270, т. е. решения конфликта средствами, исключающими обязательные решения судов или арбитража. Такое регулирование предполагает участие третьего лица (в данном случае миграционного омбудсмена) для помощи в проведении переговоров между участниками конфликта с целью его урегулирования, а также «включает посредничество и примирение как комбинацию квазиюридических (adjudicative) методов разрешения споров»271.

В то же время миграционный омбудсмен США наделен широкими экспертно-аналитическими полномочиями. То есть, выявляя и обобщая недостатки административной практики и установленных законодательством правил, омбудсмен разрабатывает и вносит предложения и рекомендации по внесению изменений и совершенствованию законодательства и правоприменительной практики в сфере миграционных отношений. Эти предложения включаются в ежегодный отчет омбудсмена о своей деятельности, который он подает Юридическому комитету Палаты представителей и Сената, также они могут подаваться в виде специальных докладов272.

Несмотря на то что ряд государственных органов, осуществляющих деятельность в сфере миграции, неподконтролен миграционному омбудсмену, у него налажена тесная взаимосвязь с ними273. Институт омбудсмена по делам мигрантов в Соединенных Штатах Америки представляет собой гибридную омбудсменскую модель: он назначается и подотчетен законодательному органу власти, но действует в рамках исполнительного органа государственной власти274.

Таким образом, анализ механизмов назначения омбудсменов, их институциональных связей, законодательно определенных целей, задач и компетенции позволяет отнести существующие службы омбудсменов по вопросам миграции в зарубежных странах к так называемым слабым моделям гибридного (смешанного) типа, при которых омбудсмен не наделен широким кругом полномочий. Это объясняется прежде всего особенностями данных стран, которые с точки зрения миграционного права характеризуются как страны-импортеры или принимающие страны, т. е. основным направлением их миграционной политики является интеграция иностранных граждан в национальное общество.

Поэтому институт уполномоченного по правам мигрантов, или миграционного омбудсмена, в данных странах является дополнительным вспомогательным органом для мониторинга за проведением интеграционных программ и положением иммигрантов.

Глава 5. ГРАЖДАНСТВО РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

5.1. Действующее законодательство о гражданстве РФ. Принципы гражданства

Гражданство является уникальным функциональным феноменом государственно-организованного общества. Это чрезвычайно важный институт как для государства, так и для каждого человека в отдельности. Гражданство объединяет человека и государство и образует в конечном итоге последнее. Его можно смело отнести к обязательным признакам современного государства, поскольку, являясь правовой связью между человеком и государством, оно в совокупности этих связей определяет народ государства и делает возможным существование государства.

Гражданство дает государству возможность контролировать состав населения, а с точки зрения правового статуса человека оно должно рассматриваться как признание его основных прав. Основой гражданства является взаимосвязь лица и государства, и, являясь правовым выражением этой взаимосвязи, гражданство обеспечивает четкие, стабильные отношения между государством и лицом, а также между лицом и международным правом. От того, как будут урегулированы в государстве вопросы гражданства, зависит состояние и стабильность государства.

Выяснение юридической природы гражданства помогает пониманию юридической природы самого государства. Именно понимание гражданства, а также регулирование его отдельных вопросов тесно связано с местом и ролью человека в государстве и отражает существующий уровень развития общественных отношений.

Гражданство играет в жизни каждого человека чрезвычайно важную роль. Всеобщей Декларацией прав человека гражданство было отнесено к одному из основных прав человека (ст. 15). Его содержание заключается в том, что полным комплексом прав человека сегодня можно обладать только при наличии гражданства. Наличие у лица гражданства наделяет его всеми конституционными правами и свободами, которые предоставлены ему конституцией, гарантируют лицу дипломатическую защиту. Гражданство обеспечивает человеку право на политическое участие в жизни государства. Оно является ключом к обширному кругу социально-экономических прав, в связи с чем его можно определить формулой «право на права». Исходя из этого, гарантированность гражданства каждому человеку относится сегодня к главной проблематике гражданства.

Вопросы гражданства тесно связаны с миграционными процессами, которые волнуют в последнее время весь мир. Правовое регулирование вопросов гражданства должно своевременно и адекватно отражать эти процессы для предотвращения негативных последствий как для общества в целом, так и для человека в частности.

Российское законодательство определяет гражданство как устойчивую правовую связь лица с Российской Федерацией, выражающуюся в совокупности их взаимных прав и обязанностей.

Основу правового регулирования вопросов гражданства составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации», а также принимаемые в соответствии с ними иные нормативно-правовые акты Российской Федерации.

Отношения в области гражданства Российской Федерации могут регулироваться международными договорами Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации в ст. 6 определяет рад базовых положений правового регулирования вопросов гражданства, устанавливая порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации, провозглашая его единым и равным для всех граждан, независимо от оснований приобретения. Конституция гарантирует невозможность лишения гражданства Российской Федерации или права изменить его, а также устанавливает, что каждый гражданин Российской Федерации обладает на ее территории всеми правами и свободами и несет равные обязанности, предусмотренные Конституцией Российской Федерации.

Международные договоры по вопросам гражданства можно с определенной долей условности разделить на международные многосторонние договоры, которые содержат общие принципы и гарантии права на гражданство (Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.), и международные двусторонние договоры по вопросам двойного гражданства и иным вопросам двусторонних отношений государств по вопросам гражданства (Конвенция между Союзом Советских Социалистических Республик и Народной Республикой Албанией об урегулировании вопроса о гражданстве лиц с двойным гражданством от 18 сентября 1957 г.; Соглашение между Российской Федерацией и Республикой Абхазия об урегулировании вопросов двойного гражданства от 27 сентября 2022 г.). Однако решения межгосударственных органов, принятые на основании положений международных договоров Российской Федерации в их истолковании, противоречащем Конституции Российской Федерации, не подлежат исполнению в Российской Федерации. Такое противоречие может быть установлено в порядке, определенном федеральным конституционным законом.

Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» устанавливает принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством Российской Федерации, определяет основания, усло­вия и порядок приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации. Также федеральным законом установлен правовой статус органов, ведающих делами о гражданстве, определен порядок производства по делам о гражданстве, а также механизм обжалования решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, и действий их должностных лиц.

