Л. В. Стандзонь

Административная ответственность за нарушение лицензионно-разрешительного законодательства

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

С76

Автор:
Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Россинский Б. В., доктор юридических наук, профессор;
Кононов А. М., доктор юридических наук, профессор.

В представленной монографии административная ответственность за нарушение лицензионно-разрешительного законодательства рассмотрена как разновидность административного принуждения и юридической ответственности. Подчеркнута значимость и особенность сферы лицензирования в государственном управлении в Российской Федерации. Проведен анализ действующих законодательных основ административной ответственности в данной области общественных отношений. Особое внимание уделено исследованию и оценке концепции нового КоАП РФ, а также проекта нового КоАП РФ. Рассмотрены этапы и периоды становления, развития законодательства об административной ответственности в сфере лицензирования в Российской Федерации. Изучено фактическое основание административной ответственности – административное правонарушение, его признаки, проанализированы элементы юридического состава. Предложены различные классификации административных правонарушений в сфере лицензирования и дана их общая характеристика. Исследованы административные наказания, применяемые за совершение противоправных деяний в сфере лицензирования. Особое внимание уделено обжалованию постановлений о назначении наказаний за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования. Дана общая характеристика обжалования постановлений о назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования, а также проанализированы материалы судебной и административной практики. Автором определены направления по совершенствованию законодательства об административной ответственности в Российской Федерации. Охарактеризовано законодательство зарубежных стран в сфере лицензионной деятельности и административной ответственности, сделаны предложения по его рецепции в законодательство Российской Федерации. Монография подготовлена с учетом перспектив дальнейшего развития в сфере лицензирования и административной ответственности в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 15 сентября 2022 г.

Предназначена для широкого круга читателей: сотрудников органов исполнительной власти, судей, иных государственных органов, органов местного самоуправления, граждан, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, практикующих юристов, научных работников, преподавателей юридических вузов и факультетов, студентов, бакалавров, магистров, аспирантов, всех интересующихся вопросами лицензирования и административной ответственности.

Издается в соответствии с планом учебно-методической работы кафедры
административного права и процесса Московского государственного
юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

УДК 342.9

ББК 67.401

© Стандзонь Л. В., 2023

© ООО «Проспект», 2023

ПРЕДИСЛОВИЕ

Административная ответственность в отдельных сферах государственного управления является предметом и объектом изучения на протяжении многих лет. Особую значимость приобретает порядок осуществления законной предпринимательской деятельности, в том числе связанный с лицензированием. Данная деятельность чрезвычайно важна в жизнедеятельности любого общества и государства. Лицензирование отдельных видов деятельности в качестве задач предусматривает предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, которые установлены законодательством Российской Федерации. Реализации данных задач также способствует институт административной ответственности.

Законодательство об административной ответственности чрезвычайно динамично, в него постоянно вносятся изменения и дополнения. Вместе с тем, несмотря на его динамичность, оно не соответствует реалиям сегодняшнего времени. Кодекс РФ об административных правонарушениях (далее — КоАП РФ) принят более 20 лет назад, и внесение постоянных изменений и дополнений не способствует реализации основных целей административной ответственности, предупреждению совершения новых административных правонарушений, в том числе в сфере лицензирования. Даже наличие в санкциях статьи крупных штрафов, дисквалификации, административного приостановления деятельности не останавливает субъектов предпринимательской деятельности от совершения нарушений лицензионного законодательства. Так, лицензирующие органы ежегодно продолжают фиксировать тысячи нарушений лицензионного законодательства, и с каждым годом данная цифра возрастает. Высокая латентность совершаемых правонарушений, сложность в правоприменении, доказывании, значительные размеры административных штрафов, большое количество изменений в законодательстве, быстро меняющиеся экономические условия, действие COVID-ограничений и многое другое — все это говорит о несомненной актуальности данной темы. Все перечисленное и послужило первоначальной причиной, вызвавшей интерес автора к данной проблематике.

Следует отметить, что отсутствует углубленное изучение вопросов административной ответственности за нарушение лицензионной системы. Большинство ученых исследуют какой-либо один аспект данных общественных отношений. Ввиду этого отсутствует единый комплексный взгляд на вопросы административной ответственности в сфере лицензирования отдельных видов деятельности.

Вместе с тем особую роль на сегодняшний день играет модернизация вопросов административной ответственности. По прошествии 20 лет со дня вступления в силу КоАП РФ назрела объективная необходимость научного осмысления и критического анализа сложившейся за эти годы практики его применения. В КоАП РФ вносятся многочисленные изменения и дополнения. Согласно федеральным законам о внесении изменений и дополнений, в КоАП РФ внесено более 5 000 изменений. При этом вносимые изменения зачастую не носят системного характера, что приводит к нарушению единства правового регулирования сходных по содержанию общественных отношений, неурегулированности ряда ключевых для сферы административной ответственности общественных отношений и в конечном счете негативно влияет на обеспечение прав и законных интересов физических и юридических лиц. Кроме того, регулярное уточнение составов административных правонарушений в соответствующих главах Особенной части КоАП РФ в области лицензирования говорит о том, что необходима его коренная перестройка. В связи с этим настоятельной оценки требует эффективность применения норм действующего КоАП РФ. Существенными факторами, снижающими эффективность его применения, являются и накопившиеся за прошедшие годы проблемы в правоприменительной практике на стадиях возбуждения, рассмотрения, обжалования и исполнения дел об административных правонарушениях.

Все это обусловливает необходимость пересмотра норм действующего законодательства об административных правонарушениях для обеспечения стабильности и результативности правового регулирования отношений в сфере административной ответственности, в том числе за нарушение лицензионных правил и процедур. Для этого должно быть проведено усовершенствование института административной ответственности, трансформации его из преимущественно карательно-фискального инструмента в институт назначения наказания, подлежащего дифференцированному применению с учетом риск-ориентированного подхода в случае, если профилактические и принудительно-профилактические меры не возымели должного воздействия. Нужно сократить составы административных правонарушений вообще и в сфере лицензирования в частности, а также изменить подходы к назначению административных наказаний за них. Особое внимание следует уделить такому наказанию, как административное приостановление деятельности, ввиду того, что зачастую его применение приводит к банкротству субъектов предпринимательской деятельности.

Таким образом, автором учтены положения концепции нового КоАП РФ, а также критически осмыслен проект нового КоАП РФ с изменениями и дополнениями на предмет анализа административной ответственности в сфере лицензирования.

Следует констатировать, что не все вопросы и проблемы в данной сфере общественных отношений решены. Проблемы совершенствования, систематизации, кодификации и упорядочения законодательства в данной области общественных отношений приобретают особую актуальность в свете проводимой политики преодоления административных барьеров, цифровизации, административно-процедурной регламентации деятельности органов административной юрисдикции, а также оптимизации стадий производства по делам об административных правонарушениях.

Все это требует осмысления и анализа, который и был проведен в данной монографии.

