Т.В. Кашанина

Юридические документы. Чему не учат студентов. Как правильно понять и подготовить

Учебник

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34(075.8)

ББК 67.0я73

К31

Автор:

Кашанина Т. В. — доктор юридических наук, профессор Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА).

Юридическое документоведение — новая учебная дисциплина, введенная в юридических вузах и направленная на приобретение практических навыков выполнения юридической работы. В учебнике подробно рассматриваются правила создания юридических документов: законодательных, корпоративных, правореализационных и правоприменительных документов. Изложение материала сопровождается схемами и рисунками. В конце учебника дается список рекомендуемой литературы.

В приложении для тренинга студентов по составлению юридических документов даны наиболее распространенные их образцы, помещено и методическое обеспечение курса.

Законодательство приводится по состоянию на 1 сентября 2017 г.

Для бакалавров и преподавателей юридических вузов и факультетов, а также практикующих юристов.

УДК 34(075.8)

ББК 67.0я73

© Кашанина Т. В., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Предисловие

Юридическое документоведение представляет собой науку (и соответственно, учебную дисциплину) о правилах создания различного рода юридических документов.

Более 10 лет назад в Московской государственной юридической академии (МГЮА) учебный курс «Юридическая техника» был введен для специалитета в экспериментальном порядке. Затем он стал преподаваться в качестве факультативного (по выбору студентов). Мной был написан и учебник для изучения курса юридической техники студентами, оканчивающими специалитет1.

Поскольку нововведение себя оправдало, возникла идея ввести в учебный план уже для бакалавров учебный курс, направленный на обучение технологии составления юридических документов, поскольку после окончания бакалавриата многие сразу приступают к работе в качестве юристов.

Одной из главных составляющих юридической деятельности является умение работать с юридическими документами: профессионально читать законодательные акты и по роду деятельности составлять юридические документы. Именно это заставило видоизменить курс юридической техники и сделать его более прицельным и ориентированным на практику. Изменение содержания курса соответственно привело к изменению и его названия. «Юридическое документоведение» теперь заняло место в новом учебном плане для бакалавров. В МГЮА он для них стал обязательным.

Изучение юридического документоведения позволит наконец преодолеть перекос, имеющийся в нашем юридическом образовании, в сторону изучения положений юридических наук и законодательства в ущерб приобретению студентами практических навыков выполнения будущей работы. Разве можно считать юридическое образование качественным, если выпускник не умеет составить ни договор, ни исковое заявление, ни жалобу, в глаза не видел ни судебного решения, ни приговора?

Часто работодатели при приеме на работу юриста проверяют его профессиональную пригодность, поручая ему составить какой-нибудь юридический документ, например, договор, приказ о приеме на работу или несложный корпоративный акт. И когда становится ясно, что претендент на работу этим мастерством не владеет и что ему придется этому еще учиться и учиться (только уже за счет работодателя!), то справедливо получает отказ. Курс юридического документоведения получает широкое распространение именно благодаря своей практической направленности.

Введение

Здесь хотелось бы внести терминологическую ясность.

Технология работы с документами изучается многими науками. Ею занимаются по крайней мере три науки: юридическая техника, юридическое делопроизводство и юридическое документоведение. В чем разница этих терминов?

Юридическая техника — это куда более широкая область юридических знаний, нежели юридическое делопроизводство и юридическое документоведение. Она опосредует весь механизм правового регулирования и касается не только составления юридических документов, но и выполнения многих видов юридической работы: правотворчества, толкования, опубликования правовых актов, их действия, реализации, а также процесса правоприменения.

Юридическое делопроизводство включает в себя три части:

1) составление документов (документирование);

2) движение документов (документооборот или секретарское дело);

3) хранение документов (архивное дело).

Понятно, что юрист хорошо должен знать технологию создания документов. Ему также не помешало хотя бы иметь представление о движении и хранении документов. Вот почему в данном учебнике знания о движении и хранении документов даются скупо, прямо скажем, для обогащения профессиональной эрудиции будущих юристов.

Юридическое документоведение (юридическое документирование) — это собственно и есть технология составления юридических документов. Этому в учебнике и уделяется самое пристальное внимание, потому что подготовка юридических документов — основная и повседневная работа юриста.

В связи с этим употребление всех трех наименований (юридическая техника, юридическое делопроизводство, юридическое документоведение) вполне допустимо, если при этом отчетливо представлять, что все же эти термины не синонимичны.

Общая часть

Глава 1.
Юридическое документоведение как учебная дисциплина

1.1. Юридическое документоведение как прикладная наука, ее цели и задачи

Юридическое документоведение в структуре теории государства и права

На сегодняшний день теория государства и права пока представляет собой единую науку, дающую обобщенное представление о государственно-правовой жизни общества. Однако уже много лет ведутся оживленные дискуссии по поводу того, должна ли она оставаться в таком виде и как провести ее реформирование.

Обсуждение этого вопроса отнюдь не беспочвенно. Ведь государственно-правовая действительность все усложняется, поэтому она должна изучаться более специализированно. Жизнь все настоятельнее диктует «развод» теории государства и теории права. И он уже начался: в политологическую науку постепенно перетягиваются многие вопросы, которые ранее были монополизированы теорией государства и права (например, вопросы о политических режимах, территориальном устройстве государства, правовом и социальном государствах, соотношении государства и гражданского общества и т. д.).

В западноевропейской науке этот процесс уже давно завершился. Юридические науки (куда, в частности, включается и теория права) и науки политологические (где в качестве разновидности представлена теория государства) — две самостоятельные группы социальных наук, каждая из которых имеет собственный предмет изучения.

Как бы там ни было, будущему юристу (независимо от статуса теории права) для занятия профессиональной деятельностью и для профессиональной эрудиции нужно знать ответы на множество вопросов. Мы будем исходить из существующего положения дел и рассматривать теорию государства и права как единую науку.

Итак, будучи в российской классификации юридических наук единой наукой, теория государства и права в то же время имеет относительно автономные части (рис. 1.1):

1) антропология государства и антропология права (учение об их происхождении и эволюции);

2) аксиология государства и аксиология права (учение о ценности государства и права);

3) собственно теория государства и теория права;

4) философия государства и философия права (дает наиболее абстрактное осмысление сущности государства и права);

5) социология государства и социология права (изучает взаимосвязь государства и права с другими социальными явлениями);

6) сравнительное государствоведение (политическая география) и сравнительное правоведение (юридическая география);

7) футурология государства и футурология права (учение об их будущности).

Среди указанных частей теории государства и права наиболее развита теория права. Вот почему теория права занимает в ней центральное место.

Однако сама по себе теория права — очень обширная область знаний. И немудрено: ее развитие начали западноевропейские ученые еще в XIII в. Эстафету подхватили созданные в Западной Европе университеты, а затем и университеты всего мира. Знания, накопленные теорией права за столетия, теперь вполне поддаются классификации, и сделать это можно по-разному. В теории права можно выделить по крайней мере три относительно автономных раздела:

› догма права (устоявшиеся положения или основы действующего права). Сюда относятся знания о том, что есть нормы права, субъективные права и юридические обязанности, нормативные акты, индивидуальные предписания, т. е. то, что составляет нормальное развертывание юридической реальности, или материю права2;

› юридическое документоведение или юридическая техника (правила подготовки документов с целью установления, реализации и применения правовых норм);

› конфликтология права (учение о правонарушаемости или о правовой патологии).

1.2. Составные части юридического документоведения

Вопрос о том, каково содержание юридического документирования, прояснялся постепенно.

В начале ХХ в. себя обнаружила законодательная техника. Уже практически никто в тот период не сомневался, что создание законов — сложный процесс, и здесь нужно применять практические навыки, выработанные человечеством, а кроме того, надо их пристально изучать, совершенствовать и вырабатывать новые. Выдающийся немецкий ученый Р. Иеринг сто лет назад посвятил этой проблематике самостоятельное исследование. Хотя он назвал его «Юридическая техника»3, речь в книге все же шла только о способах создания законов, т. е. о законодательной технике.

Ученые не сразу пришли к мысли и о том, что мастерство в области юридической деятельности не ограничивается лишь законодательством. В отечественной литературе С. С. Алексеев впервые отошел от понимания терминов «законодательная техника» и «юридическая техника» как синонимичных понятий. Помимо законодательной техники он включил в данное понятие и технику ведения юридических дел, составления процессуальных документов, т. е. правоприменительную технику4.

