Ю. И. Мигачев, М. П. Петров, М. Ю. Шамрин

Методология и методика административно-правовых исследований

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 378.147.88:342.9

ББК 72:67.401

М57

Авторы:

Мигачев Ю. И., профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), доктор юридических наук, профессор (главы 1, 2);

Петров М. П., доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук, доцент (главы 3, 5);

Шамрин М. Ю., старший преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), кандидат юридических наук (главы 4, 6).

Рецензенты:

Корнев А. В., доктор юридических наук, профессор;

Дугенец А. С., доктор юридических наук, профессор.

Учебное пособие – одна из немногих работ, которая ориентирует начинающего исследователя в обширном материале, посвященном методологии и методике научно-правового отраслевого исследования. В первую очередь пособие призвано обеспечить потребности магистрантов при осуществлении ими НИР как самостоятельной формы организации учебного процесса, предусмотренной образовательным стандартом.

В пособии рассмотрены основные категории административного права, развитие административно-правовой науки, современное состояние исследований в науке административного права, ее предмет, объект, методы и актуальная проблематика. Издание знакомит читателей с основополагающими положениями административно-правовой науки, научными концепциями ученых-административистов, методологическими проблемами науки административного права, особенностями государственного управления зарубежных стран, методами изучения государственно-правовых явлений.

Отдельная часть учебного пособия ставит своей целью обзор практических вопросов организации и методики научно-исследовательской работы: рекомендации относительно выбора темы, определения структуры, оформления результатов. Обстоятельно изложены требования к методике подготовки магистерской диссертации и апробации результатов исследования.

Данный курс рассчитан на комплексную подготовку студента-юриста, а также на всех тех, кто интересуется современными проблемами административного права и административного процесса.

УДК 378.147.88:342.9

ББК 72:67.401

© Мигачев Ю. И., Петров М. П., Шамрин М. Ю., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Учебное пособие «Методология и методика научно-исследовательской работы в области административного права и процесса» разработано с учетом опыта проведения занятий для студентов образовательной магистерской программы «Юрист в сфере государственного управления», реализуемой Московским государственным юридическим университетом имени О. Е. Кутафина.

Данный курс рассчитан на комплексную подготовку студента-юриста к выполнению им задач в сфере научно-педагогической, экспертно-аналитической, правотворческой работы, которая охватывается предметными областями административного права и процесса. В частности, в рамках курса рассмотрены основные категории административного права и процесса, научные положения, объясняющие значение административного права в системе юридических наук, а также генезис и развитие административно-правовой науки.

Отдельное внимание уделено современному состоянию исследований в науке административного права, ее предмету, объекту, методам и актуальной проблематике. Самостоятельный раздел посвящен сравнительно-правовым исследованиям административного права, совершенствованию административного права и процесса с учетом опыта зарубежных стран и международного опыта.

Отдельная часть учебного пособия ставит своей целью изучение практических вопросов методики научно-исследовательской работы в области административного права и процесса. В учебном пособии изложены пояснения и рекомендации относительно выбора темы, структуры научно-исследовательской работы, методов и методик проведения исследований, оформления их результатов. Самостоятельное значение имеет организация научной работы: составление плана и списка источников при подготовке научного исследования; подбор эмпирических и теоретических источников; использование формально-юридического, социологического, историко-правового и компаративного методов исследований. Довольно обстоятельно изложены требования к методике подготовки магистерской диссертации и апробации результатов исследования. Студентам будут полезны рекомендации, необходимые для подготовки научной статьи, доклада, прикладных положений в научном исследовании по административному праву и процессу. Изучение всех обозначенных вопросов способствует приобретению компетенций, необходимых квалифицированному юристу в процессе практической деятельности.

