О. Е. Кутафин

Предмет конституционного права

Избранные труды в 7 томах
Том 1

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342 

ББК 67.400 

К95

Кутафин О. Е.

Это одна из первых в отечественной литературе монографий, в которой с современных позиций делается попытка осмыслить феномен конституционного права России, весь комплекс теоретических вопросов, связанных с этой отраслью права. Замысел книги — продолжить в духе современного демократического направления российской правовой мысли исследование таких сложных вопросов, как нормы конституционного права, его источники, конституционно-правовые отношения, конституционно-правовая ответственность и другие, предложить новое видение некоторых из этих проблем.

Для научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов юридических вузов, всех, кто хочет получить глубокие знания о конституционном праве России.

УДК 342 

ББК 67.400

© О. Е. Кутафин, наследники, 2010 

© ООО «Проспект», 2010

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемая вниманию читателя книга посвящена широкому кругу проблем теории конституционного права России, так или иначе связанных с предметом этой отрасли российского права.

Вопрос о предмете любой отрасли права всегда вызывает большой интерес и порождает горячие споры, в процессе которых высказываются подчас противоречивые мнения. И это понятно, поскольку различные отрасли права, взаимодействуя в процессе регулирования общественных отношений, тесно связаны между собой. Следствием такого взаимодействия является одновременное воздействие их норм на одни и те же отношения, затрудняющее определение четких рамок этих правоотношений.

Особенно длительная и острая дискуссия велась о предмете конституционного (государственного) права. Это объясняется, с одной стороны, сложностью решения многих важных теоретических проблем данной отрасли права, с другой стороны, особенностью самой отрасли, занимающей ведущее положение среди отраслей российского права и регулирующей такие общественные отношения, которые являются базовыми, основополагающими в каждой из областей жизни общества и государства и образуют фундамент сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию.

Автором сделана попытка, опираясь на достижения предшественников, работавших в дореволюционный, советский и постсоветский периоды, дать свое видение рассматриваемых проблем с учетом тех грандиозных изменений, которые произошли в жизни российского общества и государства за последнее десятилетие. Однако при этом было бы ошибочно полагать, что читателю будет предложено их исчерпывающее решение. Цель работы иная: обобщить уже существующие положения и на этой основе систематизировать основные данные, позволяющие получить необходимое представление о конституционном праве России как отрасли российского права.

В теории конституционного права до сих пор осталось много вопросов, которые никогда не решались однозначно в силу различных подходов, различных представлений о предмете исследования и т.п. Однако думается, что любая очередная попытка их решения позволяет приблизиться к истине.

Глава I.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВО РОССИИ
КАК ОТРАСЛЬ РОССИЙСКОГО ПРАВА

§ 1. Круг общественных отношений, регулируемых конституционным правом

Как известно, для того, чтобы определить предмет любой отрасли права, нужно выделить круг общественных отношений, регулируемых данной отраслью. Именно этот круг, составляющий предмет правового регулирования, и дает необходимое представление о каждой отрасли права.

Применительно к конституционному праву России вопрос о предмете правового регулирования относится к числу наиболее дискуссионных. Его обсуждение в отечественной литературе началось еще в дореволюционный период.

Впервые в русской литературе особое внимание определению предмета государственного права (так тогда эту отрасль права называло подавляющее большинство исследователей¹) уделил Н.М. Коркунов, который характеризовал государство как юридическое отношение самостоятельного принудительного властвования, где субъектом является все население государства, объектом — сама власть принуждения, а содержание составляет право участия во властвовании и обязанность повиновения. В соответствии с этим Н.М. Коркунов определял науку государственного права «как учение о юридическом отношении государственного властвования»².

К отношениям государственного властвования сводили содержание предмета государственного права и И. Андреевский³, и А.Д. Градовский⁴, и Н.И. Лазаревский⁵. Несколько иную позицию по этому вопросу занимал А.С. Алексеев, который считал, что предмет государственного права охватывает не только отношения властвования, но также и правовое положение граждан⁶.

Таким образом, отечественные дореволюционные государствоведы по вопросу о предмете государственного права высказывали в основном одинаковые взгляды, различавшиеся лишь в деталях.

Наиболее активно вопрос о предмете государственного права (так эту отрасль права продолжали называть большинство исследователей и в советский период, хотя стали употребляться термины «государственное (конституционное) право», «конституционное право») дискутировался в советский период.

Из определения предмета науки государственного права, содержащегося в первом учебнике по советскому государственному праву⁷ и принадлежащего перу академика А.Я. Вышинского, можно было сделать вывод о том, что предмет государственного права составляют общественные отношения, регулируемые правовыми нормами и институтами, отражающими, закрепляющими и развивающими общественный и государственный строй данного общества, систему общественных и государственных учреждений, принципы их взаимоотношений, объем их обязанностей и прав, методы их деятельности, а также общественные отношения, регулируемые различного рода публично-правовыми институтами, определяющими права и обязанности как в их взаимоотношениях с обществом и государством, так и в их взаимоотношениях между собой.

Взгляды А.Я. Вышинского на предмет государственного права были в последующем подвергнуты критике за то, что данное им определение «характеризует более предмет права в целом, нежели предмет государственного права»⁸. Справедливость критики подтверждалась и тем, что в упомянутом учебнике выдвигалось положение, согласно которому государственное право можно понимать в широком и узком смысле слова. При этом указывалось, что в узком смысле ему в основном соответствует содержание Советской Конституции, а в широком смысле государственное право охватывает уголовное, административное, судебное, гражданское и даже международное право⁹.

И.П. Трайнин считал, что советское государственное право — это «совокупность юридических правил (норм), выражающих и закрепляющих общественное и государственное устройство СССР, формы, функции и принципы деятельности советского государства, вытекающие из суверенных прав трудящихся, основные права и обязанности граждан СССР»¹⁰. Он также указывал, что «признаком отнесения того или иного вопроса к государственному праву является его принадлежность к принципиальным вопросам, нашедшим себе выражение в Основном законе, т.е. в Конституции, а также в изданных на основе Конституции законах Верховного Совета и указах его Президиума по вопросам, относящимся к приведенному выше содержанию государственного права»¹¹.

Однако ни в этой, ни в последующих своих работах¹² И.П. Трайнин так и не определил содержание и специфику общественных отношений, регулируемых нормами государственного права. Поэтому на основе его высказываний по вопросам о предмете государственного права практически невозможно установить его содержание.

В отличие от А.Я. Вышинского и И.П. Трайнина ряд исследователей сводили предмет государственного права исключительно к области политической. Например, М.А. Аржанов писал: «Советское государственное право может быть определено как отрасль права, имеющая своим предметом нормы, определяющие социально-политические основы государства, построение, компетенцию и форму образования органов государства, формы участия масс в управлении государством и т.п., т.е. регулирование тех отношений, которые на этой основе складываются»¹³.

Аналогичной точки зрения придерживались С.А. Голунский и М.С. Строгович, которые полагали, что «в советском государственном праве выражаются общественные отношения, связанные с организацией советского государства и его органов власти, а также отношения этих органов с гражданами и права и обязанности последних»¹⁴.

В таком же ключе разрабатывал этот вопрос и И.Д. Левин, считая, что государственное право «регулирует общественные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования государственной власти»¹⁵, а также А. И. Денисов, по мнению которого «предметом государственного права является политическая надстройка, точнее — Советская власть как власть трудящихся города и деревни и государственное устройство СССР. В центре государственного права стоят организация и основные принципы деятельности органов государственной власти, органов государственного управления, суда и прокуратуры»¹⁶.

Исследуя предмет государственного права, некоторые государствоведы утверждали, что этим понятием охватываются отношения, характеризующие основы социально-экономической системы и политической организации советского общества, сводя эти отношения лишь к тем из них, которые возникают в процессе формирования и функционирования органов государственной власти. Так, С.С. Студеникин считал, что государственное право — это отрасль права, «отражающая и закрепляющая основы социально-экономической системы и политической организации нашего социалистического государства и регулирующая общественные отношения, которые складываются в процессе формирования и функционирования государственной власти и ее органов»¹⁷. С точки зрения Я.Н. Уманского, «особенности общественных отношений, регулируемых нормами советского государственного права, заключаются в том, что они составляют основу общественного и государственного строя и возникают в процессе осуществления государственной власти»¹⁸.

Определяя советское государственное право как «совокупность юридических норм, закрепляющих в соответствии с интересами трудящихся общественное и государственное устройство СССР, систему, принципы организации и деятельности советских государственных органов и основы правового положения граждан в Советском государстве», С.С. Кравчук полагал, что этими нормами «регулируются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государственной власти...»¹⁹. При этом и социально-экономические стороны общественного устройства, по его мнению, также являются результатом деятельности государственной власти, поскольку соответствующие отношения возникают в процессе осуществления государственной власти.

Точку зрения С.С. Кравчука разделял М.Г. Кириченко, который видел специфику государственно-правовых отношений в том, что «они складываются в связи с осуществлением государственной власти»²⁰.

Исключительно к отношениям государственного властвования сводил предмет государственного права и Г.С. Гурвич. «Даже отвлекаясь от государственно-правового отношения, — писал он, — мы в состоянии эмпирически установить содержание государственного права: организация государства и государственного аппарата, структура органов — верховных, высших и низовых; их взаимоотношения, их права и обязанности, функции; место каждого из них в ансамбле государственного строя; точное определение содержания законодательной функции, отграничение ее от функции управления, а последней — от функции администрации, что далеко не одно и то же, построение на этой основе одного из самых важных понятий государственного права; понятие двуединой власти — власти законодательства и власти управления, из которых одна — верховная, руководящая и контролирующая, а другая — ответственная и подотчетная, исполнительная, однако дополняющая первую, имеющая собственную значительную область нормативного действия»²¹.

Дискуссия о предмете государственного права продолжалась и в последующие годы. При этом, как и прежде, одни ученые исходили из того, что отношения, составляющие предмет государственного права, охватывают организацию экономической системы государства, общественно-политического и государственного строя. Другие считали, что эти отношения охватывают только сферу организации и осуществления государственной власти в центре и на местах, взаимоотношения органов государственной власти с гражданами в связи с реализацией последними своих прав и обязанностей.

Первая из названных концепций наиболее полно была выражена в работах В.Ф. Котока, С.М. Равина и ряда других ученых.

