автордың кітабын онлайн тегін оқу Практикум по подготовке административно-правовых актов государственных органов
Практикум по подготовке административно-правовых актов государственных органов
Учебное пособие
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора
Д. К. Нечевина
Информация о книге
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
П69
Авторы:
Белоусова В. В., аспирант – гл. 4; Зайцев Д. И., аспирант – введение, гл. 2; Зокиров Т. З., аспирант – гл. 6; Косырев Е. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель – гл. 3, 5; Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент – гл. 1; Сабаева С. В., кандидат юридических наук, доцент – гл. 1; Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент – гл. 7.
Рецензенты:
Дугенец А. С., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, главный научный сотрудник НИИ ФСИН России;
Баранов В. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры информационных технологий Академии управления МВД Российской Федерации, полковник полиции;
Заплатникова Ю. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента публичного права НИУ «Высшая школа экономики».
Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Д. К. Нечевина.
В учебном пособии рассматриваются теоретические и практические аспекты подготовки административно-правовых актов государственных органов. Основное внимание уделяется таким темам, как понятие и виды административно-правовых актов, административно-правовые основы подготовки правовых актов органов исполнительной власти, подготовка проектов нормативных и индивидуальных правовых актов органов исполнительной власти, правовая и антикоррупционная экспертиза административно-правовых актов органов исполнительной власти, государственная регистрация административно-правовых актов органов исполнительной власти. Каждая тема завершается контрольными вопросами и тестовыми заданиями, позволяющими закрепить изученный материал.
Пособие соответствует требованиям ФГОС ВО по направлению подготовки 40.03.01 (030900) «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»).
Законодательство приведено по состоянию на 10 декабря 2022 г.
Книга предназначена для студентов профильных программ бакалавриата юридических и экономических специальностей, слушателей программ повышения квалификации, всех, кто интересуется проблемами подготовки административно-правовых актов государственных органов.
УДК 342.9(075.8)
ББК 67.401я73
© Коллектив авторов, 2023
© ООО «Проспект», 2022
ВВЕДЕНИЕ
Подготовка административно-правовых актов является неотъемлемой составляющей как повседневной деятельности государственных органов в целом, так и административно-нормотворческого процесса в частности. От своевременного принятия четких и непротиворечивых документарных управленческих решений — приказов, постановлений, положений, инструкций и правил, а также оперативного устранения обнаруживающихся в них недостатков зависит эффективность функционирования органов государственной и муниципальной власти всех видов и уровней, а значит, и финансовая стабильность Российской Федерации, конкурентоспособность коммерческих организаций, экономическое благополучие населения. Поэтому важность юридической легитимации общественных отношений по разработке правовых актов управления — установления единых требований к их содержанию и структуре, распределения полномочий ответственных субъектов, регламентации административных нормотворческих процедур — переоценить трудно.
К сожалению, долгий период времени в нашей стране подзаконное нормотворчество реализовывалось в условиях юридического вакуума и ведомственного изоляционизма: органы публичной администрации, их должностные лица не имели законодательных ориентиров для правового оформления своей исполнительно-распорядительной деятельности, не несли никакой ответственности за издание актов, не отвечающих элементарным требованиям юридической техники, не согласовывали юридически значимые решения между собой. Нечего и говорить о том, что за сутью и претворением в жизнь этих решений не осуществлялся ни государственный, ни тем более общественный контроль. Вследствие этих причин многие административно-правовые акты беспрепятственно нарушали права, свободы и законные интересы российских граждан, но лишь некоторые из них со временем признавались недействующими. Подобное состояние дел явно не отражало ни частных, ни публичных интересов, и со стартом административной реформы оно постепенно начало меняться к лучшему: нормотворческий процесс был подвергнут сперва общему упорядочению посредством принятия специальных законов, указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, а затем — жесткой административно-процедурной регламентации.
Таким образом, в настоящие дни большинство проблем, связанных с практикой разработки правовых актов управления, осталось в прошлом. Теперь законность и целесообразность административного нормотворчества гарантируется и деятельностью ряда правоохранительных и правозащитных структур, и активностью гражданского общества, и ростом правового сознания и правовой культуры, но в первую очередь все-таки — сложной, но целостной и продуманной системой правовых предписаний. Анализу элементов этой системы — подзаконным правовым актам, административно-правовым основам их подготовки, проектам индивидуальных и нормативных правовых актов органов исполнительной власти, правовой и антикоррупционной экспертизе указанных актов, их государственной регистрации — и посвящено данное учебное пособие. Авторы надеются, что оно будет надежным подспорьем как для тех студентов, которые собираются строить свою карьеру в органах публичной власти, так и для тех, кому тем или иным способом предстоит взаимодействовать с этими органами — оспаривать их нормативные правовые акты, консультировать их должностных лиц, участвовать в работе государственных органов и органов местного самоуправления в качестве членов общественных, экспертных, научно-методических советов.
