автордың кітабын онлайн тегін оқу Миграционное право
Информация о книге
УДК 342(075.8)
ББК 67.401я73
Ж59
Авторы:
Жеребцов А. Н., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации;
Малышев Е. А., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия (г. Санкт-Петербург).
Рецензенты:
Лупарев Е. Б., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права Кубанского государственного университета;
Труфанов М. Е., доктор юридических наук, профессор кафедры административной деятельности органов внутренних дел Краснодарского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации.
В учебном пособии рассмотрены понятие и место миграционного права в системе российского права, его принципы, источники, субъекты, миграционно-правовые отношения, учебные и практические вопросы административно-правового регулирования основных миграционных потоков, регламентируемых российским миграционным законодательством: внутренней (социально-экономической), внешней, внешней трудовой, вынужденной и предупреждения и пресечения незаконной миграции населения.
Соответствует актуальным требованиям федеральных образовательных стандартов высшего образования по направлениям подготовки магистратуры.
Законодательство приведено по состоянию на 1 января 2021 г.
Рекомендовано магистрантам высших учебных заведений, профессорско-преподавательскому составу, научным и практическим работникам и всем интересующимся проблемами административно-правового регулирования миграции населения.
УДК 342(075.8)
ББК 67.401я73
© Жеребцов А. Н., Малышев Е. А., 2021
© ООО «Проспект», 2021
ПРЕДИСЛОВИЕ
Миграция населения — крайне острая тема современного мира. Территориальная мобильность населения представляет собой явление, неизбежно сопутствующее любой социальной общности людей, влияющее на экономическое и социально-демографическое развитие государства, его национальную и общественную безопасность. Целью миграционной политики нашей страны является создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода. Эффективность миграционной политики зависит от качества правового регулирования, а также от практического применения миграционного законодательства Российской Федерации, результативности мер противодействия коррупции при осуществлении государственного надзора и предоставлении государственных услуг в сфере миграции, степени информированности иностранных и российских граждан о требованиях законодательства Российской Федерации и мерах ответственности за их нарушение.
Административно-правовое регулирование и изучение многообразных миграционно-правовых отношений позволит не только осуществить упорядочение миграционных процессов в стране, но и будет способствовать совершенствованию правоприменительной практики деятельности органов и должностных лиц миграционных органов, иных органов государственной власти, действующих в сфере миграции населения, осуществления административно-правового статуса мигрантов (граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства).
Настоящее учебное пособие представляет собой системное изложение вопросов административно-правового регулирования миграционно-правовых отношений, образующих комплексную под-отрасль современного административного права, миграционное право России.
В представленном учебном издании рассматриваются вопросы понятия, предмета и метода миграционно-правового регулирования общественных отношений, принципы, функции, особенности миграционно-правовых отношений, основы правового статуса и видов мигрантов, систему подотрасли миграционного права России. Особое внимание в учебном пособии уделяется изложению административно-правовых основ регулирования миграционных потоков внутренней (социально-экономической), внешней, внешней трудовой, вынужденной и незаконной миграции населения, применения мер административного принуждения за нарушение миграционного законодательства, а также представлен международный и зарубежный опыт правового регулирования миграции населения, формирования международно-правовых миграционных стандартов уважения и защиты прав и свобод мигрантов.
Данное учебное издание подготовлено в соответствии с Федеральными государственными стандартами по специальности 40.04.01(030900) по направлению подготовки «Юриспруденция», квалификация «магистр».
Изучение административно-правового регулирования миграционных правоотношений позволит:
знать:
— систему нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере миграции населения;
— нормы материального и процессуального административного права, регулирующие миграционно-правовые отношения;
— систему и механизм применения мер административного принуждения в сфере миграции населения;
— административную и судебную практику реализации прав, свобод и обязанностей субъектов миграционно-правовых отношений;
уметь:
— исполнять профессиональные обязанности по реализации полномочий органов исполнительной власти, уполномоченных в сфере миграции населения, соблюдать принципы этики юриста;
— применять на практике приобретенные умения и навыки в организации исследования правовых проблем миграционных процессов;
— разрабатывать и совершенствовать действующие нормативные правовые акты в сфере миграции населения;
— применять миграционные нормативные правовые акты, реализовывать нормы материального и процессуального права в сфере миграции населения;
— выявлять, пресекать и квалифицировать административные правонарушения и преступления в сфере миграции населения;
— осуществлять предупреждение административных правонарушений, выявлять и устранять причины и условия, способствующие совершению административных правонарушений в сфере миграции населения;
— выявлять, давать оценку и содействовать пресечению коррупционного поведения управляющих субъектов миграционных правоотношений;
— квалифицированно толковать нормативные акты миграционного права;
— проводить юридическую экспертизу проектов нормативных правовых актов в сфере миграции населения, в том числе в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции;
— давать квалифицированные юридические заключения и консультации по вопросам правового регулирования миграционных правоотношений;
— принимать оптимальные управленческие решения в сфере миграции населения;
— воспринимать, анализировать и реализовывать управленческие инновации в сфере миграции населения;
— преподавать миграционное право России на высоком теоретическом и методическом уровне;
владеть:
— теоретическими знаниями и практическими навыками в сфере административно-правового регулирования миграционно-правовых отношений;
— системой миграционного права России как подотрасли современного административного права;
— административной и судебной практикой применения норм миграционного права России;
— способностью осуществлять квалифицированную консультацию по вопросам административно-правового регулирования миграции населения;
— возможностью осуществлять сравнительно-правовое исследование миграционных систем современных государств;
— способностью формулирования перспектив дальнейшего развития административно-правового регулирования миграционных отношений.
Глава 1.