Определяя предмет советского государственного права, В.Ф. Коток исходил из того, что его составляют общественные отношения, определяющие основные черты социально-экономической системы и политической организации советского общества и выражающие суверенитет советского народа и советских наций²². Очерчивая объем отношений, составляющих предмет регулирования нормами государственного права, ученый полагал, что советское государственное право:

закрепляет основные, наиболее существенные черты политической организации общества;

устанавливает формы взаимоотношений между нациями в рамках советской федерации и советской автономии;

определяет порядок избрания народных представителей в органы государственной власти, компетенцию и формы деятельности Советов; порядок взаимоотношений представительных органов различных ступеней; порядок взаимоотношений Советов депутатов трудящихся с исполнительными и распорядительными и другими органами государства; формы контроля Советов над деятельностью подчиненного им аппарата; формы контроля народных масс над деятельностью представительных и иных государственных органов, а также формы непосредственного участия трудящихся в государственном управлении через разнообразные массовые организации, путем референдума и т.д.;

устанавливает основные права и обязанности советских граждан и материальные гарантии их осуществления;

закрепляет социалистическую систему хозяйства и формы социалистической собственности; объекты государственной и кооперативно-колхозной собственности, недопущение эксплуатации чужого труда, принцип планирования народно-хозяйственной жизни, принцип распределения продуктов общественного труда и связанное с этим право личной собственности граждан;

регулирует отношения между классами, государством и классами, народом и государством, межнациональные отношения и отношения между государством и нациями²³.

С.М. Равин предпринял попытку уточнить определение предмета советского государственного права, предложенное В.Ф. Котоком: «...В целом правильное определение предмета советского государственного права, предлагаемое В.Ф. Котоком, нуждается в двух уточнениях. Во-первых, следует уточнить, какого рода общественные отношения охватывают организацию социально-экономической системы и политическую организацию советского общества, так как очевидно, что речь может идти только об определенных отношениях; во-вторых, понятие «основные черты» социально-экономической системы и политической организации советского общества, содержащееся в этом определении, ввиду его недостаточной точности следовало бы заменить другим, более точным понятием, например, «основы»²⁴.

С.М. Равин считал, что предмет советского государственного права составляют общественные отношения, которыми охватывается организация всего советского строя, основы советской государственной власти и вся ее система. Эти отношения охватывают: область организации государственной власти; сферу советской федеральной системы; сферу основных прав и обязанностей советских граждан; осуществление советского избирательного права. С.М. Равин отмечал, что в области организации государственной власти рассматриваемые отношения существуют между: органами государственной власти;

органами государственной власти и другими видами советских государственных органов;

органами государственной власти и советскими гражданами; органами государственной власти и общественными организациями, обществами трудящихся.

В сфере советской федеральной системы эти отношения содержат правовые связи между:

Союзом ССР и всеми видами национально-государственных образований;

союзными республиками и входящими в их состав национально-государственными образованиями;

равноправными национально-государственными образованиями; национально-государственными и административно-территориальными образованиями (поскольку административно-территориальное устройство относится к сфере компетенции субъектов советского федерализма).

Широкая сфера отношений в области основных прав и обязанностей советских граждан, по мнению С.М. Равина, могла быть сведена к правоотношениям:

связанным с основами советского гражданства; по поводу осуществления гражданами их основных прав и свобод; по поводу осуществления советскими гражданами их участия в государственной деятельности;

по поводу осуществления гражданами их основных обязанностей. Наконец, отношения, связанные с реализацией избирательного права, осуществляются:

между государством и избирателями;

между избирателями и кандидатами в депутаты представительных органов;

между общественными организациями, обществами трудящихся и кандидатами в депутаты;

между избирателями и депутатами; между избирателями и представительными органами; между депутатами и представительными органами²⁵. К числу тех ученых, которые полагали, что отношения, составляющие предмет советского государственного права, охватывают лишь сферу организации и осуществления государственной власти, принадлежал прежде всего А.И. Лепешкин. С его точки зрения, советское государственное право призвано регулировать ту область общественных отношений, которая связана с закреплением политической основы государственной власти в центре и на местах, взаимоотношениями этих органов с гражданами в связи с реализацией последними своих прав и обязанностей. «Нормы советского государственного права, — писал он, — прежде всего выражают и закрепляют государственный суверенитет и все важнейшие государственно-правовые формы его осуществления; они регулируют и закрепляют форму организации государственной власти, как в центре, так и на местах (в лице Советов депутатов трудящихся), структуру этих органов, принципы их организации и деятельности и основные вопросы полномочий»²⁶.

Характеризуя нормы, содержащиеся в ст. 4, 5, 6 и последующих статьях гл. I Конституции СССР 1936 г., посвященных экономической основе СССР, формам собственности, планированию народного хозяйства и т.п., А.И. Лепешкин указывал, что, несмотря на их огромное принципиальное значение, по содержанию регулируемых ими отношений они не могут быть отнесены к нормам государственного права как отрасли²⁷. Таким образом, он исключал из содержания государственного права любые отношения, связанные с экономикой.

К предмету советского государственного права А.И. Лепешкин относил многие нормы, определяющие правовое положение гражданина в советском государстве. Он полагал, что все правовые нормы, закрепляющие и материально гарантирующие те субъективные права, которые по своему содержанию не относятся к предмету других отраслей социалистического права, составляют (наряду с другими государственно-правовыми нормами) предмет советского государственного права как отрасли.

Касаясь правовых норм, закрепляющих право на труд, на отдых, материальное обеспечение при потере трудоспособности и т.п., А.И. Лепешкин предлагал давать в науке государственного права лишь общую оценку и характеристику этих норм как важного условия участия советских граждан в управлении государством, в осуществлении функций государственной власти. Раскрытие же правового содержания этих норм он считал непосредственной задачей других отраслей права: трудового, гражданского и т.д.²⁸

К советскому государственному праву А.И. Лепешкин относил также нормы, регулирующие вопросы советского гражданства, определяющие основные принципы взаимоотношений общественных организаций и союзов трудящихся с органами государственной власти, место и роль общественных организаций трудящихся и их союзов в системе диктатуры рабочего класса, порядок и формы их участия в осуществлении функций государственной власти. Он исходил из того, что советское государственное право включает в себя все правовые нормы, закрепляющие принципы организации системы высших и местных государственных органов, основные вопросы их компетенции и организационных форм деятельности. При этом к государственному праву ученый относил не все правовые нормы, которые регулируют отношения, возникающие в сфере организации и конкретных форм деятельности государственных органов, а лишь те из них, которые закрепляют основные принципы всей системы государственных органов и определяют место представительных органов советского государства, их исполнительных и распорядительных органов, а также органов правосудия и прокурорского надзора, в указанной системе.

Касаясь, например, органов правосудия и прокурорского надзора, А.И. Лепешкин утверждал, что советское государственное право закрепляет только принципы организации органов социалистического правосудия и прокурорского надзора, определяет их место в общей системе государственных органов и роль в осуществлении функций единой государственной власти. В этой связи он отмечал, что не все нормы Конституции СССР, посвященные организации и деятельности органов советского правосудия и прокурорского надзора, относятся к предмету советского государственного права²⁹.

Постсоветский период также характеризуется отсутствием единства в понимании предмета конституционного права (так стала называться эта отрасль). Например, по мнению Е.И. Козловой, конституционное право регулирует отношения, складывающиеся во всех сферах жизнедеятельности общества: политической, экономической, социальной, духовной и пр. При этом предметом конституционного права являются только те отношения, которые можно назвать базовыми, основополагающими в каждой из областей жизни. Они образуют как бы фундамент сложной системы социальных связей, подлежащих правовому воздействию. В их числе Е.И. Козлова называет прежде всего общественные отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества, и выражающие качественную характеристику государства: суверенитет, форму правления, форму государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации, т.е. общие основы функционирования всей политической системы общества.

Еще одну группу общественных отношений, включаемых в предмет конституционного права, составляют общественные отношения, связанные с установлением допускаемых и охраняемых государством форм собственности, гарантий защиты прав собственников, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашения определенной системы обеспечения социальных потребностей членов общества в области образования, культуры, науки, охраны природы, здоровья и т.п.

К следующей группе общественных отношений, входящих в предмет конституционного права, как считает Е.И. Козлова, относятся общественные отношения, которые определяют основы взаимоотношений человека с государством, т.е. главные принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, гражданство, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина.

Наконец, в предмет конституционного права Е.И. Козлова включает широкую сферу отношений между Федерацией и ее субъектами, регулирование отношений, связанных с основными принципами системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления, а также регулирование сферы отношений, связанных с законодательными (представительными) органами государственной власти и органами местного самоуправления³⁰.

По мнению В.А. Рыжова, конституционное право регулирует общественные отношения, которые образуют основу всего устройства общества и государства и непосредственно связаны с осуществлением публичной, главным образом государственной, власти. «Это отношение, — указывает он, — между человеком, обществом и государством и основополагающие отношения, определяющие устройство государства и его функционирование»³¹.

М.И. Кукушкин для определения предмета конституционного права предлагает следующие критерии, которые позволили бы относить к нему определенные общественные отношения: а), анализируемые отношения складываются в политической, экономической, социальной сферах, но не относятся к какой-то отдельной стороне социальных связей; б) регулируются только те из отношений, которые составляют основу, являются базовыми для указанных сфер; в) регулируемые отношения должны обеспечивать целостность общества, его единую организационную структуру; г) общественные отношения должны составлять такую систему, в которой прослеживались бы формы и механизм осуществления принадлежащей российскому народу власти. Основываясь на этих критериях, он относит к предмету регулирования конституционного права: закрепление главных устоев организации государства и общества; регламентацию прав и свобод человека и гражданина; регулирование организации государственной власти, территориального устройства государства; закрепление формы и механизма осуществления государственной власти, а также основы организации местного самоуправления.

Таким образом, с точки зрения М.И. Кукушкина, в предмет регулирования конституционного права входят: отношения, связанные с установлением основ организации государства и гражданского общества, чем обеспечиваются единство общества и характер его государственной организации; основы правового статуса человека и гражданина в этом обществе; формы и механизм осуществления государственной власти³².

А.Е. Козлов полагал, что предметом конституционного права является особый срез общественных отношений, имеющихся во всех сферах общества: политической, экономической, социальной и духовной. Это фактические отношения по поводу: а) устройства государства и организации государственной власти; б) гражданской свободы (отношения между человеком и государством).

«В принципе, — указывал он, — в конституционном праве ни в какой форме не закрепляются руководство государства обществом. Общество независимо от государства и стоит над ним. Взаимоотношения между обществом и государством должны строиться на признании свободы человека и институтов гражданского общества»³³.

Регулирование устройства государства и организации государственной власти осуществляется путем установления основополагающих положений, принципов, выражающих качественную характеристику государства: народовластие, государственный суверенитет, разделение властей, форма правления, форма государственно-территориального устройства, определение субъектов государственной власти и способов ее реализации.