Монография состоит из двух разделов и семи глав. Первый раздел посвящен особенностям административной ответственности за нарушение правил лицензирования в Российской Федерации. Административная ответственность в сфере лицензирования рассматривается в системе института административного принуждения и юридической ответственности. Особое внимание уделено лицензированию, являющемуся объектом правоохраны в государственном управлении в Российской Федерации, ведь лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Автор исследовал законодательство, устанавливающее административную ответственность за нарушения в сфере лицензирования. При этом правовые основы рассмотрены в динамическом развитии. Автором выделены этапы и периоды становления, развития законодательства об административной ответственности в сфере лицензирования в Российской Федерации. Отдельное внимание уделено перспективам и векторам дальнейшего его развития. В этих целях проанализирована концепция нового КоАП РФ, а также проект нового КоАП РФ с акцентом на сферу лицензирования. Заслуживают внимания принципы административной ответственности, являющиеся основополагающими началами. Подробному изучению подвергнуто фактическое основание административной ответственности — административное правонарушение, выделены его признаки, проанализированы элементы юридического состава: объект, объективная сторона, субъект, субъективная сторона. Автором дана общая характеристика административных правонарушений в сфере лицензирования, а также предложены различные их классификации. Исследован вопрос эффективности административных наказаний, применяемых за совершение противоправных деяний в сфере лицензирования. Отдельное внимание уделено обжалованию постановлений о назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования, дана общая характеристика обжалования постановлений о назначении административных наказаний за совершение административных правонарушений в сфере лицензирования и приведены материалы правоприменительной деятельности субъектов административной юрисдикции в указанной сфере общественных отношений.

На основании проведенного исследования автором сделаны предложения по совершенствованию законодательства об административной ответственности в Российской Федерации с позиции актуализации административных наказаний и составов административных правонарушений.

Второй раздел монографии посвящен разбору законодательства об административной ответственности зарубежных стран в сфере лицензирования отдельных видов деятельности. Акцент в первую очередь сделан на страны, входящие в романо-германскую правовую семью, например Германию. Особый интерес вызвали дружественные страны1, такие как Китай, Монголия. Также проанализированы страны СНГ: Азербайджанская Республика, Республика Армения, Республика Беларусь, Республика Казахстан, Республика Молдова, Республика Таджикистан и Республика Узбекистан. Автором сделаны предложения по рецепции наиболее применимых зарубежных норм и практик в законодательство Российской Федерации.

Монография подготовлена с учетом перспектив дальнейшего развития в сфере лицензирования и административной ответственности в Российской Федерации.

Изложенные позиции и мнение автора могут быть предметом для дальнейшей дискуссии и обсуждения. Буду признательна всем, кто ознакомится с книгой и выскажет свое мнение.

Выражаю особую благодарность кафедре административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), Национальной ассоциации административистов (НАСА).

Раздел 1.
АДМИНИСТРАТИВНАЯ ОТВЕТСТВЕННОСТЬ ЗА НАРУШЕНИЕ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1.
ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА АДМИНИСТРАТИВНОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ ЗА НАРУШЕНИЕ ЛИЦЕНЗИОННО-РАЗРЕШИТЕЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В СИСТЕМЕ ИНСТИТУТА АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРИНУЖДЕНИЯ И ЮРИДИЧЕСКОЙ ОТВЕТСТВЕННОСТИ

§ 1.1. Лицензирование как объект правоохраны государственно-управленческих отношений

Правовой институт лицензирования отдельных видов деятельности появился в Российской Федерации сравнительно недавно. Плановая экономика, централизованное управление, существование государственных предприятий делали ненужным наличие данного института в нашем государстве.

Переход к рыночной экономике, необходимость государственного регулирования предпринимательских отношений «по-новому» привели к необходимости реформирования данного вида общественных отношений и появлению лицензирования в Российской Федерации. Общественные отношения в области лицензирования отражают прежде всего публичные интересы государства, интересы отдельных лиц и складываются из взаимодействия между юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями по поводу осуществления лицензируемых видов деятельности. Лицензии2 являются одними из самых распространенных инструментов3 правового пространства в Российской Федерации. Лицензионное законодательство состоит из положений Конституции РФ, федеральных законов и законов субъектов Федерации, регламентирующих лицензионные отношения, определяющих статус их участников, содержание лицензионных требований, а также устанавливающих социально-правовые предпосылки лицензирования, административную процедуру лицензирования4.

Правовые основы лицензирования включают совокупность нормативно-правовых актов федерального и регионального уровня5.

Базовым федеральным законом, регулирующим лицензионные отношения, возникающие между органами исполнительной и муниципальной власти, юридическими лицами, гражданами, индивидуальными предпринимателями, является Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»6 (с изм. и доп.) (далее — Закон № 99-ФЗ, Закон о лицензировании РФ) Данный Закон обозначает и разграничивает сферу применения лицензионных отношений, устанавливает лицензируемые виды деятельности, принципы, систему и полномочия лицензирующих органов, лицензионные требования, срок действия лицензии, а также порядок организации и осуществления лицензирования. В соответствии с Законом № 99-ФЗ и другими федеральными законами в Российской Федерации выделяется около 70 видoв лицензий: разработка, производство, испытание, установка, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизация и реализация вооружения и военной техники; разработка, производство, испытание, хранение, ремонт и утилизация гражданского и служебного оружия и основных частей огнестрельного оружия, торговля гражданским и служебным оружием и основными частями огнестрельного оружия; деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры; производство лекарственных средств; деятельность по перевозке различными видами транспорта; деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах; частная охранная деятельность; частная детективная (сыскная) деятельность; оказание услуг связи; фармацевтическая деятельность; предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами; образовательная деятельность; страховая деятельность; космическая деятельность; деятельность кредитных организаций; перевозки пассажиров и иных лиц автобусами и пр.

К федеральному законодательству также можно отнести федеральные отраслевые законы, устанавливающие порядок осуществления лицензируемых видов деятельности, к которым не применяется Закон № 99-ФЗ.

В качестве примера можно привести Федеральный закон от 21 ноября 1995 г. № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии» (в ред.)7, определяющий правовую основу и принципы регулирования отношений, возникающих при использовании атомной энергии, направленный на защиту здоровья и жизни людей, охрану окружающей среды, защиту собственности при использовании атомной энергии. Статьи 26, 27 указанного Закона определяют правила лицензионно-разрешительной деятельности на право ведения работ в области использования атомной энергии, в том числе и выдачу разрешений работникам объектов использования атомной энергии. Также к такому законодательству относятся другие федеральные отраслевые законы, которые могут устанавливать некоторые особенности лицензирования отдельных видов деятельности (Закон РФ от 27 декабря 1991 г. № 2124-1 «О средствах массовой информации» [в ред.]8, Федеральный закон от 7 июля 2003 г. № 126-ФЗ «О связи» [в ред.]9, Федеральный закон от 20 июля 2020 г. № 211-ФЗ «О совершении финансовых сделок с использованием финансовой платформы»10, Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»11, Федеральный закон от 30 декабря 2021 г. № 448-ФЗ «О публично-правовой компании „Роскадастр“»12 и пр.).

