Процедуры в конкурентном праве

Учебное пособие

Ответственный редактор
кандидат юридических наук, доцент
С. А. Пузыревский

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 346.54(075.8)

ББК 67.404я73

П84

Авторы:

Абакумова Ю. И., начальник отдела судебной работы Правового управления ФАС России – гл. 10 (в соавт. с О. Р. Афанасьевой, А. В. Борисовым, В. И. Шиян);

Афанасьева О. Р., д. ю. н., главный научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России» – гл. 10 (в соавт. с Ю. И. Абакумовой, А. В. Борисовым, В. И. Шиян);

Борисов А. В., к. ю. н., заведующий кафедрой уголовного права, уголовного процесса и криминалистики Юридического института Российского университета транс- порта – гл. 10 (в соавт. с Ю. И. Абакумовой, О. Р. Афанасьевой, В. И. Шиян);

Джиоева Л. С., консультант отдела правовой экспертизы Правового управления ФАС России – гл. 3;

Крюков А. С., заместитель начальника Правового управления ФАС России – гл. 7, 9;

Мильчакова О. В., к. ю. н., доцент, начальник Управления контроля иностранных инвестиций ФАС России, доцент кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 4;

Молчанов А. В., начальник Правового управления ФАС России, преподаватель кафедры конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – гл. 1, 2, 5, 11;

Овсянникова М. В., консультант отдела проектов по развитию конкуренции Правового управления ФАС России – гл. 8 (в соавт. с Р. З. Сайдашевым);

Сайдашев Р. З., советник правового отдела Управления контроля иностранных инвестиций ФАС России – гл. 8 (в соавт. с М. В. Овсянниковой);

Трубинова Е. И., к. ю. н. – гл. 6;

Филимоненко А. А., заместитель начальника отдела апелляции Правового управления ФАС России – гл. 12;

Шиян В. И., к. ю. н., доцент, ведущий научный сотрудник ФГКУ «ВНИИ МВД России» – гл. 10 (в соавт. с Ю. И. Абакумовой, О. Р. Афанасьевой, А. В. Борисовым).

Ответственный редактор:

Пузыревский С. А., к. ю. н., доцент, заместитель руководителя ФАС России, заведующий кафедрой конкурентного права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Настоящее учебное пособие предназначено для студентов, магистрантов, аспирантов юридических и экономических специальностей, изучающих в углубленном объеме дисциплину «Конкурентное право», специалистов, работающих в сфере конкурентного права и антимонопольного регулирования.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2018 г.

УДК 346.54(075.8)

ББК 67.404я73

© Коллектив авторов, 2018

© ООО «Проспект», 2018

Вступительное слово

Конкурентное право — одна из молодых отраслей правового регулирования современной экономики, которая получила активное развитие с переходом нашей страны к рыночной экономике.

Эффективное регулирование рыночной экономики основывается на принципах, гарантирующих единство экономического пространства, плюрализме форм собственности и свободы экономической деятельности.

Вместе с тем свобода экономического поведения хозяйствующих субъектов может быть ограничена в той мере, в которой эта свобода может причинить вред рыночной экономике. В развитие конституционных принципов запрета монополизации и недобросовестной конкуренции в России сформирована система антимонопольного законодательства, направленного на защиту конкуренции.

Положения этого законодательства и составляют основу конкурентного права как комплексной системы норм, регулирующих экономические отношения. За короткое время наша страна прошла большой путь в сфере формирования системы антимонопольного регулирования, обеспечивающего гарантии добросовестных конкурентных отношений на товарных рынках.

Важно отметить, что реализация антимонопольного регулирования осуществляется в четко установленной законодательством процедурной и процессуальной форме.

Предлагаемое учебное пособие «Процедуры в конкурентном праве» предназначено для студентов, магистрантов и аспирантов юридических и экономических вузов и факультетов.

В рамках данного пособия проанализирована система процедурных и процессуальных норм, обеспечивающих предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Определен порядок проведения антимонопольными органами проверок соблюдения антимонопольного законодательства, проанализированы особенности возбуждения и рассмотрения антимонопольными органами дел о нарушении антимонопольного законодательства, рассмотрены вопросы юридической ответственности за нарушение антимонопольного законодательства.

Учебное пособие построено в соответствии с утвержденной программой «Процедуры в конкурентном праве», разработанной кафедрой конкурентного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

Изучение предложенного материала дает возможность читателю овладеть основными теоретическими знаниями о процедурных и процессуальных нормах в системе конкурентного права и сформулировать представления о гражданской, административной и уголовной ответственности за нарушение антимонопольного законодательства и позволит применить эти знания в практической деятельности — как в сфере государственной службы, так и в сфере осуществления предпринимательской деятельности.

Заместитель руководителя ФАС России,
заведующий кафедрой конкурентного права
Московского государственного юридического
университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА),
кандидат юридических наук, доцент
С. А. Пузыревский

Глава 1.
Правовые основы защиты конкуренции в Российской Федерации

§ 1. Правовое регулирование предупреждения и пресечения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции

В ст. 8 Конституции РФ указано, что в Российской Федерации гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности.

В свою очередь, ст. 34 Конституции РФ устанавливает, что не допускается экономическая деятельность, направленная на монополизацию и недобросовестную конкуренцию.

Важное место и значение отведено конкуренции в Гражданском кодексе Российской Федерации (далее — ГК РФ). В ст. 10 «Пределы осуществления гражданских прав» ГК РФ указано, что не допускается использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции, а также злоупотребление доминирующим положением на рынке.

Таким образом, конкуренция выступает признанной ключевой основой гражданско-правовых отношений, функционирования товарных рынков и рыночной экономики.

А. Ю. Кинев говорит о рыночной конкуренции, как своеобразном «локомотиве», обеспечивающем прогресс в различных сферах экономики и прикладной науки, определяющем «здоровье» всей экономической системы, а также гарантирующем потребителю оптимальный уровень цены, качества и количества товара в условиях нерегулируемого спроса и предложения1.

Развитие и обеспечение конкуренции это и вопросы национальной безопасности.

Так, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации (далее — Стратегия)2, Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 г. (далее — Концепция)3 и в ряде других документов стратегического планирования.

Таким образом, конкуренция как основа рыночной экономики выступает основополагающей ценностью, которая подлежит защите на самом высоком конституционном уровне.