М.В. Баглай придерживается точки зрения, согласно которой предмет конституционного права охватывает две основные сферы общественных отношений: а) охраны прав и свобод человека (отношения между человеком и государством); б) устройства государства и государственной власти (властеотношения)³⁴.

Отношения, складывающиеся в сфере охраны прав и свобод человека, регламентируются нормами основополагающего характера, из которых складывается правовой статус человека, его основные права и свободы. «Некоторые российские ученые полагают, что предметом конституционного права, — замечает М.В. Баглай, — являются «отношения человека с обществом», «закрепление основ общественного строя», установление «принципов гражданского общества». Эти подходы являются скорее данью традиции со времен, когда в условиях тоталитаризма признавалось государственное руководство обществом. Но в подлинно гражданском обществе, которое сейчас складывается в России, это становится невозможным: гражданское общество независимо от государства и стоит над ним, оно строится на признании свободы и инициативы человека и объединений людей как в политической, так и в экономической областях. Право регулирует только небольшую часть общественных отношений, в то время как большая их часть является предметом саморегулирования на основе морали и общественной самоорганизации»³⁵.

Характеризуя вторую сферу общественных отношений, охватываемых предметом конституционного права, М.В. Баглай отмечает, что устройство государственной власти предполагает не только учреждение органов государственной власти и управления, но и регламентацию широкого круга отношений между ними. «Конституционное право составляет исходную точку развития властно-правовых процессов, оно призвано и может стать основой для сложного и целенаправленного взаимодействия всех государственных органов, но при отсутствии внутреннего единства способно породить разлад в их действиях, конституционные кризисы и хаос в государственной жизни. Эта системообразующая функция конституционного права требует от него четкого закрепления объема полномочий, задач и статуса органов законодательной, исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления, порядка их образования, компетенции, форм деятельности и т.д.»³⁶

По мнению В.Г. Стрекозова, предметом государственного (конституционного) права являются общественные отношения, возникающие в связи с закреплением и регулированием:

1) основ конституционного строя Российской Федерации, суверенитета народа и форм его осуществления, принципов государственного устройства и разделения властей, социального и светского характера государства, идеологического многообразия, верховенства конституции в государстве;

2) взаимоотношений между государством и личностью, правовых основ статуса российских граждан, лиц без гражданства и иностранных граждан, находящихся на территории Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина и гарантий их реализации;

3) федеративного устройства России, состава и компетенции ее субъектов, исключительной компетенции Федерации и предмета совместного ведения Федерации и субъектов, верховенства федеративных законов над правовыми актами субъектов и т.д.;

4) организации и функционирования системы высших органов Российской Федерации: Президента, Федерального Собрания, Правительства, органов судебной власти, а также местного самоуправления³⁷.

Е.И. Колюшин полагает, что предмет конституционного права составляют три основные группы общественных отношений, возникающие:

а) при установлении основ общественного строя;

б) при установлении и регулировании конституционно-правового статуса гражданина в России;

в) при установлении и регулировании организации и деятельности государства и государственной власти.

По его мнению, исключение из предмета конституционного права отношений, возникающих при установлении основ общественного строя, обедняет предмет конституционного права, не соответствует позитивному конституционному праву России³⁸.

Е.М. Ковешников указывает, что предмет конституционного права составляют общественные отношения, определяющие основы конституционного строя, форму государственного устройства, основы правового статуса личности, систему государственной власти, организацию местного самоуправления³⁹.

Ю.А. Дмитриев и И.В. Мухачев характеризуют предмет конституционного права как совокупность общественных отношений:

1) определяющих основы конституционного строя (основы государственного и общественного строя, закрепленные в качестве таковых положениями Конституции РФ, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации) и политико-территориального устройства страны;

2) возникающих в процессе реализации многонациональным народом России (населением субъектов Федерации) государственной власти (в формах представительной и непосредственной демократии), а также создания и функционирования образуемых в этих целях выборных органов государственной власти;

3) определяющих основы правового статуса человека и гражданина, а также содержание процесса реализации политических прав и свобод граждан⁴⁰.

Анализируя различные точки зрения, высказанные относительно предмета конституционного права, следует сказать, что все они в той или иной мере вносят позитивный вклад в исследование рассматриваемой проблемы. Однако ни с одной из них полностью согласиться нельзя.

Как неоднократно отмечалось в юридической литературе, особенность конституционно-правового регулирования общественных отношений состоит в том, что в одних сферах жизни общества конституционное право непосредственно и в полном объеме регулирует общественные отношения, а в других — лишь основополагающие, т.е. такие, которые предопределяют содержание остальных отношений в этих сферах⁴¹. В результате предмет конституционного права складывается из двух групп общественных отношений.

Преобладающая часть первой группы представлена общественными отношениями, складывающимися в областях, составляющих основные элементы государства, которыми, как известно, являются население, территория и власть.

Под населением государства понимается совокупность людей, живущих на его территории. Все лица, находящиеся на государственной территории, подчиняются государственной власти и состоят с ней в юридических отношениях. Но из всех живущих в пределах государства выделяются лица, составляющие подавляющее большинство и состоящие с государством в наиболее тесных отношениях. Эти лица называются гражданами государства.

В Законе РФ «О гражданстве Российской Федерации» гражданство определяется как устойчивая правовая связь человека с государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав, обязанностей и ответственности, основанная на признании и уважении достоинства, основных прав и свобод человека. Таким образом, лицо является гражданином государства вследствие существующих между ним и государством особых связей, составляющих содержание гражданства. Они основаны на юридическом оформлении отношений гражданства.

Государство устанавливает основания, по которым то или иное лицо признается его гражданином, основания приобретения и прекращения гражданства, порядок решения этих вопросов. Гражданство каждого человека юридически оформляется документами, подтверждающими его гражданство.

Обладание гражданством — предпосылка полного распространения на данное лицо всех прав и свобод, признаваемых законом. Поэтому гражданство выступает основой правового статуса личности. А поскольку отношения, связанные с гражданством, являются предметом правового регулирования исключительно конституционного права, в состав предмета этой отрасли права входят базовые, основополагающие в области правового статуса личности отношения.

В конституционном праве обычно употребляется понятие «территория» применительно к внутреннему устройству⁴². Территория каждого государства делится на части, определяющие его внутреннюю структуру, территориальное устройство. В рамках территориального устройства складываются система территориальных единиц, на которые делится государство, система государственных связей между государством и этими территориальными единицами, характер которых зависит от правового статуса как государства в целом, так и каждой из его территориальных единиц.

Подобного рода устройство территории государства принято называть государственным⁴³.

Все общественные отношения, складывающиеся в сфере государственного устройства, служат предметом правового регулирования исключительно конституционного права. Являясь системообразующими, обеспечивающими целостность государства, его единство как организованной и функционирующей структуры, эти общественные отношения также имеют базовый, основополагающий характер и представляют неотъемлемую часть предмета конституционного права.

Как известно, основной признак государственной организации общества — наличие государственной власти. Согласно Конституции РФ народ осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Ее реализуют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды Российской Федерации, а также органы государственной власти, образуемые в субъектах РФ.

При этом к предмету конституционного права относятся только те общественные отношения, которые возникают в процессе осуществления государственной власти Президентом РФ, законодательными (представительными) органами государственной власти Федерации и ее субъектов, а также непосредственно народом при проведении референдумов и свободных выборов. Именно эти отношения образуют фундамент отрасли государственной власти, являются базовыми, основополагающими для этой сложной системы.

Таким образом, важнейшей составной частью предмета конституционного права выступает группа общественных отношений, складывающихся в процессе воплощения в жизнь основных признаков государственной организации общества и лежащих в ее основе. Специфика этих отношений состоит в том, что они являются обязательным атрибутом предмета конституционного права.

Другую группу общественных отношений, составляющих предмет конституционного права, образуют отношения, имеющие основополагающее значение для тех сфер, в которых они складываются. Их особенность состоит в том, что они могут складываться во всех сферах жизни нашего общества и государства. Однако ими охватывается не весь комплекс общественных отношений в соответствующей сфере, а только те из них, которые являются базовыми для всех других отношений в этой сфере и предопределяют содержание всех остальных отношений в этой сфере.

Данные отношения не являются обязательным атрибутом предмета конституционного права. Они становятся элементом предмета конституционного права только тогда, когда в этом заинтересовано государство, что выражается в соответствующих нормах права, содержащихся в таких основополагающих актах, как конституция, или других актах, имеющих учредительный характер.

Это, разумеется, не означает, что среди подобного рода отношений нельзя выделить такие, которые наиболее характерны для предмета конституционного права. К их числу относятся, например, отношения, определяющие основы правового статуса человека и гражданина, систему государственной власти и т.д. Однако их принадлежность к предмету конституционного права может быть установлена только государством.

Иными словами, предмет конституционного права любого государства не может быть раз и навсегда данным. Он зависит от содержания конституции или других основополагающих документов, действующих в государстве на данном этапе его развития. Таким образом, ведущаяся уже много лет дискуссия об объеме отношений, образующих предмет конституционного права, лишена оснований, ибо их объем зависит не от выявления тех или иных особенностей отношений, составляющих предмет конституционного права, а, как уже говорилось, от воли государства, придающего этим отношениям основополагающий характер.

Говоря о рассматриваемой части общественных отношений, являющихся компонентом предмета конституционного права современной России, следует отметить, что в их число входят отношения, определяющие основы конституционного строя России, основы правового статуса человека и гражданина, основные принципы системы органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления.

Отношения, определяющие основы конституционного строя, выражают, в первую очередь, качественную характеристику государства: суверенитет, форма правления, форма государственного устройства, субъектов государственной власти и способы ее реализации, составляющие основы функционирования политической системы общества, а также основы экономической системы, включающие установление государством допускаемых и охраняемых им форм собственности и гарантий ее защиты, способов хозяйственной деятельности, охраны труда, провозглашение определенной системы обеспечения социальных потребностей членов общества в различных областях жизни. Данные общественные отношения являются определяющими для всех других общественных отношений, связанных с устройством общества и государства.

Отношения, определяющие основы правового статуса человека и гражданина, выражают главные принципы, характеризующие положение человека в обществе и государстве, а также основные права, свободы и обязанности человека и гражданина. Именно эти отношения являются исходными для всех остальных общественных отношений, возникающих между людьми и определяющих положение человека в обществе и государстве.