Нормы, регламентирующие вопросы гражданства Российской Федерации, содержатся в ряде Указов Президента. Так, Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 утверждает Положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, в котором устанавливаются порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, принятия, исполнения и отмены решений по указанным вопросам, а также формы заявлений и перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации.

Указ Президента РФ от 25 августа 2021 г. № 493 определяет порядок замещения должностей государственной и муниципальной службы гражданами Российской Федерации, имеющими гражданство (подданство) иностранного государства, которое не прекращено по не зависящим от них причинам, а также утверждает Положение о порядке признания Комиссией по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации невозможности прекращения гражданства (подданства) иностранного государства по не зависящим от гражданина Российской Федерации причинам. Указом Президента РФ от 29 апреля 2019 г. № 187 установлено право обращения с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке для отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства. Указом Президента РФ от 30 сентября 2022 г. № 690 установлен порядок приема в гражданство Российской Федерации иностранных граждан, заключивших контракты о прохождении военной службы, и членов их семей. Указ Президента РФ № 549 от 14 ноября 2017 г. устанавливает порядок принесения присяги гражданина Российской Федерации. Указ Президента РФ от 26 декабря 2022 г. № 951 «О некоторых вопросах приобретения гражданства Российской Федерации» утверждает порядок подачи лицами, приобретшими гражданство Российской Федерации в результате признания их гражданами Российской Федерации, заявления о выдаче паспорта гражданина Российской Федерации, а также порядок подачи заявления о признании ребенка, не достигшего возраста 14 лет, гражданином Российской Федерации.

Вопросы гражданства урегулированы и ведомственными нормативными актами. Например, приказ МВД России от 16 сентября 2019 г. № 623 «Об утверждении Инструкции об организации деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органов при рассмотрении заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации и принятии по ним решений»; приказ МВД России от 31 декабря 2019 г. № 994 «Об утверждении Порядка подачи и форм уведомлений о наличии у гражданина Российской Федерации иного гражданства либо вида на жительство или иного действительного документа, подтверждающего право на его постоянное проживание в иностранном государстве, и уведомлений о прекращении у гражданина Российской Федерации гражданства иностранного государства или права на постоянное проживание в иностранном государстве» и др.

Конституция Российской Федерации и Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» устанавливают основные принципы гражданства Российской Федерации.

Принцип единства гражданства. В соответствии с этим принципом, гражданство Российской Федерации является единым независимо от оснований его приобретения. Субъекты Российской Федерации не имеют права устанавливать собственное гражданство, поскольку гражданин любой республики в составе Российской Федерации одновременно является и гражданином Российской Федерации, обладая при этом идентичной правосубъектностью.

Принцип равенства гражданства. В соответствии с этим принципом, гражданство Российской Федерации является равным независимо от пола, национальности, возраста, социального происхождения и положения лица, а также от оснований его приобретения.

Принцип сохранения гражданства при проживании гражданина России за ее пределами. Независимо от срока проживания гражданина на территории иностранного государства, его гражданство не может быть утрачено.

Принцип невозможности лишения гражданства Российской Федерации или права изменить его. Право на изменение гражданства является неотъемлемым правом гражданина Российской Федерации. В реализации данного права может быть отказано лишь на основании отлагательных обстоятельств, предусмотренных действующим законодательством. Отказ в выходе из гражданства РФ может быть только добровольным. Данный принцип предусматривает также невозможность лишения гражданства Российской Федерации, приобретенного по рождению, ни при каких обстоятельствах, независимо от характера противоправного поведения гражданина и тяжести совершенного им правонарушения.

Принцип невозможности экстрадиции гражданина Российской Федерации или высылки за ее пределы. Гражданин РФ не может быть выслан из страны, равно как и иметь препятствия для возвращения на Родину. Гражданин РФ не может быть выдан другому государству в случае совершения правонарушения за рубежом и предъявления соответствующего требования этого государства о выдаче с целью привлечения к ответственности (экстрадиция других лиц, находящихся на территории РФ, возможна на основании межгосударственных договоров о правовой помощи для привлечения к уголовной ответственности или приведения приговора в исполнение)275.

Принцип поощрения приобретения гражданства Российской Федерации лицами без гражданства, проживающими на территории Российской Федерации. Данный принцип является мерой, предпринимаемой Российской Федерацией для сокращения случаев безгражданства.

Принципы гражданства Российской Федерации и правила, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, не могут содержать положений, ограничивающих права граждан по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.

5.2. Основания и порядок приобретения гражданства

Гражданство может приобретаться по нескольким основаниям. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», основными из них являются: 1) по рождению; 2) в результате приема в гражданство Российской Федерации; 3) в результате признания гражданином Российской Федерации; 4) в результате выбора гражданства Российской Федерации при изменении Государственной границы Российской Федерации (оптации); 5) в соответствии с международным договором Российской Федерации.

Приобретение гражданства Российской Федерации по рождению. Ребенок приобретает гражданство Российской Федерации по рождению, если на день рождения ребенка: а) оба его родителя или единственный его родитель имеют гражданство Российской Федерации (независимо от места рождения ребенка); б) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является лицом без гражданства, или признан безвестно отсутствующим, или место его нахождения неизвестно (независимо от места рождения ребенка); в) один из его родителей имеет гражданство Российской Федерации, а другой родитель является иностранным гражданином, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации либо если в ином случае он станет лицом без гражданства; г) оба его родителя или единственный его родитель, проживающие на территории Российской Федерации, являются иностранными гражданами или лицами без гражданства, при условии, что ребенок родился на территории Российской Федерации, а государство, гражданами которого являются его родители или единственный его родитель, не предоставляет ребенку свое гражданство.

Ребенок, который находится на территории Российской Федерации и родители которого неизвестны, становится гражданином Российской Федерации в случае, если родители не объявятся в течение шести месяцев со дня его обнаружения. Ребенок, который рожден на территории Российской Федерации суррогатной матерью, приобретает гражданство Российской Федерации по рождению.

Прием в гражданство Российской Федерации. Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в общем порядке при условии, что указанные граждане и лица: 1) постоянно проживают в Российской Федерации со дня принятия решения о выдаче вида на жительство в Российской Федерации и до дня подачи заявления о приеме в гражданство Российской Федерации в течение пяти лет; 2) владеют русским языком; 3) знают историю России и основы законодательства Российской Федерации; 4) в отношении указанных иностранного гражданина или лица без гражданства отсутствуют обстоятельства, являющиеся основаниями для отклонения заявления о приеме в гражданство Российской Федерации.