Уточняющие лицензионно-разрешительные нормы присутствуют в федеральных подзаконных актах, например постановлениях Правительства РФ. В качестве примера приведем постановление Правительства РФ от 3 октября 2018 г. № 1184, определяющее положения о лицензировании деятельности по производству биомедицинских клеточных продуктов13, постановление Правительства РФ от 27 февраля 2019 г. № 195 о лицензировании деятельности по перевозкам лиц автобусами14 и пр.

Законодательство субъектов Федерации в области лицензирования представлено в основном законами субъектов Федерации. Некоторые законы субъектов Федерации устанавливают правила лицензирования конкретного вида деятельности на территории определенного субъекта Федерации, например: закон города Москвы от 9 декабря 1998 г. № 29 «О торговой деятельности в городе Москве» [в ред.], закон Краснодарского края от 11 января 2006 г. № 981-КЗ «О государственном регулировании оборота алкогольной и спиртосодержащей продукции на территории Краснодарского края», закон Краснодарского края от 30 июня 1997 г. № 90-КЗ «Об охране здоровья населения Краснодарского края» и т. д.15

Лицензионные отношения, с одной стороны, являются частноправовыми, так как основаны на диспозитивности и отсутствии властеотношений. Лицензирование по общему правилу осуществляется по инициативе частных лиц — юридических лиц или индивидуальных предпринимателей. С другой стороны, указанные отношения складываются по поводу получения (переоформления, аннулирования, приостановления действия) лицензии между органами государственной власти и участниками гражданского оборота. Здесь присутствует элемент власти и подчинения в регулировании данных правоотношений, который вытекает из полномочий лицензионного органа самостоятельно, в установленном законом порядке, принимать решения в области лицензирования.

Согласно ст. 3 Закона № 99-ФЗ16, лицензирование — деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, по осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Лицензирование отдельных видов деятельности является важнейшей частью государственного регулирования экономической деятельности в Российской Федерации, которое находится в постоянной трансформации и развитии17. Государственное регулирование несет в себе парадигму, которая не ограничивается имеющимся уровнем развитости управленческих систем, а предполагает систематические, каждодневные изменения «управленческих практик». Связано это в первую очередь с тем, что система государственного управления является большой социальной системой, среди свойств которой, помимо целостности, обязательного наличия системных связей и пр., присутствуют динамичность и стабильность18. Динамичность (адаптивность) — это способность системы трансформироваться, реагируя на внутренние и внешние изменения, приспосабливаться к ним19.

Одним из перспективных направлений динамичного развития является оптимизация управленческой деятельности, в том числе лицензионно-разрешительной. Оптимизация предполагает процесс максимизации выполняемых и определяемых задач и функций управленческой деятельности при минимизации расходов и затрачиваемых «усилий».

Следует отметить необходимость оптимизации лицензионной сферы на всех уровнях государственного управления20.

Основными способами и технологиями оптимизации лицензионной деятельности в Российской Федерации являются следующие.

1. Цифровизация как переход с аналоговой формы передачи информации на цифровую в сфере лицензирования. Является важнейшим направлением совершенствования системы лицензирования на протяжении последних лет и представляет собой перевод документооборота в электронный формат. Следует отметить, что за последние годы она приобретает больший охват сферы лицензирования. Так, правом подачи заявлений в электронной форме в 2020 г. воспользовалось более 32,8 тыс. соискателей лицензий и лицензиатов. А по результатам рассмотрения представленных в электронной форме заявлений лицензирующими органами было выдано более 18,5 тыс. электронных документов.

В рамках цифровизации реализуется несколько приоритетных направлений. Остановимся более подробно на некоторых из них.

• Реестровая модель в сфере лицензирования, которая предполагает введение и ведение единого реестра учета лицензий.

Начало данному направлению положено недавно со вступлением в силу Федерального закона от 27 декабря 2019 г. № 478-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части внедрения реестровой модели предоставления государственных услуг21 по лицензированию отдельных видов деятельности»22, в соответствии с которым изменилось определение лицензии как специального разрешения на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности, которое подтверждается записью в реестре лицензий.

Таким образом, с 1 января 2021 г. выдача лицензий на бумажном носителе была отменена в пользу записи в реестре лицензий. Это повлекло в свою очередь объединение в рамках реестровой модели почти всех видов деятельности, на которые требуется получить лицензию.

Реестр содержит всю необходимую информацию: от наименований видов деятельности до контактных данных лицензиата. Современные нормы лицензионного законодательства позволяют лицензиату самостоятельно актуализировать информацию в реестре, что способствует повышению быстроты смены информации.

Внедрение реестровой модели имеет массу положительных сторон, например сокращение бумажного документооборота, снижение издержек лицензиатов, связанных с получением дубликатов лицензий, а также оптимизацию деятельности лицензирующих органов.

Вместе с тем имеется насущная проблема, которая заключается в том, что отсутствует единый программный продукт, предусматривающий необходимый функционал для ведения реестра лицензий. Поэтому лицензирующие органы самостоятельно обеспечивают доработку своих существующих информационных систем либо разработку новых информационных систем в случае их отсутствия. В связи с этим предлагаем внести изменения в законодательство, направленные на создание единой платформы для реестра.

• Электронное взаимодействие заявителя и государственного органа, осуществляющего деятельность в сфере лицензирования.

Упомянутым Федеральным законом от 27 декабря 2019 г. № 478-ФЗ предусмотрен приоритет подачи заявлений о предоставлении (переоформлении) лицензий в электронной форме.

В связи с этим с 1 января 2021 г. лицензирующие органы должны обеспечить возможность подачи заявлений о предоставлении (переоформлении) лицензий и прилагаемых к ним документов в форме электронных документов.

С 1 марта 2022 г. предусматривается отказ от предоставления выписок из реестра лицензий на бумажном носителе. Выписки будут предоставляться в форме электронного документа.

2. Цифровизация административной процедуры выдачи лицензии. Цифровизация предполагает упрощение процедуры и минимизацию взаимодействия лицензионных органов с соискателями лицензии. Так, чтобы проверить достоверность сведений, содержащихся в заявлении и подаваемых документов соискателем лицензии, проводится невыездная предварительная проверка, а соответствующим лицензирующим органом используются ведомственные информационные системы, что позволяет ускорить процесс выдачи лицензии.

Нужно отметить, что в рамках проведения эксперимента могут быть приняты решения о проведении выездных проверок заявителей, но не в обычном формате, а в дистанционном. Для этого используются дистанционные средства контроля, средства фото-, аудио- и видеофиксации, видео-конференц-связи с возможным использованием идентификации заявителя посредством специальной федеральной государственной информационной системы идентификации и аутентификации без фактического выезда сотрудников по месту нахождения или месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя.

3. Автоматизация процессов в сфере лицензирования. Особенно хотелось бы отметить наличие автоматизированной информационной системы лицензирования отдельных видов деятельности (АИС ЛОД), которая представляет собой новый продукт, являющийся программно-техническим решением, позволяющим автоматизировать типовые процессы лицензирования и разрешительную деятельность органов государственной власти. Заказчиком АИС ЛОД явилось Минэкономразвития России.