Отношения, касающиеся основных принципов системы органов исполнительной и судебной власти, а также органов местного самоуправления, определяют виды органов исполнительной и судебной власти, правовой статус этих органов, порядок их образования, компетенцию, формы деятельности, издаваемые ими акты, систему органов местного самоуправления. Эти отношения являются определяющими для обеспечения управления обществом, основанного на четкой согласованности всех организационных структур, участвующих в реализации властных функций по управлению обществом.

Рассматривая содержание предмета конституционного права, нельзя не остановиться на той позиции, которую по этому вопросу занимает М.В. Баглай. Вероятно, будучи убежденным сторонником «отмирания государства», только на этот раз в условиях построения не коммунизма, а демократического общества, он полагает, что право должно регулировать только небольшую часть общественных отношений, «в то время как большая их часть является предметом саморегуляции на основе морали и общественной самоорганизации»⁴⁴.

«Через права свободного человека, — пишет М.В. Баглай, — складывается определенный общественный порядок: формы собственности, организация экономики, политическая система, социальные отношения и т.д. Демократическое государство не может устанавливать социалистический или капиталистический общественный строй, т.е. поддаваться тому или иному идеологическому давлению, поскольку в любом случае это будет навязыванием желания одной части населения другой»⁴⁵.

Основываясь на этих суждениях при исследовании предмета конституционного права, М.В. Баглай рассматривает отнесение некоторыми российскими учеными к предмету конституционного права «отношений человека с обществом», «закрепление основ общественного строя», «установление принципов гражданского общества» как дань традиции со времен, «когда в условиях тоталитаризма признавалось государственное руководство обществом»⁴⁶. В подкрепление своей позиции он ссылается на страны, где действуют старые конституционные акты (США, Великобритания и др.), в которых на «основы общественного строя» нет и намека.

Однако не имея возможности игнорировать тот факт, что в мире есть и другие страны, далеко не тоталитарные, в текстах основных законов которых имеются разделы об «экономическом строе», «социально-этических отношениях» и т.д., М.В. Баглай делает вывод о том, что такого рода положения сводятся только к определению экономических и социальных функций государства и, следовательно, являются не чем иным, как все той же сферой взаимоотношений человека и государства с безусловным приоритетом свободы человека и установлением пределов обязанностей государства. При этом, понимая, что подобный «двойной стандарт» выглядит не очень убедительно, он сетует на то, что все эти неугодные ему положения конституций «принимались после Второй мировой войны и под сильным нажимом левых сил (Франция, Италия, Португалия и др.)»⁴⁷.

Не подтверждает позицию М.В. Баглая и анализ действующей Конституции РФ. В ней нет специального раздела об основах общественного строя России, однако имеются, например, многие статьи, позволяющие говорить о том, что она закрепляет экономические и социальные основы конституционного строя Российской Федерации. Объясняя этот факт, М.В. Баглай указывает: «В нынешний переходный период гражданское общество в России еще не утвердилось, и у населения нет навыков свободы в ее взаимосвязи с дисциплиной, поэтому необходима большая регулирующая роль государства в обществе. Но со временем, когда негативные антиобщественные явления будут преодолены и общество трансформируется в подлинно гражданское, роль государства будет коренным образом меняться в сторону ее снижения, правовое регулирование в ряде сфер общественной жизни уступит место саморегулированию и инициативе свободных людей»⁴⁸.

Трудно сказать, что последует в России после завершения переходного периода, однако несомненно, что закрепление в Конституции экономических или социальных основ, и даже основ общественного строя, не является признаком тоталитаризма, а лишь свидетельствует о том значении, которое государство придает соответствующим вопросам, и складывающиеся в этой сфере отношения могут быть составной частью предмета конституционного права.

* * *

К числу проблемных относится вопрос не только о содержании предмета конституционного права, но и о наименовании рассматриваемой отрасли права⁴⁹.

Как уже отмечалось, в дореволюционной России она имела название «государственное право», заимствованное из Германии (Staats-rechts), хотя уже тогда некоторые исследователи использовали в своих трудах другое наименование — «конституционное право»⁵⁰. Правда, термин «конституционное право» употреблялся для наименования соответствующей отрасли права зарубежных стран, государственный строй которых отличался началами разделения властей и народного представительства. Так, М.М. Ковалевский рассматривал конституционное право как частное, видовое, а не родовое понятие⁵¹. Н.И. Лазаревский, именуя свое исследование «Русское государственное право», его первый том, в котором говорится, в частности, о конституционном государстве, назвал «Конституционное право»⁵².

В период становления советского права данная отрасль приобретает устойчивое наименование «государственное право». Однако Е.Б. Пашуканис считал, что «государственное право вообще становится предметом юридической разработки как конституционное право...»53.

После принятия Конституции СССР 1936 г. И.П. Трайнин внес компромиссное предложение именовать государственное право «конституционным (государственным) правом». «Государственное право, по содержанию охватывающее круг вопросов, относящихся к принципиальным вопросам Конституции, должно быть названо конституционным правом. Чтобы не получилось представления о том, что снимается вопрос о государственном праве (в его социалистическом понимании), мы считали бы целесообразным назвать это право: конституционное (государственное) право»⁵⁴.

Особую остроту дискуссия по вопросу о наименовании отрасли приобрела в 60-е гг. «Не случайно все советские учебники по государственному праву по содержанию соответствуют Конституции СССР, — указывал В.Ф. Коток. — В каждом из них мы находим главы, посвященные общественному устройству, государственному устройству, организации и принципам деятельности органов государства, основным правам и обязанностям граждан, избирательной системе. Поэтому в советской специальной литературе государственное право нередко именуется и конституционным правом»⁵⁵. Развивая эту мысль, он исходил из того, что наименование «государственное право» не отражает специфики отрасли, потому что любая правовая норма, к какой бы отрасли права она ни относилась, устанавливается государством, и в этом смысле каждое нормативное предписание государственного органа может быть отнесено к государственному праву Переименование государственного права в конституционное дало бы, по его мнению, возможность лучше выявить специфику предмета государственного права⁵⁶.

Аналогичной позиции придерживался и С.М. Равин, считавший, что государственное право является конституционным как по предмету регулируемых им общественных отношений, так и по присущему ему методу регулирования этих отношений. Он полагал, что название «конституционное право» значительно более точно отражает данное понятие, чем название «государственное право», которое равнозначно понятию «право государства» и, строго говоря, применимо к любой отрасли права. «Следует поэтому, на наш взгляд, придерживаться названия «конституционное право»⁵⁷.

Поддерживая позицию сторонников конституционного права, В.А. Рянжин утверждал, что термин «государственное право», несмотря на его широкую распространенность, неприемлем по следующим причинам. Во-первых, широкие круги населения, не знакомые с проблемой деления права на отрасли, отождествляют «государственное право» со всем внутригосударственным (в отличие от международного) правом. Лишь специалисты знают, что «государственное право» — только одна из отраслей внутригосударственного права. Во-вторых, термин «государственное право» не раскрывает сущности и специфики рассматриваемой отрасли права даже в том понимании, которое свойственно сторонникам этого термина. «Конечно, этот термин имел бы право на существование, если бы данная отрасль права монопольно, исчерпывающе и исключительно регулировала общественные отношения, связанные с организацией государства. Но это не так. Отношения, связанные с организацией государства, регулируют и такие отрасли права, как административное и судоустройственное. Кроме того, функция «государственного права» далеко не сводится к регулированию общественных отношений, связанных только с организацией государства»⁵⁸.

Сторонником конституционного права был и И.Е. Фарбер. Он полагал, что по предмету регулирования, по своим основным принципам, по характеру источников государственное право, несомненно, является конституционным правом. «Конечно, вопрос о наименовании отрасли права (и науки) есть вопрос в значительной мере терминологический. Старое или новое название вообще ничего не решает, а для специалистов такая смена наименования вряд ли что изменит в понимании специфики предмета регулирования или объема науки. Но, кроме специалистов-юристов, есть широкие слои населения, для которых название отрасли права и науки есть первый шаг к пониманию их сути. А знать эту суть должны, конечно, далеко не одни юристы. Исходя из этого, нам представляется, что наименование «конституционное право» лучше отражает и предмет, и принципы, и источники государственного права, отмежевывая в массовом правосознании данную отрасль от административного, гражданского, уголовного, колхозного и других отраслей права... Думается, что распространение и пропаганда нового наименования отрасли права — конституционное право — должны выполнить доброе дело: поднять еще выше в массовом сознании авторитет советского конституционного законодательства, вызвать стремление к его глубокому изучению»⁵⁹.

Предложение о замене государственного права конституционным вызвало возражения многих ученых-государствоведов⁶⁰. Противники этой идеи полагали, что дискуссия носит не терминологический характер, а связана с концепцией, касающейся понятия, содержания и объема предмета государственного права и дающей неправильное представление о сущности предмета правового регулирования данной отрасли права, исторически сложившейся именно как государственное право и имеющей свои традиции в обществе.

«Каждое название отрасли права, — указывал А.И. Лепешкин, — отражает определенное ее содержание, специфику тех правовых норм, которые объединяются по предмету правового регулирования в отрасль права под определенным общим наименованием. Следовательно, само название той или иной отрасли права не есть случайное, безразличное, второстепенное по отношению к ее содержанию, а является как бы формой выражения специфического содержания совокупности норм, объединяемых данной отраслью права, исторически сложившейся в процессе становления и развития социалистической системы права. Именно поэтому, на наш взгляд, в советском обществе исторически сложилось не конституционное, а государственное право, которое, отражая специфику предмета правового регулирования определенной области общественных отношений, вошло в систему социалистического права как ее составная часть. Отсюда вытекает, что нельзя считать спор о замене названия отрасли права другим названием чисто терминологическим спором. По существу это есть спор о характере и содержании правового регулирования, осуществляемого нормами данной отрасли социалистического права»⁶¹.

Возражая сторонникам переименования государственного права в конституционное, считавшим, что любая правовая норма, к какой бы отрасли права она ни относилась, устанавливается государством, и в этом смысле каждое нормативное предписание государственных органов может быть отнесено к государственному праву, А.И. Лепешкин утверждал, что группировка правовых норм в отрасли права осуществляется не по субъектам, их издающим, а главным образом по предмету правового регулирования и правовые нормы, независимо от того, кем и в какой форме они изданы, группируются по отдельным отраслям права, по особенностям характера той области общественных отношений, которую они призваны регулировать. Поэтому, по его мнению, отрасль социалистического права есть особая совокупность норм, регулирующих определенные, реально существующие в обществе специфические отношения, независимо от того, кем и в какой правовой форме они изданы, и советское государственное право как отрасль социалистического права называется так не потому, что его нормы изданы государством или его органами от имени государства, а потому, что они регулируют специфический круг общественных отношений, возникающих в сфере осуществления государственной власти в определенных правовых формах ее деятельности, а также в сфере государственного устройства, установления и закрепления основ правового статуса советских граждан.

