Актуальные проблемы парламентаризма в России

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.53 

ББК 67.300 

А43

Авторы:

Астафичев П. А., Бердникова Е. В., Данилов М. В., Дураев Т. А., Липчанская М. А., Лобанов И. В., Комкова Г. Н.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора, заслуженного юриста Российской Федерации Г.Н. Комковой.

Рецензенты:

Кабышев В. Т. — д-р юрид. наук, проф., зав. кафедрой конституционного и международного права ФГБОУ ВПО «Саратовская государственная юридическая академия», заслуженный деятель науки РФ;

Липатов Э. В. — д-р юрид. наук, зав. кафедрой административного и уголовного права Поволжского института управления имени П. А. Столыпина (филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте РФ).

Издание содержит тексты проблемных лекций, затрагивающих вопросы формирования, функционирования и прекращения деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти в Российской Федерации.

Для студентов, магистрантов, аспирантов, преподавателей, интересующихся вопросами становления и развития российского парламентаризма.

Законодательство приведено по состоянию на май 2014 г.

УДК 342.53 

ББК 67.300

© Коллектив авторов, 2014 

© ООО «Проспект», 2014

ВВЕДЕНИЕ

В современном демократическом обществе парламент как конституционно-правовой институт играет ключевую роль в процессе государственного управления. Ведущее положение данного органа в системе разделения властей определяется его назначением в этой системе и взаимоотношениями с другими ветвями власти. Определение парламента как законодательного органа позволяет выявить его основную функцию — принятие законов, которые в правовом государстве являются важнейшим средством правового регулирования и обладают высшей юридической силой.

Парламент как представительный орган должен выражать компромиссную волю общества, которой он как законодательный орган придает форму закона. В данном случае право должно соответствовать своему критерию — совокупности ценностей, отражающих консенсуальный интерес граждан и их организаций и отвечающих требованию исполнимости. Представительство позволяет реализовать один из базовых конституционных принципов — принцип народовластия, что также делает парламент в своем роде уникальным органом, посредством которого реализуется народный суверенитет.

Контрольные полномочия, которыми в современных государствах наделяется парламент, предоставляют органу, создающему нормативные правые акты, возможность контроля за исполнением законов, что является немаловажным средством защиты прав граждан, в интересах которых эти законы и принимаются.

Полноценное развитие в совокупности основополагающих функций современного парламента позволяет обеспечить его верховенство и сформировать систему парламентаризма как особую разновидность государственного управления, основанного на ключевой роли парламента в политической сфере общества.

Двадцатилетний период существования представительных органов в современной России позволяет говорить о том, что наше государство сделало серьезные шаги вперед на пути построения демократического правового государства и создания условий для развития парламентаризма. За достаточно короткий период была сформирована не только нормативно-правовая база, регламентирующая деятельность данных органов, но и появились и достаточно эффективно развиваются многочисленные парламентские институты и процедуры, сформирован национальный тип парламентской культуры и этики.

Однако наряду с достижениями отечественного парламентаризма, следует отметить, что на сегодняшний день все-таки остаются нерешенными отдельные проблемы, связанные с функционированием российских представительных органов. Все это детерминирует важность и актуальность проведения научных исследований в сфере парламентских правоотношений.

Данное учебное пособие посвящено рассмотрению актуальных проблем развития российского парламентаризма в междисциплинарном ракурсе с точки зрения политологии и конституционного права, так как в нем, с одной стороны, подвергаются анализу особенности конституционно-правового регулирования организации и деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти, а с другой стороны, дается оценка влияния данных проблем на развитие российской политической системы в целом. Таким образом, представленное учебное пособие может быть рекомендовано для изучения студентам, обучающимся в магистратуре по направлениям «Юриспруденция» и «Политология», а также аспирантам, преподавателям и всем интересующимся проблемами становления и развития парламентаризма в Российской Федерации.

Раздел 1.
ПАРЛАМЕНТ В СИСТЕМЕ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ РОССИИ

1.1. Народовластие как основа парламентаризма

Демократия — сложное многоаспектное явление, которое может быть охарактеризовано с разных сторон. Однако ядром содержания демократии выступает народовластие, и в этом смысле демократия — важнейший способ разрешения проблемы соотношения личности, общества и государства, к которому стремились с древнейших времен. Так, Д. Понетт в XVI в. писал: «Короли, принцы и правители получают власть от народа»¹. Определяющее значение народа для государства подчеркивал еще в начале XX в Р. Челлен: «Без народа мы еще в меньшей степени, чем без территории, можем мыслить государство... Государство неразрывно связано со своим народом, ... составляет одно целое с ним, а земля сама по себе не созидает народа»².