Прием в гражданство Российской Федерации отдельных категорий иностранных граждан и лиц без гражданства. Иностранный гражданин или лицо без гражданства, достигшее возраста 18 лет и обладающее дееспособностью, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке без учета ценза оседлости, если: 1) указанный иностранный гражданин заключил контракт о прохождении службы в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках или воинских формированиях на срок не менее одного года; 2) указанный иностранный гражданин или лицо без гражданства постоянно проживают в Российской Федерации не менее одного года и признаны беженцами или получили политическое убежище на территории Российской Федерации.

Иностранные граждане и лица без гражданства, постоянно проживающие на территории Российской Федерации, вправе обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации с применением особых условий, если указанные граждане и лица: 1) родились или постоянно проживали на территории РСФСР и являлись гражданами СССР; 2) имеют родственников по прямой восходящей линии, родившихся или постоянно проживавших на территории РСФСР либо территории, относившейся к Российской империи или СССР, в пределах Государственной границы Российской Федерации; 3) имеют хотя бы одного родителя (усыновителя), являющегося гражданином Российской Федерации и проживающего в Российской Федерации; 4) имеют сына или дочь, являющихся гражданами Российской Федерации и проживающих в Российской Федерации; 5) состоят в браке с гражданином Российской Федерации, проживающим в Российской Федерации, и имеют общего ребенка, в том числе усыновленного (удочеренного); 6) успешно освоили в Российской Федерации имеющую государственную аккредитацию образовательную программу высшего образования по очной форме обучения и получили документ об образовании и о квалификации с отличием; 7) получили профессиональное образование по образовательным программам среднего профессионального образования, программам бакалавриата, программам специалитета, программам магистратуры, программам ординатуры, программам ассистентуры-стажировки, имеющим государственную аккредитацию, или по программам подготовки научных и научно-педагогических кадров в аспирантуре (адъюнктуре) в образовательных или научных организациях Российской Федерации, находящихся на ее территории, и осуществляют трудовую деятельность в Российской Федерации по соответствующим специальностям в совокупности не менее чем в течение одного года до дня подачи заявления о приеме в гражданство Российской Федерации; 8) являются лицами без гражданства, а ранее являлись гражданами СССР.

Отдельные условия приема в гражданство Российской Федерации также предусмотрены для иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории Российской Федерации и признанных носителями русского языка, а также ветеранов Великой Отечественной войны, имевших гражданство бывшего СССР и проживающих на территории Российской Федерации, ветеранов боевых действий и ряда других категорий нерезидентов Российской Федераци­и276.

Президент Российской Федерации в гуманитарных или иных целях вправе определять другие категории иностранных граждан и лиц без гражданства, которые могут быть приняты в гражданство Российской Федерации без учета всех или отдельных общих требований, а также устанавливать иные требования и условия приема в гражданство Российской Федерации277.

Законодательством предусмотрен прием в гражданство Российской Федерации в исключительном порядке для иностранных граждан или лиц без гражданства, достигших возраста 18 лет и обладающих дееспособностью, если они имеют особые заслуги перед Российской Федерацией, а также ввиду своей профессии или квалификации либо по иным причинам представляют интерес для Российской Федерации.

Признание гражданином Российской Федерации как способ приобретения гражданства предусмотрено при соблюдении определенных условий для: 1) лиц, являвшихся гражданами СССР и постоянно проживавших на территории Российской Федерации по состоянию на 6 февраля 1992 г.; 2) отдельных категорий военнослужащих; 3) лиц, являвшихся гражданами СССР и вернувшихся для постоянного проживания в Российскую Федерацию278.

Выбор гражданства при изменении Государственной границы Российской Федерации (оптация). При изменении Государственной границы Российской Федерации лица, проживающие на территории, государственная принадлежность которой изменена, имеют право на выбор гражданства (оптацию) в порядке и сроки, которые установлены федеральным конституционным законом или международным договором Российской Федерации.

Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» устанавливает порядок рассмотрения заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации, порядок принятия, исполнения и отмены решений по указанным вопросам, а также формы заявлений и перечень необходимых документов, соответствующих конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации.

По заявлениям о приеме в гражданство Российской Федерации, в зависимости от оснований его приобретения, решение принимает Президент Российской Федерации или руководитель территориального органа МВД России.

Иностранные граждане и лица без гражданства, достигшие возраста 18 лет и обладающие дееспособностью, могут быть приняты в гражданство Российской Федерации в общем порядке.

Заявление по вопросам гражданства Российской Федерации и документы, необходимые для приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации, подаются по месту жительства заявителя: а) лицом, проживающим на территории Российской Федерации, — в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации; б) лицом, проживающим за пределами Российской Федерации и не имеющим места жительства на территории Российской Федерации, — в дипломатическое представительство или консульское учреждение Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Заявление о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке и документы, необходимые для приобретения гражданства Российской Федерации, подаются в территориальный орган Министерства внутренних дел Российской Федерации по месту жительства или по месту пребывания заявителя.

Бланк заявления заполняется от руки или с использованием технических средств (пишущих машинок, компьютеров). При заполнении бланка заявления не допускается использование сокращений и аббревиатур, а также внесение исправлений. Ответы на содержащиеся в бланке заявления вопросы должны быть исчерпывающими. Текст заявления, выполненный от руки, должен быть разборчивым. При подаче заявления заявитель предъявляет должностному лицу полномочного органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации, документы, удостоверяющие его личность, гражданство либо отсутствие гражданства, а также документы, подтверждающие место жительства заявителя. Вместе с заявлением представляются документы, подтверждающие наличие установленных федеральным законом оснований и соблюдение условий приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации, фотографии заявителя либо лица, в отношении которого подается заявление, а также квитанция об оплате государственной пошлины или консульского сбора. Заявление составляется на русском языке. Все представляемые вместе с заявлением документы, выполненные не на русском языке, подлежат переводу на русский язык.

При приеме в гражданство Российской Федерации вместе с заявлением о приеме в гражданство Российской Федерации представляются: вид на жительство; документ, подтверждающий владение русским языком на уровне, достаточном для общения в устной и письменной форме в условиях языковой среды (за исключением лиц, достигших возраста 70 лет и инвалидов I группы). В случае изменения гражданства детей в возрасте от 14 до 18 лет или признания их гражданами Российской Федерации представляется письменное согласие каждого ребенка.