А.И. Лепешкин не считал убедительным основанием для переименования государственного права в конституционное и довод о том, что государственное право обладает конституционным характером и по характеру источников является конституционным, поскольку предмет любой отрасли права, в том числе и государственного права, определяется не источниками, а сферой правового регулирования, т.е. спецификой того круга общественных отношений, которые регулируются нормами данной отрасли права, и конституция является основным источником не только для государственного права, но и для всех других отраслей права. В силу этого, с точки зрения А.И. Лепешкина, положение о том, что государственное право обладает конституционным характером и оно по характеру источников является конституционным, с полным основанием можно отнести и к другим отраслям права.

Отмечая, что сторонники переименования государственного права в конституционное указывают на то, что для понимания широкими слоями населения сути науки государственного права необходимо переименовать его в конституционное, ибо конституционное право поднимает еще выше в массовом сознании авторитет конституционного законодательства и вызывает стремление к его более глубокому изучению, А.И. Лепешкин указывал, что для понимания широкими слоями населения сути науки государственного права вовсе не обязательно переименовывать его в конституционное, поскольку, напротив, изменение уже сложившегося научного наименования такого предмета, как государственное право, могло бы внести путаницу в понятие сути этой науки и ее отдельных принципов.

Наконец, А.И. Лепешкин выражал несогласие с отождествлением сторонниками переименования государственного права в конституционное государственно-правовых отношений с конституционными, полагая, что они различаются по содержанию, по объему и по другим признакам⁶².

В процессе дискуссии о переименовании отрасли государственного права в конституционное ни одной из сторон не удалось доказать свою правоту, хотя многие из приведенных ими аргументов представляют интерес, И это неудивительно. Во-первых, речь практически не шла о разнице в объеме предмета этой отрасли или ее содержании, и в конечном счете спор получил терминологический характер. Во-вторых, он и не мог закончиться чьей-либо победой, поскольку предмет отрасли по своему содержанию действительно носит скорее конституционно-государственный характер, чем просто конституционный или просто государственный. Поэтому, видимо, правы были те участники дискуссии, которые предлагали назвать отрасль конституционным (государственным) правом.

Нельзя не упомянуть еще об одной точке зрения, высказанной уже в постсоветский период. В частности, Н.А. Богданова полагает, что современная тенденция расширения предмета государственно-правового регулирования за счет включения в него отношений, связанных с различными аспектами устройства и функционирования гражданского общества, направленных на ограждение его от вмешательства государства, является доводом в пользу наименования соответствующих науки и отрасли конституционным правом. При этом, по мнению Н.А. Богдановой, расширяются границы его регулирования и изучения, которые выходят за рамки традиционного предмета государственного права, смещаются акценты в понимании роли государства во взаимоотношениях «государство — общество — человек», исходным и важнейшим ориентиром признается человек, его права и свободы, а общество рассматривается как основное посредующее звено между человеком и государством.

Важное значение, считает Н.А. Богданова, в выборе наименования отрасли и науки имеет качественная оценка основных черт устройства общества и государства, закрепленных в нормах Конституции. Конституционное право, с ее точки зрения, складывается и укрепляется в государстве, для которого характерны широкий круг провозглашенных и гарантированных прав и свобод человека, реальное народное представительство и прямое осуществление народовластия, проведение принципа разделения властей. «На наш взгляд, лишь оценочный подход позволяет отразить в названии отрасли и науки не только формальную, но и содержательную стороны предмета регулирования и исследования. Развитое конституционное право возможно лишь в конституционном государстве, являющемся реальным воплощением государства правового. Таким образом, качественные признаки демократического государства определяют название отрасли, занимающей ведущее место в его правовой системе, а конституционное право представляет собой особый качественный этап в развитии государственного права»⁶³.

Еще одним аргументом в выборе названия рассматриваемой отрасли Н.А. Богданова называет формальное и фактическое определение приоритета во взаимосвязи государства и права. «Если первенствующая роль признается за государством, — утверждает она, — соответствующая отрасль не может быть ничем иным, как только государственным правом. Нормативное закрепление идеи правового государства, подчинение государства праву, верховенство конституции и закона, последовательное обеспечение этих юридических провозглашений отражается в наименовании отрасли — «конституционное право»⁶⁴.

Соображения, высказанные Н.А. Богдановой по поводу спора о названии упомянутой отрасли, представляют определенный теоретический интерес, хотя они лишены всякого практического значения. В самом деле, если нормативное закрепление идеи правового государства, подчинение государства праву, верховенство конституции и закона, последовательное обеспечение этих юридических провозглашений должно непременно отразиться в наименовании отрасли, которая при этих условиях должна именоваться «конституционное право», то почему в Германии, которая отвечает таким условиям, соответствующая отрасль продолжает именоваться «государственное право»? Ведь нельзя же всерьез считать, как это делают некоторые авторы, будто это объясняется тем, что Германия не знает такого понятия, как «конституция», поскольку аналогичный нормативно-правовой акт ФРГ носит название Основного закона⁶⁵.

И наоборот, зачем затевать разговор о переименовании этой отрасли в России, если, по словам самой же Н.А. Богдановой, сегодня название ведущей правовой отрасли — «российское конституционное право» — является в определенной степени условным, что объясняется незавершенностью конституционной реформы, а именно: сложностью воплощения в государственную практику демократических начал, объявленных на высшем правовом уровне — в Конституции РФ⁶⁶?

Думается, что Н.А. Богданова права в том, что в конечном счете «конкретное государство само определяет имя соответствующей отрасли своего национального права, руководствуясь теоретическими и историческими, объективными и субъективными факторами»⁶⁷. Видимо, именно этими факторами и руководствовался министр науки и технической политики Российской Федерации, который своим приказом ввел в России новую научную специальность, заменив в ней «государственное право» на «конституционное право»⁶⁸.

§ 2. Конституционно-правовые методы регулирования общественных отношений

Для выявления специфики конституционного права большое значение имеет не только определение его предмета, но и используемых методов правового регулирования общественных отношений, т.е. совокупности правовых приемов воздействия на общественные отношения, применяемых государственными органами при регулировании этих отношений.

В юридической литературе высказаны различные мнения относительно методов правового регулирования конституционно-правовых отношений. Так, М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе считали, что одной из особенностей метода государственно-правового регулирования является то, что «нормы государственного права большей частью не детализируют сформулированных в них положений, поскольку это должно быть сделано в других отраслях права, развивающихся на его основе»⁶⁹.

По мнению С.М. Равина, с такой характеристикой метода государственно-правового регулирования согласиться нельзя, независимо от того, имеются ли в виду государственно-правовые нормы, содержащиеся в конституции, или иные нормы государственного права (по характеру аргументации М.Д. Шаргородский и О.С. Иоффе, очевидно, имели в виду только нормы конституции. — O.K.). С.М. Равин придерживался противоположной точки зрения — нормы государственного права в большинстве случаев содержат детальное изложение сформулированных в них положений, не более лаконично, чем нормы других отраслей права. Он полагал, что специфическим для государственного права является конституционный метод, или метод, имеющий конституционный характер, так как общественные отношения в сфере государственного права регулируются путем непосредственного применения правил (норм) конституции и изданных в соответствии с ней конституционных актов, причем эти правила (нормы) опосредствуют все другие отрасли права, что выражает ведущую роль государственного права в системе права⁷⁰.

Б.В. Щетинин считал, что предложенный С.М. Равиным признак не раскрывает особенностей метода правового регулирования государственного права, поскольку конституционные нормы непосредственно применяются и в других отраслях права (например, в административном и финансовом). Следовательно, данный признак нельзя считать специфической особенностью метода государственного права. Это, скорее, указание на его основной источник.

Сам же Б.В. Щетинин полагал, что в государственном праве используется главным образом нормоустановительный метод, который, однако, не является единственным. Здесь, по его мнению, могут при необходимости использоваться и некоторые другие методы (дозволения, предупредительного воздействия, регламентирования структуры и др.), применяемые в ряде других отраслей права.

Б.В. Щетинин утверждал, что многие общественные отношения для их регулирования требуют реализации норм, относящихся к различным отраслям права; в этом случае они являются комплексными и характеризуются различными методами правового регулирования. Специфика же метода правового регулирования состоит в том, что с его помощью регулируются не все отношения, возникающие в процессе осуществления народовластия, а только их основы⁷¹.

С точки зрения Я.Н. Уманского, для норм государственного права, регулирующих отношения, составляющие основу экономической и политической организации советского общества, характерен метод конституционного закрепления. Отличительной чертой этих норм является то, что они не имеют юридических санкций. Вместе с тем он полагал, что по этому признаку не во всех случаях можно определить принадлежность данной нормы к отрасли государственного права, поскольку нормы государственного права, направленные на регулирование других общественных отношений, складывающихся, например, в области организации и деятельности органов государственной власти, осуществления гражданами избирательных прав, а также прав и обязанностей депутатов и др., во многих случаях содержат соответствующие санкции⁷².

Иную характеристику методу конституционного права дают Ю.А. Дмитриев и И.В. Мухачев. «Очевидно, — указывают они, — что в конституционном праве преобладает метод императивного регулирования, но с развитием отрасли в соответствии с общей тенденцией на демократизацию общественной жизни в ней все большую роль будет играть метод диспозитивный (координации). В советский период развития отечественной правовой науки сложилось представление о том, что конкретную отрасль права характеризуют специфический предмет и метод. По нашему мнению, в современных условиях это не совсем так. Что касается предмета, то его индивидуальная принадлежность конкретной отрасли права сомнения не вызывает, один и тот же метод характеризует несколько отраслей права. В частности, метод волевого воздействия в сочетании с отдельными элементами договора характерен для государственного (конституционного) права и иных отраслей публичного права»73.

На самом деле, думается, что любая отрасль права, включая конституционное право, на всех этапах развития права использовала следующие юридические возможности регулирующего воздействия на общественные отношения: предписание, запрет и дозволение.

Предписание, или, как его еще называют, позитивное обязывание — это такой способ правового регулирования общественных отношений, который выражается в возложении соответствующей правовой нормой прямой юридической обязанности совершить определенное юридически значимое действие в условиях, предусмотренных данной нормой. Например, в ч. 2 ст. 92 Конституции РФ установлено, что Президент РФ прекращает исполнение полномочий досрочно в случае его отставки, стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять принадлежащие ему полномочия или отстранения от должности. При этом выборы Президента РФ должны состояться не позднее трех месяцев с момента досрочного прекращения исполнения полномочий.