Однако с тех пор общество еще более усложнилось, стало развитым. Пришло понимание того, что важно не только писать по правилам законодательные акты, которые программируют поведение людей, и не только уделять особое внимание правоприменительным актам, которые связаны с наложением мер государственного принуждения. Очень важно делать качественными документы, опосредующие нормальный ход общественной жизни (наследование, заключение договоров, использование персонала и др.), т. е. готовить профессионально, по всем правилам юридического искусства акты реализации прав и обязанностей субъектов с тем, чтобы в дальнейшем не сталкиваться с правонарушениями и решением вопроса о применении санкций. Таким образом, постепенно содержание юридической техники пополнилось новым разделом: правореализационная техника.

1.3. Эволюция научных взглядов о юридическом документировании

Говоря о юридическом документировании, мы вкладываем в это понятие сразу два смысла:

• юридическое документирование — это система научных знаний о технологии составления юридических документов;

• юридическое документирование — это система практических навыков составления юридических документов.

При изучении данной учебной дисциплины будем иметь в виду и то и другое и постараемся исследовать как достижения ученых в этой области, так и наработки специалистов-практиков в области юридической техники.

В данном параграфе речь пойдет о юридическом документировании как системе научных знаний.

Научные взгляды о юридическом документировании начали появляться гораздо позднее появления права.

Родоначальником учения о юридическом документировании следует признать английского ученого Фрэнсиса Бэкона (1561–1626). В своей работе «Новый органон» (1620 г.) он довольно категорично писал не только о краткости юридического языка (считая это аксиомой), но и о его точности, чтобы не возникало поводов к неоднозначному пониманию законов. Заслугой этого ученого было и то, что он впервые завел речь об инкорпорации как способе систематизации права. Он считал инкорпоративную деятельность надежным способом составления свода законов.

Эстафету подхватил французский ученый Шарль Луи Монтескье (1689–1755). В знаменитой работе «О духе законов» (1778 г.) он изложил некоторые принципы изложения законов. По его мнению, к таковым относились простота слога, определенность, сжатость нормативного материала.

Дело юридической техники продолжил английский ученый Иеремия Бентам (1748–1832), который в сочинении «Тактика законодательных собраний» рассуждал о законах и правилах их составления. При этом он касался не только законодательного языка, но и внутренней структуры нормативных актов. Это было серьезным продвижением вперед в области юридической техники.

И конечно, яркая звезда в области юридической техники — немецкий ученый Рудольф Иеринг (1818–1892). И не только потому, что первым написал специальную книгу, назвав ее «Юридическая техника». Он сформулировал само понятие «юридическая техника», правда, понимая под ней технику законодательную. Р. Иеринг сформулировал закон бережливости в праве, ввел множество новых правил составления законов, произвел классификацию накопленных правил законодательной техники (по его терминологии — правила «количественного упрощения» и «качественного упрощения» законов), детально проанализировал многие из этих правил.

Впоследствии работы по законодательной технике оживились. Первым заметным исследованием стала работа французского ученого Ф. Жени, посвятившего ее столетию французского Гражданского кодекса 1804 г. (Кодекса Наполеона)5.

В советской юридической литературе вопросам юридического документирования не уделялось большого внимания по понятным причинам: партийные органы, а не ученые имели решающую роль в деле законодательных актов. Исследования по данной тематике интенсифицировались в 90-е гг. прошлого века, когда в России были созданы парламенты (федеральный и региональные) и законотворчество было поставлено на профессиональную основу.

Проведенный краткий экскурс в научные разработки дает основание утверждать, что уже вполне сложилось научное направление — юридическое документоведение. Перед нами стоит задача разобраться с этим детально.

1.4. Предмет юридического документоведения

Каждая наука имеет свой собственный предмет.

Когда мы говорим о предмете той или иной общественной науки, то задаемся вопросом, что она изучает. Если юридическая наука в целом имеет своим предметом закономерности, существующие в области правового регулирования, то теория права (одна из юридических наук) изучает наиболее общие правовые закономерности. Отраслевые же юридические науки занимаются изучением закономерностей, действующих в той или иной области жизни.

Юридическое документирование (как часть теории права) также занимается исследованием общих закономерностей. Но только уже в более предметной ее части: в области правотворчества и реализации права (например, как следует структурировать кодексы). Нельзя сказать при этом, что в отраслевых науках не затрагиваются проблемы юридического документирования. Но ученых-отраслевиков интересуют технические вопросы права исключительно с отраслевых, конкретных позиций. Например, при подготовке Трудового кодекса интенсивно велись дебаты о его структуре: выделять в нем общую и особенные части (по типу Уголовного кодекса) или не делать этого и ограничиться разделением его на главы, одну из которых посвятить общим положениям. В итоге была проделана многотрудная работа, и основную ее часть выполнили специалисты по трудовому праву, а не теоретики права. Конечно, при этом они использовали общетеоретические разработки по юридическому документированию. Но это не отменяет положение о том, что юридическое документирование изучает общие, а не частные или конкретные правила построения нормативных актов и их применения.

Предметом юридического документоведения являются наиболее общие закономерности осуществления профессиональной юридической деятельности, которая сопровождается составлением юридических документов.

Теперь разберемся, какие именно наиболее общие закономерности включаются в предмет науки «юридическое документоведение».

Можно выделить несколько групп закономерностей или правил юридической деятельности.

Одной из закономерностей происхождения юридического документирования является то, что правила составления юридических документов поначалу вырабатывались исключительно в практической деятельности и передавались из уст в уста. Правда, иногда можно обнаружить и их материальное выражение. Так, в Афинах около Акрополя сохранились развалины Ареопага — древнего судебного органа. На одной из каменных плит сохранился отпечаток ступни. Именно на это место должен был ставить правую ногу человек, выступающий перед судом.

Раскрытие понятия юридического документоведения, ее сущности и составляющих элементов также является необходимым этапом познания. Понимание того, что есть юридическое документирование, формировалось постепенно, по мере того как усложнялась юридическая действительность и давала пищу для обобщения и понимания этого правового явления. Однако процесс далеко не закончен, поскольку нет конца процессу правового развития и процессу его познания.

Юридическая работа сопровождается созданием юридических документов. В какой социальной сфере юристам приходится составлять больше всего юридических документов и почему? На этот вопрос дает ответ именно юридическое документоведение.

Далеко не простым, как может показаться на первый взгляд, является вопрос о понятии юридических документов и их видов. Понятно, что протокол задержания подозреваемого в совершении преступления является юридическим документом. Ну а как быть с записью в его ежедневнике, свидетельствующей о том, что он в момент совершения преступления находился в другом месте?

Существует неуклонная закономерность развития юридического документирования, связанная с увеличением простого количества его приемов, осваиваемых человечеством. В частности, было замечено, что регулятивные нормы имеют более сложный характер и правила создания охранительных норм к ним мало подходят. Пришлось юристам немало потрудиться и сформулировать множество правил конструирования регулятивных норм.

В процессе эволюции юридического документирования изменяется качественная характеристика технологии юридической работы и составления юридических документов. Так, если вина на заре человечества понималась только как умысел (преднамеренность, злостность и т. п.), то сегодня вина — это настолько сложное понятие, что для его установления приходится порой проводить психологическую экспертизу и составлять документ о ее результатах.

Особенности использования правил юридической технологии в различных правовых семьях мира помогают ответить, например, на вопросы о том, (а) как формируется судебный прецедент и почему он так мало используется в странах романо-германской системы права или (б) отчего закон в Англии становится полноценным лишь тогда, когда накопится судебная практика его применения.

Таким образом, предметом изучения науки, называемой юридическое документоведение, являются правила ведения юридической работы, результатом которой является составление юридических документов.

1.5. Цели и задачи учебной дисциплины «Юридическое документоведение»

Юрист — профессия особая.

Да, юристом может быть только высокоморальный человек, обладающий обостренным чувством справедливости и готовностью до конца бороться за права и свободы граждан. Но грош цена юристу, если он не освоил юридический инструментарий (т. е. правила ведения юридической работы) и на деле оказывается неспособным реально помочь гражданам и организациям защитить свои права. В таком случае он мало чем отличается от обычных граждан, тоже ратующих за справедливость.