Законодательством также предусмотрено представление отдельных документов для лиц, имеющих высокие достижения в области науки, техники и культуры, а также лиц, обладающих профессией либо квалификацией, представляющими интерес для Российской Федерации; лиц, которым предоставлено политическое убежище на территории Российской Федерации; лиц, признанных беженцами, а также военнослужащих, проходящих военную службу на территории Российской Федерации.

При приеме в гражданство Российской Федерации детей и недееспособных лиц заявление о приеме в гражданство Российской Федерации ребенка, один из родителей либо единственный родитель которого имеет гражданство Российской Федерации, а также ребенка или недееспособного лица, над которым установлены опека или попечительство, подается соответственно родителем ребенка, опекуном или попечителем, имеющими гражданство Российской Федерации, в полномочный орган по месту жительства заявителя либо по месту жительства ребенка или недееспособного лица. Вместе с заявлением родителей, одного из родителей или единственного родителя о приеме в гражданство Российской Федерации ребенка, проживающего на территории Российской Федерации, представляются: свидетельство о рождении ребенка, а также паспорт ребенка (при его наличии); документ, подтверждающий проживание ребенка на территории Российской Федерации; согласие ребенка в возрасте от 14 до 18 лет на приобретение гражданства Российской Федерации.

Порядок подачи заявления и документов для приема в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке зависит от оснований и условий приобретения гражданства и также регламентирован Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325.

При подаче заявления о приобретении гражданства Российской Федерации на основании международных договоров Российской Федерации лицами, прибывшими на постоянное жительство на территорию Российской Федерации, представляются документы, установленные соответствующими международными договорами Российской Федерации, а также документы, подтверждающие переезд указанных лиц на постоянное жительство на территорию Российской Федерации: вид на жительство в Российской Федерации; подтверждение о выезде на постоянное жительство на территорию Российской Федерации с территории иностранного государства.

Заявление о приобретении гражданства Российской Федерации считается принятым к рассмотрению со дня подачи заявителем всех необходимых и надлежащим образом оформленных документов с личной подписью заявителя и датой.

При приеме заявления к рассмотрению должностное лицо проверяет документы, правильность оформления заявления и представляемых вместе с ним документов, их соответствие конкретным основаниям приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации, а также наличие всех необходимых документов. Факт такой проверки, а также подлинность подписи заявителя или другого лица заверяются подписью должностного лица на бланке заявления. Подпись должностного лица, а также фотография заявителя скрепляются гербовой печатью полномочного органа.

Заявление подлежит регистрации. Регистрационный номер проставляется на бланке заявления. Заявителю выдается справка, подтверждающая прием заявления к рассмотрению и уплату государственной пошлины или консульского сбора. В справке также указываются регистрационный номер заявления и статья (часть, пункт) федерального закона, на основании которой подано заявление.

Заявление об изменении гражданства в общем порядке, поданное лицом, проживающим на территории Российской Федерации, и представленные заявителем документы после их проверки вместе с заключениями территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации и территориального органа безопасности, иными имеющими отношение к делу материалами направляются в Министерство внутренних дел Российской Федерации.

Заявление об изменении гражданства в общем порядке, поданное лицом, проживающим за пределами Российской Федерации, и представленные заявителем документы после их проверки вместе с заключением дипломатического представительства или консульского учреждения Российской Федерации и иными имеющими отношение к делу материалами направляются в Министерство иностранных дел Российской Федерации.

Министерство внутренних дел Российской Федерации и Министерство иностранных дел Российской Федерации дают заключения на заявление и направляют его вместе с необходимыми документами и материалами в Федеральную службу безопасности Российской Федерации. Федеральная служба безопасности Российской Федерации осуществляет проверку представленных документов, материалов, а также содержащихся в них сведений в отношении лиц, достигших возраста 14 лет, и дает соответствующее заключение. Заявление вместе с документами и материалами, включая указанные заключения, направляется в комиссию для предварительного рассмотрения и подготовки предложений Президенту Российской Федерации.

Заявление об изменении гражданства в упрощенном порядке, поданное лицом, проживающим за пределами Российской Федерации, направляется дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации в Министерство иностранных дел Российской Федерации для организации необходимых проверок, проводимых Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации.

Решения по заявлениям об изменении гражданства в упрощенном порядке принимаются территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации по согласованию с территориальными органами безопасности, а дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации — по согласованию с Министерством внутренних дел Российской Федерации и Федеральной службой безопасности Российской Федерации.

Решения по заявлениям об изменении гражданства детей в возрасте до 14 лет и недееспособных лиц в упрощенном порядке принимаются полномочными органами без согласования с Федеральной службой безопасности Российской Федерации и ее территориальными органами и без проведения проверок территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Заявление о признании гражданином Российской Федерации и представленные вместе с ним документы после проверки должностным лицом территориального органа Министерства внутренних дел Российской Федерации правильности их заполнения и оформления направляются руководителю (начальнику) этого территориального органа, либо лицу, исполняющему его обязанности, либо заместителю руководителя (начальника) этого территориального органа для принятия решения о приеме заявления к рассмотрению.