ПОНЯТИЕ МИГРАЦИОННОГО ПРАВА КАК ПОДОТРАСЛИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
1.1. Понятие, содержание и основные направления миграционной политики Российской Федерации. Основные миграционно-правовые понятия
Миграция населения явление неотъемлемо свойственное как любой социальной общности людей, позволяющей ей удовлетворять экономические, социальные, культурные, духовные и иные потребности. Как социальное явление миграция населения обладает комплексом свойств, позволяющих ее отделять от миграционных процессов иных средах живой и неживой природы.
Миграция населения (людей) — это социальное явление. Социальная сущность миграционных процессов связана как с отдельным индивидом, социальной группой, так и обществом в целом, и проявляется в таких важных аспектах, как социальная и этническая структура общества, ее влияние и значение для перемещения населения. В социологической науке высказывается мнение о формировании в ее рамках института социологии миграции, предметом которого могло бы стать исследование общих закономерностей миграционных процессов, обусловленных глобализацией и спецификой России, недавно включившейся в мировой миграционный оборот1.
Миграция — объективное явление, т. е. не зависит от воли и сознания людей и порой имеет стихийный, не организованный характер, при условии массового его характера. Она может оказывать существенное влияние на политическую обстановку в государстве и обществе. Примером этого является возникшие миграционные проблемы в Европе в 2014 г. Объективность миграционных процессов объясняется и тем обстоятельством, что территориальное перемещение населения является неизбежным процессом развития человеческой цивилизации, ее жизнедеятельности. Миграция населения является причиной эволюции человеческого общества, необходимой предпосылкой его выживаемости, обусловленной природно-климатическими процессами, ростом численности самого населения. Это обстоятельство позволяет правоведам относить территориальное перемещение населения к числу естественных и неотчуждаемых прав человека.
Миграция — явление волевое. Каждая из стадий миграционной мобильности человека характеризуется волевым поведением мигрантов. На первой стадии миграционной мобильности происходит осознание мигрантом необходимости и потребности в территориальном перемещении. На второй и третьей стадиях осуществляется волевое действие, связанное с территориальным перемещением и адаптацией мигранта по новому месту нахождения (жительства или пребывания). Миграция как единичное перемещение конкретного человека имеет субъективно-волевой характер, который проявляется: 1) в перемене индивидом координат своего пребывания (перемещения) по собственной воле; 2) в осознанном намерении индивида улучшить свое материальное или социальное положение; 3) в стремлении индивида изменить место своего постоянного или преимущественного проживания, или временного пребывания.
Миграция — явление мобильное. Это свойство миграции проявляется в социальной горизонтальной или вертикальной мобильности индивида2. П. Сорокин отмечает, что «горизонтальная мобильность — это переход индивида или социального объекта от одной социальной позиции к другой, лежащей на том же уровне, например, переход индивида из одной семьи в другую, из одной религиозной группы в другую, а также смена места жительства»3. Каналом реализации мобильности в нашем случае является изменение образа жизни, хотя нельзя исключить и другие каналы мобильности: развитие типичного статусного поведения, изменение социального окружения или брак с представителем более высокого статусного слоя4.
Мобильность (от лат. mobilis — подвижность) как признак миграции проявляется и в ее механизме. Мобильность и перемещение населения не одно и то же. Мобильность5 — это признак любого территориального движения населения. Мобильность свойственна миграции в широком смысле слова, под которой понимается любой набор территориального перемещения населения. В узком смысле миграция понимается как движение населения, которое связано со сменой места жительства или пребывания6. Для права имеет ценность миграция в узком смысле и понимаемое как любое социально-значимое территориальное перемещение, опосредуемое нормами права. Фактор мобильности населения при территориальном перемещении в большей степени используется социологической наукой. Для юридической науки фактор мобильности важен, лишь поскольку он связан с территориальным перемещением человека, возникновением, изменением, реализацией или прекращением его определенного статусного состояния.
Мобильность миграционных процессов проявляется также в трехстадийности миграции, представляющей собой последовательную цепочку событий. Исходным моментом, или первой стадией, является формирование предпосылок территориальной подвижности населения. Второй стадией является собственно перемещение, миграция или изменение территориального статуса. Свое завершение миграционный процесс находит на третьей стадии — приживаемости переселенцев (новоселов) на новом месте7. На каждой из указанных стадий миграции имеют место правовые факторы, затрагивающие статусное положение мигранта.
Миграция имеет территориальный аспект. Это означает, что миграционные процессы прежде всего основываются на территориальных перемещениях индивидов с учетом территориальной организации государства. Науку интересуют миграционные процессы не вообще, как явление объективной действительности, а в контексте ее территориальной привязанности, т. е. в рамках административно-территориального образования, между административно-территориальными единицами, субъектами федеративного государства, государствами и континентами. Именно указанные аспекты миграции имеют важное правовое выражение в нормативных предписаниях.
Миграция — явление многогранное, что связано, с одной стороны, с воздействием на процессы миграции многих общественных процессов (экономических, политических, правовых и др.), а с другой — с воздействием самих миграционных процессов на политику, экономику, демографию и т. д. в стране и мире. Многогранность миграционных процессов характеризуется тем, что они являются элементом системы происходящих в обществе социальных явлений. Они связаны с указанными общественными явлениями, взаимодействующими, взаимодополняющими друг друга. Многогранность миграции имеет следствием то обстоятельство, что ее исследованием занимаются различные общественные науки.
Миграция — явление политико-правовое. Отмеченное свойство миграции проявляется в том, что «центральным моментом политики выступают отношения между классами, другими социальными группами и национальными общностями, а также государствами по поводу политической власти»8. Государство, реализуя свою власть через систему функций, обязано воздействовать на переселенческие процессы, формируя определенный правовой порядок и соответствующую ему систему взглядов и подходов. Осуществление указанных подходов возможно с помощью права и на основе права как основного средства реализации государственной политики в сфере демографии и территориального перемещения населения.