Демократия с народовластием в основе отражает высокий уровень развития общества и государства. Как отмечает Б. С. Эбзеев, этот «вопрос возникает тогда, когда общество начинает осознавать необходимость ограничения абсолютной власти государства. и ее подчинения определенному правопорядку, в основе которого. известная децентрализация и разделение властей, появление писаных конституций, утверждение в общественном сознании и политико-правовой практики прав человека»³.

В настоящее время демократия признана одной из справедливых форм организации общества и государства, а народная воля рассматривается в качестве важнейшей конституционной ценности современности⁴, поскольку только воля народа легитимирует государства и выступает предпосылкой и основой государственной деятельности. Однако так было не всегда.

На сложности установления в России институтов прямой демократии оказал влияние ряд особенностей развития российского общества, отмеченных в свое время в работах многих исследователей⁵, заключающийся в целом в деспотичности российского самодержавия, обусловленной в том числе неразделенностью светской и церковной властей, опорой общества на традиционные ценности и элитарность либеральной идеологии.

Тем не менее в ходе исторического процесса российским народом было выработано множество форм непосредственного участия в общественной жизни, отражающих по своей сущности процессы совершенствования и развития политической системы. Становление институтов прямой демократии проходило по экстенсивному и интенсивному направлениям. В первом случае расширялись возможности населения принимать участие в управлении государством и решении общественных задач, во втором — возрастала политическая активность граждан, направленная на достижение их участия в законотворчестве и высших государственных учреждениях. Такие виды прямого волеизъявления, как народные обращения, выборы, отзыв депутата, институты сходов, собраний, наказы избирателей, имеют глубокую историю и весьма богатую практику не только в бытность русских «народоправств», но и при наличии самодержавия⁶.

Таким образом, вся история политико-правовой науки, развитие государства как социальной системы сопровождались конкуренцией различных теоретических концепций, объединяемых понятием народовластия — объединяющего принципа для правовой идеологии государств, относящихся ко многим правовым системам.

Несмотря на конституционное закрепление, проблема народовластия не имеет комплексного, междисциплинарного, теоретического осмысления и разрешения ни на субстанциональном уровне, ни на функционально-институциональном. Необходимость разработки юридически обоснованной концепции народовластия детерминировано не только кризисной ситуацией в мире и сложной в России, угрожающих сохранению и выживанию населения, но самой Конституцией РФ, в преамбуле которой закреплена важнейшая цель — «обеспечения благополучия и процветания России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями». Таким образом, вопросы народовластия связаны с проблемами пределов осуществления государственной власти, способами реализации государственной политики, национальной безопасности и др.

Имеющиеся подходы в исследовании народовластия не консолидированы в целостное учение, а плюрализм мнений относительно дефиниции, содержания, значимости, пределов воли народа настолько велик, что затрудняет формирование единообразной научно-теоретической концепции. Не ставя в рамках данного исследования задачу комплексного подхода к раскрытию сути народовластия, приведем определение данного понятия. Народовластие — это самоорганизация народа в целях управления своими делами посредством принятия общеобязательных решений и использования организационных механизмов и процедур, предполагающих участие в осуществлении властных функций и самого народа, и образуемых им органов.

С принятием Конституции РФ роль народа в России существенно изменилась — он стал источником государственной власти. Статья 3 Конституции РФ характеризует народ РФ в качестве носителя суверенитета; единственного источника власти; субъекта, осуществляющего власть (властвующего); субъекта, поручающего осуществление власти иным структурам. Следовательно, народовластие рассматривается как самостоятельный, сложно построенный и функционирующий объект теоретико-правового изучения. Объединение многих функциональных значений позволяет изучать данное явление в качестве важнейшего конституционного принципа, без которого остальные конституционные принципы будут малопродуктивными началами современной политико-правовой реальности. Не случайно проблема народовластия сегодня рассматривается шире, чем раньше. Она не сводится лишь к передаче государству публичной власти, а требует от государства активных положительных действий во всех сферах общественной жизни, обеспечения и защиты интересов народа, а в случае невыполнения своих обязательств — необходимости подвергнуться государству юридической ответственности.