Авторы учебника «Конкурентное право России» выделяют два подхода к оценке значимости конкуренции: идеологический и экономический4.

С точки зрения идеологического подхода конкуренция рассматривается как средство сдерживания монополизации, угрожающее основам демократии. Экономическая значимость конкуренции связана с преимуществами ее перед иными способами распределения ограниченных ресурсов в целях удовлетворения потребностей организаций и граждан:

а) чем выше конкуренция, тем эффективнее компании используют наличные ресурсы;

б) чем выше конкуренция, тем ниже себестоимость товаров и услуг, цен оптового и розничного рынков;

в) чем выше конкуренция, тем выше качество производимых товаров;

г) чем выше конкуренция, тем более эффективнее развиваются инновации;

д) в процессе конкуренции формируется более эффективная структура рынков.

Связь этих подходов очевидна, поскольку демократическое правовое государство может быть только там и тогда, когда обеспечена экономическая конкуренция, развитие экономической конкуренции — путь к политической стабильности демократического общества. Права и свободы каждого гражданина и публичные интересы в демократическом обществе неразрывны.

Только в условиях обеспечения и развития добросовестной экономической конкуренции возможен экономический рост, отвечающий темпам изменений потребностей граждан, общества и государства.

В связи с этим не случайно вопросы защиты и развития конкуренции нашли свое отражение в подписанном 21.12.2017 Президентом Российской Федерации Указе № 618 «Об основных направлениях государственной политики по развитию конкуренции».

Указ закрепляет, что активное содействие развитию конкуренции в Российской Федерации является приоритетным направлением деятельности Президента Российской Федерации, Федерального Собрания Российской Федерации, Правительства Российской Федерации, Центрального банка Российской Федерации, федеральных органов исполнительной власти, законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органов местного самоуправления.

Издание Указа свидетельствует об особом значении конкуренции для экономической политики государства, устанавливает, что вопросы защиты и развития конкуренции являются, по сути, ключевым элементом рыночной экономики и экономической политики в целом.

Значение антимонопольного законодательства для системы гражданско-правовых отношений очевидно.

По своей сути вводя определенные ограничения для участников гражданского оборота и тем самым ограничивая их права, антимонопольное законодательство направлено на обеспечение такого равенства.

С. А. Пузыревский указывает, что для обеспечения экономического равенства участников гражданских отношений и защиты конкуренции государство вводит определенные ограничения для участников рынка, обладающих рыночной властью, и запрещает определенное поведение таких участников, приводящее к ограничению конкуренции5.

Таким образом, конкуренция выступает как публичное благо, защита которого обеспечивает сами основы функционирования рыночной экономики в правовом государстве.

Для защиты конкуренции в связи с этим необходимы публично-правовые материальные и процедурные нормы.

Существует также точка зрения, определяющая право на конкуренцию, есть субъективное гражданское право лица при осуществлении им предпринимательской деятельности состязаться посредством совершения самостоятельных действий с другими субъектами предпринимательства (конкурентами) за приоритетное приобретение его товаров (работ, услуг) потребителями (покупателями)6.

Право на конкуренцию описывается как необходимый элемент права на осуществление предпринимательской деятельности, состоящий в потенциальной возможности субъекта предпринимательства совершать конкурентные действия по отношению к конкурентам за приоритетное приобретение своих товаров (работ, услуг) потребителями7.

В этой связи защита конкуренции выступает как элемент защиты нарушенного субъективного гражданского права.

Таким образом, защита конкуренции должна обеспечиваться также нормами частного правового характера, регулирующими способы защиты нарушенного права и применение при этом соответствующих положений гражданского и процессуального права.

Кроме того, нарушение антимонопольного законодательства заключается в том, что помимо реальных или потенциальных негативных последствий для публичных интересов наступают (или могут наступить) негативные последствия для частных интересов. Такие негативные последствия выражаются в убытках.

При этом важно обратить внимание на то, что такие негативные последствия имеют одно основание, правовая квалификация которого связана с нарушением антимонопольных запретов.

Изложенное выше свидетельствует о том, что защита конкуренции представляет собой деятельность, направленную на предупреждение и пресечение ограничения, недопущения и устранения конкуренции.

Такая деятельность может в рамках правовых способов осуществляться государством в лице органов законодательной (путем нормативного регулирования), исполнительной (осуществление контроля, принятие мер, направленных на развитие конкуренции) и судебной власти (рассмотрение и разрешение судебных дел), а также участниками рыночных отношений.

А. Ю. Кинев указывает, что отношениям по защите и развитию конкуренции присущи такие особенности, как некодифицированность, межотраслевой характер и сочетание частноправовых и публично-правовых элементов8.

Соответственно, можно говорить о существовании гражданско-правовых, административно-правовых и уголовно-правовых способах защиты конкуренции.

Каждый их этих способов содержит механизмы или инструменты регулирования, которые направлены на пресечение или предупреждение ограничения, устранения или недопущения конкуренции.

В системе законодательства Российской Федерации основным нормативным правовым актом, обеспечивающим защиту конкуренции, является Федеральный закон от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции).

Согласно ст. 1 Закона о защите конкуренции правовые основы защиты конкуренции включают в себя предупреждение и пресечение:

1) монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции;

2) недопущения, ограничения и устранения конкуренции федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами и Центральным банком РФ.

Определения монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции даны непосредственно в Законе о защите конкуренции.

Так, под монополистической деятельностью понимается злоупотребление хозяйствующим субъектом, группой лиц своим доминирующим положением, соглашения или согласованные действия, запрещенные антимонопольным законодательством, а также иные действия (бездействие), признанные в соответствии с федеральными законами монополистической деятельностью (п. 10 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Недобросовестной конкуренцией признаются любые действия хозяйствующих субъектов (группы лиц), которые направлены на получение преимуществ при осуществлении предпринимательской деятельности, противоречат законодательству РФ, обычаям делового оборота, требованиям добропорядочности, разумности и справедливости и причинили или могут причинить убытки другим хозяйствующим субъектам-конкурентам либо нанесли или могут нанести вред их деловой репутации (п. 9 ст. 4 Закона о защите конкуренции).

Помимо составов монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции Закон о защите конкуренции также устанавливает правовые запреты на недопущение, устранение и ограничение конкуренции со стороны органов власти и при проведении торгов.