Рассмотренные факторы миграции населения позволяют сформулировать ее признаки. Учитывая многообразие научных подходов к определению понятия «миграция населения (миграция)», необходимо вместе с тем обратить внимание на экономические, социологические и демографические аспекты данного явления, использовать при этом только те признаки, которые имеют юридическое значение.
Среди юридически значимых признаков понятия «миграция населения (миграция)» уместно выделить следующие:
Во-первых, миграция населения — это совокупность правоотношений, возникающих в связи с осуществлением стадий территориального перемещения лица. В юридическом смысле миграция населения есть правоотношение, возникающее между мигрантом и органом государственного управления в связи с реализацией первым субъективного права на свободу передвижения, а также между органами государственной власти по поводу формирования единой государственной политики страны в сфере территориального перемещения населения.
Во-вторых, миграция населения — это контролируемое государством территориальное перемещение людей. Хотя свобода передвижения и является естественным правом человека, она не может быть не подконтрольна государству. Государство должно контролировать территориальную мобильность населения для целей решения экономических, социально-демографических задач, для целей обеспечения государственной и общественной безопасности. Контроль государства за миграционными процессами не должен носить тотальный характер, он должен основываться на предписаниях закона и затрагивать только наиболее важные общественно значимые миграционные потоки.
В-третьих, миграция населения связана с правовым статусом мигранта. Мигрант как субъект права обладает правовым статусом, в основе которого лежит общий правовой статус (статус гражданина Российской Федерации, иностранного гражданина или лица без гражданства), и специальным правовым статусом (статуса беженца, трудового мигранта, незаконного мигранта, эмигранта и т. п.). В процессе реализации стадий миграционной мобильности мигрант не только приобретает определенный специальный правовой статус, но может его изменять, преобразовывать, прекращать и реализовывать. Так, например, иностранный гражданин, въехавший на территорию государства в поисках убежища, приобретает правовой статус лица, обратившегося с ходатайством о предоставлении ему статуса беженца, изменяет его на статус беженца при удовлетворении ходатайства, изменяет его на статус эмигранта при выезде его с территории государства и прекращает при фактическом отбытии с территории государства, приобретая при этом правовой статус иммигранта, но уже по законодательству государства въезда.
В-четвертых, миграция населения — это управляемое государством территориальное перемещение людей. В современной отечественной литературе чаще всего говорится не о государственном управлении миграцией населения, а о регулировании государством этих процессов9. С приведенным мнением можно согласиться, но с отдельным замечанием. К указанным признакам необходимо отнести потребность видов миграции населения (миграционных потоков) в правовом регулировании. Вместо признака государственного регулирования территориального перемещения населения представляется уместным выделить признак государственного управления территориальным перемещением, что более верно с точки зрения административно-правовой науки, так как регулирование в ней рассматривается всего лишь как одна из функций государственного управления10. Государственное управление территориальным перемещением населения более полно и всесторонне отражает те процессы вмешательства в данную социальную сферу органов государственной власти, которые осуществляются при реализации государством правовой миграционной политики страны.
В-пятых, регламентированность миграции населения нормами права. Приведенный признак имеет двоякое значение. С одной стороны, не все миграционные процессы подлежат правовому регулированию11. С другой — для формирования правового определения миграции населения необходимо учитывать именно юридически значимые признаки рассматриваемого явления. В связи с этим признак «регламентированнности миграции населения нормами права» напрямую связан с процессом формирования и реализации правовой миграционной политики страны. Причем, процесс формирования правовой миграционной политики связан с созданием правовой базы и организационной системы (миграционной системы) политики, а процесс ее реализации выражается в подзаконном нормативно-правовом регулировании процесса реализации норм миграционного закона.
Кроме указанных основных признаков рассматриваемого явления можно выделить и дополнительные, которые также имеют определенное правовое содержание. К числу таковых можно отнести признак территориального перемещения в пределах административных границ и за их пределы. Отмеченный признак имеет тесную связь с правом, поскольку проблема территориальной организации государства имеет не только международно-правовое значение, но и внутреннее, государственно-правовое. Территориальная организация любого государства связана со сферой деятельности органов государственной власти и функционирования правовой системы. Эти обстоятельства с неизбежностью влекут последствия для человека, изменившего свое местонахождение как в пределах территории государства, так и за его пределами. Такое изменение чаще всего влечет воздействие на человека правовых предписаний. С учетом вышеперечисленных признаков миграции населения данный признак раскрывает суть территориального фактора миграции населения, его политико-правовую природу.
Кроме приведенного признака к числу дополнительных юридически значимых признаков миграции следует отнести ее цель. Цель миграции определяется в таком признаке, как постоянное или временное изменение места жительства или смена постоянного места жительства или временного пребывания. Указанный признак напрямую связан с признаком продолжительности миграционных процессов.
Так, в науке выделяются следующие временные характеристики: миграция по времени не должна быть менее 90 суток (1); миграция характеризуется относительно продолжительным сроком перемещения (2); временный срок, на который переселяются субъекты миграции (более или менее продолжительный) (3); миграция осуществляется навсегда или на более, или менее длительное время (4); миграция осуществляется для постоянного устройства или относительно длительного пребывания на новом месте жительства (5).
Большинство ученых отмечают срок миграции как один из важных признаков рассматриваемого явления. Этот признак весьма значим и для политико-правовой характеристики территориального перемещения населения. Он позволяет отделить виды миграций, не имеющих правового значения, а именно «маятниковую миграцию», непродолжительную миграцию для удовлетворения личных социальных благ (экскурсии, поездки к родственникам на срок, не менее необходимый для осуществления регистрации по месту пребывания — 90 дней).
Третий признак, имеющий политико-правовое значение, связан с возникновением причин миграции населения. Миграция обусловлена индивидуальными или реже коллективными целями и интересами, которые являются причинами, выталкивающими или притягивающими мигрантов.