Юрист должен не только знать закон (сейчас все умеют пользоваться поисковыми правовыми системами), но и уметь убедительно говорить.

Но посколькуглавная задача юриста состоит в составлении юридических документов по всем правилам юридического искусства. Юрист в основном имеет дело с бумагами правового характера (законодательными, корпоративными, индивидуальными). Он анализирует их по роду своей службы либо сам составляет. Понятно, что ему крайне важно знать, как правильно это делать. Задача данного учебного курса состоит в том, чтобы помочь студентам приобрести практические навыки работы с правовыми документами.

Целью преподавания юридического документоведения является подготовка будущих юристов к практической деятельности.

Достигается эта цель посредством решения множества задач. Вот основные из них:

1) если одной из ипостасей юридической профессии является работа с юридическими документами, то ему необходимо отчетливо представлять общую картину документооборота, знать его стадии, этапы. Изучение основ делопроизводства — одна из задач данного курса;

2) работа юриста основана на хорошем знании законодательства. Понятно, что написание законов — очень трудная деятельность. Ею занимаются в основном юристы-ученые, профессионалы высшего класса. Причем для подготовки важных законодательных актов из них формируются комиссии, порой состоящие их специалистов разного профиля. Практикующий же юрист должен уметь профессионально анализировать законодательные акты: понимать причины их издания, улавливать логику построения, целиком видеть их структуру, знать особенности того или иного приема формулирования правовых норм, быть знакомым с юридической лексикой и т. п.;

3) юрист в практической деятельности составляет множество юридических документов, требуемых для решения конкретного дела, попавшего в зону его профессиональных интересов. Понятно, что он должен знать, как правильно это делать. Задача учебного курса «Юридическое документоведение» состоит в том, чтобы обучить студентов технологии составления правовых документов (корпоративных актов, договоров, судебных решений, приговоров, управленческих и кадровых документов, заявлений и жалоб и т. п.), а также помочь им приобрести практические навыки в этом деле;

4) часто работодатели при приеме юриста на работу проверяют его профессиональную пригодность, поручая ему составить какой-нибудь юридический документ. И когда становится ясно, что претендент на работу не способен это сделать и что ему придется еще этому обучаться, то он справедливо получает отказ. Курс «Юридическое документоведение», имея практическую направленность, является своего рода страховкой для получения будущим юристом работы по специальности с высоким уровнем заработной платы.

Приблизить науку к жизни, сделать высшее образование прицельным, обусловленным потребностями общественной практики, а не ориентированным на приобретение знаний безотносительно их практической пользы — такова задача сегодняшнего дня.

1.6. Структура курса «Юридическое документоведение»

Учебный курс «Юридическое документоведение» посвящен изучению правил ведения юридической деятельности и составления юридических документов. Юридическая работа же может носить разнообразный характер. Вот почему структура курса довольно сложна и состоит из Общей и Особенной частей.

В Общей части предполагается изучение некоторых вопросов, имеющих общий характер и важных для юристов разных профилей.

Здесь предполагается подробное изучение таких вопросов, как понятие «делопроизводство», его зарождение, история юридического делопроизводства.

Важно также усвоить, что некоторые вопросы делопроизводства регулируются государством. Система нормативных актов, посвященных делопроизводству, составляет его нормативно-правовую основу, основной каркас которой составляют различного рода ГОСТы.

В Общей части изучается и документальная основа делопроизводства: понятие документа, особенности юридических документов, их классификация. Но главное здесь состоит в изучении правил составления юридических документов. Их довольно много, но они сгруппированы. Их насчитывается шесть групп:

1) содержательные;

2) логические;

3) структурные;

4) языковые;

5) реквизитные;

6) процедурные.

Особенная часть состоит из следующих разделов:

• законодательные акты. Это очень большая и сложная часть курса. Здесь, помимо их понятия и значения, детально и прицельно надо разбираться с правилами формирования законодательных актов, которые по большому счету есть не что иное, как программа нашей жизни. Будущий юрист-практик при изучении этого материала получит многое и в первую очередь — научится профессионально читать закон;

• корпоративные (внутрифирменные) акты. Их составлением и занимаются юристы, работающие в организациях (в конце учебника приведено достаточное количество образцов этих нормативных документов. Тренинг на практических занятиях в их написании будет хорошим подспорьем для начинающего специалиста);

• правореализационные документы. Здесь речь идет о правилах создания индивидуальных актов в области добровольной и беспрепятственной реализации прав, а иными словами, о нормальной, ничем не отягощенной реализации субъектами права своих прав и обязанностей. Договорные отношения, реализация своего права на труд, образование, собственность и др., передача своих прав (поручения, расписки) — все это присутствует в нашей жизни, и поэтому так важно соблюдать здесь определенные правила;

• правоприменительные документы. Речь идет о составлении юридических документов исполнительными и правоохранительными органами. Особое место занимают правила судебного правоприменения. Они весьма различаются в зависимости от вида судопроизводства.

Таким образом, изучение перечисленных вопросов, составляющих структуру учебной дисциплины «Юридическое документоведение», профессионально обогатит любого юриста независимо от того, какое направление своей деятельности он выберет.

1.7. Значение учебного курса «Юридическое документоведение» для юриста

Главное назначение учебной дисциплины «Юридическое документоведение» (далее — ЮД) состоит в том, чтобы обучить будущего юриста навыкам выполнения юридической работы.

Здесь хотелось бы отметить несколько моментов:

1) ЮД дает возможность приобрести знания и некоторый опыт в составлении юридических документов.

Юридическое образование в нашей стране построено таким образом, когда основной упор делается на изучение общих положений отраслей права и положений законодательства. Предполагается, что молодой юрист придет на работу и освоит практические навыки, необходимые для выполнения занимаемой им должности. Так, начинающий судья испытывает серьезные затруднения при написании приговора: он не знает, кратко или пространно излагать в нем фабулу дела, какие оптимальные параметры должна иметь мотивировочная часть. Помощь опытного судьи-коллеги здесь крайне необходима.

Ну, а как быть тем, кто начинает работу судьи в российской глубинке? Порой судья и единственном числе представляет судебную власть в районе, у него нет возможности обратиться за помощью коллег. Значит, приобретение практических навыков крайне необходимо. И начинать делать это надо еще в вузе, знакомясь с правилами составления судебных актов и попрактиковавшись на практических занятиях в подготовке основных их них;

2) ЮД является важнейшим условием и средством исправления и предупреждения юридических ошибок. Конечно, ЮД не панацея от всех бед. В частности, знание ее основных положений не позволяет объяснить, почему при выполнении одинаковой работы одни судьи допускают ошибки, а другие — нет. Если судья не совершает ошибки, это не означает, что он обладает высоким профессиональным уровнем. На результаты рассмотрения дела могут оказывать влияние различные по своей природе факторы: полнота проведенного предварительного расследования, качество подготовки дела к судебному разбирательству, способность судьи к познавательной деятельности непосредственно в ходе судебного разбирательства и др. Все это говорит о том, что не надо на ЮД возлагать все надежды и связывать недочеты в практической деятельности юриста исключительно ее незнанием. Однако игнорирование и недооценка ЮД не способствуют искоренению юридических ошибок;

3) знание основ ЮД позволяет обеспечить производительность труда юриста. На приобретение хотя бы минимального практического опыта у молодого юриста уходит не менее года. Понятно, что в течение этого срока он работает не так производительно. Только с опытом к судье, например, приходит понимание того, что люди, выступающие в суде в качестве подсудимых, свидетелей, потерпевших и т. п., имеют разный психический склад, а это прямо и непосредственно отражается на характере их показаний. Если у человека преобладает эмоциональная сфера, то он в своих показаниях будет обращать внимание прежде всего на то, как чувствовал себя в момент совершения преступления и как все это оценивал. Но именно этот аспект менее всего важен при рассмотрении дела в суде. Опытный судья в судебном процессе постарается направить свидетеля на изложение фактов, а не своих эмоций по этому поводу. Новичок в судейской работе будет слушать все (а время идет!), а потом ему придется с трудом выуживать из показаний то, что имеет отношение к делу;

4) знание ЮД дает возможность повысить качество юридической работы. Конечно, быстрота разрешения юридического вопроса — не самое главное. Внимание надо обращать прежде всего на качество выполнения работы.