Система антимонопольного правового регулирования защиты конкуренции включает в себя нормы материального права, устанавливающие правовые запреты на осуществление участником гражданско-правовых отношений действий (бездействий), в том числе совершение сделок, которые приводят или могут привести к ограничению, недопущению, устранению конкуренции, а также правила поведения, соблюдение которых направлено на защиту конкуренции, например, требование о передаче государственного или муниципального имущества в пользование на торгах.

Реализация материальных норм антимонопольного законодательства обеспечивается нормами процедурными, содержащимися в Законе о защите конкуренции.

Не меньшее значение для реализации материальных антимонопольных норм имеют положения процессуального законодательства, а также нормы, регулирующие производство по делам об административных правонарушениях.

§ 2. Система процедурных и процессуальных норм, обеспечивающих предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции

Процедура заключается в последовательности актов или действий, которые обычно должны быть осуществлены в определенном порядке в присутствии определенных представителей власти или частных лиц с целью добиться исполнения того или иного юридического акта.

Правовая процедура — это нормативно-установленный порядок осуществления юридической деятельности, направленный на реализацию норм материального права и охраняемый от нарушений санкциями.

Важность правовой процедуры заключатся в том, что именно посредством нее осуществляется реализация материальных правовых норм.

Так, Э. Н. Ренов отмечает, что отсутствие должной процедуры применения правовых норм властными субъектами ведет фактически либо к их парализации, либо к произволу чиновников9.

Еще один ученый, Ж. Марку, указывает, что процедуры формируют рамки юридической деятельности государственных органов, являются первостепенным условием законности действий, обеспечивают учет и сохраняют баланс интересов участников отношений в процессе принятия соответствующих решений. Процедуры позволяют также гражданам участвовать в принятии решений, что придает им большую эффективность; они способствуют также демократической легитимации решений10.

Следует отметить, что юридическая процедура в этом значении или в широком смысле может рассматриваться в качестве механизма реализации как частноправовых, так и публично-правовых норм.

Помимо понятия юридической процедуры весьма широко используемым понятием в науке и нормативных правовых актах является понятие процесса.

При этом деление норм права на материальные и процессуальные является более чем устоявшимся явлением.

Долгое время правовая наука рассматривала сущность процесса исключительно в сфере гражданского и уголовного процесса.

Главная отличительная черта этих процессов или признак, определяющий процессуальные нормы, — их судебно-юрисдикционная природа: разрешение спора о праве — гражданский процесс, применение уголовно-правовых санкций — уголовный процесс.

Вместе с тем в последнее время все больше уделяется внимания административному процессу, как совокупности норм права, направленных на реализацию материальных норм административного права.

Авторы учебника «Административный процесс Российской Федерации» выделяют три составляющие административного процесса:

1) управленческий процедурный процесс;

2) юрисдикционный правоохранительный процесс;

3) административное судопроизводство11.

При этом отмечается, что, поскольку административное судопроизводство отнесено к судебной власти, административный процесс и административно-процессуальное право как самостоятельная отрасль российского права до создания полноценной системы административных судов пока остаются в двухзвенной конфигурации, включающей только первые два составляющих элемента.

Управленческий процедурный административный процесс обеспечивает положительную деятельность органов исполнительной власти, связанную с реализацией прав, свобод и законных интересов граждан и организаций. В управленческом процессе отсутствует как таковая конфликтная ситуация. Задача такой деятельности — принятие позитивного управленческого решения в отсутствие спора о праве или нарушения права. В качестве примера можно привести применение соответствующих норм права при рассмотрении ходатайств лиц о согласовании сделок антимонопольным органом (глава 7 Закона о защите конкуренции) или рассмотрении заявлений о согласовании предоставления государственных или муниципальных преференций (глава 5 данного Закона).

Суть административно-юрисдикционного правоохранительного процесса заключается в том, чтобы обеспечить защиту и охрану прав и законных интересов граждан и организаций. То есть в данном случае основанием для применения соответствующих процессуальных норм является возникновение конфликтной ситуации, негативного юридического факта (действия или бездействия).

Наибольшая регламентация административно-юрисдикционного процесса находит свое отражение при рассмотрении дел об административных правонарушениях в соответствии с Кодексом Российской Федерации об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ).

Вместе с тем, помимо КоАП, к нормам административно-юрисдикционного процесса можно отнести, например, порядок рассмотрения дел о нарушении антимонопольного законодательства (глава 9 Закона о защите конкуренции) или порядок рассмотрения жалоб на нарушения процедуры торгов (ст. 18¹ Закона о защите конкуренции).

По мнению авторов учебника «Административный процесс Российской Федерации», еще одно важное отличие административного управленческого процесса и административного юрисдикционного процесса заключается в том, что в первом случае реализация норм материального административного права осуществляется посредством административных процедур, во втором же случае — посредством административных производств.

Таким образом, административной процедуре отводится роль лишь одной из составляющей административного процесса — административного управленческого процесса.

Административная процедура рассматривается учеными во взаимосвязи с деятельностью органов исполнительной власти или административных органов (органов исполнительной власти и органов местного самоуправления), но существует несколько принципиально разных подходов.

В некоторых исследованиях ограничивается сфера применения административных процедур сферой внешневластной позитивной деятельности органов исполнительной власти12. В других признается, что административные процедуры должны регламентировать как позитивную внешневластную деятельность органов исполнительной власти, так и деятельность данных органов в охранительной сфере13.

Существует также точка зрения, согласно которой административная процедура рассматривается в широком смысле.

Так, А. И. Стахов, И. А. Нестеренко, рассматривая различные подходы к определению понятия административных процедур, пишут о том, что административные процедуры должны регламентировать все основные направления нормотворческой и правоприменительной деятельности административных органов, прямо либо косвенно связанных с ограничением прав и законных интересов граждан и организаций, а именно: издание подзаконных нормативных правовых актов, все основные направления внешневластной правоприменительной деятельности административных органов (в том числе урегулированные нормами административного права: позитивная деятельность, связанная с правомерной деятельностью граждан и организаций, административно-деликтная деятельность, связанная с административно-правовыми спорами и административными правонарушениями, административно-казуальная деятельность, связанная с происшествиями техногенного, природного и иного характера), внутриорганизационная и внутрисистемная деятельность (взаимодействие структурных подразделений, взаимодействие с иными органами публичной власти)14.