Заявление и документы, оформленные ненадлежащим образом, не принимаются к рассмотрению и возвращаются заявителю. Заявление о приеме в гражданство Российской Федерации отклоняется по следующим основаниям: 1) иностранный гражданин или лицо без гражданства: а) выступают за насильственное изменение основ конституционного строя Российской Федерации или иными действиями создают угрозу безопасности Российской Федерации; б) участвовали в международных, межнациональных, межтерриториальных или иных вооруженных конфликтах; в) участвовали в совершении действий, направленных против российского контингента миротворческих сил и препятствующих исполнению им своих функций или направленных против Вооруженных Сил Российской Федерации; г) участвовали в совершении террористических актов, осуществлении экстремистской деятельности или подготовке к совершению таких актов, осуществлению этой деятельности в отношении граждан Российской Федерации, представительств Российской Федерации в иностранных государствах и при международных организациях, представительств субъектов Российской Федерации в иностранных государствах, а также в отношении сотрудников указанных представительств; д) участвовали в совершении или подготовке к совершению противоправных действий, содержащих хотя бы один из признаков экстремистской деятельности, за осуществление которой законодательством Российской Федерации предусмотрена уголовная, административная или гражданско-правовая ответственность, либо иных действий, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации или граждан Российской Федерации; е) состоят на военной службе, службе в органах безопасности или правоохранительных органах иностранного государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации; ж) преследуются в уголовном порядке компетентными органами Российской Федерации или компетентными органами иностранных государств за преступления, признаваемые таковыми в соответствии с федеральным законом; з) отбывают наказание в виде лишения свободы за действия, преследуемые в соответствии с федеральным законом; и) имеют неснятую или непогашенную судимость за совершение на территории Российской Федерации или за ее пределами умышленных преступлений, признаваемых таковыми в соответствии с федеральным законом; 2) установлен факт представления иностранным гражданином или лицом без гражданства поддельных, подложных или недействительных документов либо факт сообщения иностранным гражданином или лицом без гражданства недостоверных сведений; 3) иностранному гражданину или лицу без гражданства не разрешен въезд в Российскую Федерацию.

По решению органа, ведающего делами о гражданстве Российской Федерации, рассмотрение заявления по вопросам гражданства Российской Федерации может быть прекращено: 1) в случае смерти заявителя в период рассмотрения его заявления, признания заявителя в установленном порядке безвестно отсутствующим или объявления его умершим, за исключением случая, когда в заявлении содержится просьба о приеме в гражданство Российской Федерации его детей; 2) на основании личного обращения заявителя.

Президентом Российской Федерации решение по вопросам гражданства Российской Федерации принимается в срок до одного года со дня подачи обращения о приеме в гражданство Российской Федерации в исключительном порядке или заявления о выходе из гражданства Российской Федерации. Решение по вопросам гражданства Российской Федерации относительно заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданного в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, принимается в срок до трех месяцев со дня принятия к рассмотрению такого заявления, а поданного в дипломатическое представительство или консульское учреждение — в срок до шести месяцев со дня принятия к рассмотрению такого заявления. При наличии объективных обстоятельств, предусмотренных законом, указанный срок может быть продлен279.

Органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, по итогам рассмотрения заявления принимаются следующие решения:

1) об оформлении гражданства Российской Федерации, приобретенного по рождению;

2) об установлении факта наличия или отсутствия гражданства Российской Федерации;

3) о приеме в гражданство Российской Федерации;

4) о признании гражданином Российской Федерации;

5) о прекращении гражданства Российской Федерации;

6) об отклонении заявления по вопросам гражданства Российской Федерации;

7) о прекращении рассмотрения заявления по вопросам гражданства Российской Федерации.

Решение по вопросам гражданства Российской Федерации исполняется полномочным органом, принявшим заявление к рассмотрению. О решении, принятом по заявлению об изменении гражданства в общем порядке, по заявлению об изменении гражданства в упрощенном порядке, по заявлению о признании гражданином Российской Федерации, а также о дате принесения присяги гражданина Российской Федерации полномочный орган уведомляет заявителя в срок до 10 рабочих дней со дня издания Президентом Российской Федерации соответствующего указа либо со дня принятия такого решения.

Лицо, приобретающее гражданство Российской Федерации, обязано принести присягу гражданина Российской Федерации: «Я (фамилия, имя, отчество), добровольно и осознанно принимая гражданство Российской Федерации, клянусь: соблюдать Конституцию и законодательство Российской Федерации, права и свободы ее граждан; исполнять обязанности гражданина Российской Федерации на благо государства и общества; защищать свободу и независимость Российской Федерации; быть верным России, уважать ее культуру, историю и традиции».

От принесения присяги освобождаются лица: а) не достигшие возраста 18 лет; б) признанные недееспособными или ограниченные в дееспособности вступившим в законную силу решением суда; в) неспособные вследствие ограниченных возможностей здоровья прочитать или произнести текст присяги и (или) собственноручно его подписать; г) иные лица в соответствии с решениями Президента Российской Федерации.

Присяга приносится лицом после принятия полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, решения о приобретении этим лицом гражданства Российской Федерации.

Лицу, достигшему возраста 14 лет и приобретшему гражданство Российской Федерации, выдается паспорт гражданина Российской Федерации. Сведения о ребенке в возрасте до 14 лет, приобретшем гражданство Российской Федерации, вносятся в паспорт родителя (паспорта родителей), состоящего (состоящих) в гражданстве Российской Федерации, и заверяются подписью должностного лица и соответствующей печатью полномочного органа.

Наличие гражданства Российской Федерации удостоверяется следующими документами: а) паспортом гражданина Российской Федерации, в том числе заграничным паспортом; б) дипломатическим паспортом; в) служебным паспортом; г) удостоверением личности (военным билетом) военнослужащего с вкладышем, свидетельствующим о наличии гражданства Российской Федерации; д) свидетельством о рождении, в которое внесены сведения о гражданстве Российской Федерации родителей, одного из родителей или единственного родителя.

5.3. Основания и порядок прекращения гражданства. Отмена решений по вопросам гражданства Российской Федерации

Гражданство Российской Федерации прекращается в добровольном порядке на основании волеизъявления гражданина Российской Федерации (выход из гражданства Российской Федерации) и в принудительном порядке на основании отмены решения компетентного органа о приеме в гражданство Российской Федерации или решения о признании гражданином Российской Федерации.

Принудительное лишение гражданства Российской Федерации осуществляется в случаях: 1) сообщения лицом заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию Российской Федерации и законодательство Российской Федерации, выразившееся в том числе в совершении: а) преступления (приготовление к преступлению или покушение на преступление); б) действий, создающих угрозу национальной безопасности Российской Федерации; 2) установления факта представления лицом поддельных, подложных или недействительных документов либо сообщения им заведомо ложных сведений, на основании которых принималось решение о приеме в гражданство Российской Федерации или решение о признании гражданином Российской Федерации; 3) иные основания, предусмотренные международным договором Российской Федерации, предоставляющим возможность сохранить или изменить гражданство.

Выход из гражданства. Заявление о выходе из гражданства Российской Федерации подается гражданином Российской Федерации, достигшим возраста 18 лет, обладающим дееспособностью и находящимся в Российской Федерации, в федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальный орган. Граждане Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации, подают заявление в федеральный орган исполнительной власти в сфере международных отношений либо дипломатическое представительство или консульское учреждение.