Особая вдумчивость нужна при подготовке нормативных актов.

Приведем пример.

В связи с переходом в 1990-е гг. экономики нашей страны к рыночной возникла необходимость урегулировать отношения, связанные с банкротством предприятий. В процессе законотворчества изучался зарубежный опыт, и соответствующий закон приняли. Однако прошло всего два года, и стало ясно, что он далек от совершенства: в частности, в нем не прописаны особенности банкротства градообразующих предприятий. Поэтому стали возникать немыслимые ситуации: обанкротился какой-либо военный завод, на котором работало практически все взрослое население города, и почти все в полном составе превращались в безработных. Пришлось вновь браться за разработку закона, в процессе которой пристально были изучены реальные общественные отношения в стране;

5) ЮД учит практикующего юриста формализованности, т. е. выполнению юридической работы в определенном порядке. Часто юристов называют формалистами, на что они, думается, не должны обижаться. Любая юридическая работа отличается сложностью, поэтому ей, как правило, присуща стадийность, последовательность в выполнении отдельных операций. Нарушение хода их выполнения чревато серьезными негативными последствиями. Это можно проиллюстрировать на примере.

При вынесении приговора в совещательной комнате судьи решили, что преступное деяние и вина подсудимого доказаны, произвели квалификацию преступления и определили меру наказания. Приговор огласили, и он вступил в силу. Однако забыли решить вопрос о вещественных доказательствах, и они оказались утерянными. Как быть в случае отмены приговора и передачи дела на новое рассмотрение? Вопрос очень серьезный. А судьи ведь просто нарушили последовательность обсуждения вопросов при постановлении приговора. Вот чем может обернуться пренебрежение к формальностям;

6) ЮД способствует сближению в юридической области с другими странами. Право — это атрибут любого государства, и юридическая работа выполняется во всех странах. Более того, работа юристов всех стран и народов поразительно схожа. Почему? Да потому, что все юристы стремятся действовать эффективно в процессе ее выполнения. Оправдавшие себя навыки, способы выполнения юридической работы чаще всего закрепляются в нормах права. Вот правило из правил ЮД, которое является непреложным применительно к развитым странам: принятые законодательные акты должны быть опубликованы. Где, в каком издании, печатном или электронном, в какой срок — это второстепенные вопросы. Главное, что такое правило является общим для многих и многих стран. Кстати, нет ничего зазорного в том, что эти страны перенимают эффективные правила ведения юридической деятельности друг у друга.

Глава 2.
Понятие и истоки делопроизводства

2.1. Характеристика делопроизводства

О термине

Термин «делопроизводство» в России возник во второй половине XVIII в. Он был образован от сочетания слов «производство дела». Он обозначал не только папку с документами, но и сам решаемый вопрос.

Вначале термин «делопроизводство» трактовался узко: применительно к решению судебного вопроса.

В дальнейшем понимание термина «делопроизводство» расширилось и стало использоваться не только по отношению к судебной деятельности, но и к деятельности, связанной с управлением государством.

Сейчас термин «делопроизводство» понимается широко: он характеризует не только деятельность судебных и административных государственных органов по разрешению необходимых вопросов, но и совокупность работ по документированию управленческой деятельности организаций различного профиля и работы в них с документами.

Определение делопроизводства

Делопроизводство — это отрасль деятельности, обеспечивающая документирование, т. е. создание официальных документов по всем установленным правилам, и организацию работы с ними.

Используется и другой термин — документоведение, что в общем-то справедливо, поскольку решение далеко не каждого вопроса порождает каскад документов и комплектование их в одно большое или маленькое дело. Некоторые вопросы довольно просты (например, покупка для организации компьютера). Но все же любые документы надо соответствующим образом учитывать и исполнять. Таким образом, смысловым синонимом термина «делопроизводство» можно признать термин «документоведение» как деятельность, связанную с обработкой документов: их разработку и оформление, организацию их движения, учета и хранения.

Конечно, главное звено в делопроизводстве/документоведении — это создание документов, или документирование, под которым понимается запись информации на различных носителях по установленным правилам. Документирование как часть делопроизводства — это далеко не произвольный процесс, а довольно регламентированный процесс записи информации на бумаге или ином носителе, обеспечивающий ее юридическую силу. Но дело в том, что и другие вопросы делопроизводства (движения и учета документов, т. е. документооборот, а также деятельность по организации хранения документов) тоже должны соответствовать правилам, установленным государством.

Зачем государство вмешивается в такие, казалось бы, мелочные вопросы, как работа с документами? Вопрос не праздный. Дело в том, что люди для того, чтобы их понимали, должны говорить не только на одном языке, но и писать (в том числе и прежде всего официальные и деловые документы) по одинаковым правилам.

Таким образом, современному обществу никак не обойтись без делопроизводства, деятельности по созданию документов и организации работы с ними, осуществляемой в соответствии с установленными государственными органами и организациями правилами, закрепленными в законодательных и/или корпоративных (внутрифирменных, внутриорганизационных) актах.

Предмет делопроизводства

Круг проблем, которые изучаются документоведением (делопроизводством), достаточно широк, но главными из них являются:

› правила создания официальных документов (касающиеся их содержания, логики, структуры, языка, оформления, процедуры);

› функции документов;

› организация работы с документами (прием, распределение, регистрация, справочная работа, поиск необходимых документов и т. д.);

› установление системы документации, а также комплексов документов;

› пути совершенствования документационных процессов в обществе.

Цель делопроизводства

Она состоит в информационном обеспечении процесса управления в государстве и/или организации.

Документированная информация составляет основу управления, поскольку его эффективность в значительной степени базируется на производстве и потреблении информации. В современном обществе ценность информация повысилась еще более. Она стала полноценным ресурсом производства, важным элементом жизни общества. Однако теперь не столько количество, сколько качество информации определяет эффективность управления. Более того, управление документами становится одним из главных факторов конкурентоспособности любого предприятия. Правильно организованное управление делами снижает время, необходимое для поиска, повышает точность и своевременность информации, устраняет ее избыточность. Вот почему в современных условиях для повышения эффективности деятельности необходимо уделять большое внимание совершенствованию работы с документами, являющимися ее носителями.

Таким образом, в настоящее время смысл термина «делопроизводство» означает организацию информационного сопровождения дела, т. е. ведение документации. Делопроизводство же представляет собой деятельность, связанную с принятием решений на основе информации, зафиксированной на материальных носителях.

Задачи делопроизводства

Они заключаются в следующем:

1) оформление деловых документов в соответствии с требованиями стандартов;

2) создание условий для движения документов (организация регистрации документов, их поиск, контроль за движением документов и сроками их исполнения);

3) формирование документов в дела в соответствии с номенклатурой дел;

4) создание условий для хранения документов.

Формы организации делопроизводства

Они бывают различными. Но практика показывает, что выбор формы диктуется прежде всего размерами организации.

1. Централизованная форма характеризуется тем, что все операции по обработке документов сосредоточиваются (централизуются) в едином для всего учреждения центре — канцелярии, общем отделе или у секретаря. Эта форма характерна для мелких учреждений.

2. Децентрализованная форма предполагает рассредоточение делопроизводственных операций между структурными подразделениями учреждения; при этом в каждом из них выполняется относительно однородный набор делопроизводственных операций. Используется редко.

3. Смешанная форма характеризуется тем, что некоторые операции выполняют централизованно (прием, регистрация, контроль, размножение документов), а другие децентрализованно (хранение документов, формирование дел). Характерна для средних и крупных учреждений.

Виды делопроизводства

1. Делопроизводство государственных органов. Здесь следует выделить два подвида:

а) делопроизводство правоохранительных органов. Следует вспомнить, что судебное делопроизводство появилось первым. Да это и понятно: вопросы, связанные с применением наказаний, затрагивают кардинальные интересы людей, причем не только их личные и имущественные интересы, но и интересы членов их семей, влияя в целом на судьбу людей. Четкая фиксация решения дела на материальных носителях способствовала решению дела по справедливости, а в дальнейшем и возможности его пересмотреть в вышестоящей инстанции;

б) делопроизводство органов управления государством. Оно связано с принятием компетентными органами государственного управления (законодательными и исполнительными) решений по организации жизни общества. Понятно, что в поле зрения органов государства, осуществляющих управление, принимаются решения по важным общественным вопросам, порождающим порой очень серьезные последствия для многих и многих субъектов, а порой и для всего общества. Вот почему эти решения всегда должны основываться на анализе всех обстоятельств, которые к тому же должны быть задокументированы. Ранее они фиксировались в основном с помощью множества бумажных носителей, сейчас в ходу и электронная их фиксация.