Власть народа носит учредительный характер. Это выражается в ее верховенстве, а также в исключительном суверенном праве установить «для себя конституцию и по мере надобности изменять ее»⁷. Народ не передает государству свою власть, народ передает право властвовать, осуществлять ее постоянно и непосредственно.

Существенными чертами учредительной власти народа выступают следующие:

— учредительная власть принадлежит многонациональному народу РФ, не совпадает с учрежденными Конституцией законодательной, исполнительной и судебной властями;

— учредительная власть народа не ограничена конституционными рамками. Конституция РФ и конституционные законы могут определять лишь условия и порядок осуществления учредительной власти;

— учредительная власть осуществляется народом непосредственно, а также его чрезвычайным представителем — Конституционным Собранием, которое должно учредить (разработать проект) новую Конституцию;

— законодательная власть вправе осуществлять учредительную власть лишь в строго ограниченных пределах⁸.

Важнейшим качеством (свойством) народовластия является народный суверенитет. Следует отметить, что в литературе часто отождествляются понятия народовластия и народного суверенитета⁹. Позволим себе не согласиться с таким подходом. Народный суверенитет выступает связующим звеном между народом и государством. Он выступает качественным организационно-политическим и функциональным признаком государства, обеспечивающим верховенство и полновластие власти народа. Соответственно любая публичная власть исходит от народа, должна осуществляться в его интересах, а сам народ вправе оценивать и контролировать эту власть.

Народный суверенитет един и неделим. Государственная власть производна от народной, поэтому и государственные, и муниципальные органы лишь осуществляют ее от имени народа, но не являются ее носителями. Не могут они претендовать и на суверенность ее осуществления. Институционально народный суверенитет обусловливает формирование и действие таких «народных» органов или «органов гражданского общества», среди которых Общественная палата РФ, различные комиссии при Президенте РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ и др.

Политико-идеологический аспект рассматриваемого явления должен отражать инструментально-аксиологическую природу народовластия. Однако в отечественной юриспруденции этому не уделяется должного внимания, в то время как народный суверенитет активно используются западными государствами в качестве основы реализации внутренней и внешней политики.

Народовластию принадлежит высшая ступень в иерархии конституционных ценностей, формализует через законодательство волю народа в качестве источника, единственной предпосылки государственной власти и государственной деятельности. Воля народа, отражая потребности людей в организации, обеспечивается посредством власти, становясь целью деятельности и объектом правоотношений.

В подтверждение сказанного обратимся к основам логической семантики. Народовластие (или власть народа) — такая единица грамматики, в которой соотношение полнозначных, самостоятельных слов «власть» и «народ» соотносятся следующим образом. Подчинительная связь в словосочетании «власть народа» указывает на функциональную роль и значение этих взаимозависимых языковых единиц.

Двусторонняя зависимость в рассматриваемом словосочетании проявляется как отношение между терминами «власть» и «народ», выражающее значение несогласованного определения. Так, функциональная роль власти определяется как вспомогательного понятийного формообразующего элемента по отношению к народу: власть кого? (ради кого?) — для народа (ради народа). Элемент «власть» указывает на конкретную форму объективации материальной субстанции — народ.

Народ выступает соответственно как субъект властеотношений. Поэтому целеполагающее значение слова «народ» показывает, что все то, что фиксирует термин «власть», направлено и совершается ради того, что обозначается понятием «народ». Это смысловое соотношение в словосочетании «власть народа», в котором «народ» выполняет функцию цели.

Таким образом, в словосочетании «власть народа» слова соотносятся как определяемое и определяющее, где первому принадлежит «власть», а определяющим выступает «народ». Это означает, что в причинно-следственной зависимости этих категорий роль народа выражается в том, что он основное и важнейшее условие существования публичной власти. Именно материальная субстанция — народ обладает социальными, духовными свойствами, формирующими у подвластных потребность подчинения.

Следовательно, власть народа, в отличие от прочих конституционных ценностей, представляет собой не простую конкретизацию, а существенную предпосылку, юридическую возможность существования государства. Это состояние обусловливает предваряющую и предшествующую правопорядку и законности организацию публичной власти¹⁰. Следовательно, власть народа следует рассматривать в качестве ближайшей предпосылки формирования государства. Государство в свою очередь выступает инструментом воплощения интересов народа, его суверенной воли.