В предписаниях выражена преимущественно активно-действенная, принудительно-обязывающая сторона правового регулирования, причем тем, кому адресовано предписание, вменяется в обязанность совершить то, что они, возможно, и не совершили или совершили бы в ином объеме.

Таким образом, юридическая характеристика предписаний выражается в том, что они опосредуются правоотношениями, в которых на одну сторону возложена юридическая обязанность совершать активные действия, а другая сторона обладает правом требовать, а в случае неисполнения — возможностью обеспечить реальное исполнение юридической обязанности.

Предписание — средство правового регулирования, наиболее характерное для административно-командного, авторитарного управления. Однако это не означает, что предписания «при всей их несомненной социальной значимости все же образуют тот слой правовой материи, который ближе, если можно так выразиться, к поверхности правовой системы, чем к ее глубинам, т.е. к тем ее участкам, где право не просто контактирует с государственной властью, а как бы перемешано с ней», что предписания «свойственны не столько праву, сколько деятельности властвующих, т.е. государству...», могут «существовать независимо от юридического регулирования» и «в ряде случаев могут проявляться помимо правовых норм», что даже когда они выступают в правовой форме, то «в силу своей природы должны быть по главным своим характеристикам отнесены «на счет» государства»74.

Отказ от административно-командного управления не означал и не может означать отказ от государства, его противопоставление праву, принятие государственной властью исключительно «глубинных» методов правового регулирования. Попытки некоторых авторов противопоставить государству человека, общество, право могут привести лишь к ослаблению государственной власти и ее деградации.

В конституционно-правовом регулировании общественных отношений метод предписания используется достаточно широко. Посредством него провозглашается большинство норм конституционного права, относящихся прежде всего к организации и деятельности органов государственной власти. Речь идет о том, что на государственные органы и должностных лиц возлагаются обязанности действовать для достижения конкретных целей. Предписание может носить характер как общенормативной ориентации, когда утверждается положение об органах, устанавливаются или изменяются их задачи, полномочия и т.д., так и конкретных поручений совершить то или иное юридически значимое действие, например, выделить средства, принять решение, назначить или освободить от должности руководителя и др.

Другим видом правового предписания является запрет, имеющий, однако, другое юридическое содержание. Смысл запрета состоит в том, что правовая норма возлагает на своих адресатов юридическую обязанность воздержаться от совершения определенных юридически значимых действий в условиях, которые предусмотрены соответствующей нормой. Например, в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (ст. 36) зарегистрированные кандидаты, замещающие согласно Федеральному закону «Об основах государственной службы Российской Федерации» государственные должности категории «А», не вправе использовать преимущества своего должностного положения.

Юридические запреты являются важным и необходимым юридическим средством охраны прав и законных интересов граждан, общественных объединений, создания преград для социально вредного поведения, обеспечения организованности в обществе. Значительная часть этих запретов связана с организационной деятельностью государства в различных сферах государственного управления и других сферах общественной жизни. Вместе с тем имеются и такие запреты, которые фактически являются нормами морали, переведенными на юридический язык и обеспеченными юридической санкцией. Они обычно затрагивают личные взаимоотношения граждан, неприкосновенность личности. Такой запрет содержит, например, ст. 21 Конституции РФ, согласно которой никто «не должен подвергаться пыткам, насилию, другому жестокому или унижающему человеческое достоинство обращению или наказанию».

Запрет в праве — это особого рода юридическая обязанность, выражающаяся в требовании воздержаться от совершения определенного рода действий, т.е. обязанность пассивного содержания. И как всякая юридическая обязанность, запрет характеризуется однозначностью, категоричностью, непререкаемостью. Вместе с тем специфика содержания запретов, выражающаяся в пассивном характере поведения (бездействии), определяет особенности механизма их реализации, выражающиеся в юридическом опосредовании в запрещающих нормах, их реализацию в форме соблюдения, их гарантирование (чаще всего посредством юридической ответственности). Причем введение юридических санкций за то или иное поведение может быть способом установления юридического запрета.

Поскольку юридические запреты выражаются в обязанности воздерживаться от совершения определенных действий, они играют фиксирующую роль и призваны обеспечить незыблемость существующих порядков и отношений.

Излишнее использование юридических запретов в той или иной отрасли права или в праве в целом может придать ему запретительно-ограничительные черты, особенно характерные для правовых систем тоталитарных государств.

Запретительные нормы в конституционном праве встречаются достаточно часто. К их числу относятся многие нормы, содержащиеся в гл. 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина (ст. 17, 21, 29, 30, 34, 35, 40, 47, 50, 51, 54). Запретительный смысл можно обнаружить и в ряде других конституционных норм (ст. 3, 6, 13–16, 74, 76, 79, 81, 90, 92, 97, 98, 109, 118, 122, 123, 133), а также во многих иных государственно-правовых нормах. Эти нормы очерчивают зону возможного неправомерного поведения, обеспечивая тем самым защиту публичных интересов, т.е. интересов людей, общества и государства.

Юридическое дозволение представляет собой юридическое разрешение совершить те или иные юридически значимые действия в условиях, предусмотренных соответствующей нормой, либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Дозволение является субъективным юридическим правом и как всякому субъективному юридическому праву ему свойственны усмотрение и мера юридических возможностей. При этом речь идет не просто о мере возможного поведения, а о такой мере поведения, которая обеспечивает возможность выбрать вариант собственного поведения, проявить активность, реализовать свой интерес.

Дозволения приобретают правовой характер и становятся юридическими дозволениями, когда они выражены в правовых нормах. Именно посредством правовых норм очерчивается их содержание, устанавливаются границы, отделяющие юридическое дозволение от произвольных действий. Однако и в этом случае дозволение является самой общей юридической формой, поскольку свидетельствует лишь о разрешенности, допустимости соответствующего поведения, диапазон содержания которого достаточно широк: от допущения такого поведения (в смысле его ненаказуемости) до одобрения и даже поощрения в силу признания его высокой социальной значимости.

Конституционному праву известен и метод дозволения, применяемый, например, при определении полномочий государственных органов. Строгая связанность субъектов конституционного права законами, очерчивающими сферу их деятельности, позволяет им действовать по своему усмотрению в пределах предоставленных им полномочий на выполнение возложенных на них функций. Это означает, что к субъектам конституционного права неприменим принцип «дозволено все, что не запрещено законом», используемый, например, субъектами гражданского права. Здесь используется иной правовой принцип — принцип четкого определения перечня полномочий, которые позволяют субъектам конституционного права совершать юридически значимые действия.

Метод дозволения в конституционном праве применяется также в случаях, когда речь идет о нормах, формулирующих права и свободы человека и гражданина. В подобных случаях указанный метод является ключевым элементом правового регулирования, призванным обеспечить социальную свободу и активность индивида, коллективов, общественных объединений, осуществление реальных прав человека, действительную демократию, творчество и созидательную деятельность людей. Поэтому в современных условиях этому элементу правового регулирования в конституционном праве придается все большее значение.

Однако в целом конституционно-правовое регулирование общественных отношений основывается на властно-императивных началах. Для него наиболее характерны предписания и запреты. Это объясняется природой тех общественных отношений, которые регулируются нормами конституционного права. Дело в том, что содержание значительной части, если не большинства этих норм определяют властеотношения. В регулируемых конституционным правом общественных отношениях очень часто в большей или меньшей степени проявляется известное подчинение воли управляемых единой управляющей воле, выразителем которой является тот или иной субъект государственной власти, наделенный юридически властными полномочиями. Данный субъект действует так в силу того, что он выступает от имени государства и выражает публичный интерес. Отсюда и вытекает юридическое неравенство сторон в этих отношениях, а сами общественные отношения, регулируемые конституционным правом, часто характеризуются в качестве властеотношений.

В конституционном праве формирование и использование властеотношений вовсе не означает, что у управляемой стороны полностью отсутствует возможность влиять на принятие решения управляющей стороной. Наоборот, часто с этой целью используются инициативные предложения, учитывается мнение будущего адресата, он привлекается к обсуждению проекта решения и т.д.

Надо сказать, что хотя немалая часть норм конституционного права устанавливает содержание и гарантии прав человека и гражданина, что, казалось бы, означает соответствующие ограничения для государственной власти, они также могут иметь императивный характер, например, в тех случаях, когда содержат обращенные к власти запреты. Так, в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ установлено: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».

Вместе с тем односторонность и обязательность волеизъявления субъекта государственной власти характерны не только для прямых предписаний и запретов, устанавливаемых нормами конституционного права, но и для дозволений, использование которых предписывается соответствующими конституционно-правовыми нормами. Эти нормы могут предоставить сторонам регулируемых общественных отношений возможность выбора одного из вариантов должного поведения. Например, согласно ч. 4 ст. 117 Конституции РФ Председатель Правительства РФ может поставить перед Государственной Думой вопрос о доверии Правительству РФ. Если Государственная Дума в доверии отказывает, Президент в течение семи дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске Государственной Думы и назначении новых выборов. Они также могут предоставить сторонам конституционно-правовых отношений возможность действовать или не действовать по своему усмотрению. Так, в соответствии с ч. 3 ст. 46 Конституции РФ каждый вправе «в соответствии с международным договором Российской Федерации обращаться в межгосударственные органы по защите прав и свобод человека, если исчерпаны все имеющиеся внутригосударственные средства правовой защиты».

Хотя конституционно-правовое регулирование общественных отношений основывается на властно-императивных началах, конституционное право предусматривает во многих случаях возможность возникновения конституционно-правовых отношений, построенных на началах юридического равенства сторон. Именно такого рода отношения складываются между Федерацией и ее субъектами, между субъектами РФ и т.д.

§ 3. Место и роль конституционного права в системе права

В литературе считается общепризнанным, что конституционное право занимает ведущее место в правовой системе, является ведущей отраслью российского права.

Место конституционного права в системе права Российской Федерации определяется прежде всего тем, что оно регулирует общественные отношения, которые, как уже отмечалось, являются основополагающими во всех областях жизни и служат основой формирования всех других общественных отношений. Нормы конституционного права закрепляют определяющие принципы, на которых основано устройство общества и государства, которые характеризуют положение человека в обществе и государстве, а также основные неотъемлемые права, свободы и обязанности человека и гражданина. Они регулируют широкую сферу отношений между Федерацией и ее субъектами и закрепляют основные принципы системы органов государственной власти и системы органов местного самоуправления.