2. Делопроизводство в организациях. По мере развития общества и усложнения экономической деятельности стало ясно, что порядок с документами надо наводить в организациях, поскольку от этого зависит эффективность их работы. Значение дела как собрания документов, относящихся к какому-либо (не обязательно к судебному или административному) вопросу, — более позднего происхождения. Информация, содержащаяся в документах, создаваемых в организациях, необходима для стабильной деятельности любой организации: ведь ее на основе принимаются управленческие решения. Работа с документами, создаваемыми в процессе осуществления этой деятельности, необходима для реализации функций организации (в области финансов, хозяйственной деятельности, использования персонала и т. п.).

Юридическое делопроизводство как комплексное понятие

Юридическое делопроизводство — это комплексное/интегрирующее понятие. Здесь надо исходить из того, что юридическое делопроизводство — это составление юридических документов и работа с ними. Таковыми же принято считать все официальные документы, т. е. документы, являющиеся обязательными для исполнения. В деятельности государственных органов (законодательных, исполнительных и правоохранительных) и организаций таких документов подавляющее большинство. Пожалуй, из круга официальных документов можно исключить лишь информационные документы, а также документы справочного характера. В таком случае получается, что юридическое делопроизводство охватывает все виды делопроизводства: работу с документами и правоохранительных органов, и органов государственного управления, и организаций.

Субъекты делопроизводства

Здесь классификация может быть дана по многим критериям.

По сфере взаимодействия различают входящий субъект и исходящий субъект делопроизводства.

С точки зрения взаимоотношений субъект может быть вышестоящей организацией и контрагентом.

Субъекты могут быть как физическими, так и юридическими лицами.

Классификацию можно и продолжить. Но здесь, думается, куда важнее отметить момент относительно того, кто несет ответственность за организацию работы с документами.

Непреложным является правило, что именно руководитель государственного органа и/или организации несет персональную ответственность за организацию делопроизводства, соблюдение правил работы с документами.

В структурных подразделениях назначаются сотрудники, ответственные за ведение делопроизводства.

2.2. Стадии делопроизводства

Информационный поток в современном обществе таков, что наладить должным образом работу любой организации без делопроизводства в принципе невозможно. Более того, даже отдельный человек, деятельность которого связана с бумагами (допустим, писатель, ученый, преподаватель и т. п.), вынужден упорядочить свои бумаги с тем, чтобы эффективно с ними работать. Так, например, А. Солженицын в одном из своих интервью рассказывал о том, что в его кабинете стоят два стола, на каждом из которых сосредоточены материалы для двух книг, одновременно находящихся у него в работе. Мой опыт также свидетельствует, что лучше не смешивать различные документы. Поэтому в одном месте у меня сосредоточено все, что необходимо для учебной (преподавательской) работы, а в другом — для выполнения научных исследований. Понятно, что в организации делопроизводство гораздо сложнее, и не мудрено: ее деятельность затрагивает десятки, а порой сотни и даже тысячи людей.

Делопроизводство подразделяется на три стадии:

1) создание документов (документирование);

2) организация движения и учета документов (документооборот);

3) хранение документов (архивное дело).

Рассмотрим их по порядку.

Создание документов (документирование)

Документы по своему характеру бывают разными: юридические (нормативные документы, судебные решения, приговоры, договоры и т. п.), управленческие (организационные, распорядительные, кадровые), технологические, учебные (например, курсовая работа), учебно-методические (рабочая программа по дисциплине), методические (положение о курсовой работе), справочные, информационные и т. п.

Разные виды документов требуют разного подхода. Вот почему для каждого вида документов существуют свои правила создания с тем, чтобы было какое-то единообразие, сразу позволяющее определить их качество. Например, правила (требования) написания курсовых работ отражаются в Положении о курсовой работе. Одно из них касается объема курсовой работы. Если каждый студент будет определять ее объем, то вряд ли можно ее должным образом оценить (оценка — это всегда сравнение с подобным).

Вместе с тем, независимо от того, создание какого документа стоит в перечне насущных проблем, можно выявить общую схему, состоящую из последовательных операций. Это свидетельствует о том, что процесс создания документов в организации — это далеко не спонтанный процесс. Он должен быть хорошо упорядочен.

Общая его схема такова.

1. Получение указания на разработку документа, его уяснение (уточнение). Обычно указание поступает от руководителей (организаций и структурных подразделений), которые, обладая всей необходимой информацией, выявляют потребность в создании документа. Конечно, информация у руководителя для управленческого решения должна быть объективной, достаточной и своевременной. Ее источниками могут быть законодательные акты, корпоративные нормативные акты, текущая документация организации, документы, поступающие из вышестоящих организаций, научные материалы и др.

Что касается создания юридических документов, требующих профессиональных юридических знаний, то потребность в их составлении может также исходить от клиентов юридических фирм, юридических консультаций и пр. И понятно, что в основном на них ложится работа по сбору необходимой информации.

2. Разработка проекта документа. Итогом сбора и анализа информации по вопросу, требующему разрешения, является выработка решения. Причем, как правило, в процессе анализа информации прорабатываются различные варианты решений и после всесторонней их оценки выбирается одно, наиболее приемлемое.

Однако опять-таки здесь все неоднозначно. Все зависит от сложности документа. Так, проект приказа о направлении работника в командировку или график отпусков может составить и работник отдела кадров. Работой же над созданием такого корпоративного документа, как, например, Положение о премировании в организации, будут заняты сотрудники несколько смежных отделов (финансового, экономического, отдела труда и заработной платы, юридического и др.). В крупных юридических фирмах по поводу решения сложной юридической проблемы, с которой обратился клиент, иногда применяется метод мозгового штурма. В нем порой участвуют все, кто способен помочь делу. Правда, в процессе мозгового штурма вырабатывается сама идея (концепция) решения дела, т. е. содержание юридического документа. Текст же документа готовится уже более узким кругом лиц.

Оформление выработанного решения в виде проекта документа осуществляется не на бланке, а на стандартном листе бумаги. Но тогда вверху справа проставляется слово «Проект». Текст документа оформляется так же, как если бы это был окончательный вариант документа.

3. Согласование содержания проекта документа с заинтересованными должностными лицами. Таковых лиц может быть довольно много. Обычно их количество равно числу отделов, в компетенцию которых так или иначе входит рассмотрение вопроса, составляющего содержание документа. Так, например, прежде чем ректор подпишет приказ о направлении преподавателя в командировку (допустим, на научную конференцию), вопрос об этом должен пройти по крайней мере согласование:

› с заведующим кафедрой (он должен знать, где в рабочее время находятся его сотрудники и почему они освобождаются от проведения учебных занятий);

› проректором по научной работе (ему нужна информация о том, с какой научной проблемой хочет выступить преподаватель и имеет ли он реальные научные достижения, с ней связанные, или он просто хочет поучаствовать за счет вуза в конференции и пообщаться с коллегами по науке);

› проректором по учебной работе (здесь важна информация о том, кто будет заменять в аудитории преподавателя и равноценная ли это будет замена);

› бухгалтерией (важно определить, по какой статье расходов будет произведена оплата командировки и в каком размере).

Согласование проекта внутреннего документа происходит в виде визирования, т. е. проставления должностным лицом своей подписи на проекте документа. Внутреннее согласование (визирование) проводится с руководителями заинтересованных подразделений организации, главными и ведущими специалистами (если управленческий документ касается вопросов их деятельности), главным бухгалтером (если речь идет о финансовых вопросах), юридической службой (на предмет соответствия проекта документа действующему законодательству), а также с заместителями руководителя организации.