Анализ различных подходов, связанных в большей степени с тем, что до настоящего времени нормативно не определилась сфера или отрасль административного процессуального и административного процедурного права, все же дает основания выявить общие подходы к классификации процессуальных и процедурных норм, обеспечивающих на практике реализацию материальных норм конкурентного права.

Первую группу таких норм составляют нормы гражданского процессуального, уголовного процессуального законодательства и законодательства об административном судопроизводстве (тоже процессуального законодательства).

Выделение этой группы процессуальных норм не вызывает сомнений. Главной отличительной их чертой является судебно-юрисдикционный характер.

Реализация данных норм осуществляется посредством процессуального законодательства (процессуальные кодексы) и принятия окончательного решения по возникшей ситуации реализации материального права органами судебной власти.

Участие антимонопольных органов в судах общей юрисдикции или арбитражных является реализаций одного из полномочий антимонопольного органа и в этой связи антимонопольный орган обладает определенной спецификой как участник гражданского, арбитражного или уголовного процесса. Специфика применения процессуального законодательства при рассмотрении дел также связана с определенными правилами и стандартами доказывания, необходимостью применения и рассмотрения судами категорий конкурентного права.

В этой связи с предметом изучения в рамках настоящего курса должны стать важные для конкурентного права разъяснения высших судебных инстанций. В частности, постановление Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ от 30.06.2008 № 30 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с применение арбитражными судами антимонопольного законодательства», а также «Обзор по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере», утвержденный Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016.

Ко второй группе норм, обеспечивающих реализацию материальных норм конкурентного права, следует отнести нормы административно-процедурного характера, разделив их на две составляющие: административно-управленческие и юрисдикционно-охранительные.

Антимонопольное законодательство предусматривает осуществление нескольких видов властной контрольно-надзорной деятельности и формализующих их правовых процедур.

Административные процедуры обладают специальным характером, особенностями, учитывающими специфику антимонопольного контроля и надзора.

Такие нормы содержатся в основном в Законе о защите конкуренции и Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях.

Основное отличие административно-управленческих и юрисдикционно-охранительных процедур заключаются в том, что при реализации положений первых не существует конфликтной ситуации и разрешения конкретного спора, такие нормы направлены, как правило, на положительное разрешение административным антимонопольным органом обращения или заявления соответствующего лица.

К административно-управленческим процедурам неюрисдикционного характера, реализующим материальные нормы конкурентного права, следует отнести:

• контроль экономической концентрации, в том числе в соответствии с Законом о защите конкуренции и иными федеральными законами, в частности, в области использования природных ресурсов (глава 7 Закона о защите конкуренции);

• контроль предоставления государственных и муниципальных преференций (глава 5 Закона о защите конкуренции);

• плановые и внеплановые проверки (ст. 25¹–25⁶ данного Закона);

• согласование проектов, ограничивающих конкуренцию соглашений хозяйствующих субъектов (ст. 35 Закона о защите конкуренции);

• процедура направления предостережения о недопустимости совершения действий, которые могут привести к нарушению антимонопольного законодательства (ст. 25⁷ Закона о защите конкуренции).

К юрисдикционно-охранительным процедурам (или производствам, как иногда указывается в административном праве) следует отнести:

• возбуждение и рассмотрение дел о нарушениях антимонопольного законодательства (глава 9 данного Закона);

• рассмотрение жалоб на нарушение процедуры обязательных в соответствии с законодательством Российской Федерации торгов и порядка осуществления процедур, включенных в исчерпывающие перечни процедур в сферах строительства (ст. 181 Закона о защите конкуренции);

• выдача предупреждений о прекращении действий (бездействия), об отмене или изменении актов, которые содержат признаки нарушения антимонопольного законодательства, об устранении причин и условий, способствовавших возникновению такого нарушения, и о принятии мер по устранению последствий такого нарушения (статья 39¹ Закона о защите конкуренции);

• рассмотрение дел об административных правонарушениях, связанных с нарушением антимонопольного законодательства (КоАП);

• уголовное преследование преступлений, связанных с нарушениями антимонопольного законодательства.

Контрольные вопросы

---

1. Охарактеризуйте значение понятия «конкуренция», раскройте его содержание.

2. Определите основные цели и задачи государственной политики по развитию конкуренции.

3. Опишите правовые основы и цели защиты конкуренции и антимонопольного контроля.

4. Опишите основные полномочия антимонопольного органа при осуществлении государственного контроля в сфере антимонопольного законодательства.

5. Охарактеризуйте систему процедурных и процессуальных норм, обеспечивающих предупреждение и пресечение монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции.

6. Опишите административно-управленческие и юрисдикционно-охранительные процедуры в конкурентном праве, определите их специфику.

Глава 2.
Правовое регулирование проведения проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства

§ 1. Правовое регулирование порядка проведения проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства

Проверки соблюдения требований антимонопольного законодательства являются одним из инструментов контрольной деятельности антимонопольных органов, позволяющим наиболее полно и основательно проверить деятельность хозяйствующих субъектов, органов власти всех уровней, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и иных лиц на предмет соответствия их деятельности требованиям законодательства Российской Федерации.

Согласно Разъяснению № 3 Президиума ФАС России «Доказывание недопустимых соглашений (в том числе картелей) и согласованных действий на товарных рынках, в том числе на торгах», утв. протоколом Президиума ФАС России от 17.02.2016 № 3, проверки являются одним из способов получения доказательств антимонопольным органом.

Поверки проводятся в целях осуществления контроля за соблюдением антимонопольного законодательства.

Полномочия антимонопольных органов на осуществление проверок нашли свое закрепление в ст. 23 Закона о защите конкуренции, согласно п. 11 ч. 1 которой антимонопольный орган проводит проверку соблюдения антимонопольного законодательства коммерческими организациями, некоммерческими организациями, федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными осуществляющими функции указанных органов органами или организациями, а также государственными внебюджетными фондами, физическими лицами, получает от них необходимые документы и информацию, объяснения в письменной или устной форме, в установленном законодательством Российской Федерации порядке обращается в органы, осуществляющие оперативно-разыскную деятельность, с просьбой о проведении оперативно-разыскных мероприятий.