По итогам изучения дисциплины (модуля) «Практикум по подготовке административно-правовых актов государственных органов» обучающийся должен:
• знать:
– понятие и виды правовых актов органов исполнительной власти;
– административно-правовые основы подготовки актов органов исполнительной власти;
– основные стадии и этапы подготовки проектов нормативных правовых актов органов исполнительной власти;
– основные стадии и этапы подготовки проектов индивидуальных актов органов исполнительной власти;
– порядок проведения правовой экспертизы административно-правовых актов органов исполнительной власти;
– порядок проведения антикоррупционной экспертизы административно-правовых актов органов исполнительной власти;
– порядок государственной регистрации нормативных правовых актов органов исполнительной власти;
• уметь:
– применять методы юридического анализа, сравнительного правоведения при выборе оптимальной модели правового обеспечения управления, осуществляемого субъектами разных уровней;
– определять бланкетный и отсылочный характер правовых норм и обращаться к необходимым нормативным актам и правовым предписаниям;
– находить юридически обоснованные и грамотные решения типовых и нестандартных управленческих задач;
– формировать комплекс нормативных правовых актов, раскрывающих правовой статус и сферу деятельности конкретного органа, учреждения, должностного лица;
• владеть:
– типовыми методиками разработки проектов нормативных правовых актов разных видов, уровней и направленности;
– юридическими процедурами применения материальных правовых норм, составляющих полномочия государственных служащих;
– навыками юридического анализа ситуаций, событий, фактов и актов в процессе управленческой деятельности;
– навыками поиска нормативного правового акта (совокупности актов), необходимого для решения конкретной управленческой задачи;
– приемами разработки проектов правовых актов управления.
Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ВИДЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ АКТОВ
В результате изучения главы 1 настоящего учебного пособия обучающийся должен:
• знать:
– понятие и признаки административно-правовых актов;
– виды административно-правовых актов;
– функции административно-правовых актов;
– требования, применяемые к административно-правовым актам;
– юридическое значение административно-правовых актов;
• уметь:
– оперировать административно-правовыми понятиями и категориями в рамках темы;
– анализировать юридические факты, являющиеся основаниями для возникновения, изменения и прекращения правоотношений по теме;
• владеть:
– юридической терминологией по теме;
– навыками анализа правовых явлений по теме, юридических фактов, административно-правовых норм и правоотношений;
– навыками подготовки юридических документов;
– методикой квалификации и разграничения различных форм государственного управления и др.;
– способностью обобщать практику применения нормативных правовых актов в целях обеспечения реализации компетенции органа государственной власти.
§ 1.1. Понятие и назначение административно-правовых актов
Правовые акты государственного управления («административно-правовые акты», «административные акты», «акты государственной администрации», «подзаконные акты управления», «правовые акты управления») являются одним из центральных институтов в теории административного права, поскольку в их рамках осуществляются все важнейшие функции, достигаются необходимые цели и задачи публичного управления (государственного управления и местного самоуправления). Они осуществляют оперативное правовое регулирование в самых различных сферах общественной жизни (социальной, экономической, культурной, политической, сферах общественной и государственной безопасности), обеспечивая баланс интересов государства, общества и личности. Выделяется несколько сотен рубрик классификатора правовых актов, соответствующих рубрикам общеправового классификатора отраслей законодательства, закрепленных в Указе Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511 «О классификаторе правовых актов». Как отмечает профессор Ю. Н. Старилов, «роль административных актов (как вида правовых актов) в правовой политике трудно переоценить. Ведь они способны обеспечивать проведение качественной правовой политики практически по всем направлениям, т. е. в сфере правотворчества, правоприменения, интерпретации (толкования норм права), использования доктринальной формы и иных направлениях воздействия на правовую действительность».
В разных правовых системах термин «правовой акт управления» понимается с определенными особенностями. Как отмечается Т. Я. Хабриевой1, в зависимости от средств правовой защиты, которые допускаются в отношении этих актов и которые сами зависят от концепции закона и отношений, существующих между государственными органами и частными лицами в системе административного права, различается три подхода. Согласно первому (основной в Европе, опирается на австрийскую концепцию), административный акт является актом применения закона компетентным должностным лицом в конкретной ситуации. Согласно второму (Франция, Великобритания), административный акт — это любой акт, подчиняющийся закону и отражающий его природу (как нормативный, так и индивидуальный). Третий понимается как сочетание первого и второго подходов (Италия, Испания и Португалия). Концепция российского права основана на втором подходе с определенными особенностями: административное решение принимается в рамках своих полномочий государственным органом, относящимся к структуре исполнительной власти федерального уровня, или местным органом самоуправления, который устанавливает односторонний акт императивного характера (при этом имеются в виду как акт общего действия, так и «конкретный акт»2).
Вообще понятие «акт» обозначает: 1) единичные действия, отдельные проявления какой-нибудь деятельности; 2) документы, которыми удостоверяют какие-нибудь факты. В первом смысле слова под актом подразумевают3 действие, хотя и одиночного характера, а во втором акцент делается на единичность такого действия, что свидетельствует больше о статичности, чем о динамичности возникающих при этом отношений. Если в первом смысле слово «акт» является более общеупотребительным словом, то во втором — более специализированным, правовым термином.