4. Корректировка документа по результатам согласования. В процессе согласования могут быть высказаны замечания и дополнения к проекту документа. Если документ не представляет большой сложности, то замечания вносятся непосредственно в представленный проект документа. Юристы чаще всего привлекаются к составлению сложных документов. Их задача состоит в том, чтобы в первую очередь обнаружить и удалить противоречия проекта с нормами действующего законодательства, корпоративными актами. Обычно по сложным документам возникают и далеко не простые замечания. Да к тому же они требуют хотя бы краткой аргументации. Вот почему такие замечания оформляются на отдельном листе и выглядят как особое мнение. В последнем случае при визировании на проекте документа кроме подписи визирующего лица и даты проставляется отметка: «Особое мнение прилагается» или «Замечания прилагаются».

Особое мнение оформляется на отдельном листе и прикладывается к проекту документа.

Все замечания по проекту возвращаются разработчикам проекта для доработки документа.

В нашем примере может так случиться, что проректор по учебной работе не сочтет допустимым заменить профессора, собравшегося в командировку, доцентом, который не имеет опыта чтения лекций на большом потоке, или бухгалтерия будет не согласна оплатить номер люкс в гостинице города пребывания преподавателя в командировке. Все это уточняется, и соответственно вносятся изменения в проект приказа.

Доработка проекта управленческого документа по замечаниям предполагает внесение замечаний в проект документа по результатам согласования. Если разработчики с ними не согласны, то должны предъявить свои аргументы относительно того, почему не представляется возможным учесть замечания. В конце концов полная ясность должна быть достигнута. Но это все же бывает не всегда.

5. Оформление документа. Согласованный проект документа окончательное оформление получает на бланке организации. Именно он и поступает руководителю на подписание.

Оформление документа — это, в принципе, техническая работа, и ее производят рядовые сотрудники организации. Здесь надо выполнять следующие довольно простые правила:

› набор текста осуществляется в редакторе Microsoft Word;

› применяется гарнитура шрифта Times New Roman в обычном начертании;

› выравнивание производится по ширине листа;

› размер шрифта должен быть не менее 13 пунктов (обычно применяется шрифты с размером и 14 пунктов).

Проверка правильности оформления документа лежит на начальнике отдела, в котором работает оформитель документа. При передаче окончательно оформленного документа руководителю на подписание все особые мнения и замечания должны будут поступить вместе с документом на рассмотрение руководителя. Если полная ясность по всем вопросам не была достигнута, то именно руководитель будет ставить точку в их решении.

6. Подписание и утверждение документа. Принятие решения, т. е. подписание документа руководителем, — это решающая стадия подготовки документа. Подпись руководителя превращает проект документа в полноценный документ, обладающий юридической силой.

7. Тиражирование и регистрация документа. Это производится по правилам, принятым в организации.

8. Доведение документа до сведения лиц, которым он предназначен (до исполнителей).

Итак, составление документов включает множество последовательных операций. Основные из них:

› подготовка;

› составление;

› согласование;

› оформление;

› изготовление документов.

Изучению правил составления юридических документов уделено основное внимание в курсе ЮД. Эта стадия делопроизводства наиболее трудоемкая и, как правило, требует профессиональных юридических знаний.

Организация движения и учета документов (документооборот)

Под документооборотом организации принято понимать упорядоченное перемещение документов, созданных в процессе работы соответствующими должностными лицами или коллегиальными органами организации.

Современный документооборот организации является смешанным, преимущественно основанным на использовании электронной технологии работы с документами. Последнее означает, что документы, как правило, создаются при помощи современных технологических средств (оргтехники, материалов и т. п.), а их прием, пересылка, обработка и хранение осуществляются как в электронном, так и в бумажном виде.

Документооборот в организациях состоит из нескольких потоков документов. Существуют три разновидности информационных потоков, а соответственно этому различают:

1) внутренние документы;

2) входящие документы;

3) исходящие документы.

К внутренним документам принято относить документы, разрабатываемые должностными лицами исходя из задач и потребностей организации (ее структурных подразделений) и соответственно правилам, определяемым самой организацией. Другими словами, это документы, образующиеся в результате внутренней деятельности организации.

Входящие документы — это документы, поступающие в организацию извне по различным каналам связи.

Исходящие документы — это документы, разработанные внутри организации и отправленные за его пределы другим организациям и государственным органам.

Движение документов начинается с момента их получения или создания до завершения исполнения решений по ним (отправки или сдачи на хранение). Оно закрепляется в схемах прохождения документов, которые разрабатываются службой управления делами (канцелярией) и утверждаются руководством организации.

Общая схема движения документов:

• регистрация (проставляется регистрационный штамп);

• предварительное рассмотрение. Оно осуществляется исходя из оценки содержания документов, на основании установленного в организации распределения обязанностей. Здесь решается вопрос о том, кому передать документ для рассмотрения;

• разрешение по существу. На рассмотрение руководства передаются документы, полученные из правительственных и вышестоящих органов, содержащие информацию по принципиальным вопросам деятельности организации и требующие решения руководства. Остальные документы исполняются должностными лицами и структурными подразделениями;

• контроль. Он осуществляется относительно документов, требующих исполнения. Его осуществляют руководители, служба документационного обеспечения и ответственные исполнители.

Задачи службы контроля:

— отслеживать ход и фактическое исполнение важных документов;

— обобщать сведения, получаемые в ходе контроля, и доводить их до руководства;

— вырабатывать предложения по ускорению документооборота и укреплению исполнительской дисциплины.

Сроки исполнения документов устанавливаются руководителями. Конечная дата исполнения указывается в тексте документа или в резолюции руководителя. Документ считается исполненным и снимается с контроля после выполнения заданий, сообщения результатов заинтересованным.

Службой контроля осуществляется формирование картотеки контролируемых документов. Карточки контролируемых документов (контрольная картотека) систематизируются по срокам исполнения документов, по исполнителям, группам документов (приказы министра, решения коллегии и др.).

Хранение документов (архивное дело)

Для хранения все документы распределяются по группам в соответствии с номенклатурой (перечнем) дел. При формировании дел необходимо соблюдать следующие правила:

1) помещать в дело только исполненные документы;

2) помещать в дело вместе все документы, относящиеся к разрешению одного вопроса;

3) помещать приложения вместе с основными документами.

Дело не должно быть по объему более 250 листов, в противном случае возникают проблемы с брошюровкой или скреплением бумаг.

Система хранения информации стала разрабатываться одновременно с появлением деловой документации. Она включает в себя два фонда:

• документы кратковременного хранения;

• архивный фонд организации.

Если первый из них объединяет всю документацию организации, то архивный фонд не включает в себя краткосрочные документы, а пополняется за счет документов, которые имеют политическое, экономическое, научное, историческое и иное значение.

В любой организации должен быть архив. Там хранятся уставные документы, проектная документация по капитальному строительству, документы по личному составу и др. Организация должна обеспечить не только учет архивных документов, но и их физическую сохранность.

2.3. Зарождение делопроизводства в мире

Документ — это носитель информации. Однако это средство передачи информации появилось не сразу.

Первоначально информацию об окружающем мире человек передавал с помощью жестов, мимики, крика, прикосновений и других простейших средств.

Крупнейшей вехой в истории человеческого общества явилось возникновение осмысленной речи и языка. Между тем по мере развития человека возрастала потребность в передаче информации не только в пространстве, но также и во времени, т. е. потребность в хранении информации. Однако простейшие средства коммуникации были несовершенны. Та же человеческая речь слышна лишь на небольшом расстоянии и только в момент ее произнесения. Поэтому позднее с целью быстрой передачи важных сообщений расставлялись на определенном расстоянии друг от друга люди, обладавшие сильным голосом. Они криком передавали по цепочке информацию. Такая цепочка за день могла передать то или иное сообщение на расстояние месячного перехода. Однако такой способ не гарантировал получателю поступление неискаженной информации.

Трудно было также и сохранять нужную информацию. Первые попытки ее закрепления были связаны с применением сигнализации. Для передачи информации в пространстве использовалась сигнализация дымом, огнем костров, звуками труб, барабанным боем и т. п.

Позднее на смену символической пришла условная сигнализация, в которой предметы использовались как условные знаки по предварительной договоренности людей о том, что будет означать определенный предмет. Впоследствии возникло более сложное, так называемое узелковое письмо: у древних инков, китайцев, монголов. Вероятно, подобного рода «письмо» имелось и у славян. Не случайно в русском языке сохранилось выражение «завязать узелок на память», т. е. сохранить в памяти какую-либо информацию.