В связи с этим, рассматривая народовластие в качестве ценности, следует отметить его тесную взаимосвязь с социально-юридическим определением народа, без рассмотрения которого исследование является неполным. Это еще важно и потому, что народ является источником публичной власти, формализуя и материализуя власть государственную и, как представляется, государство в целом.

В Конституции РФ термин «народ» употребляется десять раз. В сочетании с определениями «многонациональный» Конституция РФ определяет народ в качестве субъекта конституционного нормотворчества (преамбула), носителя суверенитета и единственного источника власти (ст. 3). Самоидентификация народа осуществляется посредством права на самоопределение (ч. 3 ст. 5). Материальной основой жизни и деятельности выступает природоресурсная база, которая принадлежит народу (ч. 4 ст. 9). Духовная связь и преемственность определяется правом народа на сохранение родного языка и создания условий для его изучения и развития (ч. 3 ст. 68). Государство обязано гарантировать права коренных малочисленных народов (ст. 69). И, наконец, в соответствии со ст. 82 Конституции РФ Президент РФ приносит присягу именно народу, обязуясь верно служить ему.

Системный подход позволяет говорить о широком и узком смыслах понятия «народ»¹¹. В широком смысле народ — это совокупность людей, проживающих на территории одного государства, связанных с ним через гражданство (подданство), а также имеющих общность интересов. В узком смысле под народом понимают общность людей одной национальности, имеющих свой родной язык, обычаи и традиции. Таким образом, условный «водораздел» между аспектами одного понятия можно провести через национально-культурный критерий.

Безусловно, проблема определения понятия «народ», его признаков и особенностей — важная научная проблема, которую еще предстоит решить. Однако в контексте народовластия вопрос следует ставить иначе: является ли народ не только источником власти, но и субъектом власти и субъектов конституционных правоотношений?

Это крупнейшая фундаментальная научная проблема, которую впервые ученые поставили еще в советский период¹².

Большинство авторов учебников по конституционному праву России многонациональный российский народ относят к субъектам конституционного права. Подобный подход соответствует «духу» Конституции РФ, в частности преамбуле и ст. 3 Конституции РФ.

Однако в науке конституционного права не часто речь идет о содержании конституционного статуса народа и практически отсутствует обоснование того, что народ является субъектом конституционных правоотношений. Это означало бы признание того, что народ является не только источником, но и субъектом властеотношений, обладающим конституционной правосубъектностью. Конституция РФ ни в одной статье прямо не называет народ субъектов конституционных правоотношений. Напрашивается резонный вопрос: «Почему?». Почему, являясь источником власти, народ не провозглашен в качестве субъекта правоотношений?

Критическое объяснение такой ситуации дается, в частности, В. А. Четверниным. Этот авторитетный конституционалист пишет о фиктивности и народного суверенитета, и непосредственного осуществления народом своей власти. Суверенитет, в частности, означает качество верховенства власти; этим качеством обладает государственная власть, и там, где есть государственная власть, возможен только государственный суверенитет. Если государственным суверенитет обладает народ, то в этом случае государство и народ совпадают, либо государственный и народный суверенитет суть разные явления. В итоге автор приходит к утопичности идеи народного суверенитета и использованию ее как средства политической манипуляции в выборах¹³.

Полагаем, что уязвимой эту позицию делает концепция разделенного суверенитета, которой придерживается автор. Народный и государственный — это аспекты одного явления: суверенитета. Народный суверенитет не порождается государством, а возникает он в силу экономического, социального, духовного и прочего развития общества и впоследствии с появлением государства приобретает конституционно-правовую форму и определяет границы государственной власти. Однако следует согласиться с В. А. Четверниным в том, что идентифицировать принадлежность народного суверенитет субъекту — народу, который, обладая им, совершает юридические значимые действия, сложно. Народный суверенитет тогда приобретает зримое очертание, когда народ осуществляет свою власть, т. е. выступает как лицо публичных правоотношений, прежде всего на референдуме и свободных выборах.

Полагаем, что суверенитет народа и народовластие, порождаемое им, перестанут восприниматься фиктивными явлениями после обоснования правосубъектности народа.