В связи с тем, что в законодательстве понятие правового акта отсутствует, выделим его признаки на основе анализа исследований ученых-административистов. Понятие «правовой акт управления» может быть рассмотрено в широком и узком смысле. В широком смысле под правовым актом управления одни ученые понимают либо юридический документ, содержащий управленческое решение, либо волевые властные действия субъектов государственного управления, совершаемые ими в процессе управленческой деятельности4. Фактически это равнозначно формам государственного управления. Некоторые ученые считают их неравнозначными организационными актами управления, которые могут выражаться в действиях, устных указаниях, технических решениях5. В узком смысле под правовыми актами признаются только официальные письменные документы, являющиеся правовой формой управленческого решения.
По мнению Р. Ф. Васильева, актом управления может считаться властное волеизъявление государственных органов и других субъектов государственного управления, которые устанавливают, применяют, изменяют, отменяют правовые нормы и изменяют сферу их действия; это властное волеизъявление должно совершаться в процессе осуществления функций государственного управления в установленном порядке на основе и во исполнение законов; формой такого волеизъявления может быть устное веление (распоряжение) или конкретный документ, содержащий соответствующие веления (предписания)6.
Выявляя особенности правовых актов управления, ученые выделяют признаки, которые позволяют выделить эти акты из всех иных правовых актов, принимаемых государственными органами. Мы за основу возьмем признаки правовых актов управления, которые были сформулированы М. С. Студеникиной7:
1. Правовой акт управления — это акт-регулятор, который представляет собой управленческое решение по вопросам, возникающим в сфере организации и функционирования исполнительной власти (может быть управленческое решение так называемого позитивного характера или решение как реакция на негативные явления в сфере государственного управления). Они принимаются на основе следующих нормативных правовых актов: Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», Федерального конституционного закона от 30 мая 2001 г. № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении», Федерального закона от 17 июля 2009 г. № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», Федерального закона от 21 декабря 2021 г. № 414-ФЗ «Об общих принципах организации публичной власти в субъектах Российской Федерации», Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».
2. Правовой акт управления принимается уполномоченным на то субъектом управления (преимущественно органами исполнительной власти по тем вопросам, которые относятся к их компетенции, в том числе структурными подразделениями и служащими, которые заняты организационной управленческой деятельностью). Это волевой акт — обоснованное управленческое решение является результатом спланированных действий, внешней формой выражения воли издавшего его полномочного органа. Поскольку он издается от имени государства, направлен на реализацию целей и задач государственной власти, то обладает признаком властности. Если акт содержит лишь определенную информацию (протоколы, рапорты, справки, заключения), но не содержит публично-правовых решений в отношении каких-либо физических, юридических лиц, государственных органов, то он не будет являться административно-правовым актом.
3. Правовой акт управления как юридически властное волеизъявление субъекта управления влечет юридические последствия.
Правовая организационная деятельность органов исполнительной власти и их служащих имеет три разновидности: административное нормотворчество, административное распорядительство и административное исполнительство.
4. Правовые акты управления имеют подзаконный характер, следовательно, разную юридическую силу, определяемую местом органа, издавшего акт, в общей системе государственного механизма. Они должны издаваться на основе и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации8, Правительства Российской Федерации9, Министерства юстиции Российской Федерации10, а акты федеральных служб и федеральных агентств также на основании и во исполнение нормативных правовых актов федеральных министерств, в ведении которых они находятся. Административно-правовые акты региональных органов исполнительной власти должны соответствовать федеральному законодательству, конституциям, уставам, законам субъектов Российской Федерации, иным нормативным правовым актам органов государственной власти субъектов Российской Федерации.
5. Они обязательны для всех, кому адресованы, независимо от ведомственной подчиненности самого объекта управления и его согласия. Исполнение правового акта управления обеспечивается прежде всего организацией и убеждением, а в необходимых случаях их исполнение гарантируется и защищается всеми имеющимися в распоряжении государства силами и средствами, в том числе возможностью применения мер государственного принуждения и привлечения к ответственности.
6. Правовые акты управления принимаются субъектом управления, как правило, в одностороннем порядке (не требуется согласия других субъектов управления или объектов управления, на которые распространяется действие самого акта при его принятии). Это качество акта сохраняется и при принятии его несколькими субъектами управления11. В этом случае речь идет о выражении коллективной воли субъектов управления в одностороннем порядке. При этом акты, принятые государственными органами или должностными лицами, не наделенными властными полномочиями (например, уполномоченными по правам человека, по правам ребенка, по защите прав предпринимателей), не будут считаться правовыми актами. Но вышеуказанные лица могут быть инициаторами принятия правовых актов управления, направляя свои обращения в соответствующие органы государственной власти. Например, по инициативе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации12 были приняты Постановление Правительства Российской Федерации от 11 августа 2017 г. № 961 «О дальнейшей реализации программы помощи отдельным категориям заемщиков по ипотечным жилищным кредитам (займам), оказавшихся в сложной финансовой ситуации», Постановление Правительства Российской Федерации от 3 октября 2018 г. № 1175 «О дальнейшей реализации программы помощи отдельным категориям заемщиков по ипотечным жилищным кредитам (займам), оказавшихся в сложной финансовой ситуации».