Необходимость передачи полезного практического опыта стимулировали дальнейшие поиски более эффективных искусственных способов трансляции информации. Огромную роль в этом деле сыграли такие визуальные средства передачи информации, как резьба по кости и дереву, рисунки на стенах пещер. Они подготовили следующий скачок в развитии человеческой цивилизации.

Этот новый этап был связан с появлением письменности. Ее рождение было обусловлено возрастанием общественных потребностей, усложнением социальной структуры человеческих сообществ, образованием первых государств. Вспомним первые носители письменной информации, в частности юридической: камни, глиняные дощечки, береста, папирус, пергамент и др.

Можно назвать и первых специалистов по делопроизводству. Ими были писари, «меньшие» воеводы, дьяки, подьяки, судьи, помощники (товарищи) судей и др.

Истоки профессии документоведа можно отнести к Древнему Египту, где зарождается профессия писца — составителя и переписчика документа. Она была одной из уважаемых профессий. Написание документа требовало много труда. Чтобы стать писцом, надо было прилежно и долго учиться. Восхваление профессии писца в Египте дошло до нас в нескольких папирусах. Вот послание одного писца своему сыну:

«Медник весь день на работе, а когда наступит ночь, он все сидит за ней при свете факела. Башмачник совсем погибает, ему не выйти из нищеты; остается ему только глодать кожи. Погляди на каменщика: он вечно недомогает, потому что ему надо работать на ветру, цепляясь за карнизы в виде листков лотоса; руки его опускаются от усталости, его платье изодрано; этот бедняга шагает изо дня в день по бревнам лесов, едва заработавши себе на хлеб; он идет домой и колотит своих детей. Довольно я насмотрелся такой работы, я видел везде одну жестокость, только жестокость. Поэтому займись книгами, изучи письмо! Кто с детства научится этому, станет уважаемым человеком».

Далее наставление объясняет, как это благородное занятие сберегает здоровье, дает большую выгоду, ведет во дворец.

2.4. Эволюция делопроизводства в России

Делопроизводство в Древнерусском государстве (X–XIV вв.)

На ранних стадиях развития Древнерусского государства (до конца XV в.) государственных учреждений еще не существовало. Их функции выполняли чаще всего отдельные должностные лица.

В период правления князя Владимира (978–1015 гг.) существовало учебное заведение для детей бояр и старших дружинников. Из выпускников этой школы и отбирались претенденты на должности печатников — хранителей княжеской печати, металников — судейских секретарей, писцов и дьяков при князьях.

С развитием законодательства наряду с объемными многостраничными правовыми актами (Русская Правда, Новгородская и Псковская судные грамоты, Двинская уставная грамота) создаются документы, фиксирующие конкретные правоотношения. Это многочисленные разновидности уставных, вкладных, купчих грамот, заемные, закладные кабалы, фиксирующие заем денег, отпускные грамоты и т. д.

С увеличением числа создаваемых документов обозначились и места для наиболее безопасного их хранения. Место хранения документов называлось ларем, а лицо, ответственное за хранение документов, ларником. Впоследствии хранилищами и местом создания документов стали храмы. Центрами ведения документации и ее хранения были также гостиные дворы.

В Древнерусском государстве выработалась и процедура отмены юридической силы документов. Материалы вынимались ларником и уничтожались в присутствии свидетелей. Особо важные документы уничтожались специально выбранной городским вече комиссией, часто публично, в торжественной обстановке.

Практически до конца XIV в. основным материалом для письма на Руси служил пергамент (особым образом выделанная телячья, баранья или козлиная кожа).

Самой древней формой документа на Руси была грамота — отдельный лист пергамента шириной около 15 см. Размеры документа могли быть различными за счет подклейки следующих листов. Документы подклеивались друг за другом и образовывали длинную ленту, которая затем сворачивалась в свиток или рулон, — столбец. Отсюда и название данной технологии работы с документами — столбцовое делопроизводство.

В этот же период получила расширение практика удостоверения документов печатями. Считают, что само слово печать в славянских языках происходит от слова пеку и связано оно с обозначением орудия для выжигания знака. Первоначально печати употреблялись лишь в практике международных дипломатических отношений, а затем получили и более широкое распространение. Они были из металла — серебра, золота, свинца (рис. 2.1).

Возросшее значение различных органов власти, расширение сферы их деятельности выразилось в значительном увеличении числа учреждений, использующих печати. На смену металлических приходят восковые печати (рис. 2.2). Воск был дешевле по сравнению с металлом, а число документов, которые надо было удостоверять печатью, увеличилось. Кроме того, в XV в. для изготовления документов стали применять бумагу, которая не могла выдержать вес свинца.

Хотя практика документирования управленческих действий и юридических фактов расширялась, о делопроизводстве в период Древнерусского государства и феодальной раздробленности как о системе определенных норм и правил говорить еще преждевременно.

Приказное делопроизводство (XV–XVII вв.)

Система делопроизводства начинает складываться с середины XV в., в период формирования русского централизованного государства

По мере превращения Московского княжества в великорусское государство усложнялись задачи по управлению государством. Если раньше отдельные вопросы управления решались по приказу князя, то затем стали выделяться постоянные присутственные места — избы или приказы. Их деятельность объединялась высшим правительственным учреждением — Боярской думой. Именно поэтому период становления и развития государственного делопроизводства принято называть приказным (рис. 2.3).

Однако и в этот период управление строилось на системе поручений — какой-либо круг дел передавался в ведение определенного лица по степени близости и доверия к нему великого князя. В это время пока еще не прослеживался принцип отраслевого управления.

Рис. 2.4 Подьячий

Во главе отдельного приказа стоял приказной судья. В некоторых приказах судей было по два и более, и поэтому они назывались товарищами главного судьи. В его ведении состояли дьяки. В ведении дьяков находились подьячие (рис. 2.4).

Организационно-распорядительную власть всецело принадлежала приказным судьям, дьяки и подьячие исполняли подсобную роль: вели делопроизводство, т. е. принимали челобитные, доношения местных правителей, хранили дела и вели письмоводство.

Управлявшие территориями (воеводы) имели свою канцелярию — приказную избу, где хранилась городская печать, денежные суммы и велось делопроизводство.

Приказная изба делилась на столы (своего рода отделы): денежный, судебный, сыскной, поместный и др. Документы (теперь они уже были не пергаментные, а бумажные) обычно размещались на столах, на скамьях, особо ценные в сундуках-ларях в тех же помещениях, где велась текущая работа и прием посетителей.

Классификация документов пока не отличалась разнообразием: грамоты (царские указы или указные грамоты), приговоры, наказы, доклады, челобитные и др. Однако продвижением вперед в делопроизводстве можно считать появление формуляров, т. е. совокупность устойчивых элементов документа: реквизиты, устойчивые словосочетания и др. Хотя их было так мало (автор документа, адресат, дата, место написания), что документ пока представлял собой сплошной текст. Пописывал документ дьяк, который отвечал за делопроизводство.

Таким образом, в приказной период постепенно создается система делопроизводства центральных и местных учреждений, развивается специализация чиновников, среди которых особо выделяются те, кто отвечал за делопроизводство, создаются устойчивые формы документов и приемы их составления. Однако нельзя констатировать, что государство навело порядок в сфере делопроизводства.

Коллежское делопроизводство (XVIII в.)

В связи с этим возникла необходимость создать новые организационные формы для делопроизводства. И такие органы появились.

Первым новым органом стал Сенат — первоначально законосовещательный орган и орган надзора за правительственными учреждениями. В нем появилась канцелярия. Хотя кадровый состав и сохранился, стали приглашать и иностранных специалистов для занятия канцелярских должностей.

Рис. 2.5 Генеральный регламент, изданный 28 февраля 1720 г. составлен при участии петра I

В результате Петровских реформ в области управления сложилась следующая система государственных органов: Сенат, Синод, Кабинет и коллегии — в центре, губернатор, воевода, комиссары и другие органы — на местах. Всего вместо упраздненных приказов создано 12 коллегий.

Первоначально каждая коллегия руководствовалась своим регламентом, затем законодательной основой реформы стал Генеральный регламент (рис. 2.5), который ввел коллежскую систему делопроизводства по названию учреждений нового типа — коллегий.