Таким образом, издание знакомит читателей с основополагающими положениями административно-правовой науки, научными концепциями ученых-административистов, методологическими проблемами науки административного права, особенностями государственного управления зарубежных стран, методами изучения государственно-правовых явлений. Полученные знания позволяют системно и последовательно преподавать юридические дисциплины, проводить на высоком теоретическом и методическом уровнях научные исследования, в том числе готовить содержащие новую научную информацию презентации, демонстрации, документы, оценочные средства для использования в учебном процессе, а также разрабатывать предложения по совершенствованию государственного управления, проекты правовых актов, выполнять должностные обязанности по осуществлению государственных функций и оказанию государственных услуг, проводить аналитическую работу, выявлять обстоятельства, препятствующие эффективной реализации должностных полномочий, предлагать пути и способы их устранения.

В рамках научно-исследовательского семинара «Методология и методика научно-исследовательской работы в области административного права и процесса» обучающиеся магистратуры проходят подготовку к видам профессиональной деятельности, определяемым федеральным государственным образовательным стандартом по направлению «юриспруденция», а также к решению соответствующих профессиональных задач при проведении научных исследований в соответствии с профилем своей профессиональной деятельности; правотворческой деятельности; педагогической деятельности (преподавание юридических дисциплин).

Обучающиеся, освоившие программу научно-исследовательского семинара «Методология и методика научно-исследовательской работы в области административного права и процесса», приобретают следующие профессиональные компетенции (ПК):

в правотворческой деятельности: способностью разрабатывать нормативные правовые акты;

в научно-исследовательской деятельности: способностью квалифицированно проводить научные исследования в области права;

в педагогической деятельности: способностью преподавать юридические дисциплины на высоком теоретическом и методическом уровнях и др.

Обучающиеся также приобретают дополнительные профессиональные компетенции (ДПК): способность выполнять должностные обязанности по осуществлению государственных функций и оказанию государственных услуг, а также выявлять обстоятельства, препятствующие их эффективной реализации, предлагать пути и способы их устранения.

Изучение курса «Методология и методика научно-исследовательской работы в области административного права и процесса» непосредственно способствует прохождению студентами магистерской программы научно-исследовательской практики, выполнению магистерской диссертации по административному праву и процессу, обеспечивает всестороннюю подготовку к государственной итоговой аттестации.

Издание дисциплины также будет полезно всем интересующимся проблемами административного права и процесса: научным работникам, аспирантам, государственным служащим и практикующим юристам, осуществляющим профессиональную деятельность по вопросам правового обеспечения сферы публичного управления.

Авторы учебного пособия выражают особую признательность рецензентам: доктору юридических наук, профессору А. В. Корневу и доктору юридических наук, профессору А. С. Дугенцу, которые обстоятельно ознакомились с текстом книги и дали немало ценных и полезных советов, обогативших издание и способствовавших его выходу в свет.

Раздел I. МЕТОДОЛОГИЯ НАУЧНЫХ ИССЛЕДОВАНИЙ В СФЕРЕ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА И ПРОЦЕССА

Глава 1. Административно-правовая наука в системе юридических наук

1.1. Административное право как наука, отрасль права и учебная дисциплина. Возникновение и развитие административно-правовой науки

Для понимания сущности и особенностей любой отрасли права важно внимательное изучение сферы общественных отношений, регулируемых этой отраслью права, составляющих ее предмет. Разграничение между различными отраслями проводится, прежде всего, по предмету правового регулирования, поскольку общественные отношения, составляющие предмет отрасли, отличаются принципиальной однородностью. Этот подход справедлив и для понимания предмета административного права.

Административное право регулирует особую группу общественных отношений, специфика которых заключается в том, что они возникают в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления). В юридической науке эта сфера обозначалась латинским термином «administratio» (управление). В связи с этим в теории административного права сформировался вывод о том, что эта отрасль права связана с регулированием государственно-управленческой деятельности, являясь по своему юридическому назначению управленческим правом или — правом управления.

Для характеристики предмета административного права и раскрытия его основных черт необходимо уяснение таких категорий, как «государственное управление» и «исполнительная власть».