В правовой науке традиционно под конституционной правоспособностью принято понимать способность субъекта иметь конституционные права, а под конституционной дееспособностью — способность субъекта своими действиями приобретать и осуществлять конституционные права, а также исполнять конституционные обязанности¹⁴. Тем временем существенное значение имеет особый статус рассматриваемого субъекта¹⁵. Правовой статус народа отличен от правового статуса личность, коллектива, государства. В структуре правового статуса народа невозможно выделить право- и дееспособность, применительно к народу говорить о его правосубъектности без разложения на составные части.

В науке проблема правосубъектности поставлена давно, но до сих пор не разрешена. Так, ряд правоведов (например, В. Т. Кабышев, О. О. Миронов, А. В. Мицкевич и др.) полагают, что народ не обладает качествами субъекта конституционного права и является неким сакральным образованием¹⁶, иное понимание народа может повлечь принижение его социальной роли, ограничение правовыми рамками, умаление его суверенитета. Но если развивать эту идею дальше, то какому субъекту принадлежит народный суверенитет? Ведь суверенитет — это не самоцель, это качество конкретной власти, которую осуществляет конкретный субъект. Если нет субъекта, нет и не может быть соответствующей суверенной власти. В этом случае «народ» — это абстрактная юридическая категория, ценность которой для науки и тем более практики сводится к нулю.

Однако это не так, и по Конституции РФ народ находится в числе конституционных личностей. Именно поэтому преобладающим среди ученых является отношение к народу как к особому субъекту конституционного права¹⁷, осуществляющему свои права через государство и его органы и лишь иногда выступающему самостоятельно в конституционных правоотношениях.

И, наконец, пока слабо обоснованный подход, согласно которому народ — это самостоятельный субъект конституционных правоотношений, возникших между народом и государством и длящихся бессрочно. Народ участвует в организации и осуществлении власти через референдум и выборы, народную инициативу, петиции, конституционные жалобы, собрания, митинги, шествия, пикеты, забастовки, институт присяжных заседателей и др. Следовательно, народ — это персонифицированная правосубъектная личность¹⁸. Полагаем, что это перспективное исследовательское направление конституционалистам предстоит еще осмыслить.

Говоря о народной воле, нельзя гиперболизировать ее значение. Народовластие имеет известные пределы осуществления. Прежде всего это конституционные формы осуществления народовластия, через которые народ воздействует на государство и его органы. Во-вторых, конституционные права человека, которые очерчивают сферу личной свободы каждого.

В Конституции РФ формализована воля народа. Народ в качестве субъекта конституционных правоотношений участвует в законотворчестве непосредственно (через референдум, свободные выборы) либо через своих представителей, ответственных перед народом, действующих в интересах народа. Таким образом, в Конституции РФ закреплены конкретные правовые формы и механизмы народовластия: непосредственная демократия и (или) народное представительство, ответственность депутатов перед народом, подконтрольность их народу, различные формы волеизъявления масс (митинги, пикеты, шествия и пр.), гражданство, права и обязанности личности и пр. Это юридические формы реализации воли народа, определяющие пределы народного суверенитета.

Народный суверенитет пронизывает все уровни публичной власти. Можно выделить его уровни: федеральный (многонациональный народ России), региональный (народ, или население субъекта Федерации), муниципальный (сообщества, проживающие на территории муниципального образования).

Власть народа в РФ осуществляется в трех формах:

1) государственной власти;

2) общественной власти;

3) власти местного самоуправления как смешанная общественно-государственная власть.

Первой по степени значения среди форм власти является государственная власть. Акты государственной власти распространяются на всех граждан, проживающих на территории ее действия, имеют общеобязательный характер. Государственную власть осуществляют либо народ в целом, либо специальная система государственных органов (органов государственной власти).

Высшим выражением непосредственного (прямого) осуществления государственной власти народом являются референдум (народное голосование) и выборы депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти (депутатов Государственной Думы ФС РФ, законодательных собрании субъектов РФ).

Второй формой власти народа является общественная власть. Общественная власть — это власть различных объединений и коллективов граждан в отношении лиц, состоящих в этих объединениях и коллективах, а также их внутренних подразделений (политические партий, религиозные организации, а также трудовые коллективы как объединения граждан по общему месту работы).