Заявление о выходе из гражданства Российской Федерации ребенка или недееспособного лица подается родителем (усыновителем) или иным законным представителем ребенка либо законным представителем недееспособного лица.

При территориальных преобразованиях в результате изменения, в соответствии с международным договором Российской Федерации, Государственной границы Российской Федерации граждане Российской Федерации, проживающие на территории, которая подверглась указанным преобразованиям, вправе сохранить или изменить свое гражданство согласно условиям данного международного договора.

Выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин Российской Федерации: 1) имеет не выполненное перед Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием обязательство, установленное федеральным законом, законом субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом представительного органа муниципального образования, в части уплаты пошлин, налогов, сборов или штрафов либо иное не выполненное перед Российской Федерацией обязательство, установленное федеральным законом; 2) в отношении гражданина Российской Федерации на территории Российской Федерации осуществляется исполнительное производство; 3) гражданин Российской Федерации привлечен компетентными органами Российской Федерации в качестве обвиняемого по уголовному делу либо в отношении него имеется вступивший в законную силу и подлежащий исполнению обвинительный приговор суда; 4) гражданин Российской Федерации не имеет гражданства (подданства) иностранного государства или гарантий его приобретения.

Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации» устанавливает порядок рассмотрения заявлений о выходе из гражданства Российской Федерации. Перечень документов, которые предоставляет лицо, изъявившее желание выйти из гражданства Российской Федерации, зависит от места его постоянного проживания. При выходе из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории Российской Федерации, вместе с заявлением представляется документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможности предоставления ему иного гражданства в случае выхода из гражданства Российской Федерации, военный билет (для граждан мужского пола в возрасте от 18 до 27 лет, проживающих на территории Российской Федерации) с отметкой об окончании прохождения военной службы по призыву (для прошедших военную службу по призыву или альтернативную гражданскую службу) либо с отметкой «не годен к военной службе» или «ограниченно годен к военной службе» (для признанных негодными или ограниченно годными к военной службе по состоянию здоровья), а также документ налогового органа Российской Федерации об отсутствии задолженности по уплате налогов.

При выходе из гражданства Российской Федерации лица, проживающего на территории иностранного государства, вместе с заявлением представляются: документ, подтверждающий разрешение полномочного органа иностранного государства на проживание в данном государстве; документ о снятии с регистрационного учета по месту жительства в Российской Федерации; документ полномочного органа иностранного государства о наличии у заявителя иного гражданства или подтверждение возможности предоставления заявителю иного гражданства в случае его выхода из гражданства Российской Федерации; документ налогового органа Российской Федерации об отсутствии задолженности по уплате налогов.

При выходе из гражданства Российской Федерации ребенка, один из родителей которого имеет гражданство Российской Федерации, а другой является иностранным гражданином, или оба родителя (единственный родитель) которого являются иностранными гражданами, вместе с заявлением обоих родителей или единственного родителя представляются: свидетельство о рождении ребенка, а также паспорт ребенка (при его наличии); документ полномочного органа иностранного государства о наличии у ребенка иного гражданства или подтверждение возможности предоставления ребенку иного гражданства в случае его выхода из гражданства Российской Федерации; согласие ребенка в возрасте от 14 до 18 лет на прекращение гражданства Российской Федерации. Заявление родителей подписывается обоими родителями. В случае если один из родителей не может присутствовать при подаче заявления в полномочный орган, подпись этого родителя на заявлении должна быть засвидетельствована в соответствии с законодательством Российской Федерации о нотариате.

Лицу, которому разрешен выход из гражданства Российской Федерации, в том числе ребенку, выдается справка о прекращении гражданства Российской Федерации. Справка оформляется на бланке полномочного органа, исполняющего решение по заявлению о выходе из гражданства Российской Федерации, и подписывается руководителем или иным должностным лицом этого полномочного органа. На справке проставляется гербовая печать полномочного органа.

Паспорт гражданина Российской Федерации, заграничный паспорт и вкладыш в свидетельство о рождении (при их наличии) лица, которому разрешен выход из гражданства Российской Федерации, подлежат изъятию.

Сведения о ребенке, которому разрешен выход из гражданства Российской Федерации, содержащиеся в паспорте его родителя, сохраняющего гражданство Российской Федерации, а также отметка на бланке свидетельства о рождении ребенка, подтверждающая наличие гражданства Российской Федерации (при ее наличии), аннулируются.

Лицу, проживающему на территории Российской Федерации, у которого прекращено гражданство Российской Федерации, выдается вид на жительство иностранного гражданина или лица без гражданства.

Заявления, представляемые вместе с ними документы, а также иные относящиеся к делу материалы хранятся в соответствующих полномочных органах в течение пяти лет со дня принятия решения по заявлениям, после чего они подлежат сдаче в архив в установленном порядке. Сведения о лицах, в том числе о детях, в отношении которых принято решение об изменении гражданства в упрощенном порядке, вносятся в соответствующие электронные базы данных по формам, установленным Министерством внутренних дел Российской Федерации и Министерством иностранных дел Российской Федерации. Указанные сведения ежеквартально направляются территориальными органами Министерства внутренних дел Российской Федерации, дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации соответственно в Министерство внутренних дел Российской Федерации и Министерство иностранных дел Российской Федерации, которые также ежеквартально представляют эти сведения в Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации.

Министерство иностранных дел Российской Федерации направляет также полученные им сведения в Министерство внутренних дел Российской Федерации для ведения общего учета лиц, приобретших или прекративших гражданство Российской Федерации.

Федеральный закон от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» предусматривает основания для прекращения гражданства Российской Федерации в принудительном порядке для граждан Российской Федерации, которые приобрели гражданство Российской Федерации в результате признания гражданином Российской Федерации на основании федерального конституционного закона, международного договора Российской Федерации или приема в гражданство Российской Федерации.