7. Как правило, правовой акт управления издается в виде письменного юридического документа, что требует соблюдения определенных, официально установленных процедур, предусматривающих порядок его подготовки, обсуждения, экспертизы, утверждения, вступления в силу, государственной регистрации, опубликования. Такой порядок в основном регламентируется административно-процессуальными нормами, например, постановление Правительства РФ принимается только в коллегиальном порядке и при наличии кворума. Некоторые положения, устанавливающие порядок принятия акта управления, закреплены в регламенте проведения заседаний администраций субъектов Российской Федерации, инструкциях министерств13 и иных органов власти. Формами решения могут быть указы, постановления, распоряжения, приказы и др. Содержание и структура правового акта управления должны соответствовать правилам юридической техники.
В научной литературе также выделяются следующие признаки:
8. Возможность обжалования административно-правового акта в административном или судебном порядке, а также возможность опротестования прокурором14 (в установленном законодательством административном или судебном порядке он может быть оспорен или признан недействующим — незаконным или недействительным).
9. Творческий характер акта, поскольку он направлен на оптимальное разрешение управленческих дел и вопросов (от субъекта управления, разрешающего дело, требуются творческий, научный подход, предвидение, осмотрительность, учет и глубокий анализ фактических данных15).
С учетом названных признаков правового акта управления можно дать следующее его определение: правовой акт управления — это облеченное в установленную форму официального документа подзаконное управленческое решение, изданное с соблюдением установленного порядка, принятое в одностороннем порядке специальным субъектом государственного управления (органом, должностным лицом) в пределах его компетенции, имеющее государственно-властный характер, обязательное для исполнения субъектами, которым оно адресовано, и направленное на урегулирование общественных отношений в целях реализации государственного управления.
§ 1.2. Виды административно-правовых актов
Классификация правовых актов государственного управления имеет не только теоретическое, но и практическое (эмпирическое) значение для юридической практики: она может оказать помощь различным субъектам нормотворческого процесса, толкователям юридических документов, а также при осуществлении различных видов систематизации.
В свое время М. М. Волков предложил классификацию актов управления по органам, издающим их (постановления, решения, приказы, инструкции) и по характеру компетенции этих органов (акты общего и специального управления)16. Значительный вклад в исследование актов управления внес Р. Ф. Васильев: в основу классификации им были положены наиболее общие признаки, отражающие существо этих актов (это и органы, издающие акты, характер содержащихся в них задач и, конечно, юридические свойства актов17). По юридическим свойствам он подразделил все акты управления на нормативные и индивидуальные — акты применения права. Без отличия нормативных актов от ненормативных, как отмечал профессор А. В. Мицкевич, немыслимы подготовка и оформление проектов актов государственных органов, систематизация, публикация и введение в действие правовых норм, расчистка законодательства от устаревших положений, учет действующего законодательства18. Современная практика показала, что акты управления по юридическим свойствам могут носить и смешанный характер. Таким образом, разделение актов управления в зависимости от их юридических свойств на виды: нормативные, индивидуальные (ненормативные) и нормативно-индивидуальные (смешанные) — является универсальным.
Нормативные акты управления являются основным видом актов управления, создают юридическую основу управленческой деятельности, не имеют персонифицированного характера. Они содержат юридические нормы, устанавливают, изменяют или отменяют их. Пленум Верховного Суда РФ разъяснил, что «под нормативным правовым актом понимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправления или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (правила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рассчитанные на неоднократное применение и действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом»19. В другом постановлении Пленума Верховного Суда РФ обращается внимание на то, что признание того или иного акта нормативным правовым во всяком случае зависит от анализа его содержания, который осуществляется соответствующим судом. Так, следует учитывать, что акт может являться обязательным для неопределенного круга лиц, в частности, в случаях, когда он издается в целях установления правового режима конкретного объекта публичного права (например, правовой акт об установлении границы территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, об установлении границ зон с особыми условиями использования территории, решение о резервировании земель для государственных и муниципальных нужд, об утверждении генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования муниципальных районов, субъектов Российской Федерации, двух и более субъектов Российской Федерации, Российской Федерации). В отдельных случаях о нормативном характере оспариваемого акта могут свидетельствовать утвержденные данным актом типовые, примерные приложения, содержащие правовые нормы. С учетом этого отсутствие в самом оспариваемом акте положений нормативного характера не может оцениваться в отрыве от приложений и служить основанием для отказа в рассмотрении дела по правилам гл. 21 КАС РФ, гл. 23 АПК РФ. Существенными признаками, характеризующими акты, содержащие разъяснения законодательства и обладающие нормативными свойствами, являются: издание их органами государственной власти, органами местного самоуправления, иными органами, уполномоченными организациями или должностными лицами; наличие в них результатов толкования норм права, которые используются в качестве общеобязательных в правоприменительной деятельности в отношении неопределенного круга лиц20.