Третьей формой власти народа в РФ является власть местного самоуправления, которая существует в городских и сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах, на внутригородских территориях городах федерального значения. Данная форма народовластия обеспечивает возможность населению самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения, т. е. управлять своей жизнью и делами на соответствующей территорий.

Конституция РФ ставит прямую демократию выше, чем представительскую. Российская система демократии предполагает, что представительские формы властвования производны от прямого народовластия, а избранные представители действуют как посредники между народом и властью. Следовательно, все модернизации системы государственного властвования призваны приближать наше общество к конституционному идеалу прямой демократии. Закономерным свидетельством этому является заявление Президента РФ по поводу расширения институтов прямой демократии, сделанное в Послании Федеральному Собранию в 2013 г. Президентское предложение выразилось в необходимости дополнения законодательного процесса еще одной стадией — «нулевого чтения» законопроекта, которую должны проходить все законопроекты (федеральные и местные), ключевые государственные решения. На этой стадии свою оценку законопроектам должен дать народ. В связи с этим началась работа над подготовкой проекта закона «Об общественном контроле»19.

Таким образом, народовластие выступает качественной характеристикой демократии, способной совершенствовать государственную организацию общества и механизм правового регулирования.

1.2. Конституционный статус Федерального Собрания — парламента Российской Федерации

Законодательную власть Российской Федерации осуществляет Федеральное Собрание — парламент России. Федеральное Собрание состоит из двух палат, каждая из которых имеет организационную самостоятельность, индивидуальные способ формирования, компетенцию, основания и порядок прекращения полномочий. Палаты Федерального Собрания собираются на совместные заседания лишь в случаях, прямо перечисленных в ч. 3 ст. 100 Конституции РФ. Поэтому позиционирование Федерального Собрания в качестве государственного органа весьма условно, фактически в публичных правоотношениях участвуют его палаты: Совет Федерации и Государственная Дума.

Совет Федерации является институтом представительства субъектов РФ. В первом созыве в его состав избиралось по два члена от каждого региона с использованием мажоритарной двухмандатной системы народного представительства; в последующем в него стали входить ex officio (по должности) руководители законодательных и исполнительных органов субъектов РФ. Сейчас мандатарии законодательных и исполнительных органов субъектов РФ определяются самими этими органами.

Государственная Дума состоит из 450 депутатов, представляющих в целом многонациональный народ Российской Федерации. Длительное время половина состава депутатов Государственной Думы избиралась с использованием мажоритарной одномандатной системы относительного большинства голосов граждан, другая половина — посредством пропорционального представительства избирательных объединений, выдвинувших списки кандидатов и преодолевших установленный законом заградительный пункт. Сейчас Государственная Дума сформирована с использованием пропорциональной системы в полном составе. Все депутаты Государственной Думы несут публично-правовую обязанность осуществления полномочий на постоянной профессиональной основе. Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ при существенных разногласиях между ними по вопросам формирования и деятельности Правительства РФ (ст. 111 и 117 Конституции РФ).

Вместе с тем у Совета Федерации и Государственной Думы много общего по вопросам внутренней организации деятельности. Каждая из палат имеет председателя и заместителей председателя, структурные единицы общей и специальной компетенции. С соблюдением примерно одних и тех же процедур определяется необходимый кворум, формируется проект повестки дня, заслушиваются доклады и содоклады, открываются и закрываются парламентские дебаты, принимаются решения путем голосования. Обе палаты являются участницами законодательного процесса с дифференциацией статуса, полномочий и ролей не только палат Федерального Собрания, но и других субъектов законотворчества (Президента РФ на стадии промульгации законов, субъектов права законодательной инициативы при внесении законопроектов в Государственную Думу и т. п.). Каждая из палат имеет собственную компетенцию подзаконного характера.