К таким признакам исследователи относят: отрицание причин территориального перемещения как признака, имеющего значение для определения сущности миграции (а); неопределенный круг причин (б).
Подобный подход при характеристике причин миграции не может быть признан обоснованным. Причины миграции — весьма важный фактор, лежащий в основе деления миграции населения на миграционные потоки. Эти причины могут быть объективного или субъективного характера, т. е. зависящими или не зависящими от воли мигранта. Причины миграции позволяют разграничить подлежащие правовому регулированию и не подлежащие правовому регулированию виды миграций населения, что дополнительно свидетельствует о правовом значении данного признака.
К числу юридически значимых признаков миграции населения необходимо отнести интерес, который преследует мигрант, осуществляя территориальное перемещение. Признак интереса имеет большое значение для определения вида территориального перемещения (миграционного потока) и, в связи с этим влияет на характер и содержание правового воздействия на миграционные процессы. Проблема интереса, как признака миграции населения, связана с причинами, побуждающими территориальное перемещение: это определенный стимулирующий фактор, порождающий пространственное движение субъектов. Территориальное перемещение человека всегда связано с реализацией им субъективных прав и исполнением юридических обязанностей, однако не всегда эти права и обязанности напрямую связаны с миграционным движением лица (например, оплата за проезд при ежедневной поездке на работу (учебу) в другой город).
Таким образом, в процессе миграции «мигрант» как субъект миграционных отношений не только приобретает новый правовой статус, но может его изменить, реализовывать или прекращать. В приведенной связи, миграция — это социально-правовое явление, связанное с территориальным перемещением по различным причинам лиц через границы страны или ее территориально-административные единицы, со сменой ими постоянного места жительства или временного пребывания, характеризующееся совокупностью правоотношений, как правило, влекущих приобретение, изменение, реализацию или прекращения правового статуса мигранта.
Виды миграции населения. Юридическая наука акцентируют внимание на классификацию миграций в зависимости от потребности в правовом регулировании тех или иных видов миграции, закрепления условий приобретения, изменения, реализации и прекращения специального правового статуса мигранта и его содержания. В связи с этим юристы все виды миграций делят на подлежащие правовому регулированию и не регулируемые правом виды миграции населения, что представляет собой основу юридической классификации миграции населения.
Следует признать, что классификацию такого явления, как миграция населения, необходимо осуществлять в два этапа, выделив социологические, демографические и юридические критерии классификации. Юридические критерии классификации объективно производны от социологических (демографических), что позволяет строить систему такой классификации на двух уровнях. Первый уровень позволяет охватить основное существующее многообразие миграций населения. Среди социологических (демографических) критериев первого уровня следует отметить миграции по виду, типу, форме, причинам. Вид является основным критерием классификации, предполагающим выделение других элементов системы классификации. Вид как критерий классификации производен от более общего критерия классификации «род» и лежит в основе классификации. По виду миграция населения может быть разделена на внутреннюю (внутригосударственную) и внешнюю (международную). Это два базовых вида миграции населения, в рамках их выделяются иные их разновидности. Внутреннюю миграцию необходимо рассматривать как перемещение в пределах государственной границы страны, внешнюю следует оценивать, как перемещение населения с пересечением государственной границы.
Тип по своему характеру является критерием классификации, определяющим качественные характеристики объекта классификации. По типу выделяются миграции, производные от их видов. По типу миграция делится на возвратные и безвозвратные, так как эти типы могут быть как внутренними (внутригосударственными), так и внешними (международными).
Формы, как критерии классификации видов миграции, предполагают учитывать фактор внешнего проявления миграций. По форме выделяются организованные и неорганизованные виды миграций.
Критерий классификации миграции по причине предполагает учет тех факторов, которые являются побудителями миграции. По причине миграцию можно разделить на добровольную, вынужденную и принудительную.
Приведенный первый уровень классификаций миграций позволяет эффективно использовать ее юридические аспекты и, как следствие, формировать второй уровень системы миграционных процессов. В основе юридического аспекта классификации миграции положены факторы значимости миграционных процессов для государства и общества, наличия потребности в правовом регулировании указанных проблем. Юридическая дифференциация миграции населения, подлежащей правовому регулированию, основывается на механизме правового регулирования общественных отношений.
В связи с этим юридические критерии классификации миграции могут быть объединены в три группы, адекватные механизму правового регулирования: факторная группа (1); статусная группа (2); правореализационная группа (3).
Первую группу объединяют критерии, указывающие на юридический факт, лежащий в основе классификации миграций. К таким критериям уместно отнести: наличие правовых оснований (правомерное или неправомерное действие) для миграции; правовые причины (события или действия) миграции населения; юридическую значимость факторов, влияющих на миграцию населения.
Ко второй группе критериев необходимо отнести обстоятельства, позволяющие дифференцировать миграцию населения в зависимости от статусного состояния субъектов миграции. К таковым критериям уместно отнести следующие: правовое содержание миграции населения; обусловленность возникновением, изменением, реализацией и прекращением правового статуса субъектов территориального перемещения; цели и последствия миграции.
К третьей группе критериев уместно отнести обстоятельства, влияющие на осуществление субъективного права и юридической обязанности субъектов территориального перемещения. К таковым критериям необходимо отнести: потребность в правовом регулировании миграции населения; отношение к государственным и административным границам государства; продолжительности миграции; юридически значимой частоты территориального перемещения.
В основе классификации второго уровня лежит критерий необходимости правового регулирования миграционных процессов для государства и общества. В связи с этим мы выделяем два основных вида миграций второго уровня: миграция, подлежащая правовому регулированию, и миграция, не подлежащая правовому регулированию. Миграция населения, подлежащая правовому регулированию, может быть внутренней и внешней, возвратной и безвозвратной, организованной и неорганизованной, добровольной, вынужденной и принудительной.