Такие акты доводят требования закона до адресата и направлены на реализацию этих требований. Отдельные законы вообще не могут быть реализованы без издания соответствующих подзаконных правовых нормативных актов. Например, медицинское освидетельствование на состояние опьянения и оформление его результатов осуществляются в порядке, установленном Правительством РФ (на основании п. 6 ст. 27.12 КоАП РФ принято Постановление Правительства Российской Федерации от 26 декабря 2002 г. «Об утверждении правил медицинского освидетельствования на состояние опьянения лица, которое управляет транспортным средством, и оформления его результатов» и соответственно приказ Минздрава России от 14 июля 2003 г. № 308 «О медицинском освидетельствовании на состояние опьянения»). Нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, обеспечивая реализацию законных требований, способны усилить или ослабить нормативное предписание, влиять на его эффективность, предмет регулирования, взаимные отношения субъектов и т. п.21
Ненормативные (правоприменительные) акты управления принимаются определенным органом исполнительной власти в целях применения закона для решения вопросов, касающихся определенных действий, фактов, адресуются конкретным физическим или юридическим лицам. В зависимости от круга субъектов, в отношении которых они действуют, выделяются индивидуальные (в отношении определенных индивидуальных физических или юридических лиц22) и неиндивидуальные (в отношении конкретного неопределенного круга лиц23) ненормативные акты. С их помощью, например, реализуются диспозиции норм права нормативных актов (выдача лицензии, приказ о передаче имущества, выдача ордера на квартиру, решение о выдаче страховки, приказы по личному составу и т. п.), обеспечивается защита прав (постановление о наложении административного штрафа, приказ об объявлении выговора и др.).
Нормативно-индивидуальные (смешанные) акты управления — это те, в которых наряду с нормативными есть и ненормативные предписания. Посредством издания правовых актов управления обеспечивается применение норм не только административного права, но и других его отраслей в соответствующих правоотношениях.
В зависимости от органа, издавшего акт, могут выделяться акты Президента РФ, акты Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, акты органов местного самоуправления, осуществляющих исполнительно-распорядительную деятельность, а также акты руководителей предприятий, учреждений.
Нормативно-правовой формой деятельности Президента РФ выступают подзаконные акты (указы и отдельные распоряжения нормативного характера), принятые на основе и во исполнение федеральных законов. Они могут детализировать закон и обеспечивать его исполнение24, восполнять пробелы в законодательстве, зачастую формируя концепцию будущего закона25, вводить чрезвычайное или военное положение26, утверждать положения о федеральных органах исполнительной власти или иных административных единицах27 и др.
В формировании правотворческой компетенции федеральных органов исполнительной власти принимает также участие Правительство РФ, утверждающее, например, положения о федеральных министерствах, федеральных службах и федеральных агентствах, которыми осуществляет непосредственное руководство28. Правительство РФ на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, поручений и указаний Президента РФ Правительству издает постановления и распоряжения, обязательные для исполнения в Российской Федерации. Акты Правительства подписываются Председателем Правительства, вступают в силу и подлежат опубликованию в порядке, установленном федеральным законом. Акты Правительства по вопросам, подлежащим решению исключительно на заседаниях Правительства, издаются только после их рассмотрения на заседании (п. 3 Регламента29). С целью организации исполнения федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, а также поручений и указаний Президента РФ Правительству издаются распоряжения Правительства, даются поручения Председателя Правительства и заместителей Председателя Правительства (в соответствии с распределением обязанностей)30. Таким образом, Правительство РФ принимает такие правовые акты, как постановления нормативного характера31, по оперативным и другим текущим вопросам32, а также распоряжения33.
К нормативным правовым актам федеральных органов исполнительной власти можно отнести приказы, утверждающие порядки34, положения35, правила36, административные регламенты37, инструкции38 и проч.
Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации также принимают постановления39 и распоряжения40.
Органы местного самоуправления, осуществляющие исполнительно-распорядительную деятельность, могут принимать такие акты, как постановления местной администрации по вопросам местного значения и вопросам, связанным с осуществлением отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также распоряжения местной администрации по вопросам организации ее работы41. Иные должностные лица вправе издавать распоряжения и приказы по вопросам, отнесенным к их полномочиям уставом муниципального образования42.
В зависимости от порядка принятия правовые акты управления могут быть коллегиальными, которые принимаются коллегиальными органами (например, правительствами) простым или квалифицированным большинством, и единоличными, которые принимаются Президентом РФ, руководителями органов государственной власти.
По количеству издающих субъектов правовые акты управления принимаются одним органом по вопросам, отнесенным к его ведению43, и двумя и более органами по вопросам, требующим совместного правового регулирования44.