Согласно ст. 94 Конституции РФ парламентом России является Федеральное Собрание, которое имеет статус государственного органа и осуществляет две основных функции: представляет многонациональный народ Российской Федерации и осуществляет законодательную власть. Данный подход не является единственным. Во многих странах парламенты являются однопалатными. В государствах с бикамеральной структурой высшего представительного органа конституция может отдавать предпочтение лишь отдельным функциям парламента либо стремиться к отражению всей их полноты, учреждать единство статуса парламента либо подчеркивать самостоятельность палат и т. п. Если бы Конституция России использовала аналогию конституционных актов зарубежных стран, формулировки ст. 94 могли быть следующими: «Законодательная власть Федерации осуществляется Советом Федерации совместно с Государственной Думой» (Австрия); «Федеральная законодательная власть осуществляется совместно Президентом Российской Федерации, Советом Федерации и Государственной Думой» (Бельгия); «Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть государства, принимает государственный бюджет, контролирует деятельность правительства, обладает иными полномочиями» (Испания). Несмотря на отсутствие подобных формулировок в Конституции РФ, не следует отрицать совместный характер деятельности главы государства и палат парламента в законодательном процессе, а также ряд полномочий Федерального Собрания в бюджетной и контрольной сферах общественных отношений.

Принципиальную важность в исследовании феномена бикамерализма в структуре российского парламента имеет нормативное содержание частей 1 и 3 ст. 100 Конституции РФ. Согласно этим положениям палаты Федерального Собрания заседают раздельно. С формальной стороны Совет Федерации и Государственная Дума даже не вправе проводить совместные заседания. Они могут лишь «собираться совместно» для заслушивания посланий главы государства, Конституционного Суда РФ либо выступлений руководителей иностранных государств. Федеральное Собрание как таковое не имеет конституционной компетенции. Полномочия и функции парламента реализуются в компетенции его палат. В связи с этим приходится признать формальный и, по сути, совершенно нежизнеспособный характер конституционной нормы о том, что Федеральное Собрание является представительным и законодательным (ст. 94), постоянно действующим (ч. 1 ст. 99) органом. Фактически конституционной правосубъектностью обладают Совет Федерации и Государственная Дума как палаты Федерального Собрания. Конституционный статус Федерального Собрания выражается в самостоятельной деятельности палат и конституционном механизме правового регулирования их взаимодействия.

Система двух палат длительное время является объектом изучения конституционно-правовой науки. Так, С. А. Котляревский связывал бикамеральную структуру представительства с формой территориального устройства. Он подчеркивал, что «двойственности федеративного государства должна соответствовать двойственность в его представительстве: одна палата представляет как бы все население в совокупности, другая отдельные органические единицы, из которых состоит федеративное государство»²⁰. Чтобы верно истолковать приведенную мысль С. А. Котляревского, необходимо обратить внимание на его взгляды, связанные с формой территориального устройства. Автор всячески подчеркивал, что демаркационная линия между федеративным и унитарным государством условна, поэтому нельзя проводить четких различий между федеративным и сильно децентрализованным государством²¹. Из этого можно заключить, что двухпалатная структура парламента допустима в децентрализованных государствах (государственных образованиях) для обеспечения представительства нижестоящих территориальных единиц наряду с общим представительством народа или граждан, проживающих на соответствующей территории.

В отличие от С. А. Котляревского, В. М. Гессен был убежденным сторонником однопалатной системы и считал бикамеральную структуру «историческим пережитком, не имеющим практического политического значения»²². Несмотря на отдельные теоретические разногласия отечественных государствоведов, дореволюционный опыт народного представительства опирался на доктрину бикамерализма, что в конечном итоге прижилось и на советской почве. При этом в советской государственно-правовой мысли господствовал тезис о том, что двухпалатная структура парламента взаимосвязана с принципами национальной политики²³. С течением времени этот подход стал подвергаться определенным сомнениям, развиваться и углубляться, в том числе на основе изучения практики зарубежных стран. По мнению А. Е. Козлова, парламент любого государства имеет свои специфические черты, что обусловлено влиянием ряда разнообразных факторов. Но при этом автором отмечается следующая закономерность: «практически все» федеративные государства избрали двухпалатную структуру парламента²⁴. И. А. Конюхова выделила следующие достоинства двухпалатной организации парламента: это сочетание представительства нации с представительством регионов, оптимизация законодательного процесса, а также стабилизация государственности и политических отношений в обществе. Наряду с указанными обстоятельствами, И. А. Конюхова отмечает и такие недостатки бикамерализма, как громоздкая структура и, следовательно, значительные финансовые затраты, а также чрезмерное усложнение процедуры осуществления законодательных функций²⁵.