К первой группе критериев классификации относятся:
— в зависимости от наличия правовых оснований — законная или незаконная миграция населения;
— по правовым причинам — добровольная и вынужденная миграция населения;
— по юридической значимости факторов, влияющих на миграцию населения, — массовая, групповая и индивидуальная миграция населения.
Ко второй группе критериев классификации относятся:
— по правовому содержанию миграции населения — внутренняя (социально-экономическая) миграция (1); внешняя миграция (2); внешняя трудовая миграция (3); вынужденная миграция (4); незаконная миграция (5). Приведенные виды миграции населения представляют собой основную систему юридической классификации миграций, образующих виды миграционных потоков;
— миграцию, обусловленную возникновением, изменением, реализацией и прекращением правового статуса субъектов территориального перемещения, — миграция населения, влекущая приобретение нового правового статуса мигрантом (территориальное перемещение лиц, ищущих убежище или временного переселения и т. п.); миграция, влекущая изменение или реализацию правового статуса мигранта (иммиграция и эмиграция, временное убежище и т. п.); миграция, влекущая прекращение правового статуса мигранта (выезд беженца в третью страну, выезд трудового мигранта для работы в иной субъект Российской Федерации, выезд гражданина Российской Федерации на постоянное место жительства за границу и т. п.);
— по целям и последствиям миграции — возвратная (т. е. выезд за пределы территории государства на определенное ограниченное время или изменение места пребывания на срок более 90 дней), безвозвратная (т. е. выезд за пределы территории государства на постоянное жительство или изменение места жительства в пределах территории государства).
К третьей группе критериев классификации относятся:
— по отношению к государственным и административным границам государства — внешняя миграция делится на: выездную (эмиграция), въездную (иммиграция), транзитную (а); в пределах территории государства (социально-экономическая миграция) делится на: межобластную (между субъектами Российской Федерации), внутрисубъектную, т. е. внутри субъекта Российской Федерации (б);
— по юридически значимой частоте территориального перемещения — регулярная (систематическая) и нерегулярная (не систематическая) миграция населения.
Приведенные критерии классификации миграций применимы для основных миграционных потоков, выделяемых по критерию правового содержания:
— поток внутренней (социально-экономической) миграции;
— поток внешней миграции;
— поток внешней трудовой миграции;
— поток вынужденной миграции;
— поток незаконной миграции.
Под внутренней (социально-экономической) миграцией следует понимать перемещение людей в пределах территории Российской Федерации с целью постоянного или временного изменения места жительства (между субъектами Российской Федерации, административно-терри-ториальными единицами и внутри административно-территориальных единиц).
Внутренняя миграция в свою очередь может состоять из добровольной и вынужденной, возвратной и безвозвратной. Возвратная миграция — это временное перемещение населения (свыше 90 дней) как в пределах территории государства, так и за его пределы без цели остаться на указанной территории для постоянного жительства. Безвозвратная миграция — это перемещение населения в пределах территории государства или за ее пределы с целью обосноваться на избранной территории на постоянное место жительства.
Под внешней миграцией понимается перемещение людей из Российской Федерации в другие государства (эмиграция) и из иных государств в Российскую Федерацию (иммиграция) с целью изменения места постоянного или временного проживания. К внешней миграции необходимо также отнести транзитную миграцию населения.
Эмиграция — это разновидность внешней миграции, при которой лицо выезжает за пределы территории Российской Федерации.
Иммиграция — это разновидность внешней миграции, при которой лицо въезжает на территорию Российской Федерации.
Транзитную миграцию необходимо признать разновидностью внешней миграции, при которой лицо въезжает на территорию государства с единственной целью — проследовать через территорию государства для въезда на территорию третьего государства.
Внешняя трудовая миграция — добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности.
Незаконная миграция — въезд в Российскую Федерацию, пребывание и выезд с ее территории иностранных граждан и лиц без гражданства с нарушением установленных законодательством РФ правил, регулирующих порядок въезда, пребывания, транзитного проезда и выезда иностранных граждан (лиц без гражданства), а также произвольное изменение ими своего правового положения в период нахождения на территории Российской Федерации. К разряду незаконной миграции необходимо отнести выезд граждан Российской Федерации за пределы территории Российской Федерации в нарушение установленного законом порядка. Незаконным мигрантом следует признать также гражданина Российской Федерации, нарушившего установленные правила регистрации по месту пребывания и жительства на территории РФ.
Законная миграция предполагает включение в ее состав всех видов миграционных перемещений, осуществляемых в соответствии с действующим миграционным законодательством Российской Федерации.
Под добровольной миграцией понимается перемещение людей, по своей воле покидающих государство своего постоянного проживания (пребывания) и переезжающих на новое место жительства (пребывания) на территорию другого государства. К числу добровольной миграции можно отнести и перемещение населения в пределах территории одного государства (социально-экономическая миграция). В основе добровольной миграции лежит отсутствие противоправных причин, выталкивающих мигранта с постоянного места жительства на территории страны.
Вынужденную миграцию следует определять, как перемещение людей, вызванное преследованием лица по различным причинам с целью сохранения жизни себе и членам своей семьи, осуществленное как за пределы территории государства своего гражданства или постоянного места жительства (беженцы), так и в территориальных пределах государства (вынужденные переселенцы).
Миграция населения, влекущая приобретение нового правового статуса мигрантом, — это такая миграция населения, в результате которой лицо приобретает новый правовой статус.
Миграция, влекущая изменение правового статуса мигранта, — это такая миграция населения, в результате которой лицо изменяет имеющийся у него правовой статус мигранта.
Миграция, влекущая реализацию правового статуса мигранта, — это такой вид миграции населения, в результате которого лицо реализует свои права и исполняет обязанности, определенные в его статусном состоянии.
Миграция, влекущая прекращение правового статуса мигранта, — это такая миграция населения, в результате которой лицо лишается имеющегося у него правового статуса.