В целом следует отметить, что автоматизация проявляется как в действующем правовом поле, практической деятельности органов публичной власти, так и в перспективе развития и предполагает несколько направлений. Среди них:

• автоматизация продления действия лицензий.

В 2020–2022 гг. решение об автоматическом продлении лицензий принято в отношении более 41 тыс. лицензий. Правовым основанием явилось постановление Правительства РФ от 3 апреля 2020 г. № 440 «О продлении действия разрешений и иных особенностях в отношении разрешительной деятельности в 2020–2022 гг.»23 в связи с распространением новой коронавирусной инфекции COVID-19.

• Проведение эксперимента по автоматизации административной процедуры.

С начала 2021 г. Минэкономразвития России совместно с Минцифры России реализует проект по оптимизации и автоматизации процессов в сфере лицензирования и разрешительной деятельности. Это нашло отражение в том числе в постановлении Правительства РФ от 30 июля 2021 № 1279 «О проведении на территории Российской Федерации эксперимента по оптимизации и автоматизации процессов разрешительной деятельности, в том числе лицензирования»24.

Эксперимент проводился с 1 августа 2021 г. и до 1 июля 2022 г. Целями данного эксперимента являлись создание и внедрение новых правил административной процедуры подачи заявления и предоставления лицензии в сфере лицензирования.

Участниками эксперимента являются Минкульт, Минпромторг, Минсельхоз, Минздрав, Росздравнадзор, Росалкогольрегулирование, Госкорпорация «Роскосмос» и другие органы публичной власти.

Реализация данного эксперимента предполагает следующую автоматизацию административной процедуры лицензирования.

Первый этап предусматривает упрощенную подачу заявления на едином портале без представления заявителем документов.

Второй этап предусматривает подачу заявления на едином портале без представления документов заявителем с использованием межведомственного электронного взаимодействия с информационными системами, содержащими запрашиваемые сведения.

Так, в сфере организации здравоохранения данное направление активно реализуется. Если заполнить интерактивную форму начиная с конца 2021 г. и позднее, то комплект документов и нужные сведения портал госуслуг сформирует автоматически сам.

4. Совершенствование контрольно-надзорной деятельности25. Прежде всего это связано с реализацией положений Федерального закона от 11 июня 2021 г. № 170-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона „О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации“»26, который предполагает внесение изменений в целях адаптации к новым подходам государственного контроля (надзора). Изменения направлены на систематизацию действующего отраслевого законодательства, предусматривающего осуществление государственного контроля (надзора) за соблюдением лицензионных требований, упрощение контрольно-надзорных процедур в сфере лицензирования.

Так, в 2020–2022 гг. предусмотрено проведение выездных проверок соискателей лицензий, лицензиатов, проведение которых является обязательным в соответствии с Законом № 99-ФЗ, а также выездных проверочных мероприятий, необходимых для получения, переоформления, продления действия разрешений, посредством использования дистанционных средств контроля, средств фото-, аудио и видеофиксации, видео-конференц-связи с возможным использованием идентификации заявителя посредством специальной федеральной государственной информационной системы идентификации и аутентификации без фактического выезда сотрудников по месту нахождения или месту осуществления деятельности юридического лица, индивидуального предпринимателя.

Анализ правоприменительной практики указанной меры показал, что основными способами проведения дистанционных проверок стали системы видео-конференц-связи, электронная почта, мессенджеры.

Вместе с тем при использовании дистанционных средств контроля некоторыми органами исполнительной власти, например Рособрнадзором, Росприроднадзором, Ростехнадзором и Росалкогольрегулированием, отмечено возникновение проблем технического характера, связанных с качеством видеоизображения и звука, обусловленных отсутствием у проверяемого лица стабильного высокоскоростного интернет-соединения. Также встречалось плохое качество изображения при проведении видео-конференц-связи.

Также с 2020 по 2022 г. поступательно был введен запрет на проведение плановых проверок субъектов малого и среднего предпринимательства и прекращено проведение плановых проверок иных юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, за исключением объектов чрезвычайно высокого и высокого риска.

Следует отметить, что в начале 2020 г. действовал «мягкий мораторий», который ограничивал проведение проверок в отношении субъектов малого предпринимательства по видам контроля, по которым не был введен риск-ориентированный подход. Всего в план проверок на 2020 г. было включено 376,2 тыс. проверок.

Резкое сокращение количества проверок связано с общей политикой снижения контролирующего воздействия государства на предпринимателей в период пандемии коронавирусной инфекции. После введения весенних антиковидных мер были прекращены все плановые проверки субъектов малого и среднего предпринимательства, а также введены серьезные ограничения для внеплановых проверок. Промежуточные итоги за первое полугодие 2020 г. показали, что число проверок по сравнению с первым полугодием 2019 г. снизилось на 45,7% с 612 тыс. до 332,3 тыс. проверок. Всего в 2020 г. лицензирующими органами было проведено 171 тыс. 832 проверки соискателей лицензий и лицензиатов, что на 64,2% меньше по сравнению с 2019 г. Следует отметить, что 60 тыс. 31 проверка (34,9% всех проверок в рамках лицензирования) проведена в одной сфере — в сфере предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами.

В сфере лицензирования в 2020 г. отменено более 30 тыс. плановых лицензионных проверок27.

В 2021 г. из ежегодных планов проведения плановых проверок на 2021 г. подлежат исключению плановые проверки в отношении юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, являющихся субъектами малого предпринимательства. Исключения составляли проверки субъектов малого предпринимательства, объекты контроля которых отнесены к чрезвычайно высокому и высокому риску, а также в отношении которых установлен режим постоянного государственного контроля (надзора). Данные меры позволили избежать существенного роста проверок в 2021 г. по сравнению с 2020 г. и предыдущими годами.

Тем самым созданы условия для реализации Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации»28. Также предусмотрена возможность замены проведения плановой выездной проверки, включенной в ежегодный план проверок на 2021 г., проведением инспекционного визита. Существенным плюсом является ограничение продолжительности плановой проверки десятью рабочими днями.

В соответствии с постановлениями Правительства РФ от 10 марта 2022 г. № 336 «Об особенностях организации и осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля»29 и от 24 марта 2022 г. № 448 «Об особенностях осуществления государственного контроля (надзора), муниципального контроля в отношении аккредитованных организаций, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, и о внесении изменений в некоторые акты Правительства Российской Федерации»30 с 10 марта 2022 г. введен мораторий на проведение проверок предприятий и предпринимателей в рамках мер по повышению устойчивости экономики в условиях санкций. Мораторий на плановые проверки субъектов предпринимательской деятельности будет действовать до конца 2022 г.