Закон о защите конкуренции не содержит определения понятия «проверка». В связи с чем для его раскрытия необходимо обратиться к положениям Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее — Закон о контроле).

В соответствии с п. 6 ст. 2 Закона о контроле «проверка — совокупность проводимых органом государственного контроля (надзора) или органом муниципального контроля в отношении юридического лица, индивидуального предпринимателя мероприятий по контролю для оценки соответствия осуществляемых ими деятельности или действий (бездействия), производимых и реализуемых ими товаров (выполняемых работ, предоставляемых услуг) обязательным требованиям и требованиям, установленным муниципальными правовыми актами».

Пунктом 4 ч. 3 ст. 1 Закона о контроле предусмотрено, что положения указанного закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Также согласно ч. 3¹ ст. 1 Закона о контроле положения указанного закона, устанавливающие порядок организации и проведения проверок, не применяются при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией.

Вместе с тем п. 1 ч. 4 ст. 1 Закона о контроле предусмотрено, что особенности организации и проведения проверок в части, касающейся вида, предмета, оснований проведения проверок, сроков и периодичности их проведения, уведомлений о проведении внеплановых выездных проверок и согласования проведения внеплановых выездных проверок с органами прокуратуры, могут устанавливаться другими федеральными законами при осуществлении следующих видов государственного контроля (надзора): государственный контроль за соблюдением антимонопольного законодательства Российской Федерации, за исключением государственного контроля за экономической концентрацией.

Таким специальным законом при проведении государственного контроля за соблюдением антимонопольного законодательства юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями является Закон о защите конкуренции.

Таким образом, положения Закона о контроле исключаются относительно контроля за соблюдением требований антимонопольного законодательства не полностью.

Таким образом, нормативную правовую базу при проведении проверок антимонопольным органом образуют Закон о контроле и Закон о защите конкуренции. При этом Закон о контроле не применяется при производстве по делам о нарушении антимонопольного законодательства и при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией, а при проведении проверок за соблюдением требований антимонопольного законодательства Российской Федерации Закон о контроле носит общий характер, а Закон о защите конкуренции — специальный.

Кроме Закона о контроле и Закона о защите конкуренции нормативно-правовую базу организации и проведения проверок за соблюдением требований антимонопольного законодательства составляет Административный регламент Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по проведению проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации, утв. приказом ФАС России от 25.05.2012 № 340 (далее — Административный регламент по проведению проверок).

Предметом государственного контроля (надзора) является проверка соблюдения антимонопольного законодательства Российской Федерации федеральными органами исполнительной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, иными органами или организациями, осуществляющими функции указанных органов, а также государственными внебюджетными фондами, коммерческими и некоммерческими организациями, физическими лицами, в том числе индивидуальными предпринимателями (далее — проверяемое лицо) при осуществлении ими своей деятельности или исполнении предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства Российской Федерации.

Некоммерческие организации подлежат проверке исключительно в части соблюдения ими положений ст. 10, 11, 14–17¹, 19–21 Закона о защите конкуренции при осуществлении ими предпринимательской деятельности или координации экономической деятельности других хозяйствующих субъектов. На основании Закона о защите конкуренции не могут проводиться проверки соответствия деятельности некоммерческих организаций целям деятельности, предусмотренным учредительными документами таких организаций.

С точки зрения юридической процедуры проверка представляет собой последовательный ряд сменяющих друг друга юридических действий.

Иногда в юридической литературе используются понятия стадий юридической процедуры. В юридическом смысле процессуальная стадия понимается как совокупность процессуальных действий и решений, объединенных общей задачей и завершаемых выводами, принимаемыми уполномоченными органами.

«Стадия — это относительно самостоятельная часть административной деятельности, необходимая для достижения общего результата. Каждая стадия, прежде всего, характеризуется специфической непосредственной целью, которую можно считать ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных действий»15.

Такие стадии можно выделить и в отношении проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства.

А. Ю. Кинев при проведении внезапных проверок соблюдения требований антимонопольного законодательства выделяет три этапа (стадии) контроля с выделением внутри этапов мероприятий по контролю16. Первый этап — подготовка проверки (определение цели проверки; получение санкции от руководства; определение круга проверяемых хозяйствующих субъектов, установление их реквизитов, фактического местонахождения, состава руководства; определение состава инспекции; подготовка и подписание документов на право проведения проверки; «разведка на местности»; определение задания на проверку (перечень действий, которые необходимо провести в ходе проверки) для инспекции в целом и каждого члена инспекции в отдельности; инструктаж; оценка готовности к проверке). Второй этап — проведение проверки (обнаружение необходимых документов и получение их заверенных копий; получение письменных объяснений от физических лиц; обнаружение необходимых электронных данных, получение их заверенных копий; получение доказательств посредством задокументированного осмотра территорий, помещений, предметов проверяемого лица; получение доказательств посредством аудиозаписи, видео- и фотосъемки). Третий этап — оформление результатов проверки (анализ полученных в ходе выездной части проверки и по требованиям документов (информации); составление акта проверки; направление акта проверяемому лицу; принятие руководством антимонопольного органа решения в соответствии с Административным регламентом о проверках).

П. В. Самолысов в отношении всех проверок, независимо от их планового или внепланового характера, выделает следующие стадии:

I этап — Подготовка проверки.

II этап — Проведение проверки.

III этап — Оформление результатов проверки.

IV этап — Принятие мер реагирования по результатам проверки17.

Определение этапов проверки имеет большое практическое значение с точки зрения подготовки и проведения проверки.

Закон о защите конкуренции не выделяет какие-либо этапы проверки. Вместе с тем, согласно Административному регламенту по проведению проверок, выделяются следующие этапы проведения проверки:

1) подготовка проверки;

2) проведение проверки;

3) оформление результатов проверки.

Важным юридическим документом проверки, определяющим начало проверки, является приказ о проведении проверки.

Частью 6 ст. 25¹ Закона о защите конкуренции предусмотрено, что проверка, независимо от ее формы и характера (плановая или внеплановая), проводится в соответствии с приказом руководителя антимонопольного органа.

Это означает, что проверка может быть проведена только на основании приказа, имеющего письменную форму, подписанного руководителем антимонопольного органа и зарегистрированного надлежащим образом в системе документооборота антимонопольного органа.