Вопрос о том, что представляет собой государственное управление как сфера деятельности и юридическая категория, в настоящее время является в известной мере дискуссионным. Будучи сложным явлением, государственное управление исследуется под разным углом зрения в рамках различных концептуальных схем.

Подход к рассмотрению государственного управления как юридической категории определяется тем, что его понятие рассматривается с позиций наук теории государства и права, конституционного и административного права в неразрывной связи с осуществлением функций государства и понимается как один из видов государственной деятельности по их реализации.

В юридической науке анализ государства обязательно предполагает рассмотрение его функций, представляющих собой важнейшие качественные характеристики его деятельности. В теории государства и права под функциями государства понимаются основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его сущность и социальное назначение. Они реализуются в законодательной, управленческой и судебной деятельности государственных органов.

В теории государства и права управленческая деятельность (государственное управление) представляет собой основанную на законах реализацию органами исполнительной власти исполнительно-распорядительных функций в сферах развития экономики и культуры, социального обеспечения и здравоохранения, транспорта и связи, обеспечения безопасности государства и охраны общественного порядка, обороны страны и т. д.

Помимо своего содержания государственное управление отличается от законодательной и судебной деятельности еще тем, что осуществляется органами исполнительной власти в особых формах. Так, этими органами издаются подзаконные нормативные правовые акты, направленные на реализацию их функций. Эти акты не должны противоречить законам и могут быть издаваемы лишь в том случае, если закон уполномочит к тому те или другие органы исполнительней власти.

Органы исполнительной власти и должностные лица совершают действия, направленные на исполнение законодательных и иных нормативных правовых актов. К такого рода действиям относится выдача удостоверений, документов, разрешений на производство какой-либо деятельности, а также другие исполнительные действия. Наконец, в установленных законом случаях сотрудники этих органов (например, сотрудники полиции) имеют право на осуществление принудительных действий, применение в определенных случаях физической силы, специальных средств и оружия.

Таким образом, государственное управление является одной из форм государственной деятельности. Каждая из форм, с учетом свойственных ей способов и средств, служит целям реализации функций государства. От законодательной и судебной деятельности государственное управление отличается как своим содержанием, так и теми формами и методами, в которых проявляется, и теми органами, от которых исходит.

Можно выделить следующие черты государственного управления как административно-правовой категории.

1. Государственное управление как вид государственной деятельности имеет самостоятельные цели. Они заключаются в повседнев­ном исполнении, т. е. в проведении в жизнь, требо­ваний законов и подзаконных актов. Это означает, что государственное управление практически выра­жается в осуществлении исполнительной по своему характеру деятельности.

2. Государственное управление носит непосредственно деятельностный характер, т. е. в процессе его осуществления непосредственно реализуются функции государства в различных сферах: политических, хозяйственных, социальных и др.

3. Государственное управление носит государственно-властный характер и представляет собой единый процесс, в котором исполнительная и распорядительная стороны взаимно обусловлены.

4. Субъектами, осуществляющими государственное управление, являются Президент РФ, Правительство РФ и органы исполнительной власти, а также ряд других государственных органов, в частности органы военного управления, имеющие определенную законодательными и иными нормативными правовыми актами компетенцию.

5. Государственное управление является видом государственной деятельности, в рамках которого реализуется исполнительная власть. Все субъекты исполнительной власти являются органами государственного управления. Однако государственное управление по своему субъектному составу является более широким, чем исполнительная власть, поскольку к его субъектам необходимо также отнести Президента РФ, а также определенные государственные органы, не являющиеся органами исполнительной власти.

6. Законодательством РФ предусмотрена возможность административного правотворчества, сочетающего правоприменение и правоустановление.

С учетом изложенного, государственное управление как юридическая категория представляет собой одну из форм государственной деятельности, направленную на исполнение положений законов и иных нормативных правовых актов, осуществляемую Президентом РФ, Правительством РФ и органами исполнительной власти и другими субъектами государственного управления, сущность которой состоит в осуществлении ими нормативно определенных задач и функций путем использования принадлежащих им государственно-властных полномочий.