Действительно, двухпалатная структура усложняет законодательный процесс²⁶, однако утверждение «чем сложнее законодательная процедура, тем выше качество нормативного акта»²⁷ представляется спорным. Вообще, потребности совершенствования законодательного процесса не могут служить оправданием создания двухпалатного парламента, поскольку для этого могут быть предприняты более эффективные меры. Совершенствование законодательной процедуры суть побочный положительный эффект, достигаемый благодаря существованию двухпалатного представительного органа, но отнюдь не цель бикамерализма. Представляется, что наиболее весомым аргументом в пользу двухпалатной структуры парламента может служить лишь потребность в обеспечении представительства социальных общностей, имеющих развитую политическую организацию и определенную степень самостоятельности. При этом компетенция палат, сформированных на различных принципах, должна соответствовать этим принципам. В противном случае утрачивается взаимосвязь между внутренней структурой представительного органа, порядком формирования его составных частей, компетенцией и ответственностью.

Двухпалатная структура Федерального Собрания требует обоснования с точки зрения реализации функции народного представительства. В самом общем виде можно сказать, что Совет Федерации является представителем субъектов Федерации, в то время как Государственная Дума — мандатарием многонационального народа в целом. В этом тезисе есть много условности, потому что субъекты Федерации в совокупности составляют Российскую Федерацию. Однако если бы палаты парламента имели тождественные цели учреждения, идентичные способы формирования и произвольно разграниченную компетенцию, смысл бикамерализма объяснялся бы в основном целью воспрепятствования сосредоточению публичной власти в сфере компетенции одного представительного органа. Подобная конституционная модель имеет право на существование, однако она лишена многих важных политических компонентов. В России палаты Федерального Собрания опираются на различные цели народного представительства (политико-территориальное и общенациональное). В связи с этим выглядит обоснованным дифференцированный подход к правовому регулированию порядка их формирования, деятельности и прекращения полномочий.

С точки зрения порядка формирования палаты Федерального Собрания различаются тем, что в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта Федерации, в то время как Государственная Дума избирается гражданами России посредством прямых выборов. Численный состав Государственной Думы значительно превышает количество членов Совета Федерации. Палаты парламента обладают правом участия в законодательном процессе, но функции Совета Федерации здесь весьма ограничены. Совет Федерации не обладает правом первичного принятия законопроектов, он вправе лишь наравне с другими субъектами права законодательной инициативы (ч. 1 ст. 104) обращаться в Государственную Думу. За исключением случаев, предусмотренных ст. 106 Конституции РФ, Совет Федерации может воздержаться от участия в законодательной процедуре. Отказ Совета Федерации в одобрении законопроекта преодолевается квалифицированным большинством голосов в Государственной Думе. Однако палаты Федерального Собрания обладают весьма важной конституционной компетенцией подзаконного характера. Это придает дополнительный смысл бикамеральному решению конституции при определении структуры российского парламента.

Совет Федерации после вступления в силу Конституции РФ формировался путем всеобщих прямых выборов только в первом созыве. Нормы Конституции о том, что Совет Федерации является органом представительства регионов, не получили должной конкретизации в основном законе российского государства, что породило многовариантные попытки разрешения этих проблем в актах текущего законодательства.

Федеральный закон от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» предусмотрел формирование верхней палаты российского парламента по должности из числа глав законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации. Данное решение законодателя заметно усилило конституционно-правовой статус Совета Федерации, повысило его авторитет и сыграло несомненную роль в развитии политической системы России. Однако этот механизм приводил к определенным сложностям в организации деятельности Совета Федерации, так как руководители государственных органов субъектов Федерации вынуждены были одновременно решать федеральные и региональные задачи, соединяя в своем лице и федеральную, и региональную власть.

При этом нельзя не отметить, что Совет Федерации сохранял в себе черты органа народного представительства, поскольку высшие должностные лица (руководители высших исполнительных органов) субъектов Федерации избирались путем прямых выборов, а председатели законодательных органов субъектов Федерации приобретали мандаты народного представительства в избирательных округах как депутаты этих органов. В последующем законодатель отказался от народно-представительного способа формирования Совета Федерации, отдав предпочтение представительству именно органов государственной власти субъектов Федерации (а не самих субъектов).

В конституционном праве зарубежных стран можно найти ряд примеров формирования «верхних» палат парламента, которые используют избирательную систему частично либо вовсе отказываются от применения всеобщих и равных выборов палаты (главным условием реализации народного суверенитета ост

...