Издание приказов за подписью начальников структурных подразделений ФАС России (отделов) или отделов территориальных управлений, их заместителей и других должностных лиц антимонопольных органов законом не предусмотрено.

Приказ о проведении проверки определяет требования к конкретной проверке и устанавливает пределы проведения проверки: временные, пространственные, по кругу лиц, по предмету, по цели, документальные. Выход за эти пределы проверяющими будет являться превышением их полномочий.

Частью 7 ст. 23 Закона о защите конкуренции установлен перечень сведений, которые в обязательном порядке должен содержать приказ о проведении проверки.

Приказ о проведении проверки должен содержать наименование антимонопольного органа, издавшего приказ, а также фамилии, имена, отчества должностных лиц, являющихся членами инспекции. Проверка может проводиться исключительно лицами, поименованными в приказе. В случае привлечения к проверке эксперта или представителя экспертной организации его данные также указываются в приказе.

В приказе указываются наименование, юридический и фактический адрес места нахождения юридического лица или фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя и адрес его места жительства. В случае если в ходе выездной проверки инспекция будет осуществлять выезд по адресам филиалов, представительств или мест осуществления хозяйственной деятельности проверяемого лица, то необходимо также указать место нахождения таких филиалов, представительств или мест осуществления хозяйственной деятельности.

Обязательной информацией, которая должна быть отражена в приказе о проведении проверки является указание целей, задач, предмета проверки и сроков ее проведения.

Относительно полноты раскрытия и описания целей и задач, а также предмета проверки необходимо отметить следующее.

Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, изложенной в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14.05.2015 № 1076-О/2015, при введении такой законодательной регламентации, оставляющей антимонопольному органу известную свободу усмотрения относительно необходимости проведения внеплановой проверки в связи со ставшими известными ему фактами, свидетельствующими о предполагаемом нарушении антимонопольного законодательства, законодатель учитывал специфику антимонопольной деятельности, включая объективную сложность, с которой может быть сопряжено выявление указанных нарушений, имеющих порой неочевидный характер.

Таким образом, положения Закона о защите конкуренции не обязывают антимонопольный орган детально раскрывать цели и обстоятельства проводимых проверок.

Относительно же описания предмета проверки также следует отметить, что поскольку проверка проводится на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства, а они достаточно обширны, то необходимым и достаточным будет указание в приказе о проведении проверки статьи Закона о защите конкуренции, содержащей материально-правовой запрет или требований, на соблюдение которых будет осуществлена проверка деятельности хозяйствующего субъекта.

Так, например достаточно указать в приказе, что «целью и задачей настоящей проверки является проверка сведений, содержащихся в сообщении физического лица», а относительно предмета проверки, например, указать, что «предметом настоящей проверки является соблюдение требований антимонопольного законодательства (ст. 16 Федерального закона от 26.07.2006 № 135-ФЗ „О защите конкуренции“)»18.

Приказ о проведении проверки должен содержать указание на правовые основания проведения проверки. Перечень таких правовых оснований для проведения плановых и внеплановых проверок прямо указан в Законе о защите конкуренции в ч. 2 и 4 соответственно. Для законности и обоснованности приказа достаточно указать соответствующий пункт и часть ст. 25¹ Закона о защите конкуренции.

Не менее важной частью информации, которая должна обязательно содержаться в приказе являются сроки проведения и перечень мероприятий по контролю, необходимых для достижения целей и задач проведения проверки; перечень административных регламентов проведения мероприятий по контролю; даты начала и окончания проведения проверки.

Типовая форма приказа о проведении проверки утверждена в виде Приложения 3 к Административному регламенту по проведению проверок.

Соблюдение требований к содержанию приказа обеспечивает его законность, мотивированность и обоснованность, а также обеспечивает права лиц, в отношении которых проводится проверка, в том числе на защиту своих прав в суде.

Приказ руководителя антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства может быть оспорен в арбитражном суде.

Такой вывод сделан в Обзоре по вопросам судебной практики, возникающим при рассмотрении дел о защите конкуренции и дел об административных правонарушениях в указанной сфере, утв. Президиумом Верховного Суда РФ 16.03.2016.

Законом о защите конкуренции предусмотрены виды проверок, проводимых антимонопольным органом, — плановые и внеплановые.

Плановой проверке подлежит вся хозяйственная деятельность проверяемого лица на соответствие всем нормам Закона о защите конкуренции.

Согласно ч. 2 ст. 25¹ Закона о защите конкуренции основанием проведения плановой проверки является истечение трех лет со дня:

1) создания юридического лица или организации, государственной регистрации индивидуального предпринимателя в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

2) окончания проведения антимонопольным органом последней плановой проверки проверяемого лица.

Плановые проверки антимонопольного органа требуют согласования с органами прокуратуры и включаются в ежегодный план проверок, составляемый антимонопольным органом и утверждаемый прокуратурой субъекта РФ по месту нахождения антимонопольного органа до 1 ноября года, предшествующего году проведения плановых проверок, в порядке, установленном ч. 6¹–6⁴ ст. 9 Закона о контроле.

Порядок подготовки, согласования и утверждения ежегодных планов проверок в антимонопольном органе установлен п. 3.11–3.21 Административного регламента по проведению проверок.

Плановая проверка одного хозяйствующего субъекта проводится не чаще чем один раз в три года. При этом количество хозяйствующих субъектов, в отношении которых могут быть проведены плановые проверки, ограничено только временем, имеющимся в сводном плане плановых проверок, который составляется и ведется органами прокуратуры.

Основаниями для проведения внеплановой проверки являются:

1) материалы, поступившие из правоохранительных органов, других государственных органов, из органов местного самоуправления, от общественных объединений, от Уполномоченного при Президенте Российской Федерации по защите прав предпринимателей, уполномоченных по защите прав предпринимателей в субъектах Российской Федерации и указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

2) сообщения и заявления физических лиц, юридических лиц, сообщения средств массовой информации, указывающие на признаки нарушения антимонопольного законодательства;

3) истечение срока исполнения предписания, выданного по результатам рассмотрения дела о нарушении антимонопольного законодательства, или при осуществлении государственного контроля за экономической концентрацией в порядке, установленном главой 7 настоящего Федерального закона;

4) поручения Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации;

5) обнаружение антимонопольным органом признаков нарушения антимонопольного законодательства.