Место конституционного права в системе российского права определяется и тем, что оно содержит нормы, являющиеся основополагающими для всех других отраслей права, и закрепляет его ведущие принципы. Так, определяя систему органов исполнительной власти, их правовой статус, компетенцию, нормы конституционного права устанавливают основные начала для административного права. Закрепляя различные формы собственности, права собственников, принципы хозяйствования, конституционное право служит базой для гражданского права. Регулируя основы бюджетной системы России, нормы конституционного права предопределяют основы финансового права. Устанавливая систему органов судебной власти, конституционные принципы правосудия, права граждан в сфере судопроизводства, конституционное право содержит исходные начала для уголовного права, уголовного процесса, ряда других отраслей.

Роль конституционного права как ведущей отрасли права обусловлена также тем, что именно его нормами регулируется процесс создания права. Они определяют виды правовых актов органов, их издающих, соотношение юридической силы таких актов.

Занимая ведущее место в правовой системе, конституционное право, однако, не является вершиной пирамиды, в виде которой группируются другие отрасли права. Поскольку Конституция служит основным источником именно конституционного права, так как содержит его важнейшие институты и нормы, конституционное право является не «вершиной» системы российского права, а ее центром, вокруг которого располагаются другие отрасли права75. Конституционные нормы обладают наибольшей степенью обобщенности и выполняют учредительные, регулятивные и охранительные функции⁷⁶. Нормы же других отраслей права конкретизируют и охраняют важнейшие правила поведения, выраженные в конституционных нормах. Поэтому они группируются вокруг этих норм, составляющих неотъемлемую часть конституционного права России.

Следует сказать, что при делении российской правовой системы на публичное и частное право обычно принято считать, что конституционное право относится к публичному праву⁷⁷. Однако, учитывая специфику конституционного права, его место в системе права Российской Федерации, можно утверждать, что конституционное право сочетает в себе элементы как частного, так и публичного права, с преобладанием характерных черт последнего, поскольку оно в большей мере связано со спецификой общих, государственных интересов, чем со сферой частных, индивидуальных и групповых. В то же время нормы конституционного права являются базовыми как для публичного, так и для частного права, и в этом смысле конституционное право является публично-частным.

Публично-частный характер конституционного права дает дополнительное основание для критической оценки встречающихся в литературе утверждений, что якобы лишь гражданское право как право частное способно гарантировать экономическую свободу личности, что именно частное право и только оно выражает правовой строй, основанный на свободе человека. На основе этого делаются выводы о необходимости отказа от таких, например, функциональных основ построения правовой системы, как ведущая роль конституционного права, являющегося публичным правом, предпринимаются попытки придать Гражданскому кодексу функции своего рода конституции гражданского общества и т.п.⁷⁸

Между тем в современных условиях, как подчеркивает Ю.А. Тихомиров, «предстоит по-новому осмыслить понятие публичности в обществе, не сводя его к обеспечению государственных интересов. Это — общие интересы людей как разного рода сообществ, объединений (политических, профессиональных и др.), это — объективированные условия нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий, общества в целом, это — коллективная самоорганизация и саморегулирование, самоуправление»⁷⁹.

Поэтому думается, что фетишизация частноправовых начал в регулировании общественных отношений с участием гражданина, ничем не оправданное противопоставление частного и публичного, попытка увязать само понятие публичности с государственным централизмом, авторитарными началами администрирования сегодня лишены всяких оснований⁸⁰.

Конституционное право является составной частью единой системы российского права. В то же время оно имеет свои специфические особенности, свое назначение, свой предмет правового регулирования, а также отличающиеся определенной спецификой методы правового регулирования, что позволяет говорить о том, что конституционное право является самостоятельной отраслью российского права.

Вопрос о конституционном праве как о самостоятельной отрасли никогда не ставился под сомнение. Однако соотношение конституционного права с другими отраслями права, возможности его отграничения давно уже вызывают острую дискуссию в юридической литературе.

«Мы иногда относимся к научным понятиям метафизически: или — или, — указывал Г.С. Гурвич. — Или государственно-правовое отношение, или административно-правовое и т.д. Грани вычерчиваются так резко, неподвижно, безусловно, какими они никогда не бывают, по всем известному замечанию В.И. Ленина, ни в природе, ни в обществе... Особо важное поэтому положение государственного права по отношению к другим отраслям права приводит к тому, что элементы государственно-правового отношения необходимо присутствуют во всяком правоотношении, в одном, как, например, в отношении гражданского права, менее заметно, в другом, как в административно-правовом, настолько явно, что трудно бывает отличить это правоотношение от государственно-правового»⁸¹. Г.С. Гурвич полагал, что государственное право вовсе не поглощает другие отрасли права, но сообщает им нужное направление, а государственно-правовое отношение вовсе не отстраняет другие правоотношения, но притягивает к ним в той или иной степени⁸².

Соображения, высказанные Г.С. Гурвичем, поддержал и развил В.Ф. Коток. Он считал, что назначение государственного права состоит в том, чтобы устанавливать важнейшие, отправные начала для всех отраслей права. По его мнению, специфика государственного права в том, что оно неизбежно является ядром любой другой отрасли, юридической базой для развития всей правовой отрасли, а особенностью государственного права по сравнению с любой другой отраслью права является не только то, что оно содержит основные положения для каждой отрасли права, но также и то, что государственное право устанавливает формы и порядок регулирования общественных отношений для всех отраслей права.

В.Ф. Коток подчеркивал, что именно государственное право определяет, какие общественные отношения независимо от их отраслевой принадлежности регулируются теми или иными актами, устанавливает порядок издания, изменения и отмены этих актов, касающихся всех отраслей права, порядок толкования этих актов, к какой бы отрасли права они ни относились, формулирует начала приоритетов среди этих актов независимо от того, к какой отрасли права относится данный акт; утверждает принцип верховенства закона и субординации правовых норм безотносительно к тому, какие общественные отношения они регулируют и к какой именно отрасли права они относятся. Государственное право утверждает принцип социалистической законности, требующий неукоснительного соблюдения законов и основанных на них норм социалистического права независимо от того, к какой отрасли права относится данная норма. Всем этим подчеркивается значение государственного права для единства советской правовой системы. «Из этой особенности советского государственного права, — указывал В.Ф. Коток, — проистекает со всей очевидностью, что невозможна даже самая постановка вопроса об абсолютном отграничении данной отрасли права от других правовых отраслей. Наоборот, сказанное подтверждает вывод о существовании теснейшей связи между государственным правом и всеми другими отраслями права, которая исключает точные границы, отделяющие государственное право от других отраслей права»⁸³.

С точки зрения В.Ф. Котока, государственное право как бы вторгается в определенных, диктуемых его ролью пределах в другие отрасли, поскольку оно устанавливает для их развития исходные начала. «Но это, конечно, не значит, — подчеркивал он, — что государственное право поглощает собой все другие отрасли права. Как Конституция не представляет собой свода законов, а является лишь основным законом государства, так и государственное право не претендует на исчерпывающее нормирование всех общественных отношений — оно выражает только наиболее общие черты советской правовой системы»⁸⁴.

В.Ф. Коток считал, что в отличие от других отраслей, которые регулируют определенные, например имущественные, трудовые, семейные и тому подобные, общественные отношения, советское государственное право охватывает своим регулированием не какую-либо одну сторону общественных отношений или какие-либо отдельные процессы общественного развития, а все главные стороны и процессы общественной и государственной жизни СССР, что находит выражение в закреплении основных черт политической организации советского общества и его социально-экономической системы⁸⁵.

Критикуя позицию В.Ф. Котока, И.Е. Фарбер отмечал, что «в связи с неопределенностью границ государственно-правовых отношений, регулируемых государственным правом, следует либо признать тезис общей теории права о предмете правового регулирования как едином и единственном материальном критерии деления норм права неверным (чего В.Ф. Коток не делает), либо признать, что нет особой отрасли государственного права, поскольку у него нет своего «строго очерченного предмета» (и этого В.Ф. Коток не утверждает). Но логика, как говорят, обязывает»⁸⁶.

Позиция В.Ф. Котока была подвергнута критике и многими другими государствоведами. Так, А.И. Лепешкин считал, что возводя государственное право в некую «универсальную отрасль», имеющую якобы всеобщее значение, В.Ф. Коток и его единомышленники лишают эту отрасль своего четко очерченного предмета⁸⁷. Возражая В.Ф. Котоку, B.C. Основин утверждал: «Во-первых, если названная отрасль права регулирует общественные отношения, которые нельзя отграничить от отношений, урегулированных нормами других отраслей, то как увязать это с основополагающими положениями общей теории права: каждая отрасль права регулирует специфически определенные отношения, отличающиеся от всех иных отношений. Во-вторых, если указанная отрасль права «охватывает все аспекты советской социалистической демократии, закрепляет советский строй в целом», то как быть тогда с теми нормами советских конституций, которые устанавливают конкретные права и обязанности высших органов государственной власти. Едва ли кто-либо станет отрицать, что нормы, определяющие компетенцию Президиума Верховного Совета СССР и Президиумов Верховных Советов союзных республик, Советов депутатов трудящихся, подотчетность депутатов избирателям, являются конкретными нормами, устанавливают конкретные права и обязанности соответствующих субъектов и порождают не какие-то «общие, а совершенно конкретные правоотношения»⁸⁸.

Критикуя В.Ф. Котока за то, что специфику государственного права он видит в том, что оно «неизбежно является ядром любой другой отрасли, юридической базой для развития всей правовой системы», Б.В. Щетинин отмечал, что ведущая роль государственного права указывает на его положение в системе других отраслей права, но еще не раскрывает его специфики. Если выяснять специфику отрасли права по ее положению в системе, то в качестве специфики других отраслей, полагал Б.В. Щетинин, можно рассматривать их неведущее положение, но такой подход ничего не дает для раскрытия специфики любой отрасли права⁸⁹.

Не дает ответа на вопрос о специфике государственного права, считал Б.В. Щетинин, и то, что оно, как утверждал В.Ф. Коток, служит «юридической базой для развития всей правовой системы». В данном случае, по мнению Б.В. Щетинина, вопрос о предмете и методе правового регулирования, как определенном критерии выяснения сущности и специфики государственно-правовых отношений, также подменяется вопросом о месте государственного права в системе права. «Если быть последовательным, — писал Б.В. Щетинин, — то надо признать, что подобная постановка вопроса В.Ф. Котоком по существу ведет... к отрицанию специфического предмета регулирования государственного права»⁹⁰.

Б.В. Щетинин видел одну из наиболее важных задач государствоведов в том, чтобы правильно сформулировать понятие государственного права и его системы, четко определить его границы и содержание, соотношение с другими отраслями права⁹¹.