Понятие государственного управления, выработанное юридической наукой, как организационно-правовой формы осуществления исполнительной власти, вида государственной деятельности, направленного на исполнение законов и иных нормативных правовых актов, отличается по своей сущности от понятия «управление», используемого в кибернетике, теории управления, политологии, экономике и ряде других наук. Это обусловлено тем, что понятие «управление» («государственное управление»), используемое в юридической науке, не является общим понятием для таких разных по своей сущности явлений, как управление в кибернетическом смысле (взаимодействие субъектов и объектов в природе и технике путем механизма прямых и обратных связей); социальное управление как воздействие государства и его институтов на общество, а также управление как деятельность, направленная на организацию функционирования учреждения, предприятия и организации (менеджмент).

Для понимания сущности государственного управления и определения субъектов, его осуществляющих, особое значение имеет проблема соотношения этой категории с понятием «исполнительная власть», которая закреплена в Конституции.

В демократических государствах специализация форм деятельности государства осуществляется на основе принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Поскольку существуют три основные функции государственной власти — законодательная, исполнительная и судебная, то каждая из этих функций должна исполняться самостоятельно соответствующей группой органов государственной власти. Согласно ст. 11 Конституции Российской Федерации государственную власть осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание РФ (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ, суды РФ. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

Говоря об исполнительной власти в Российской Федерации, необходимо отметить, что в соответствии со ст. 110 Конституции исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Согласно ст. 77 Конституции в пределах ведения и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации. Федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов РФ могут передавать им осуществление части своих полномочий, если это не противоречит Конституции и федеральным законам. Органы исполнительной власти субъектов РФ по соглашению с федеральными органами исполнительной власти могут передавать им осуществление части своих полномочий.

Сущность исполнительной власти состоит в ее организующем и распорядительном характере. Она необходима для налаживания сложной сети общественных связей в экономической, социально-культурной и административно-политической сферах, созидательной и охранительной деятельности. В ней сосредоточена вся реальная практическая работа по осуществлению законов. Это связано с тем, что для исполнения закона необходимы распорядительные (организующие, координирующие и контролирующие) действия государства. Их осуществляет государственная администрация, выполняющая задачи постоянного и целенаправленного управления людьми, а через них — имуществом и общественными процессами. Таким образом, основное предназначение исполнительной власти и ее основная функция состоят в организации исполнения законодательных актов, осуществлении исполнительной, организационной деятельности.

Структура исполнительной власти в Российской Федерации включает в себя Правительство РФ — высший исполнительный орган государственной власти РФ, федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов РФ. Структура федеральных органов исполнительной власти утверждается по представлению Председателя Правительства РФ Президентом РФ. В структуру федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Природа исполнительной власти, как и любого проявления властных полномочий, состоит в способности и возможности оказывать воздействие на деятельность и поведение других, подчинять их своей воле. Вместе с тем исполнительная власть не может отождествляться с видом государственной деятельности. Соответствующий вид такой деятельности не сама власть, а лишь форма ее практической реализации. Власть — это сущностное выражение такой деятельности. В силу этого исполнительная власть не тождественна государственному управлению, которое всегда характеризовалось как определенный вид государственно-властной деятельности, связанный с реализацией исполнительной власти.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что исполнительная власть в значительной мере является политико-правовой категорией, в то время как государственное управление — организационно-правовой. Поэтому государственное управление по своему назначению и природе можно рассматривать как организационно-правовую форму осуществления исполнительной власти, вид государственной деятельности, в рамках которого практически реализуется исполнительная власть.