При этом плановые проверки сохранены только в отношении небольшого закрытого перечня объектов контроля в рамках санитарно-эпидемиологического31, ветеринарного32 и пожарного33 контроля, надзора в области промышленной безопасности34. Проведение внеплановых контрольных мероприятий допустимо лишь в исключительных случаях при угрозе: жизни и причинения тяжкого вреда здоровью граждан; обороне страны и безопасности государства; возникновения природных и техногенных чрезвычайных ситуаций. При этом такие проверки должны быть согласованы с прокуратурой. Есть некоторые исключения из данного правила для проведения внеплановых проверок, например, они могут проводиться без согласования с органами прокуратуры по поручению Президента РФ и Правительства РФ.

Нужно отметить, что соответствующее снижение административной нагрузки на предпринимателей с 2020 по 2022 г. не повлекло резкого роста случаев причинения вреда жизни, здоровью граждан и иным охраняемым ценностям. Данный опыт подтверждает правильность основных направлений реформы контрольной (надзорной) деятельности по снижению административной нагрузки на предпринимателей, переходу контрольных (надзорных) органов преимущественно к профилактической работе, а также использованию бесконтактных методов контроля.

Принятые меры позволили сократить издержки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, связанные с лицензированием отдельных видов деятельности, а также минимизировать контакты с лицензионными органами. Считаем, что указанные изменения лицензионных правоотношений в совокупности позволят упростить процедуру лицензирования отдельных видов деятельности и сделать ее еще более доступной в условиях COVID-19 и действия экономических санкций35.

Представляется, что указанные изменения лицензионных правоотношений в совокупности позволят существенно сократить объем документов, представляемых заявителем, снизить нагрузку на сотрудников лицензионных органов и в конечном счете упростить получение лицензии и внесение изменений в действующие.

Следующим шагом, на наш взгляд, должна стать «умная» оптимизация государственных служащих лицензионных органов, которая предполагает не только их количественное сокращение, но и рекомбинацию государственного аппарата в связи с необходимостью аналитического аспекта проводимых изменений.

Оптимизация функций государственного управления требует и кардинального совершенствования самого механизма функционирования всей системы субъектов управленческой деятельности, правового и материального обеспечения, а также пресечение массовых нарушений в той или иной сфере управленческой деятельности, являющихся причиной дестабилизации общественных отношений36.

§ 1.2. Общая характеристика и классификация мер административного принуждения, применяемых в лицензионно-разрешительной сфере

В. В. Лазарев и С. В. Липень справедливо утверждают, что «государственное принуждение — это возможность государства обязать субъекта помимо его воли и желания совершить определенные действия»37.

Как отмечает Л. Л. Попов, сущность принуждения заключается в реагировании государства в отношении отдельных лиц, совершающих противоправные деяния38.

Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский и Ю. Н. Старилов подчеркивают, что административно-правовое принуждение охраняет не только административно-правовые нормы, но и нормы гражданского, трудового, земельного и иных отраслей права, реализацию которых призваны обеспечить субъекты исполнительной власти39.

Таким образом, административное принуждение, несомненно обладая всеми признаками принуждения, представляет особую, самостоятельную разновидность правового принуждения и играет важную роль в охране правопорядка.

Административное принуждение как разновидность принуждения вообще и государственного принуждения в частности, безусловно, вобрало черты последних, но уже с учетом отраслевых установок. В отличие от принуждения как метода управления, административное принуждение не только наполняется властно-техническими средствами и приемами (инструментарием), но и получает материальное и процессуальное оформление (регламентацию), большие организационно-цивилизованные очертания уже как правовой институт. В рамках такого института не только определяются формальный и процессуальный аспекты принуждения, но и выявляются (уточняются) надлежащие с позиций установленного в обществе порядка субъекты и объекты принудительного воздействия40. Если при принуждении как методе управления в силу разнородности субъектов управленческого воздействия возможны как легальные (правовые), так и нелегальные (неправовые) средства и приемы, то административное принуждение — монополия государства, причем его властные притязания в принципе находятся в поле правового притяжения41.

Административное от государственного принуждения отличается по разным показателям. Можно сказать, что они соотносятся друг с другом как часть и целое. Государственное принуждение, будучи правовым, растворяется по направлениям отраслевой специализации — сферам государственно-властной деятельности и в усеченном количественном значении наполняет их таким правовым инструментарием, характер и совокупность которого соответствуют сущности и объему отраслевого регулирования. Если брать всю систему принудительных мер государственного управленческого воздействия и сравнивать ее с системой мер административного принуждения, то можно обратить внимание на одну отличительную особенность: большинство мер государственного принуждения трансформировалось в систему мер административного принуждения без каких-либо значительных изменений в количественном плане. Отсюда большая часть принудительных мер государственного воздействия используется именно в сфере административных правоотношений, что, собственно, и отражает одну из существенных характеристик административного принуждения42.

Таким образом, в спектре деятельности лицензионных органов присутствует административное принуждение.

Исходя из содержания лицензионно-разрешительной деятельности, можно выделить следующие специфические особенности административного принуждения в лицензионно-разрешительной сфере:

— административное принуждение в указанной сфере применяется только в отношении индивидуальных предпринимателей и юридических лиц, которые называются лицензиатами43;

— административное принуждение направлено на обеспечение правопорядка в лицензионно-разрешительной сфере;

— целями применения административного принуждения в лицензионно-разрешительной сфере является предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности;

— задачами лицензирования отдельных видов деятельности являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическим лицом, его руководителем и иными должностными лицами, индивидуальным предпринимателем, его уполномоченными представителями требований, установленных законодательством;

— меры административного принуждения применяются специальными субъектами — лицензирующими органами44. К ним относятся уполномоченные федеральные органы исполнительной власти и (или) их территориальные органы, а в случае передачи осуществления полномочий Российской Федерации в области лицензирования органам государственной власти субъектов Федерации — органы исполнительной власти субъектов Федерации, осуществляющие лицензирование. Отличительной особенностью является большое количество лицензирующих органов, как федеральных, так и субъектов Федерации. Отдельные полномочия передаются государственным корпорациям, например Роскосмосу, Росатому;

— меры административного принуждения по результатам рассмотрения лицензионного дела могут применяться только в процессе осуществления лицензионного контроля;

— административное принуждение осуществляется в рамках особых охранительных, административно-юрисдикционных отношений;

— административное принуждение осуществляется преимущественно во внесудебном порядке соответствующими органами исполнительной власти, должностными лицами;

— меры административного принуждения применяются в специальном процессуальном порядке, установленном законодательством о лицензировании. Особенностью данного законодательства является его разрозненность. В связи с этим хотелось бы поддержать дискуссию о систематизации или кодификации мер административного принуждения45. В частности, выдвигается идея о необходимости включения в КоАП РФ специальной главы «Административно-правовое ограничение и принуждение»46. Данное предложение оценивается научным сообществом неоднозначно и в большинстве случаев отрицательно47. Безусловно, взаимопроникновение и слияние институтов административного принуждения и административной ответственности в едином акте существенно расширяет и без того обширные общественные отношения. Также предлагается принять специальный федеральный закон. А. М. Лесин считает необходимым разработать Основы законодательства Российской Федерации об административном принуждении, которые бы закрепили и раскрыли общие правовые основания и содержание мер административного принуждения48. В. А. Тюрин предлагает принять федеральный закон «О мерах административного пресечения»49. Следует согласиться с авторами, высказывающими сомнение в целесообразности принятия данного предложения50. Сложность его принятия заключается в отсутствии единства взглядов на классификацию мер административного принуждения. Также в целом следует отметить недостаточную разработанность на сегодняшний день понятийного аппарата мер административного принуждения;

— меры административного принуждения устанавливаются индивидуальными правовыми актами;

— споры в отношениях по применению мер административного принуждения в лицензионно-разрешительной сфере разрешаются и рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке.