По характеру компетенции правовые акты управления могут быть общей компетенции (постановления и распоряжения Правительства РФ); межотраслевой компетенции (принятые Президентом РФ в отношении нескольких сфер общественной жизни, принятые двумя и более органами исполнительной власти или межотраслевым органом); отраслевой компетенции или специальной компетенции45.
По сроку действия среди правовых актов управления могут быть выделены:
а) бессрочные (в большинстве правовых актов срок действия не указан, и они применяются в течение неограниченного срока);
б) срочные (действующие определенный период времени, и в отдельных случаях по истечении данного срока акт управления утрачивает силу либо требует продления46);
в) временные (действующие непродолжительный период времени, до наступления определенного периода стабилизации, в их наименовании указано, что они «временные»47).
По территории действия правовые акты управления делятся:
а) на действующие на всей территории Российской Федерации (большинство нормативных правовых актов, принятых Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти);
б) действующие на территории нескольких субъектов Российской Федерации — межтерриториальные (правовые акты, принятые Президентом РФ48, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти49 для конкретной территории, или правовые акты, принятые совместно органами исполнительной власти различных субъектов Российской Федерации50);
в) действующие на территории субъекта Российской Федерации (правовые акты, принятые Президентом РФ, Правительством РФ, федеральными органами исполнительной власти для конкретного субъекта Российской Федерации 51, или правовые акты, принятые органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации);
г) действующие в пределах границ административно-территориальной единицы (на части территории субъекта Российской Федерации52 или части муниципального образования);
д) действующие на территории муниципального образования (принятые органами местного самоуправления53 или для закрытых административно-территориальных образований54);
е) действующие на территории предприятия, учреждения (локальные).
По наименованиям правовых актов управления и их документально установленной форме можно назвать следующие:
а) указы — принимаются Президентом РФ, высшими должностными лицами субъектов Российской Федерации55. Распоряжением Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 85-рп «О мерах по упорядочению подготовки актов Президента Российской Федерации» закреплено, что решения Президента РФ нормативного характера, т. е. предписания, рассчитанные на постоянное или многократное действие, а также решения о назначении и освобождении от должности руководителей центральных органов и иных структур системы федеральной исполнительной власти, о гражданстве, предоставлении политического убежища, награждении государственными наградами, присвоении специальных званий, классных чинов, почетных званий Российской Федерации, помиловании оформляются указами Президента РФ. Указы Президента РФ являются нормативными, за исключением тех, которые связаны с назначением и освобождением от должности руководителей федеральных органов, подотчетных непосредственно Президенту РФ, с процедурой получения российского гражданства, награждением государственными наградами, присвоением классных чинов, почетных званий, высших воинских и специальных званий. Данные решения оформляются ненормативными указами Президента РФ, которые носят индивидуально-разовый характер56. С. А. Авакьян отмечает: «...Не установлено специальных указаний на то, что юридическая сила актов Президента РФ является неодинаковой. С формальных позиций они [указы, распоряжения] одинаковы по юридической силе»57. В зависимости от содержания и порядка принятия в научной литературе выделяются следующие виды указов Президента РФ: 1) программно-политические, издаваемые в целях определения основных направлений внутренней и внешней политики (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ); 2) детализирующие (конкретизирующие) либо обеспечивающие исполнение закона; 3) восполняющие пробелы в законодательном регулировании; 4) носящие чрезвычайный характер (о введении чрезвычайного или военного положения)58;
б) постановления — конституционная форма правового акта управления общенормативного содержания, отличительным признаком которого является административная процедура его принятия в коллегиальном порядке, включающем обсуждение и одобрение. Постановления принимают Правительство РФ, правительства субъектов Российской Федерации59, отдельные федеральные органы исполнительной власти60. Однако учеными отмечается, что использование в системе органов исполнительной власти формы постановлений не соответствует природе данного нормативного акта, так как федеральные министерства, службы и агентства являются органами единоличного руководства61;
в) распоряжения — это индивидуальные правоприменительные акты (как правило, ненормативные), распорядительные документы, содержащие конкретные предписания и принимаемые по текущим вопросам практической управленческой деятельности (в том числе организационным, кадровым) без коллегиального обсуждения. Среди ученых нет единого мнения относительно их природы и предназначения в системе нормативных правовых актов. Одни считают, что издавать в данной форме нормативные предписания не следует, а отнесение в Правилах, утвержденных постановлением Правительства РФ № 1009, распоряжений к разновидности нормативных правовых актов (НПА) является ошибочным62. Другие ученые оправдывают возможность наличия нормативных распоряжений, которые, по их мнению, отличаются неконкретностью адресатов, возможностью неоднократного применения правового предписания. Распоряжения могут издаваться Президентом РФ63, Правительством РФ64, федеральными органами исполнительной власти65;