Возвратная миграция — это такая миграция населения, при которой мигрант перемещается на непродолжительное время с целью удовлетворения своих экономических и социально-культурных потребностей и имеет намерение вернуться на прежнее место своего проживания или нахождения.
Безвозвратная миграция — это такая миграция населения, при которой мигрант перемещается с целью удовлетворения своих экономических и социально-культурных потребностей на постоянное место жительства и не имеет намерения вернуться на прежнее место своего проживания или нахождения.
Регулярная миграция представляет собой территориальное движение населения, осуществляемое с определенной периодичностью или имеющее стабильный, или постоянный характер. Характерным примером регулярной миграции является вахтовый метод работы, когда работник выезжает на работу в другую местность на срок свыше 90 дней. Нерегулярная миграция — это миграция, носящая периодический характер, обусловленный особыми причинами территориального характера и специфическими его целями, которые преследует мигрант, связанная с приобретением, изменением, реализацией и прекращением правового статуса мигранта.
Рассмотрев виды миграции населения, следует обратить внимание на его соотношение с категорией «миграционный процесс».
Миграционный процесс как и миграция населения — явления многоаспектные, исследуемые различными гуманитарными науками12. Приведенные авторы солидарны во мнении о том, что процесс территориального движения субъектов миграционных отношений влечет за собой приобретение ими нового правового статуса. Другим фактором, определяющим данное понятие, является положение о том, что этот процесс развивается по определенным стадиям, складывающимся из серии событий. Важно также признать, что признаком миграционного процесса является переселение и проживание субъектов, учитывая экономические, политические и социальные условия. Приведенные признаки будут неполными, если не учитывать теоретико-правовые вопросы процесса и специфику процессуальных отношений. Имеет ли миграционный процесс правовое значение?
Миграционный процесс необходимо рассматривать в двух аспектах:
1) территориальное перемещение людей, обусловленное серией событий и развивающееся по определенным стадиям;
2) регламентированное нормами права правоотношение, в рамках которого приобретается, изменяется, реализуется или прекращается правовой статус мигранта.
В первом случае миграционный процесс выступает как общесоциальное явление, раскрывающее сущность территориального перемещения населения.
Во втором — как юридически значимый процесс, при реализации которого мигрант приобретает, изменяет, реализует или прекращает принадлежащий ему правовой статус. В данном смысле миграционный процесс представляет собой в общем виде процесс реализации нормативно-правового предписания в рамках конкретного общественного отношения.
Двухаспектный характер миграционного процесса позволяет отметить его социальное и правовое назначение.
В юридическом смысле миграционный процесс — это система правоотношений, возникающих в связи с территориальным перемещением людей. В этой системе необходимо выделить миграционно-правовые отношения, являющиеся по своей сути административно-правовыми, и иные отношения, возникающие в процессе территориального перемещения людей (гражданско-правовые, трудовые, социально-правовые и т. п.), т. е. отношения возникающие в сфере миграции.
Приведенные обстоятельства позволяют определить миграционный процесс в правовом смысле как правовую форму сознательной, целенаправленной, подлежащей правовому регулированию деятельности субъектов миграционно-правовых отношений, применяемую в процессе территориального перемещения людей, в результате которой приобретается, прекращается, изменяется и реализуется правовой статус мигранта.
Таким образом, миграция населения (миграция) и миграционный процесс в юридическом смысле соотносятся как сущность и форма реализации прав, свобод и обязанностей субъектов территориального перемещения. Миграция населения является материальным явлением, а миграционный процесс — формой, имеющей стадийный характер реализации миграции, т. е. характеризуется процессуальной (процедурной) природой.
Структура миграционного процесса тесно связана с категорией «миграционная система». В структуре миграционного процесса следует выделить следующие элементы, образующие миграционную систему: управляющие средства (1); правовые средства (2); информационные средства (3); обеспечивающие средства (4); персонал органов, организаций и учреждений (5). Это статические элементы миграционной системы.
Но она имеет и динамическую составляющую:
а) функции системы направлены на проектирование, территориальное перемещение и приживаемость мигранта;
б) наличие целей и интересов миграционной системы;
в) государственно-регулируемая система.
В связи с этим миграционная система характеризуется статическими и динамическими составляющими, которые раскрывают структуру рассматриваемой системы.
Таким образом, миграционная система, по нашему мнению, является организационной системой государственного управления в широком смысле понимания государственного управления13, что позволяет нам определить ее как организационную систему государственного управления миграционными процессами (территориальным перемещением населения).
Другой категорией, тесно связанной с категорией «миграция населения (миграция)», является «миграционный поток». Понятие миграционного потока практически не изучено современной отечественной наукой, однако широко применяется социологами и используется в нормативных правовых актах. Миграционный поток представляет собой вид миграции населения, который осуществляется в рамках миграционного процесса, связанного с территориальным перемещением людей. Он носит ситуационно-массовый характер и связан с определенным изменением места нахождения лица.
Миграционный поток как видовая характеристика территориального движения (горизонтальной мобильности) населения характеризуется следующими признаками:
— причинами миграционной подвижности людей;
— целями и интересами, которые преследуют субъекты миграционных отношений на различных стадиях миграционного процесса;
— правовыми основаниями и правовым регулированием территориального перемещения людей;
— видами субъектов, т. е. участников миграционных отношений;
— характером территориального перемещения, т. е. направленностью перемещения через административную границу или в пределах административной границы.
Приведенные признаки дают всестороннюю видовую характеристику территориальной мобильности населения, что позволяет обозначить дефиницию «миграционный поток» как закрепленный в системе однородных правовых предписаний и обособленный из общей системы миграционного процесса по признаку причины, правовым основаниям, видам субъектов, совокупности лиц, участвующих в территориальном перемещении, в пределах административных границ или за их пределы.