С изданием Генерального регламента делопроизводство становится на твердую почву закона. Этим законодательным актом окончательно отделяются обязанности присутствия как органа, принимающего решения, от делопроизводственной деятельности, которая закрепляется за самостоятельным подразделением — канцелярией.

Регламент настолько подробно разрабатывает все вопросы деятельности канцелярии, что даже определяет, какими должны быть устроены столы (должны иметь ящики с замками), как должны сидеть канцеляристы (по двое за одним столом) и т. д. Рабочий день в коллегиях начинался в 8 часов утра и продолжался 5 часов, позже рабочий день был продлен до 8 часов. Работа велась круглый год, за исключением трех летних месяцев и праздников. За один день неявки на работу у канцелярского служащего вычиталось жалованье за месяц, за неотработанный час вычиталось недельное жалованье. И несмотря на это, сенатское и коллежское делопроизводство отличалось редкой медлительностью. Некоторые сенатские дела, особенно судебные, тянулись годами, и не каждый из участников доживал до разрешения спора.

В коллежском делопроизводстве возникло большое число новых документов, а документы приказного делопроизводства получили новые названия, что явилось результатом массированного проникновения в русский язык заимствованных слов, отразившего западнический характер всех петровских преобразований. Так, теперь появляются администратор, аудитор, бухгалтер, губернатор, инспектор, министр и др.

Прежние думы и приказы заменены коллегиями, канцеляриями, конторами, ратушами.

Появились и новые названия документов: векселя, облигации, рапорты, журналы, протоколы, корреспонденция, инструкция и др.

Приговоры, указные грамоты, наказы заменены указами, регламентами, инструкциями, резолюциями; челобитные — прошениями, рапортами, доношениями.

Для многих видов документов разрабатываются генеральные формуляры — образцы, по которым следовало составлять документы. Так. в указе 1723 г. «О форме суда» содержание челобитной следовало излагать по пунктам, т. е. была предпринята попытка формализовать текст документа, сделать его максимально удобным для чтения. Увеличивается и количество обязательных реквизитов документов.

В целом делопроизводство коллегий характеризовалось значительным увеличением письменной работы и формальностей. Даже значительно увеличенные по сравнению с приказами штаты канцелярских чиновников не справлялись с обилием дел, что приводило к медлительности делопроизводства и волоките.

Реформа Петра I затронула только центральный уровень государственного управления, почти не отразившись на местных учреждениях. Завершила эту реформу Екатерина II, издав 7 ноября 1775 г. «Учреждения для управления губерний всероссийской Империи» — важнейший законодательный акт реформы местного управления, заложивший основы административно-территориального управления России на длительный полуторавековой период имперского развития. Реформа затронула и центральные учреждения, уничтожив большинство коллегий.

Таким образом, как видим, XVIII в. в развитии делопроизводства характеризовался усилением законодательной регламентации всех его сторон и усилением бюрократического начала в целом.

Министерское делопроизводство (XIX — начало XX в.)

Новая реформа (начало XIX в.) государственного управления и делопроизводства затронула главным образом верхний уровень управления — высшие и центральные учреждения.

В начале XIX в. (1801–1811 гг.) Александр I проводит реформы и заменяет коллегии на министерства. Создание министерств с единолично управляющими министрами было необходимо для более гибкой и оперативной системы управления.

Коллегиальный принцип принятия решений не был исключен вовсе из новой системы: коллегии ввели в состав вновь созданных министерств, но позже при министрах создали советы, имевшие статус коллегиального совещательного органа. Тем не менее отношение к министрам как к единоличным исполнителям воли царя и определило делопроизводство министерств как исполнительное.

Система делопроизводства этого периода (вплоть до Февральской революции 1917 г.) получила название «министерская». Ее также называют «исполнительная», поскольку принцип единоначалия подразумевает личную ответственность каждого должностного лица за неукоснительное исполнение своих непосредственных обязанностей. Автором реформ был выдающийся государственный деятель XIX в. советник Александра I М. М. Сперанский — основатель российской юридической науки и теоретического правоведения (рис. 2.6).

Рис. 2.6 Великий русский реформатор, законотворец М. М. Сперанский (1772–1839)

В этот период уже достаточно четко стали различать два аспекта: процесс принятия решений (производство дел) и собственно делопроизводство (порядок течения дел), т. е. порядок поступления дел, их движение, отправку дел, ревизию дел, отчетность в делах.

Документы, создававшиеся в процессе производства дела можно разделить на две группы: внутренние документы (записки, справки, выписки, журналы заседаний, регистрационные журналы и др.) и внешние документы, поступавшие в учреждение из разных других учреждений и отправлявшиеся в иные учреждения.

Серьезные изменения претерпела форма документов: появляются бланки с угловым расположением реквизитов. Бланки печатались типографским способом (допускалось писать и от руки). Существенно расширился и перечень обязательных реквизитов (наименование учреждения, наименования структурных подразделений, дата документа, регистрационный индекс, заголовок к тексту документа, ссылка на поступивший документ, адресат с указанием должности лица, подпись, включая наименование должности подписавшего лица, его личная подпись).

При подготовке текстов рекомендовалось придерживаться строгих языковых правил. Эти рекомендации легли в основу формирования канцелярского (служебного) стиля речи, что в наше время называют унификацией деловой переписки.

На протяжении всего XIX и начала XX в. осуществляется интенсивное законотворчество. Благодаря принятой в то время системе кодификации законодательства в Сводах законов Российской империи достаточно легко получить подробные сведения о законодательной регламентации делопроизводства учреждений любого уровня. Своды законов начинают издаваться с 1832 г. Затем, пополняясь новыми узаконениями, переиздаются в 1842, 1857 гг. и последующие годы.

Большое значение в этот период имели письмовники — сборники образцов документов. Известно более ста таких сборников, изданных до 1917 г.

Предназначались такие сборники самому широкому кругу лиц (чиновникам, частным лицам), которым приходилось обращаться в государственные учреждения.

Буквально революция произошла в средствах фиксации документов. Начинают использоваться пишущие машинки. Это ускорило все письменные работы канцелярии, позволило одновременно изготавливать несколько копий документов, существенно сократив объем рукописных работ. Более того, машинописный текст приобрел более компактную форму, за счет чего сократился объем документов. Появился телеграф и соответственно новый вид переписки — телеграммы. Изобретение телефона привело к появлению телефонограмм — письменной записи переданного по телефону сообщения.

В конце XIX — начале XX в. все большее внимание обращается систему регистрации, на необходимость ее упрощения за счет ее централизации. Эта идея в корне противоречила идее, заложенной в «Общем учреждении министерств»6, в соответствии с которым создавалось множество пунктов регистрации документов в учреждении.

Все эти нововведения в области делопроизводства, как это у нас в стране водится, осваивали прежде всего военные учреждения. Однако работа по совершенствованию делопроизводства в военном ведомстве из-за начавшейся вскоре Первой мировой войны не была, к сожалению, заимствована гражданскими министерствами царской России, а произошедшие в 1917 г. сначала Февральская буржуазно-демократическая, затем Октябрьская социалистическая революции привели к полному слому государственного аппарата и созданию нового, который хотя и усвоил многие старые традиции в делопроизводстве, но был уже другим.

Советское делопроизводство (1917–1990 гг.)

В 1917 г. кардинально изменился государственный аппарат.

Для работы в советских органах управления были привлечены рабочие, солдаты и пр., не имеющие специального образования. Уровень документационного обеспечения управления понизился. Необходимо было законодательно оформить деятельность властных структур, упорядочить процессы документирования. И это было сделано: определен порядок утверждения и опубликования законов, закреплены правила оформления документов, утверждены новые бланки некоторых документов и перечень их обязательных реквизитов и др. Конечно, при этом использовался предшествующий опыт, и это хорошо — преемственность позволяет не утерять наработанное и обеспечивает ускоренное движение.

Продвижением вперед в делопроизводстве следует считать создание позднее целой сети организаций, институтов и лабораторий, занимавшихся вопросами научной организации труда (НОТ) и делопроизводства (например, Оргстрой, Государственный институт техники управления (ИТУ )). Последний (ИТУ) работал по следующим основным направлениям:

...