Законодательство Российской Федерации предусматривает возможность применения в отношении лицензиата таких мер административно-принудительного воздействия, как приостановление действия лицензии, отзыв, аннулирование лицензии, выдача предписания об устранении выявленных нарушений, выдача постановления о привлечении лица к административной ответственности и назначении административных наказаний. Следовательно, предметом применения административного принуждения выступает особый круг общественных отношений, складывающихся в границах административно-процессуальной деятельности по осуществлению лицензионного контроля с последующим реагированием, по отзыву, приостановлению, аннулированию лицензий, привлечению к ответственности за нарушение лицензионных отношений.

Приостановление действия лицензии, отзыв, аннулирование лицензии являются одними из распространенных мер административного принуждения. В юридической литературе возникает вопрос относительно правовой природы указанных мер. Дискуссионным остается вопрос о том, к какому виду административно-принудительных мер они относятся.

Так, О. С. Соболь называет приостановление действия и аннулирование лицензии санкциями51.

Г. В. Мельничук приходит к выводу, что приостановление действия лицензии является пресекательной мерой или мерой защиты, а аннулирование лицензии — мерой ответственности52.

Некоторые авторы считают, что обе указанные меры являются мерами административной ответственности.

Ю. М. Козлов считает, что возникают ассоциации с предусмотренным КоАП РФ административным наказанием в виде лишения специального права, предоставленного физическому лицу53. С этой мерой административного воздействия перекликается лишение (отзыв) лицензии. Ю. Н. Мильшин54 также рассматривает данные меры как частный случай лишения специального права (права заниматься определенным видом деятельности в течение установленного срока).

Тем не менее КоАП РФ не относит его к числу административных наказаний, что порождает, как уже отмечалось, довольно оживленную дискуссию.

КоАП РФ, а также проект КоАП РФ (ст. 14.1 гл. «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности») не предусматривают лишения предпринимателей лицензии за нарушение правил лицензирования. По поводу лишения (приостановления, отзыва или отмены) лицензии существуют различные мнения. В основном, но с различного рода оговорками большинство авторов склоняются к тому, чтобы включить эту меру в число административных наказаний.

Во-первых, установленный порядок лицензирования применим как к физическим, так и к юридическим лицам.

Во-вторых, юридические лица теперь официально признаны субъектами административной ответственности.

В связи с этим вывод Ю. М. Козлова о том, что данная принудительная мера вполне отвечает основным качествам административного наказания, актуален и на сегодняшний день55.

С. А. Тарасов также полагает, что приостановление действия и аннулирование лицензии являются самостоятельными видами административных взысканий56.

Законодательство ряда зарубежных стран в нормативных актах об административной ответственности предусматривает приостановление и аннулирование лицензии как административные наказания. Так, в Республике Казахстан приостановление действия и лишение лицензии признаются таковыми57. Вместе с тем законодательство большинства стран СНГ и Российской Федерации об административной ответственности не рассматривает приостановление и аннулирование лицензии как административные взыскания.

А. Б. Багандов полагает, что они являются мерами пресечения58.

На наш взгляд, приостановление действия лицензии и аннулирование лицензии следует рассматривать именно как меры административного пресечения, так как основная цель их применения — пресечение противоправных деяний.

Лицензионный орган может приостановить действие лицензии в следующих случаях:

— привлечение лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований, выданного лицензирующим органом в порядке, установленном законодательством Российской Федерации;

— назначение лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности за грубое нарушение лицензионных требований.

Согласно ст. 20 базового Закона № 99-ФЗ, процедура приостановления включает: повторную выдачу предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований в случае вынесения решения о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований и приостановление в течение одних суток со дня вступления этого решения в законную силу действия лицензии на срок исполнения вновь выданного предписания.

В решении лицензирующего органа о приостановлении действия лицензии должны быть указаны наименования работ, услуг или адреса мест выполнения работ, оказания услуг, которые составляют лицензируемый вид деятельности и в отношении которых судом или должностным лицом федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, в сфере промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений, вынесено решение о назначении административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата либо о привлечении лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания об устранении грубого нарушения лицензионных требований.

Действие лицензии, приостановленное в установленном законодательством случае, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем истечения срока исполнения вновь выданного предписания, или со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт досрочного исполнения вновь выданного предписания, или со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата (досрочного прекращения нарушения).

Сведения о приостановлении действия лицензии вносятся в реестр лицензий.

Действие лицензии, приостановленное в случае привлечения лицензиата к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем истечения срока исполнения вновь выданного предписания, или со дня, следующего за днем подписания акта проверки, устанавливающего факт досрочного исполнения вновь выданного предписания.

Действие лицензии, приостановленное в случае назначения лицензиату административного наказания в виде административного приостановления деятельности, возобновляется по решению лицензирующего органа со дня, следующего за днем истечения срока административного приостановления деятельности лицензиата, или со дня, следующего за днем досрочного прекращения исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности лицензиата по решению суда или должностного лица федерального органа исполнительной власти, осуществляющего государственный контроль и надзор в сфере безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, в сфере промышленной безопасности и безопасности гидротехнических сооружений.

В случае если в установленный срок лицензиат не устранил грубое нарушение лицензионных требований, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.

Аннулирование лицензии влечет прекращение ее действия. В Российской Федерации лицензия аннулируется всегда по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии. В этом случае действие лицензии прекращается лицензирующим органом при наличии решения суда об аннулировании лицензии. Для этого лицензирующий орган обязан принять решение о прекращении действия лицензии в течение 10 дней со дня получения выписки из вступившего в законную силу решения суда об аннулировании лицензии. В целом отмечается снижение доли лицензий, аннулированных по решению суда (с 67,8% в 2017 г. до 46,7% в 2018 г.).

Не менее распространенной мерой административного принуждения является выдача предписания об устранении выявленных нарушений. Сущность предписания заключается в требовании лицензирующего органа к лицензиату о приведении его деятельности в соответствие с заданными параметрами и требованиями законодательства о лицензировании. При этом осуществление лицензируемой деятельности не прекращается.

Данную меру некоторые авторы относят к пресекательно-восстановительным59.

Так, Т. А. Червякова считает, что выдача предписания не прекращает правовую аномалию. Не всегда основанием применения данной меры является правонарушение.