Предметы плановой и внеплановой проверок в целом совпадают — соблюдение антимонопольного законодательства проверяемым лицом при осуществлении им своей деятельности.

Проверка может быть проведена не только в рамках возбужденного дела о нарушении антимонопольного законодательства, но и до его возбуждения, поскольку ч. 2 ст. 39 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что основанием для возбуждения и рассмотрения антимонопольным органом дела о нарушении антимонопольного законодательства является, в том числе результат проверки, при проведении которой выявлены признаки нарушения антимонопольного законодательства. Указанная позиция соответствует выводам, изложенным в определении Верховного Суда Российской Федерации от 24.10.2014 № 305-КГ14-1951 по делу № А40-47885/2013, а также в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 14.05.2015 № 1076-О/2015.

Так, Конституционный Суд Российской Федерации в указанном Определении, в частности, указал, что предусмотренная в условиях действующего правового регулирования возможность проведения антимонопольным органом при наличии сведений, указывающих на предполагаемые нарушения требований антимонопольного законодательства, внеплановой проверки его деятельности позволяет — без возбуждения в каждом случае производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства и возложения тем самым на хозяйствующие субъекты связанных с этим дополнительных обременений, в том числе процедурно-процессуального характера, — своевременно устранить возможную неопределенность в оценке достоверности соответствующих сведений и их достаточности для продолжения антимонопольной деятельности в рамках возбуждения производства по делу о нарушении антимонопольного законодательства. Это согласуется с вытекающим из взаимосвязанных положений ст. 2, 17 (ч. 3), 19 (ч. 1 и 2) и 55 (ч. 3) Конституции Российской Федерации требованием пропорциональности государственного вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов, предполагающим недопустимость установления для них избыточных, чрезмерных обременений.

В отличие от плановых проверок внеплановые проверки по общему правилу не подлежат согласованию с органами прокуратуры.

Вместе с тем в отношении внеплановых проверок субъектов малого предпринимательства Закон о защите конкуренции предусматривает исключение.

Так, согласно ч. 5¹ ст. 25¹ Закона о защите конкуренции по основаниям, указанным в п. 2 и 5 ч. 4 указанной статьи, внеплановая выездная проверка в отношении субъекта малого предпринимательства проводится после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности такого субъекта в порядке, установленном приказом Генерального прокурора Российской Федерации, за исключением внеплановой выездной проверки субъекта естественной монополии и внеплановой выездной проверки соблюдения требований, установленных ч. 1 ст. 11 Закона о защите конкуренции (картель).

Существуют две формы, в которых может осуществляться проверка антимонопольным органом: документарная и выездная.

Основным отличием выездной проверки от документарной является то, что при выездной проверке проверяющий сам прибывает к месту проверки, имеет полномочия произвести осмотр территории, помещений и документов проверяемого лица, истребовать недостающую для проведения всесторонней и объективной проверки информацию.

Внеплановая проверка практически всегда осуществляется путем включения в нее одного или нескольких выездных мероприятий. Это означает, что в подавляющем большинстве случаев антимонопольным органом принимается решение о проведении внеплановой проверки именно в форме выездной проверки.

Важное значение имеют положения законодательства о порядке уведомления проверяемых лиц о проводимых антимонопольным органом проверках.

Значение уведомления проверяемого лица о проводимой проверке заключается в том, что все проверочные мероприятия проводятся не ранее момента, с которого проверяемое лицо считается уведомленным о проведении проверки.

В зависимости от формы и вида проверок установлены следующие сроки уведомления.

О проведении плановой проверки проверяемое лицо уведомляется не менее чем за три рабочих дня до начала ее проведения путем направления копии приказа о проведении проверки или иным доступным способом. Следует иметь в виду, что, если проверяемое лицо уклоняется от получения направленной ему почтовой корреспонденции, содержащей уведомление, или отказывается от ее получения, то обязанность по уведомлению проверяемого лица считается исполненной.

О проведении внеплановой проверки проверяемое лицо должно быть уведомлено не менее чем за 24 часа до начала ее проведения любым доступным способом.

Особое регулирование предусмотрено относительно проверок на предмет выявления фактов заключения антиконкурентных соглашений.

Так, уведомление о проведении внеплановой проверки на предмет соблюдения требований ст. 11 и 16 Закона о защите конкуренции не допускается.

В международной практике антимонопольного контроля такие проверки получили название «рейды на рассвете» (от англ. dawn raid). Смысл такого понятия заключается в их внезапности, что максимально обеспечивает возможность получения доказательств о заключении антиконкурентных соглашений, которые, как правило, носят скрытный характер и доказываются совокупностью косвенных доказательств.

Срок проведения проверки согласно ст. 25¹ Закона о защите конкуренции составляет не более чем один календарный месяц с даты начала ее проведения.

Даты начала и окончания проверки указываются в приказе о ее проведении, и дата издания самого приказа может не совпадать (и, как правило, не совпадает) с датой начала проверки.

В срок проведения проверки включаются выходные и праздничные дни.

Проверка считается оконченной в момент вручения или направления по почте проверяемому лицу акта проверки.

При невозможности вручения акта проверки или отказа от подписания и получения акта проверки руководитель инспекции не позднее следующего рабочего дня направляет один экземпляр акта проверки проверяемому лицу заказным почтовым отправлением. При проведении документарной проверки сроки окончания проверки будут соблюдены, если акт проверки направлен по почте проверяемому лицу не позднее даты окончания проверки, указанной в приказе. Дата осуществления указанных действий будет являться датой окончания проверки.

Срок проведения проверки может быть продлен, но не более чем на два месяца.

Проверка может быть продлена для проведения любых мероприятий, без которых невозможно оценить соответствие деятельности проверяемого лица требованиям антимонопольного законодательства.

Решение о продлении срока проведения проверки выносится руководителем того же антимонопольного органа, который вынес приказ о ее проведении. Порядок продления срока проверки установлен п. 3.68–3.70 Административного регламента по проведению проверок.

Общий срок проверки не может в любом случае превышать трех месяцев.