г) приказы — официальные распоряжения, распорядительные документы, которые могут быть нормативными, ненормативными актами управления, а также смешанными (разработчики издание актов смешанного типа объясняют нецелесообразностью применения нескольких актов, регулирующих один и тот же вопрос). С помощью приказов руководитель осуществляет реализацию возложенных на него обязанностей, организует работу подчиненных ему органов, а также утверждает административные регламенты выполнения государственных функций и оказания государственных услуг66. Лапиной М. А. предлагается67 в порядке убывания уровня юридической силы закрепить следующий перечень и юридическую иерархию приказов: 1) приказы, утверждающие положение; 2) приказы, утверждающие правила; 3) приказы, утверждающие административные регламенты; 4) приказы, утверждающие инструкции; 5) иные приказы, в том числе утверждающие наставления, технические регламенты. По мнению отдельных ученых, форма приказа предполагает, что он «адресован тем, кто непосредственно подчинен издавшему его лицу, входит в соответствующую систему, аппарат органа. Использование формы приказа в качестве нормативного правового акта, адресованного гражданам, организациям и учреждениям, недопустимо»68;
д) инструкции издаются с целью разъяснить и определить порядок применения правового акта, более детально изложить правила, регулирующие специальные стороны деятельности федеральных органов исполнительной власти, установить процедуру исполнения, конкретизировать порядок совершения действий и принятия решений. Как правило, они не издаются в качестве самостоятельного документа, а утверждаются приказом руководителей различных органов исполнительной власти69, постановлением70;
е) правила закрепляют порядок (процедуру) осуществления специального вида управленческой деятельности, устанавливают ее цели и задачи, правовой статус лиц (органов и должностных лиц), осуществляющих эту деятельность, их права, обязанности, ответственность, порядок принятия административных мер, виды процессуальных актов и их основное содержание (поведение субъектов права и их взаимодействие). Правила как форма правового акта управления достаточно распространены, однако их большая часть утверждена и введена в действие приказами71, распоряжениями72, указами73, постановлениями74;
ж) положения устанавливают статус органа исполнительной власти, взаимоотношения с другими органами, порядок осуществления позитивной управленческой деятельности и юрисдикционного принуждения, в них устанавливается порядок реализации отдельных функций, возложенных на органы государственного управления, статус различных документов, ведомственных наград, почетных званий и др. Как правило, они утверждаются указами Президента РФ75, постановлениями Правительства РФ76, приказами федеральных министров77 или органов государственной власти субъектов Российской Федерации78.
В соответствии с Правилами подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации, утвержденными постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009, нормативные правовые акты издаются федеральными органами исполнительной власти в виде постановлений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается.
Однако реальное количество форм значительно больше: это могут быть указания79, решения (коллегий, правлений)80, уставы81, наставления82, разъяснения83, директивы84, порядки85, рекомендации86, перечни87, протоколы88 и др. В последние годы появляются также правовые акты программно-политического, стратегического характера, подписанные Президентом РФ, Правительством РФ или федеральными органами исполнительной власти, такие как стратегии89, концепции90, программы91, доктрины92, планы93, послания94, декларации95 и т. п. Правовой статус указанных документов в настоящее время четко не закреплен.
По функциональной роли и значению Ю. Н. Стариловым96 выделяются следующие группы актов управления:
а) направленные на информационное обеспечение деятельности государственных органов (сбор, получение, обработку, анализ информации);
б) посвященные реализации функции организации и устанавливающие режимы прогнозирования и моделирования развития системы государственного управления;
в) определяющие вопросы планирования;
г) содержащие элементы распорядительства, оперативного регулирования управленческих отношений, возникающих по поводу осуществления полномочий государственных органов и должностных обязанностей;
д) вводящие руководящие правила, обеспечивающие руководство;
е) выполняющие функцию координации, в первую очередь для системы межотраслевого управления;
ж) регламентирующие порядок проведения надзора и контроля в различных отраслях или сферах, устанавливающие соответствие или несоответствие фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню;
з) выполняющие регулирующую функцию, использующие методы и способы управления в процессе организации системы государственного управления и ее функционирования.
В зависимости от способа властного воздействия правовые акты управления могут быть:
а) правоустанавливающими (например, приказ о назначении на должность государственной службы97),
б) обязывающими (например, решение о призыве гражданина на военную службу),
в) удостоверяющими (например, решение об аттестации лица, продление лицензии),
г) поощрительными (например, приказ о поощрении).
По характеру административно-властного воздействия на физических и юридических лиц правовые акты управления могут быть классифицированы на следующие:
а) акты-предписания, содержащие властные требования об исполнении обязательств;
б) акты-запреты о прекращении нарушений установленных правил;
в) акты, устанавливающие ограничения на совершение каких-либо действий;
г) акты-предупреждения о недопустимости нарушений действующих норм;
д) акты-санкции о назначении административных наказаний.