В качестве примера, доказывающего данный факт, приводится уменьшение количества аудиторов ниже минимального в силу смерти одного из них, что является нарушением одного из лицензионных требований, предъявляемых к юридическому лицу, осуществляющему аудиторскую деятельность, о наличии в штате не менее трех аудиторов, имеющих квалификационные аттестаты: «Он, по-прежнему пребывая в состоянии аномалии, вынужден совершить определенные действия, направленные на ликвидацию указанного состояния, поскольку лицензирующему органу известно об этом и существует угроза приостановления действия лицензии. Все это стимулирует его к правомерному поведению и восстановлению положения, соответствующего правовой норме. Поэтому полагаем, что данная мера носит пресекательно-восстановительный характер»60.

На наш взгляд, данная точка зрения является спорной и с ней сложно согласиться. Основная цель выдачи предписания — прекратить противоправные действия лицензиата и пресечь их. Поэтому, соглашаясь с Д. Н. Бахрахом, который рассматривает предписание как меру административного пресечения61, считаем ее мерой административного пресечения.

Предписания выдаются в результате проведения плановых и внеплановых проверок лицензиатов.

Плановая проверка лицензиата может осуществляться, например, по истечении одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии или переоформлении лицензии и по истечении трех лет со дня окончания последней плановой проверки лицензиата. До конца 2022 г. введен мораторий на плановые проверки лицензиатов.

Внеплановая выездная проверка лицензиата может проводиться в связи: с истечением срока исполнения лицензиатом ранее выданного лицензирующим органом предписания об устранении выявленного нарушения лицензионных требований; поступлением в лицензирующий орган обращений, заявлений о фактах грубых нарушений лицензиатом лицензионных требований; наличием ходатайства лицензиата о проведении лицензирующим органом внеплановой выездной проверки в целях установления факта досрочного исполнения предписания лицензирующего органа; и в других случаях. Предметом внеплановой выездной проверки лицензиата может являться состояние помещений, зданий, сооружений, технических средств, оборудования, иных объектов, которые использует лицензиат при осуществлении лицензируемого вида деятельности, и наличие необходимых для осуществления лицензируемого вида деятельности работников в целях оценки соответствия таких объектов и работников лицензионным требованиям.

Предписания выдаются об устранении нарушения лицензионных требований в установленный срок. В общем виде к таким нарушениям лицензионных требований могут относиться нарушения, повлекшие: возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия народов Российской Федерации, а также угрозы чрезвычайных ситуаций техногенного характера; человеческие жертвы или причинение тяжкого вреда здоровью граждан, нанесение ущерба правам, законным интересам граждан, организаций, обороне страны и безопасности государства и др.

Исчерпывающий перечень грубых нарушений лицензионных требований в отношении каждого лицензируемого вида деятельности устанавливается положением о лицензировании конкретного вида деятельности или федеральным законом62.

В качестве примера можно привести образовательную деятельность. Грубыми нарушениями осуществления образовательной деятельности признаются, например, нарушение: лицензионных требований и условий о наличии разработанных и утвержденных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, образовательных программ; условий для охраны здоровья обучающихся; санитарно-эпидемиологического заключения о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления образовательной деятельности; а также повторное в течение пяти лет нарушение лицензиатом лицензионных требований о наличии условий для функционирования электронной информационно-образовательной среды и др.

Следует отметить, что грубые нарушения лицензионных требований, повлекшие причинение вреда или возникновение угрозы причинения вреда, в ходе лицензионных проверок выявляются не очень часто. За 2020 г. выявлено 4 тыс. 612 грубых нарушений лицензионных требований, что, соответственно, на 73,7% меньше, чем в 2019 г. Связано это с тем, что риск наступления последствий, наступивших после грубых нарушений, невелик. Основная доля таких нарушений (89,6%) на протяжении последних лет приходится на хозяйствующие субъекты, осуществляющие подконтрольные Росздравнадзору, Рособрнадзору, Ространснадзору и Россельхознадзору виды деятельности. Значительное увеличение количества выявленных грубых нарушений отмечается в сферах деятельности, подведомственных МЧС России (с 89 в 2019 г. до 220 в 2020 г.). Единичные случаи грубых нарушений лицензионных требований выявлялись при проведении в отчетном году лицензионного контроля ФСБ России, ФНС России63.

За неисполнение вынесенного предписания лицензиат может быть привлечен к административной ответственности в соответствии со ст. 19.7 КоАП РФ.

Также за совершение административных правонарушений в лицензионно-разрешительной сфере к виновным лицам применяются административные наказания, являющиеся одними из основных мер административного принуждения.

Таким образом, в лицензионной сфере применяются самые разнообразные меры административного принуждения, наиболее распространенными из которых являются выдача предписания и меры административной ответственности. В целом система лицензирования позволяет предупреждать случаи причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде. Очевидной является проблема допуска к осуществлению лицензируемых видов деятельности лиц, значительное число которых впоследствии нарушает лицензионные требования. Это требует дальнейшей проработки мер административного принуждения и их применения.

Также особую актуальность приобретает решение вопроса исключения дублирования проверочных мероприятий и, вследствие этого, принятия мер административного принуждения, осуществляемых в рамках лицензионного и государственного контроля (надзора). Ситуация осложнилась в связи с принятием Федерального закона от 31 июля 2020 г. № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации», вступившего в силу 1 июля 2021 г. (за исключением отдельных положений).

Таким образом, совершенствование мер административного принуждения в лицензионной сфере является одной из актуальнейших проблем в Российской Федерации.

§ 1.3. Юридическая ответственность за нарушение лицензионно-разрешительного законодательства

Единого определения юридической ответственности нет. Связано это с тем, что юридическая ответственность обладает различными признаками, которые в перспективе объединяются в два подхода: широкий и узкий. В связи с этим сформировались и распространены ретроспективный (негативный) и перспективный (позитивный) аспекты юридической ответственности. Для нормального функционирования правовой системы и поведения личности важны оба этих аспекта.

Первый подход предполагает ответственность за уже совершенные деяния. Он давно и обстоятельно разработан юридической наукой, подробно регламентируется законодательством. Это классический вид ответственности, существующий на протяжении тысячелетий, с тех пор как возникли государство, право, законы, преступность.

Под позитивной ответственностью подразумевается не расплата за уже содеянное, а ответственность за надлежащее исполнение обязанностей, порученное дело, за добросовестное поведение, ответственность перед обществом, государством, коллективом, семьей, окружающими. Она ассоциируется с чувством морально-правового долга, гражданской позиции, развитого правосознания. Позитивная ответственность — мера требовательности к себе и другим. Она вытекает из реального социально-правового статуса субъекта и может быть названа также статусной ответственностью.