Организация государственного управления, исходя из функций органов исполнительной власти, предусматривает следующие основные управленческие сферы:

1) управление в сфере экономики, охватывающее отрасли и сферы деятельности экономического профиля (промышленность, энергетика, сельское хозяйство, строительство, коммуникации, охрана и использование природных ресурсов, охрана окружающей среды, торговля, финансы и кредит, внешнеэкономическая деятельность, таможенное дело);

2) управление в социально-культурной сфере, охватывающее отрасли социального развития, социальной политики, образования, науки, здравоохранения, культуры, социальной защиты;

3) управление в административно-политической сфере, охватывающее оборону, безопасность, область внутренних дел, юстиции, иностранных дел.

Важным вопросом организации системы государственного управления в Российской Федерации является разграничение управленческих отношений между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющими региональное управления.

Таким образом, ядро предмета административного права составляют отношения, связанные с непосредственным осуществлением субъектами государственного управления (прежде всего, органами исполнительной власти) своих функций, обладающих следующими чертами.

1. Эти отношения обусловлены деятельностью субъектов государственного управления, которыми, прежде всего, являются органы исполнительной власти, направленной на решение определенных законодательством РФ задач в различных сферах жизни и деятельности государства и общества (экономика, социально-культурная сфера, оборона, безопасность и др.). Данную область общественных отношений традиционно называют сферой государственного управления, в рамках которой субъекты ис­полнительной власти повседневно руководят хозяйственными, социально-культурными и административно-политическими процес­сами свойственными для них средствами (методами).

2. Эти отношения носят государственно-властный характер, поскольку субъекты государственного управления наделены государственно-властными полномочиями и выступают от имени государства. Это связано с тем, что административное право свое регулятивное воздействие оказывает на управленческие общественные отношения, при­давая им упорядоченный, т. е. соответствующий интересам государ­ства и общества, характер.

3. Эти отношения обусловлены исполнительно-распорядительной деятельностью субъектов государственного управления. Исполнительной эта деятельность является потому, что направлена на исполнение, претворение в жизнь законов и других нормативных актов. Распорядительной эта деятельность является, поскольку в процессе управления субъекты управления обладают государственно-властными распорядительными полномочиями, правом действовать от имени государства, принимать обязательные к исполнению акты, применять меры государственного принуждения, т. е. осуществлять распорядительные полномочия.

Вместе с тем при формулировании понятия административного права и определения его предмета необходимо также учитывать и то, что к его предмету относятся внутриорганизационные отношения в органах исполнительной власти, а также в аппаратах законодательных и судебных органов, отношения, связанные с государственной службой. Сотрудники органов исполнительной власти, а также аппаратов законодательных и судебных органов проходят государственную службу.

Кроме того, административное право регламентирует отношения, которые возникают в сфере выполнения судами отдельных властных функций, если таковые направлены на осуществление административной юрисдикции и связаны с реализацией судами (судьями) полномочий при назначении административных наказаний, рассмотрении и разрешении жалоб на постановления по делам об административных правонарушениях.

Итак, общественные отношения, составляющие предмет административного права, можно классифицировать по группам в зависимости от направленности этих отношений:

а) внешние — отношения, связанные с непосредственным осуществлением субъектами государственного управления управленческой деятельности, т. е. своих задач, функций и полномочий во вне;

б) внутренние или внутриорганизационные, — управленческие отношения внутри субъектов государственного управления, а также в аппаратах законодательных и судебных, а также иных государственных органов, связанные с организацией их деятельности, а также с прохождением в них государственной службы;

в) отношения, связанные с осуществлением отдельных административно-юрисдикционных функций судами.

Таким образом, административное право можно определить как отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере осуществления исполнительной власти (государственного управления); внутриорганизационные отношения субъектов государственного управления в аппаратах законодательных, судебных и иных государственных органов, связанные с организацией их деятельности и с прохождением в них государственной службы, а также отношения, необходимые для выполнения отдельных административно-юрисдикционных функций судами.