Мигрант — это лицо, участник миграционного перемещения, субъект миграционных отношений. Мигрант должен рассматриваться в двух аспектах: как субъект миграционного права, т. е. в позитивно-правовом смысле и как субъект миграционно-правового отношения, т. е. участник конкретного вида миграционного правоотношения, в процессе которого он реализует субъективные права и исполняет юридические обязанности.
Формирование миграционной политики Российской Федерации имело продолжительный период и характеризовалось принятием государственных миграционных программ, а позже концепций миграционной политики государства:
1) конец 1980-х — 1994 гг. Республиканская долговременная программа «Миграция» (утверждена постановлением Правительства РФ 18.05.1992);
2) 1994–1996 гг. Федеральная миграционная программа (09.08.1994);
3) 1996–1998 гг. Федеральная миграционная программа (03.08.1996);
4) 1998–2000 гг. Федеральная миграционная программа на 1998–2000 гг. (10.11.1997);
5) Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 01.03.2003 № 256-р.
6) Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на период до 2025 года, утвержденная Президентом РФ 8 июня 2012 г. № Пр-1490.
В настоящее время актом стратегического планирования в сфере миграции населения является Концепция государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 годы, утвержденная Указом Президента РФ от 31.10.2018 № 622 (далее — Концепция на 2019–2025 гг.), которая формулирует правовые и организационные основы деятельности органов государственной власти в сфере миграции населения. Концепции на 2019–2025 гг., являясь актом стратегического планирования, отражает нормативные основы вида государственной деятельности в сфере миграции населения. Что касается отсутствия подобного рода актов на уровне субъектов РФ и муниципальных образований, то в начале 2000-х гг. федеральная власть закрыла данную тему, отнеся миграционную политику к исключительному ведению Российской Федерации.
В настоящее время Концепция на 2019–2025 гг. в качестве цели миграционной политики Российской Федерации выделяет необходимость создания миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического, пространственного и демографического развития страны, повышения качества жизни ее населения, обеспечения безопасности государства, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия в российском обществе, а также в сфере защиты и сохранения русской культуры, русского языка и историко-культурного наследия народов России, составляющих основу ее культурного (цивилизационного) кода.
Основными принципами миграционной политики Российской Федерации являются:
1) комплексность решения задач миграционной политики с учетом решения задач социально-экономического, культурного, демографического и иного развития Российской Федерации;
2) приоритет интересов Российской Федерации и российских граждан, постоянно проживающих на ее территории;
3) учет многообразия региональных и этнокультурных укладов жизни населения Российской Федерации;
4) координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в сфере миграции;
5) участие институтов гражданского общества в реализации миграционной политики при соблюдении принципа невмешательства в деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления;
6) финансовая обеспеченность мер по реализации миграционной политики.
Как видно из приведенных принципов миграционной политики Российской Федерации она должна осуществляться субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями.
К числу задач миграционной политики Концепция относит:
а) совершенствование правовых, организационных и иных механизмов, регулирующих и обеспечивающих:
— добровольное переселение в Российскую Федерацию на постоянное место жительства соотечественников, проживающих за рубежом, а также иных лиц, которые способны успешно интегрироваться в российское общество;
— въезд в Российскую Федерацию и пребывание на ее территории иностранных граждан, желающих развивать экономические, деловые, профессиональные, научные, культурные и иные связи, изучать язык, историю и культуру нашей страны, способных благодаря своей трудовой деятельности, знаниям и компетенциям содействовать экономическому, социальному и культурному развитию России;
б) создание условий для адаптации к правовым, социально-эко-номическим, культурным и иным условиям жизни в Российской Федерации иностранных граждан, испытывающих сложности в адаптации, обусловленные особенностями их культуры и привычного жизненного уклада, а также иными факторами;
в) создание благоприятного режима для свободного перемещения обучающихся, научных и педагогических работников в целях развития науки, профессионального образования, повышения уровня подготовки научных кадров и специалистов для отраслей экономики и сферы государственного управления Российской Федерации;
г) создание условий для снижения диспропорции в размещении населения и решения задач пространственного развития страны;
д) дальнейшее развитие механизмов и средств профилактики, пре-дупреждения, выявления и пресечения нарушений миграционного законодательства РФ и коррупционных нарушений в сфере миграции, включая совершенствование мер ответственности за нарушение названного законодательства и законодательства РФ о противодействии коррупции;
е) оказание в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права, и законодательством РФ помощи иностранным гражданам, ищущим защиту на территории Российской Федерации.
1.2. Понятие миграционного права России и его место в системе российского права
Активно развивающиеся процессы территориального перемещения населения ставят на повестку дня потребность в их правовом регулировании для целей защиты прав и свобод, а также исполнения обязанностей человеком, обеспечения государственной и общественной безопасности, решения социально-экономических проблем современного общества. Объективная потребность в правовом регулировании миграционных процессов объясняется волевой деятельностью людей, выражающейся в территориальном перемещении, в необходимости упорядочения наиболее важных социально значимых общественных отношений, возникающих в процессе миграционной мобильности населения. Эти отношения, как ранее было отмечено, делятся на две основные группы: нуждающиеся в правовом регулировании (1); иные социальные отношения, не нуждающиеся в правовом регулировании (2).
Первая группа указанных миграционных отношений образует подсистему миграционно-правовых отношений. Подсистема миграционно-правовых отношений обладает внутренней и внешней формой их объективизации. Внешняя форма системы миграционных правоотношений представляет собой выраженные вовне целостные правовые образования, каковыми являются многообразные миграционные правоотношения и регулирующие их правовые нормы.
Необходимо отметить, что внешняя форма административного права и внешняя форма системы миграционных правоотношений — не одно и то же, но вместе с тем связанные между собой явления. Внешняя форма выражения миграционно-правовых отношений представляет собой, прежде всего, предмет правового регулирования миграционных правоотношений. Внешняя же форма миграционного права есть система норм права, облеченных в нормативно-правовые предписания. Данный аспект системы миграционных правоотношений позволяет рассмотреть их место в системе правоотношений, подлежащих правовому регулированию, определить структуру предмета правового регулирования.