Решение по вопросам гражданства Российской Федерации отменяется в случае: а) установления в судебном порядке факта использования заявителем подложных документов или сообщения им заведомо ложных сведений, на основании которых принималось соответствующее решение, а именно: документов, содержащих недостоверную информацию о заявителе, или заведомо ложных сведений о себе (фамилия, имя, отчество, дата, место рождения, гражданство либо отсутствие гражданства); подложных документов о наличии установленных федеральным законом оснований и соблюдении условий приобретения или прекращения гражданства Российской Федерации либо заведомо ложных сведений об этом (при отсутствии таких оснований и несоблюдении таких условий); подложных документов об отсутствии оснований для отклонения заявлений о выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации, о приеме в гражданство Российской Федерации и о восстановлении в гражданстве Российской Федерации или оснований для отказа в выходе из гражданства Российской Федерации либо заведомо ложных сведений об этом (при наличии таких оснований); б) установления вступившим в законную силу приговором суда факта совершения заявителем хотя бы одного из преступлений (приготовления к преступлению или покушения на преступление), предусмотренных ч. 1 ст. 24 указанного федерального закона; в) отказа заявителя от принесения присяги.

Отмена решения по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется Президентом Российской Федерации или иным полномочным органом, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации и принявшим такое решение. Решение по вопросам гражданства Российской Федерации в случае отмены считается недействительным со дня принятия такого решения280.

Заключение полномочного органа об отмене решения по вопросам гражданства Российской Федерации составляется по форме, утвержденной Министерством внутренних дел Российской Федерации или Министерством иностранных дел Российской Федерации. Заключение должно быть мотивированным. В нем указываются основания принятия полномочным органом в отношении заявителя решения о приеме в гражданство Российской Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации или признании гражданином Российской Федерации либо выходе из гражданства Российской Федерации, а также основания отмены полномочным органом решения по вопросам гражданства Российской Федерации с изложением обстоятельств, повлиявших на принятие решения по вопросам гражданства Российской Федерации. Заключение утверждается (подписывается) руководителем соответствующего полномочного органа, или лицом, исполняющим его обязанности, или заместителем руководителя соответствующего полномочного органа. Заключение об отмене решения по вопросам гражданства Российской Федерации вместе с решением суда (приговором суда) либо заявлением об отказе от принесения присяги (носителями аудио- и [или] видеозаписи, содержащими информацию об отказе от написания такого заявления или об обстоятельствах, свидетельствующих о невозможности его написания) приобщается к документам заявителя, на основании которых было вынесено первоначальное решение.

Лицо, в отношении которого отменено решение по вопросам гражданства Российской Федерации, информируется об этом полномочным органом в месячный срок со дня утверждения (подписания) заключения. Сведения об отмене решения по вопросам гражданства Российской Федерации вносятся в соответствующие электронные базы данных.

Отмена решения по вопросам гражданства Российской Федерации осуществляется указом Президента Российской Федерации или оформляется заключением полномочного органа, принявшего такое решение, либо заключением вышестоящего полномочного органа. Президент Российской Федерации вправе отменить решение по вопросам гражданства Российской Федерации, принятое полномочным органом.

В случае отмены решения по вопросам гражданства Российской Федерации полномочный орган обязан принять меры к изъятию документов, выданных ранее в соответствии с этим решением.

При отмене решения о приобретении гражданства Российской Федерации лицу, проживающему на территории Российской Федерации, выдается вид на жительство лица без гражданства или вид на жительство иностранного гражданина, за исключением лиц, осужденных к лишению свободы и направленных к месту отбывания наказания. При отмене решения о выходе из гражданства Российской Федерации у лица изымается справка о выходе из гражданства Российской Федерации и выдается паспорт гражданина Российской Федерации.

Решения по вопросам гражданства Российской Федерации, действия (бездействие) органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, и их должностных лиц могут быть обжалованы в административном и судебном порядке.

5.4. Полномочные органы, ведающие вопросами гражданства

Полномочия органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, определяются гл. 5 Федерального закона от 28 апреля 2023 г. № 138-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации».

Полномочными органами, ведающими делами о гражданстве Российской Федерации, являются: Президент Российской Федерации; федеральный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел и его территориальные органы; федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации.

Президент Российской Федерации решает вопросы: а) приема, восстановления в гражданстве и выхода из гражданства Российской Федерации в общем порядке; б) отмены решений по вопросам гражданства Российской Федерации.

Президент Российской Федерации в гуманитарных целях вправе определять категории иностранных граждан и лиц без гражданства, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, а также порядок подачи ими соответствующих заявлений и перечень представляемых документов. Президент Российской Федерации также утверждает положение о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие полномочных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации.

Президент Российской Федерации издает указы по вопросам гражданства Российской Федерации281.

В целях реализации своих полномочий по вопросам гражданства Российской Федерации и предварительного рассмотрения заявлений Президент Российской Федерации образует Комиссию по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации.

В соответствии с Указом Президента РФ от 14 ноября 2002 г. № 1318 «Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации и ее состава», Комиссия по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации является совещательным и консультативным органом при Президенте Российской Федерации, обеспечивающим реализацию конституционных полномочий главы государства по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Основными задачами комиссии являются: а) информационное и аналитическое обеспечение деятельности Президента Российской Федерации по реализации возложенных на него Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «О гражданстве Российской Федерации» полномочий по решению вопросов гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; б) подготовка Президенту Российской Федерации предложений по совершенствованию государственной политики в области гражданства, развитию института российского гражданства; в) подготовка Президенту Российской Федерации предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища, а также по разрешению возникающих в этой сфере проблем; г) рассмотрение вопросов о невозможности прекращения гражданами Российской Федерации гражданства (подданства) иностранного государства по не зависящим от них причинам.

Основными функциями комиссии являются: а) предварительное рассмотрение заявлений о приеме в гражданство Российской Федерации, восстановлении в гражданстве Российской Федерации, прекращении гражданства Российской Федерации, предоставлении политического убежища в Российской Федерации и подготовка по ним предложений Президенту Российской Федерации; б) анализ и обобщение практики применения законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища; в) взаимодействие с международными организациями по вопросам гражданства; г) участие в подготовке международных договоров Российской Федерации по вопросам гражданства, а также материалов для проведения международных мероприятий по этим вопросам; д) участие в совещаниях, конференциях и иных мероприятиях по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища; е) подготовка ежегодных докладов о деятельности комиссии и представление их Президенту Российской Федерации.