В науке административного права рядом автором последовательно излагается тезис о включении в предмет административного права административного судопроизводства1. Стоит отметить, что, несмотря на неоспоримое вхождение административного судопроизводства в качестве одной из составляющих в понятие административного процесса2, с материальной отраслью судопроизводство связано не больше чем гражданский процесс и гражданское право или уголовный процесс и уголовное право.

Отдельные функции административной юрисдикции, возлагаемые на органы правосудия, по рассмотрению ими дел об административных правонарушениях по правилам административно-юрисдикционного производства выступают исключением из общего правила о разграничении видов административного процесса. Административно-юрисдикционные отношения, административная юстиция нередко отождествляются, подчеркивается их единая процессуальная природа. Все это бесспорно служит поводом к дальнейшей дискуссии о месте и роли административного процесса в административно-правовом регулировании, в первую очередь о соотнесении административной юстиции и предмета административного права.

Наряду с предметом правового регулирования важнейшим критерием разграничения отраслей права является метод правового регулирования. Под методом правового регулирования понимают определенные приемы, способы, средства воздействия права на общественные отношения. Следовательно, если предмет позволяет определить сферу правового регулирования, то метод — средства этого регулирования.

Необходимо отметить, что любая отрасль российского права использует в ка­честве средств правового регулирования следующие три юридические возможности: предписание, запрет, дозволение. Они в совокупности составляют содержание средств правового воздействия на обществен­ные отношения.

Предписания — возложение прямой юридической обязанности совершать те или иные действия в условиях, предусмот­ренных правовой нормой. Запреты — фактически также предписания, но иного характера, а именно: возложение прямой юридической обя­занности не совершать те или иные действия в условиях, предусмот­ренных правовой нормой. Дозволения — юридическое разрешение со­вершать в условиях, предусмотренных правовой нормой, те или иные действия либо воздержаться от их совершения по своему усмотрению. Использу­ются эти средства с учетом особенностей предмета данной отрасли, т. е. ре­гулируемых общественных отношений. Так, для уголовного права наиболее характерны запреты; для гражданского — дозволения и т. п. Но это не означает, что указанными отраслями не используются, хотя и в меньшем объеме, другие правовые средства. Запреты и пред­писания содержатся и в гражданском законодательстве, равно как доз­воления можно обнаружить в уголовном законодательстве и т. п.

Специфика метода регулирования административного права определяется сущностью государственного управления как юридически-вла­стной деятельности. Если, например, для гражданского права характерно равенство сторон имущественных отношений, то в отношениях, регулируемых администра­тивным правом, налицо юридическое неравенство сторон. Сущность этого неравенства заключается в том, что в управленче­ских отношениях всегда есть субъект и объект управ­ления; объект управления подчинен субъекту управле­ния. Соответственно весьма ограничена возможность договор­ных методов регулирования отношений между ними. Административно-правовому регулированию свойствен метод юридического властвования, или властных пред­писаний, исходящих от правомочного субъекта управле­ния. Эти предписания носят односторонний характер; в них выражается воля субъекта управления.

На данной основе представляется возможным выделить особен­ности административно-правового метода регулирования общественных отношений, вытекающие из сущности государственно-управленческой деятельности и предмета административного права.

Во-первых, для механизма административно-правового регулиро­вания наиболее характерны правовые средства распорядительного ти­па, т. е. предписания (включая запреты). Свое непосредственное выра­жение они находят в том, что одной стороне регулируемых отношений предоставлен определенный объем юридически властных полномочий, адресуемых другой стороне. Последняя обязана подчиниться предпи­саниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Административно-правовое регулирование и его механизм — это форма юридического опосредования отношений, в рамках которой одна сторона выступает в роли управляющего (субъект управления), а другая — управляемого (объект управления). Подобного рода отношения всегда предполага­ют известное подчинение воли управляемых единой управляющей во­ле, выразителем которой является тот или иной субъект исполнитель­ной власти (исполнительный орган).