Внешняя форма системы миграционно-правовых отношений образует предмет правового регулирования, возникающий в процессе реализации людьми потребности в территориальном перемещении и нуждающийся в правовом регулировании. Наличие специфического предмета правового регулирования, возникающего в сфере территориального перемещения населения, свидетельствует, что в рамках системы российского права сформирован комплекс норм, регулирующих данный вид правоотношений. Это дает основание утверждать, что система норм, регулирующая миграционно-правовые отношения, является по своей отраслевой принадлежности административно-правовой.
Обоснование принадлежности миграционно-правовых отношений и норм, их опосредующих, к отрасли административного права было бы неполным без рассмотрения метода правового регулирования миграционно-правовых отношений с выделением его специфики применительно к данному виду правоотношений.
При всем многообразии подходов к содержанию метода административно-правового регулирования общественных отношений, следует признать доктринальным такие его элементы, как тип, способ и прием административно-правового регулирования. Так, общедозволительный тип правового регулирования характерен для конституционного и гражданского права. Разрешительный (запретительный) тип — для административного, уголовного и процессуального отраслей права. Способы правового регулирования (запреты, дозволения, правомочия, позитивное обязывание, стимулы и санкции) в различных вариациях с типом правового регулирования формируют приемлемый для того или иного вида общественного отношения способ воздействия права на общественное отношение. Прием правового регулирования представляет собой порядок осуществления способа правового регулирования.
Преимущественное использование отраслью права того или иного набора типов, способов и приемов правового регулирования общественных отношений свойственно и для подотрасли и института права, являющихся структурным элементом отрасли права. Подотрасли миграционного права, как и административного права, свойственен разрешительный тип правового регулирования и следующие способы правового воздействия:
— установление запретов, которые применяются при осуществлении миграционного контроля, определении режима пребывания незаконных мигрантов, перемещении иностранных граждан (лиц без гражданства) по территории РФ и т. п.;
— возложение обязанностей, которые активно применяются при осуществлении регистрации по месту пребывания и месту жительства граждан Российской Федерации, миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства, разрешении на привлечение и использование на территории РФ иностранной рабочей силы и т. п.;
— применение дозволений, которые используются при построении норм о разрешительном порядке привлечения иностранных граждан для работы на территории РФ, о привлечении граждан Российской Федерации для работы за границей, об иммиграции иностранных граждан (лиц без гражданства) на территорию РФ и эмиграции российских граждан за пределы территории РФ и т. п.;
— применение предоставляемых мигрантам правомочий, свойственных нормам административного права и имеющих задачи формирования административно-правового статуса мигрантов, предоставление права на обращение в миграционный орган за приобретением административно-правового статуса мигранта, а также разграничение предметов ведения и полномочия в сфере государственного управления миграционными процессами между органами государственного управления РФ и органами государственного управления субъектов РФ;
— применение санкций как составной части норм административного права, закрепляющих административную ответственность за нарушение миграционного законодательства, а также применение уголовно-правовых санкций, содержащих виды и меру уголовной ответственности за нарушение миграционного законодательства.
Стимулы как способы воздействия на миграционные правоотношения в меньшей мере присущи миграционному праву, однако они играют определенную позитивную роль в правовом регулировании миграционных правоотношений. Так, стимул характерен в сфере желаемого расселения мигрантов на территории страны, реализации программ переселения соотечественников на территорию РФ14, предоставлении миграционной амнистии, упрощенного получения гражданства Российской Федерации.
Формирование и выбор способов воздействия государства на миграционные правоотношения позволяет сформулировать обязывающий метод миграционно-правового регулирования общественных отношений. Данный метод присущ и административному праву как основной отрасли российского права.
Приемы правового регулирования миграционных правоотношений находят выражение в миграционно-правовых процедурах, посредством которых осуществляются запреты, дозволения, правомочия, позитивные обязывания, стимулы и санкции в сфере миграции населения, т. е. по свой сущности прием находит воплощение в нормах административно-процессуального права.
Метод правового регулирования общественных отношений тесно связан с административно-правовым режимом. По своей внутренней организации правовой режим складывается из комплекса правовых способов, образующих объединенный единой целью режим воздействия на общественные отношения и объект управления. В связи с этим правовой режим взаимодействует, с одной стороны, с методом правового регулирования общественных отношений, а с другой, — с методом государственного управления. Правовой режим в своей структуре характеризуется количественным и качественным набором способов воздействия на тот или иной вид общественных отношений или объект управления.
Виды миграционных правоотношений, регулируемых системой взаимосвязанных правовых норм (миграционных правил) и образую-щих правовой режим воздействия на данные отношения, формируют в рамках отрасли административного права нормативный комплекс, регламентирующий миграционно-правовые отношения. Данный комплекс правовых отношений, характеризующийся видовым многообразием правоотношений, наряду с другими факторами позволяет утверждать о формировании в рамках административного права под-отрасли миграционного права Российской Федерации.
Разновидности общественных отношений в сфере территориального перемещения населения, имеющие административно-правовое закрепление, характеризуются формированием взаимосвязанных общественных отношений, являющихся производными от вида общественных отношений, регламентируемых нормами миграционного права. В основе такого объединения лежит миграционный поток, в рамках которого данные отношения возникают. Это позволяет сформулировать институциональную разновидность предмета правового регулирования миграционного права:
1) миграционно-правовые отношения в области государственного управления внутренней (социально-экономической) миграции населения включают в себя правоотношения, возникающие в связи с реализацией гражданином России права на свободу передвижения и выбора места пребывания и жительства на территории РФ;
2) миграционно-правовые отношения в области государственного уп
...