Относительно этапа непосредственного проведения проверки необходимо отметить, что Административный регламент по проведению проверок в п. 3.50 определяет, что проверка проверяемого лица на предмет соблюдения требований антимонопольного законодательства Российской Федерации осуществляется членами инспекции путем:

• анализа правовых актов проверяемого лица;

• анализа соглашений и договоров, заключенных проверяемым лицом;

• анализа финансовых, бухгалтерских, отчетных, контрольных, плановых, аналитических документов проверяемого лица;

• анализа служебных документов на электронных носителях информации;

• анализа иных документов, необходимых для установления признаков нарушения антимонопольного законодательства Российской Федерации;

• осмотра производственных мощностей;

• осмотра и анализа процессов производства продукции;

• осмотра производственно-технических и иных объектов проверяемого лица.

Данный перечень представляет собой необходимый набор процедурных действий по непосредственному проведению проверки.

§ 2. Полномочия сотрудников антимонопольного органа при проведении проверок, права и обязанности проверяемого лица, участие в проверках экспертов, специалистов и понятых

Непосредственно проверку проводит инспекция антимонопольного органа, создаваемая приказом о проведении проверки.

Персональный состав инспекции, привлечение к проверке специалистов, экспертов также определяется приказом руководителя антимонопольного органа о проведении проверки.

На ведомственном уровне установлены определенные правила формирования составов инспекций для проведения проверок.

Так, согласно п. 3.28 Административного регламента по проведению проверок при проведении структурными подразделениями центрального аппарата ФАС России внеплановых проверок соблюдения требований, предусмотренных ст. 11 Закона о защите конкуренции, в состав инспекции, проводящей проверку, включается государственный гражданский служащий (служащие) Управления по борьбе с картелями ФАС России. При проведении указанных проверок в сфере государственного оборонного заказа в состав инспекции, проводящей проверку, включается государственный гражданский служащий (служащие) Контрольно-инспекционного управления в сфере ГОЗ ФАС России.

Кроме сотрудников антимонопольного органа, в состав инспекции могут быть включены представители правоохранительных и иных контролирующих органов.

Пунктом 3.29 Административного регламента по проведению проверок определено, что антимонопольный орган вправе обращаться в органы прокуратуры, правоохранительные и иные контролирующие органы с предложением о проведении совместной проверки с указанием обоснования такой необходимости. Представители вышеуказанных органов включаются в состав инспекции на основании официальных писем с указанием должностей сотрудников, рекомендуемых для включения в состав инспекции.

Выездная проверка проводится инспекцией, состав которой должен составлять не менее трех человек, в территориальном органе — не менее двух человек.

Инспекцию возглавляет руководитель. Члены инспекции подчиняются руководителю инспекции.

Документарная проверка может проводиться инспекцией или одним должностным лицом.

Права и обязанности должностных лиц антимонопольного органа при проведении проверки, а также права и обязанности проверяемых лиц детально определены в Административном регламенте по проведению проверок.

Так, согласно п. 5.1 Административного регламента по проведению проверок, перечень прав должностных лиц при осуществлении государственного контроля включает:

• право на беспрепятственный доступ на территорию и (или) в помещение, здание проверяемого лица (за исключением жилища проверяемого лица) при предъявлении ими служебных удостоверений и приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки.

Также следует иметь в виду, что ст. 24 Закона о защите конкуренции предусмотрено, что при осуществлении контроля за соблюдением антимонопольного законодательства работники антимонопольного органа в соответствии с возложенными на них полномочиями при предъявлении ими служебных удостоверений и приказа руководителя антимонопольного органа о проведении проверки соблюдения антимонопольного законодательства (далее — проверка) имеют право беспрепятственного доступа в федеральные органы исполнительной власти, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, иные осуществляющие функции указанных органов органы или организации, а также в государственные внебюджетные фонды, коммерческие организации, некоммерческие организации для получения необходимых антимонопольному органу документов и информации.

Содержание права работников антимонопольного органа на беспрепятственный доступ в помещения (на территорию) самого проверяемого лица более детально раскрывается в ст. 25² Закона о защите конкуренции, а также в Административном регламенте по проведению проверок.

Таким образом, в Административном регламенте по проведению проверок, как и в ст. 25² Закона о защите конкуренции, прямо указывается, что работникам антимонопольного органа предоставлено право на беспрепятственный доступ на территорию проверяемого лица, за исключением жилища. Это полностью соответствует и смыслу комментируемой статьи Закона о защите конкуренции, которая также не наделяет работников антимонопольного органа правом на доступ в жилище физического лица. Тем самым гарантируется неприкосновенность жилища. Этот запрет полностью распространяется и на доступ инспекции антимонопольного органа в жилища субъектов, не являющихся проверяемыми лицами;

• право получать по мотивированному требованию в установленный срок документы, объяснения в письменной или устной форме, информацию, в том числе составляющую коммерческую, служебную, иную охраняемую законом тайну, а также информацию, составляющую государственную тайну при наличии у соответствующего члена инспекции оформленного надлежащим образом допуска к сведениям соответствующей степени секретности, включая служебную переписку в электронном виде, необходимых антимонопольному органу в соответствии с возложенными на него полномочиями;

• право на беспрепятственное осуществление осмотра территорий, зданий и помещений, занимаемых проверяемым лицом (за исключением жилища проверяемого лица), предметов, документов и информации (сведений), содержащихся на любых ее носителях (в необходимых случаях при осуществлении осмотра производятся фото- и киносъемка, видеозапись, снимаются копии с документов).

В свою очередь, п. 1.6 Административного регламента по проведению проверок предусматривает, что при проведении проверок должностные лица антимонопольного органа обязаны:

• соблюдать законодательство Российской Федерации, права и законные интересы проверяемого лица;

• проводить проверку на основании приказа руководителя антимонопольного органа;

• проводить проверку только во время исполнения служебных обязанностей, выездную проверку только при предъявлении служебных удостоверений, копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) антимонопольного органа;

• не препятствовать руководителю, иному должностному лицу проверяемого лица или уполномоченному представителю проверяемого лица присутствовать при проведении проверки и давать разъяснения по вопросам, относящимся к предмету проверки;

• предоставлять руководителю, иному должностному лицу проверяемого лица или уполномоченному представителю проверяемого лица, присутствующим при проведении проверки, информацию и документы, относящиеся к предмету проверки;

• знакомить руководителя, иного должностного лица проверяемого лица или уполномоченного представителя проверяемого лица с результатами проверки;

• учитывать при определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья люде

...