Как уже говорилось, конституционное право тесно соприкасается с рядом других отраслей права, но это не означает, что их нельзя разграничить.

Наиболее тесно связаны конституционное и административное право. Однако эта связь не мешает разграничить их по предмету правового регулирования. Конституционное право включает правовые нормы, закрепляющие принципы организации всей системы органов государственной власти Российской Федерации и определяющие место исполнительных органов государственной власти в этой системе. Вместе с тем конституционное право определяет основы взаимоотношений между законодательными и исполнительными органами государственной власти, закрепляет основные права, свободы и обязанности граждан, практическая реализация которых осуществляется исполнительными органами государственной власти в процессе организации ими государственного управления.

Следовательно, многие вопросы регулируются конституционным и административным правом одновременно, поскольку в сферу административного права входит определенный круг вопросов, связанных с организацией аппарата исполнительной власти. При этом нормы конституционного права закрепляют лишь общие, единые для всех государственных органов, в том числе и для органов исполнительной власти, принципы организации и соответственно регулируют общественные отношения в этой сфере, а нормы административного права, руководствуясь этими принципами, детализируют их применительно к многообразной системе органов исполнительной власти, регулируют деятельность этих органов по осуществлению исполнительно-распорядительных функций. Административное право регулирует отношения, возникающие в процессе повседневной деятельности в различных областях хозяйственной, социально-культурной и административно-политической жизни общества, конкретизируя нормы конституционного права применительно к этим отношениям.

Иными словами, с помощью норм административного права принципы, определенные нормами конституционного права и имеющие отношение к сфере государственного управления, получают свою реализацию. Так, нормы конституционного права, содержащиеся в Конституции РФ, закрепляют основные права и свободы граждан, определяют основы правового положения личности во всех областях жизни общества (гл. 2). Вместе с тем комплекс прав и обязанностей граждан в сфере государственного управления устанавливается и регулируется административным правом. Эти права и обязанности тесно связаны с конституционными. Тем самым определяется их производный от последних характер, а также то, что административное право, регулируя положение личности в сфере государственного управления, по существу гарантирует ее основные права, детализирует и развивает их. Например, для реализации права граждан на социальное обеспечение (ст. 39 Конституции РФ) им необходимо обратиться к соответствующим органам исполнительной власти, которые при наличии необходимых условий для получения пенсии назначают ее в предусмотренном законом порядке. Так в области государственного управления под воздействием норм административного права создаются необходимые условия для реализации принадлежащих гражданам прав и свобод, гарантированных Конституцией РФ. В равной степени это относится и к установленным Конституцией обязанностям граждан⁹².

Конституционное право тесно связано и с финансовым правом. Финансовое право базируется и развивается на основах, устанавливаемых конституционным правом. Так, федеративное устройство России обусловило наличие бюджетных прав у республик, краев, областей, автономных образований как субъектов Федерации, возможность их участия в решении финансовых вопросов, отнесенных к ведению федеральных органов. Нормы финансового права, регулирующие состав и порядок образования государственных доходов, основаны на конституционных положениях об экономической системе Российской Федерации, о разнообразии форм собственности как ее основе.

Конституционное право содержит также нормы, непосредственно относящиеся к финансовой деятельности. Они закрепляют основы организации финансовой деятельности государства. К ним относятся нормы, устанавливающие компетенцию Государственной Думы по принятию законов о федеральном бюджете, налогах и сборах и подругам вопросам финансовой деятельности государства, полномочия Правительства РФ по обеспечению единой финансовой, кредитной и денежной политики, права органов местного самоуправления по утверждению местного бюджета и установлению местных налогов. Эти нормы конкретизируются в финансовом праве. На их основе разрабатываются подробные правила, касающиеся деятельности государственных органов и органов местного самоуправления в области финансов. Конституционное право закрепляет исходные начала как финансового права в целом, так и каждого финансово-правового института⁹³.

Конституционное право тесно связано и с муниципальным правом. Оно определяет начала, принципы организации местного самоуправления, гарантии и формы осуществления местного самоуправления, его место в системе народовластия. Тем самым нормы конституционного права устанавливают основы муниципального права. Все другие правовые нормы, регулирующие общественные отношения, возникающие в процессе организации и деятельности местного самоуправления, являются нормами муниципального права, которое в литературе порой именуется «правом самоуправления»⁹⁴.

Существует определенная связь между конституционным и земельным правом. Земля как территория регулируется земельным правом в качестве территориального базиса размещения производительных сил: отведение земли под пашню, выращивание лесополос и т.п. Нормы же конституционного права касаются вопросов, связанных с организацией и определением границ территории как обязательного признака государства. Таким образом, в отличие от земельного права, предметом регулирования которого являются экономические земельные отношения, конституционное право регулирует политические отношения, связанные с государственным устройством России.

Что касается других отраслей права, то их соотношение с конституционным правом состоит в том, что нормы последнего регулируют основополагающие для других отраслей права отношения. Во всем же объеме их регулирование осуществляется соответствующими отраслями права. Однако это не означает, как полагали некоторые правоведы, что указанные отрасли включают в себя и конституционные нормы, являющиеся для них исходными⁹⁵. Эти нормы относятся исключительно к конституционному праву.

В определенном смысле конституционное право соприкасается и с международным правом. Их разграничение не представляет особых затруднений ни с теоретической, ни с практической точек зрения. Взаимосвязь между этими отраслями права объясняется тем, что международное право оперирует понятиями государственного суверенитета, внутренняя сторона которого представляет собой один из важнейший объектов регулирования конституционно-правовыми нормами. При этом отнесение конкретной нормы к той или другой отрасли права не является самоцелью. Задача состоит в том, чтобы решить вопрос на основании норм международного и конституционного права⁹⁶.

§ 4. Система конституционного права России

Являясь составной частью единой системы права Российской Федерации, конституционное право само представляет сложную систему, складывающуюся в процессе дифференциации и интеграции входящих в его состав правовых норм.

Система конституционного права зависит прежде всего от его содержания. Будучи единой по содержанию отраслью права, конституционное право характеризуется вместе с тем внутренней расчлененностью, дифференциацией на относительно автономные, но связанные между собой части — правовые нормы и правовые институты, которые могут образовывать в свою очередь другие объединения, составляющие вторичные структуры.

Надо сказать, что сложность системы конституционного права является показателем высокой степени его совершенства, его регулирующих возможностей и социальной ценности.

Система конституционного права предопределяется объективными факторами, в качестве которых выступают реальные связи, существующие в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений. На систему конституционного права определяющее влияние оказывают также особенности экономического, социально-политического и духовного развития страны. Свойственный российскому обществу тип экономических отношений, политический режим, а также характер самого права, зависящий от степени реализации в стране принципов правового государства, проявляются и в системе конституционного права. Однако определяющее влияние все эти факторы оказывают не непосредственно, а через конституцию как основной источник конституционного права.

В юридической литературе высказаны различные взгляды на соотношение системы конституционного (государственного) права и системы конституции. Так, С.С. Кравчук полагал, что основой системы государственного права является система конституции, поскольку конституция является основным источником государственного права, и государственно-правовые нормы, содержащиеся в ней, научно сгруппированы и даны в строгой последовательности⁹⁷.

Иной позиции придерживался А.И. Лепешкин, полагая, что было бы неправильно полностью отождествлять систему государственного права с системой конституции, поскольку они не совпадают и не могут совпадать ввиду различного назначения этих правовых институтов. Он обосновывал свою позицию еще и тем, что не все нормы конституции по своему содержанию могут быть нормами государственного права, а множество других норм, не закрепленных в конституции, по своему содержанию относятся к государственному праву⁹⁸.

Оценивая эти точки зрения, следует сказать, что полностью отождествлять систему конституционного права с системой конституции было бы, конечно, неправильно по следующим причинам. Во-первых, система конституционного права охватывает все конституционно-правовые нормы, тогда как система конституции — только часть из них. Поэтому система конституции не может, да и не должна обязательно включать все элементы системы конституционного права. Известно, например, что одним из элементов системы конституционного права обычно принято считать избирательное право. Однако в системе действующей Конституции РФ оно отсутствует.

Во-вторых, известно, что система конституционного права, как и система конституции, создана посредством группировки правовых норм на основе единства их содержания и специфики регулируемых ими общественных отношений. Однако, как указывает Е.И. Козлова, для системы конституционного права характерен более высокий, чем для системы конституции, уровень обобществления правовых норм по их предметному содержанию⁹⁹. Например, одним из элементов системы отрасли конституционного права является совокупность конституционно-правовых норм, определяющих систему органов государственной власти, принципы их организации, основы их взаимоотношений и компетенции. В системе Конституции РФ такой элемент представлен значительно беднее, поскольку эти нормы рассредоточены по конституциям как Российской Федерации, так и республик в ее составе, по уставам субъектов Федерации, а также по другим правовым актам.

Наконец, как известно, система конституционного права может складываться и развиваться в условиях, когда писаная конституция отсутствует (например, в Великобритании).

Вместе с тем несомненно и другое. Система конституционного права, как и система конституции, выявляется и формируется путем теоретических исследований, следовательно, при их создании на строго научной основе и с учетом объективных связей, существующих в сфере регулируемых конституционно-правовыми нормами общественных отношений, главенствующую роль играет субъективный фактор. Однако если система конституционного права является субъективной категорией постоянно, то система конституции, утвержденной в установленном порядке, приобретает нормативный характер на время ее действия.

Это, разумеется, не означает, что конституция устанавливает систему конституционного права, как полагают некоторые исследователи¹⁰⁰. Однако она оказывает определяющее влияние на структуру системы конституционного права, является основой этой системы. В этом нетрудно убедиться, сравнив предлагаемые в литературе варианты системы конституционного (государственного) права с системой действующих в нашей стране в разное время конституций¹⁰¹.

Система конституционного права, как и система конституции, не остаются неизменными. Они развиваются, поскольку должны обеспечивать необходимый уровень правового воздействия на общественные отношения в соответствии с потребностями социальной реальности. При этом система конституционного права является более подвижной, более подверженной изменениям с учетом этих потребностей.

Наиболее существенные изменения система конституционного права претерпевает в условиях, когда вносятся существенные, подчас коренные изменения в систему конституции. Например, после принятия в 1993 г. Конституции РФ, которая определила новые концепции общественного развития, заложила новые принципы конституционно-правового регулирования, ввела новые правовые институты, существенные изменения претерпела и система конституционного права России.

Соотношение системы конституционного права с системой конституции является частью более общей проблемы — соотношения системы права и систем

...