В связи с этим в административном праве основным является метод императивного регулирования, который базируется на отношениях субординации между участниками общественного отношения. Характерными чертами данного метода являются: исполнительская дисциплина, властный приказ, подчиненность одних субъектов другим, обязательность решений и распоряжений вышестоящих звеньев государственного управления для нижестоящих.

Императивный метод правового регулирования, преобладающий в административном праве, коренным образом отличается от диспозитивного метода правового регулирования, характерного, в частности, для гражданского права, который построен на равенстве прав и обязанностей сторон в общественных отношениях и координации их интересов и целей. Так, субъекты гражданского права во многих случаях сами выбирают, с кем и когда вступать в отношения, заключать договоры, определяют взаимные права и обязанности. При возникновении споров между участниками гражданско-правовых отношений они вправе обратиться в независимый орган — суд.

В ряде случаев административное право также предусматривает решение спорных вопросов и вопросов об ответственности в судебном порядке. Но прежде всего административное право предусматривает, что решение принимается субъектом управления, который является стороной административного правоотношения. Субъекты государственного управления наделены правом принятия решения, другие участники отношений имеют право обжаловать такие решения в суд или в вышестоящий орган управления.

Во-вторых, административно-правовое ре­гулирование предполагает односторонность волеизъявления одного из участников отношения. Это волеизъявление юридически властно, а потому ему принадлежит решающее значение. Следовательно, воле­изъявление одной стороны неравнозначно волеизъявлению другой. Объясняется это тем, что юридически властные предпи­сания отнесены к компетенции соответствующих субъектов исполни­тельной власти.

В-третьих, в конкретных управленческих отношениях, регулируе­мых административным правом, наиболее типичное выражение нахо­дит следующая взаимосвязь между управляющими и управляемыми: либо у управляющей стороны есть такие юридически властные пол­номочия, каковыми не обладает управляемая сторона (например, гражданин), либо объем таких полномочий у управляющей стороны больше, чем у управляемой (например, у нижестоящего органа испол­нительной власти). Следовательно, складывается такой механизм правового регулирования, который не является результатом взаимно­го (т. е. договорного) волеизъявления управляющих и управляемых. Данная особенность, в частности, свидетельствует о том, что админи­стративно-правовое регулирование исходит из наличия официальной государственной инстанции, полномочной решать в одностороннем порядке, но в соответствии с требованиями административ­но-правовых норм возникающие в рамках регулируемых управленче­ских отношений вопросы, независимо от того, по чьей инициативе они возникают.

В-четвертых, властность и односторонность, как наиболее сущест­венные признаки административно-правового регулирования, не ис­ключают использование в необходимых случаях дозволительных средств, в результате которых могут возникать управленческие отношения равенства участников регулируемых управленческих отноше­ний, т. е. их волеизъявлений. Но использование дозволений также предписывается административно-правовыми нормами (например, в виде административного договора, соглашения, взаимодействия между органами исполнительной власти, находящимися на одном иерархическом уровне).

Как отрасль права административное право обладает рядом функций. Эти функции определяются назначением административного права как регулятора общественных отношений в сфере реализации исполнительной власти (государственного управления). Правоисполнительная функция определяется тем, что административное право есть юридическая форма реализации исполнительной власти. Правотворческая функция определяется наделением субъектов исполнительной власти полномочиями по административ­ному нормотворчеству. Правоохранительная функция обеспечивает соблюдение установленного в сфере государственного управления как правопорядка, так и защиту законных прав и интересов всех участников регу­лируемых управленческих отношений.

Административное право, выполняя свои функции, базируется на определенных принципах, определяемых его предметом. Основополагающее значение имеют те из них, которые закреплены в Конституции. Важнейшим принципом административного права является приоритет личности и ее интере­сов в жизни общества (ст. 2 Конституции). Данный принцип весьма показателен для административно-правового регулирования, поскольку именно в процессе реализации исполнительной власти становятся реальными и гарантированными права и свободы человека и гражданина, обеспечи­вается их защита. Нормами данной отрас

...