§ 1.3. Функции административно-правовых актов
Термин «функция» (от лат. functio — исполнение) применяется в самых различных сферах жизнедеятельности. В самом широком смысле функция — это определенная обязанность или круг деятельности. Использование функции как важнейшей юридической категории нашло свое непосредственное выражение в отечественной теории государства и права. В. С. Нерсесянц определял функции государства как основные формы деятельности государства, выражающие его сущность. К их числу он относил правоустановительную, правореализаторскую, правозащитную и внешнегосударственную функции98. Л. А. Морозова под функциями права понимает основные направления правового воздействия на общественные отношения в целях их упорядочения, урегулирования и придания им необходимой стабильности, единства и динамизма99. В свою очередь, Т Н. Радько выделяет пять групп функций права:
1) общеправовые функции, т. е. присущие всем отраслям права;
2) отраслевые функции, т. е. свойственные какой-то одной отрасли права;
3) межотраслевые функции, т. е. присущие двум и более отраслям права (например, охранительная функция, присущая уголовному, административному и другим отраслям права);
4) функции правовых институтов;
5) функции нормы права или отдельных норм100.
Функции административно-правовых актов помогают понять их юридическую природу и назначение в практической деятельности органов исполнительной власти. В учебной и научной литературе выработаны различные подходы относительно понятия, содержания и видов функций административно-правовых актов. Это обстоятельство обусловлено множеством существенных факторов: значительным количеством правовых актов; разнообразием органов, уполномоченных принимать правовые акты; широтой сфер государственного управления. Так, например, Ю. Н. Старилов под функцией правового акта управления понимает регулирующее воздействие на публичные управленческие отношения, которое обеспечивает достижение целей и решение задач управления посредством издания административного акта101. К числу собственно функций правовых актов управления он относит: функцию обеспечения публичных интересов, материально-правовую регулирующую функцию, управленческо-процессуальную функцию, исполнительную функцию и административно-процессуальную функцию.
На наш взгляд, можно выделить следующие виды функций административно-правовых актов.
1. Регулятивная. Данная функция обусловлена прежде всего содержанием правотворческой деятельности субъектов государственного управления, которые наделены полномочиями по принятию правовых актов, направленных на регулирование общественных отношений. Регулятивное воздействие административно-правовых актов преимущественно связано с позитивным характером воздействия на различные управленческие сферы — экономическую, социально-культурную и административно-политическую. Административно-правовых актов принимается значительно больше, чем законов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, что позволяет говорить об их принципиальной роли в системе правового регулирования.
2. Исполнительная. Сущность указанной функции состоит в практическом характере реализации субъектами государственного управления поставленных перед ними целей и задач. Фактически в административно-правовых актах находят свое выражение конкретные полномочия соответствующих органов и должностных лиц. Их управленческая деятельность в принципе невозможна без правовых форм, ключевыми из которых являются административно-правовые акты.
3. Защитная. Важной особенностью административно-правовых актов является их направленность на обеспечение защиты публичных интересов самого широкого круга лиц. Значительная доля актов издается органами, осуществляющими правоохранительные полномочия. Охраняя граждан и юридических лиц от неправомерных действий, органы государственной власти обеспечивают защиту их прав и законных интересов путем издания административно-правовых актов. Кроме того, в административно-правовых актах устанавливается порядок и гарантии непосредственного обеспечения публичных интересов.
4. Процессуальная. Административно-правовые акты принимаются в строгом соответствии с правилами особой правотворческой процедуры, предполагающей наличие самостоятельных стадий и этапов. Обязательные требования к процедуре принятия административно-правовых актов закрепляются в соответствующих законах и подзаконных актах. Кроме того, процессуальная функция предполагает возможность оспаривания административно-правовых актов в судебном порядке.
Таким образом, под функциями административно-правовых актов мы понимаем основные направления их специфического воздействия на общественные отношения, возникающие в различных сферах государственного управления.
§ 1.4. Действие административно-правовых актов
Административно-правовые акты вызывают юридические последствия только в тех случаях, когда они являются непосредственно действующими. Вступление акта в юридическую силу предполагает его прямое действие, направленное на регулирование различных общественных отношений в сфере государственного управления. Административно-правовые акты действуют в течение определенного ограниченного периода, начиная с момента официального опубликования и заканчивая его официальным изменением или отменой.
Порядок официального опубликования и вступления в юридическую силу актов Президента РФ, Правительства РФ, а также нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти определяется указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763102. Акты Президента РФ и акты Правительства РФ в течение 10 дней после дня их подписания подлежат официальному опубликованию в «Российской газете», «Собрании законодательства Российской Федерации» и на «Официальном интернет-портале правовой информации» (www.pravo.gov.ru). Кроме того, официальными являются также тексты актов, распространяемые в электронном виде федеральным государственным унитарным предприятием «Научно-технический центр правовой информации “Система”». Важно отметить, что акты могут быть опубликованы и в иных печатных изданиях, а также доведены до всеобщего сведения по телевидению и радио, разосланы государственным органам, органам местного самоуправления, должностным лицам, предприятиям, учреждениям, организациям, переданы по каналам связи.
Акты Президента РФ, имеющие нормативный характер, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Акты Правительства РФ, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус федеральных органов исполнительной власти, а также организаций, вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истечении семи дней после дня их первого официального опубликования. Иные акты Президента РФ и Правительства РФ, в том числе акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера, вступают в силу со дня их подписания.
Административно-правовые ак
...