Комиссия в целях решения своих основных задач имеет право: 1) запрашивать и получать в установленном порядке необходимые материалы от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также от учреждений, организаций и должностных лиц; 2) пользоваться в установленном порядке банками данных Администрации Президента Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти; приглашать на свои заседания должностных лиц для выяснения обстоятельств, касающихся реализации законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища; 3) направлять полномочным органам, ведающим делами о гражданстве Российской Федерации, рекомендации и разъяснения, касающиеся порядка применения законодательства Российской Федерации о гражданстве и предоставлении политического убежища; 4) привлекать в установленном порядке для осуществления отдельных работ ученых и специалистов, в том числе на договорной основе; 5) взаимодействовать в установленном порядке с Аппаратом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Аппаратом Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Аппаратом Правительства Российской Федерации, аппаратами Конституционного Суда Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации, Генеральной прокуратурой Российской Федерации, а также с федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах; 6) взаимодействовать в установленном порядке с органами иностранных государств, зарубежными и международными организациями, занимающимися вопросами гражданства; 7) проводить совещания, конференции и иные мероприятия по вопросам гражданства Российской Федерации и предоставления политического убежища.

Информационно-аналитическое, организационно-методическое, документационное и правовое обеспечение деятельности комиссии осуществляют Управление Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан и другие подразделения Администрации Президента Российской Федерации.

Комиссия формируется в составе председателя Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации, заместителя председателя комиссии, секретаря комиссии и ее членов. Начальник Управления Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан и его заместители входят в состав комиссии по должности. Председатель комиссии и ее состав утверждаются Президентом Российской Федерации.

Заседания комиссии проводятся по мере необходимости, но не реже одного раза в два месяца. Заседание комиссии считается правомочным, если на нем присутствует не менее половины ее членов. Заседания комиссии ведет председатель комиссии, а в случае его отсутствия — заместитель председателя комиссии либо один из ее членов по поручению председателя комиссии.

Решения комиссии принимаются простым большинством голосов членов комиссии, присутствующих на заседании. При равенстве голосов принятым считается решение, за которое проголосовал председательствующий на заседании. Решение комиссии оформляется протоколом, который подписывается членами комиссии, присутствующими на заседании. В исключительных случаях по поручению председателя комиссии допускается принятие решения путем персонального опроса членов комиссии. Решение оформляется протоколом в установленном порядке.

На заседания комиссии могут приглашаться представители федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, общественных объединений, средств массовой информации, а также ученые и специалисты.

Министерство внутренних дел Российской Федерации и его территориальные органы осуществляют следующие полномочия: а) определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих на территории Российской Федерации; б) принимают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации от лиц, проживающих на территории Российской Федерации, а также от лиц, временно пребывающих на территории Российской Федерации, имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке; в) проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах, организациях; г) направляют Президенту Российской Федерации в случаях, предусмотренных законодательством, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы; д) исполняют принятые Президентом Российской Федерации решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации; е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации в случаях, предусмотренных законом; ж) ведут учет лиц, в отношении которых федеральным органом исполнительной власти в сфере внутренних дел или его территориальным органом приняты решения об изменении гражданства; з) оформляют гражданство Российской Федерации; и) осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации; к) рассматривают заявления о выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации, поданные иностранными гражданами; л) проводят обязательную государственную дактилоскопическую регистрацию иностранных граждан и лиц без гражданства, приобретающих гражданство Российской Федерации, ведут информационные массивы, создаваемые в процессе проведения государственной дактилоскопической регистрации, в случаях, предусмотренных федеральными законами282.

Территориальные органы Министерства внутренних дел Российской Федерации: 1) принимают, в соответствии со своей компетенцией, заявления от лиц, проживающих на территории Российской Федерации, лиц, временно пребывающих на территории Российской Федерации и имеющих право обратиться с заявлениями о приеме в гражданство Российской Федерации в упрощенном порядке, проверяют соответствие заявлений, а также представляемых вместе с ними документов требованиям и условиям, предусмотренным действующим законодательством о гражданстве; 2) составляют заключения на заявления об изменении гражданства в общем порядке и направляют их в Министерство внутренних дел Российской Федерации; 3) принимают в пределах своей компетенции решения по заявлениям об изменении гражданства в упрощенном порядке; 4) исполняют решения по заявлениям об изменении гражданства; 5) определяют и оформляют наличие гражданства Российской Федерации; 6) осуществляют отмену принятых ими решений по вопросам гражданства; 7) рассматривают заявления о выдаче уведомления о возможности приема в гражданство Российской Федерации, поданные иностранными гражданами283.

Министерство иностранных дел Российской Федерации, дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации: а) определяют наличие гражданства Российской Федерации у лиц, проживающих за пределами Российской Федерации; б) принимают от лиц, проживающих за пределами Российской Федерации, заявления по вопросам гражданства Российской Федерации; в) проверяют факты и представленные для обоснования заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации документы и в случае необходимости запрашивают дополнительные сведения в соответствующих государственных органах; г) направляют Президенту Российской Федерации заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, представленные для их обоснования документы и иные материалы, а также заключения на данные заявления, документы и материалы; д) исполняют принятые Президентом Российской Федерации решения по вопросам гражданства Российской Федерации в отношении лиц, проживающих за пределами Российской Федерации; е) рассматривают заявления по вопросам гражданства Российской Федерации, поданные лицами, проживающими за пределами Российской Федерации, и принимают решения по вопросам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке; ж) ведут учет лиц, в отношении которых дипломатическими представительствами и консульскими учреждениями Российской Федерации, находящимися за пределами Российской Федерации, приняты решения об изменении гражданства; з) оформляют гражданство Российской Федерации; и) осуществляют отмену решений по вопросам гражданства Российской Федерации284.

Органы, ведающие делами о гражданстве Российской Федерации, в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативным правовым актом Президента Российской Федерации, вправе осуществлять сбор, обработку и хранение следующей информации о гражданах Российской Федерации, об иностранных гражданах и о лицах без гражданства, подавших заявления по вопросам гражданства Российской Федерации: 1) персональные данные; 2) сведения о постановке на учет в налоговом органе; 3) сведения о наличии задолженности в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах, законодательством Российской Федерации об исполнительном производстве; 4) сведения о привлечении к уголовной или административной ответственности; 5) сведения о гражданстве; 6) иные данные, необходимые для принятия решений по вопросам гражданства Российской Федерации.