Позитивная ответственность, в отличие от негативной, — не временная и не принудительная, а постоянная, добровольная и глубоко осознанная ответственность личности за надлежащее поведение. Она предполагает не только контроль субъекта за собственными действиями, но и положительную реакцию на контроль со стороны общества, государства. Именно в этом смысле говорят о повышении или снижении чувства ответственности, о необходимости брать ответственность на себя, об ответственном или безответственном поведении гражданина, должностного лица. Во всех этих случаях речь идет о позитивной, а не о негативной ответственности. Позитивный аспект юридической ответственности не делится на виды. Поэтому можно говорить о позитивном аспекте юридической ответственности по соблюдению различных норм, в том числе и лицензионного законодательства, безотносительно того, какая противоправность по характеру и степени опасности имеется в виду64.

Считаем, что позитивная ответственность является первоосновой для правомерного соблюдения в сфере реализации предпринимательской деятельности, подлежащей лицензированию. И именно она должна быть первой. Таким образом, позитивная ответственность предшествует негативной.

Негативная ответственность наступает тогда, когда не срабатывает первая, т. е. когда субъект совершает правонарушение.

Негативная ответственность существует как потенциальная угроза, превенция; она может и не наступить, если субъект ведет себя высокосознательно, правомерно. Негативная ответственность обращена в прошлое, почему и называется ретроспективной, а позитивная — в настоящее и будущее, что дает основание именовать ее перспективной (иногда говорят проспективной), активной, положительной, добровольной, не связанной с предосудительным, тем более с противоправным, поступком.

Оба аспекта юридической ответственности тесно взаимосвязаны, так как выступают разновидностями единой социальной ответственности личности и играют важную роль в становлении правовой государственности, упрочении законности и правопорядка в обществе. Они ни в коем случае не противопоставляются, а должны взаимодействовать, подкрепляя и дополняя друг друга. Но общее развитие идет от негативной к позитивной ответственности, а не наоборот.

Юридическая ответственность представляет собой особую реакцию государства на защиту публичных и частных интересов, оформленную совокупностью материальных и процессуальных правовых норм в целях возложения на правонарушителя обязанности претерпевания неблагоприятных для него последствий, предусмотренных санкцией правовой нормы. Вместе с тем предлагаемое определение юридической ответственности в достаточной степени отвечает требованиям универсальности. Оно подчеркивает институциональность юридической ответственности, а также возможность привлечения виновного к ответственности.

Такое понимание юридической ответственности отражает существующие способы воздействия на правонарушителя: наказательный, предупредительный, восстановительный. Это позволяет учитывать специфику всех видов юридической ответственности.

За нарушение законодательства о лицензировании установлены различные меры юридической ответственности.

К мерам публично-правовой ответственности относятся меры уголовной, гражданско-правовой, дисциплинарной и административной ответственности.

Остановимся подробнее на некоторых из них.

Уголовная ответственность за безлицензионную деятельность или деятельность лицензиата с нарушением требований и условий, установленных уголовным законодательством, наступает при наличии общественной опасности данного деяния и может быть назначена только физическим лицам, что существенно снижает область ее применения.

В связи с этим некоторые авторы ведут оживленную дискуссию о необходимости введения термина «уголовный проступок» в российскую правовую действительность. Особым толчком послужил проект федерального закона «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в связи с введением понятия уголовного проступка»65. В результате настоятельно предлагается ввести термин «уголовный проступок», что позволит распространить сферу его применения и на лицензионные отношения66.

Уголовная ответственность предусмотрена различными статьями Уголовного кодекса РФ (далее — УК РФ).

Уголовная ответственность субъектов лицензионного права закреплена в ст. 169, ч. 1 и 2 ст. 171, ч. 1 и 2 ст. 172, ст. 191, 220, 222–225, 228, 231, 234, 235 УК РФ и др.

Уголовно наказуемые деяния могут совершать как лицензиаты (а также лица, которые должны получать лицензию на осуществление какой-либо деятельности, но этого не сделали), так и должностные лица лицензирующих органов. При этом к уголовной ответственности традиционно привлекаются исключительно физические лица.

Должностные лица, осуществляющие деятельность по выдаче, продлению лицензий и иные операции, связанные с лицензионной деятельностью, при соответствующих обстоятельствах могут нести уголовную ответственность по ст. 169 УК РФ «Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности», если нарушение порядка лицензирования в совокупности с иными действиями (бездействием) не образует иного должностного преступления. Статья 169 УК РФ устанавливает ответственность за неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии) на осуществление определенной деятельности либо уклонение от его выдачи, за ограничение прав и законных интересов индивидуального предпринимателя или юридического лица в зависимости от организационно-правовой формы, а равно за незаконное ограничение самостоятельности либо иное незаконное вмешательство в деятельность индивидуального предпринимателя или юридического лица, если эти деяния совершены должностным лицом с использованием своего служебного положения. По ч. 2 ст. 169 УК РФ те же деяния, совершенные в нарушение вступившего в законную силу судебного акта, а равно причинившие крупный ущерб, наказываются более строго. В соответствии с примечанием к данной статье крупным ущербом признается ущерб, сумма которого превышает 1 млн 500 тыс. руб.

Данный состав предусматривает совершение деяния в форме как действия, так и бездействия.

В форме действия совершаются такие деяния, как неправомерный отказ в выдаче специального разрешения (лицензии) на право осуществления определенной деятельности. В п. 7 ст. 14 Закона о лицензировании РФ перечислены основания для законного отказа в выдаче лицензии в закрытом перечне (например, наличие в представленных соискателем лицензии заявлении о предоставлении лицензии и [или] прилагаемых к нему документах недостоверной или искаженной информации и др.). Следовательно, под данный состав подпадают деяния, выходящие за рамки данного пункта ст. 14 Закона о лицензировании РФ. Уведомление об отказе в выдаче лицензии представляется заявителю в письменном виде в трехдневный срок после принятия такого решения с указанием причины отказа. Соответственно, отказ следует также считать неправомерным, если он имел место по любым иным основаниям.

К форме бездействия относится уклонение от выдачи специального разрешения (лицензии). Оно может выражаться в следующем поведении должностного лица соответствующего органа: должностное лицо может выполнять тот же комплекс действий, что и при выдаче лицензии, никак не аргументируя свое поведение либо вообще не информируя об этом заинтересованных лиц (индивидуального предпринимателя или представителя коммерческой организации); может неоднократно требовать представления документов, которые не входят в перечень, определенный законом; бездействует под любым иным надуманным основанием либо умышленно утрачивает документы. Преступление по указанной статье будет считаться оконченным с момента истечения сроков, установленных для выдачи лицензии при условии наличия законных оснований для совершения этих действий.

Обязательным признаком объективной стороны выступает способ — использование должностным лицом своего служебного положения, т. е. тех полномочий, а также авторитета, которыми лицо обладает в силу занимаемой должности, для совершения преступления. Вина должностного лица по отношению к причиненному его действиями ущербу может быть как умышленной, так и неосторожной.

Статистика совершения преступления свидетельствует о крайне низком его использовании67 (в 2012 г. — 0; в 2015 г. — 068; в 2020 г. — 2)69. Это говорит о том, что следственные органы и суды редко применяют эту норму по причине сложности толкования диспозиции ст. 169 УК РФ и трудностей в разграничении с должностными и коррупционными правонарушениями70. В практике практически нет фактов привлечения к

...