Сопова А. П.

Свобода прессы и ее границы в России в начале ХХ века

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 94:342.727(470+571)″1904/1914″

ББК 63.3(2)52:67.400.7:76.0

С64

Автор:

Сопова А. П., кандидат юридических наук, доцент юридического факультета Государственного академического университета гуманитарных наук.

Рецензенты:

Краковский К. П., доктор юридических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Высшей школы правоведения Института государственной службы и управления Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации;

Соловьев К. А., доктор исторических наук, профессор РАН, профессор Школы исторических наук факультета гуманитарных наук Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Монография посвящена правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов Российской империи в отношении периодической печати в начале ХХ века. В работе выполнен анализ широкого круга источников: нормативных правовых актов, делопроизводственных документов, судебной практики, материалов периодической печати, источников личного происхождения. Значительное внимание уделено предпосылкам, содержанию и результатам реформы законодательства о печати в 1904–1906 годах. Рассмотрены особенности административной и судебной практики, в том числе изучен вопрос о применении к печати законодательства о чрезвычайном положении. Представлены данные о масштабах судебных преследований и административных взысканий в отношении периодической печати после 1905 года, а также реконструированы эпизоды законопроектной деятельности по вопросу о свободе печати в 1906–1914 годах.

Книга адресована юристам, историкам, журналистам и филологам, преподавателям, аспирантам, студентам и всем интересующимся историей отечественного государства и права

Книга рекомендована к печати решением ученого совета Государственного академического университета гуманитарных наук от 28 мая 2024 года.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 94:342.727(470+571)″1904/1914″

ББК 63.3(2)52:67.400.7:76.0

© Сопова А. П., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

«Манифестом 17 октября сего года мы возложили на обязанность правительства выполнение непреклонной нашей воли даровать населению незыблемые основы гражданской свободы, одним из условий коей является свобода слова», — так начинался указ Николая II, 24 ноября 1905 года установивший временные правила для периодических изданий1. Впервые в истории России газеты и журналы стали выходить свободно, печататься без предварительной цензуры и распространяться без специального разрешения. Уже в 1906 году только в Санкт-Петербурге к 419 периодическим изданиям добавились более 100 новых газет и более 250 новых журналов2. И если в 1900 году в Российской империи насчитывалось 1002 периодических издания3, то в 1914 году их было уже более 30004. Однако проведенная реформа не вызвала восторга у современников, и сегодня по-прежнему остается недооцененной.

Отчасти такая оценка обусловлена объективными причинами: реформа осталась незавершенной, создала ряд противоречий и привела к заметному расширению преследований прессы в среднесрочной перспективе. Кроме того, свою роль сыграли и субъективные факторы. За несколько лет до Первой русской революции отмена предварительной цензуры и административных взысканий и введение явочного порядка учреждения газет и журналов выглядели для деятелей периодической печати как предел мечтаний5. Однако в 1904–1906 годах реформа проводилась силами бюрократии под давлением революции. С этим было связано ее негативное восприятие как в либеральных, так и в консервативных кругах.

Радикализовавшееся освободительное движение требовало полной свободы печати и было не готово мириться с заменой административного контроля на судебную ответственность, особенно с учетом резкого увеличения количества уголовных дел против деятелей печати. Обоснованно звучала критика в отношении неопределенных формулировок в новом законе, которые создавали почву для административного произвола. Консервативные круги, в свою очередь, восприняли реформу как вынужденную уступку, которая была сделана под давлением революционных событий и не соответствовала интересам трона6. Сам Николай II остался недоволен результатами реформы и, по отзывам представителей высшей бюрократии, не мог до конца принять то, что возможности правительства по контролю за печатью больше не безграничны7.

К началу XX века реформа законодательства о периодической печати была одной из самых ожидаемых. Общество воспринимало предварительную цензуру как архаичный институт, а правительство уже не считало деятельность цензурных органов эффективной. Все чаще в бюрократических кругах звучали идеи о том, что предварительная цензура и иные методы административного воздействия на печать ведут к произволу в этой сфере, в то время как в интересах государственной власти — организовать правовое регулирование прессы на основе принципа законности8.

Идеи о свободе печати имели широкое хождение в научных кругах. В российской юридической науке сформировалась доктрина прав и свобод личности и были сформулированы основные подходы к юридическим границам и гарантиям свободы слова и печати9. К 200-летию российской периодической печати в 1903 году была приурочена публикация многих значимых исследований об истории цензуры в России10. Всплеск интереса к этой теме был связан также и с надеждами на реформирование цензурного законодательства11. Дополнительно способствовало росту количества публикаций по проблемам цензуры само ослабление, а затем и отмена предварительной цензуры в Российской империи12.

О необходимости освободить прессу от административного контроля активно писали специализированные юридические издания. Так, регулярно обращалась к проблемам цензуры издававшаяся с 1898 года юридическая газета «Право»13. В «Журнале Министерства юстиции» в 1905 году вышел ряд публикаций, предвещавших отказ от предварительной цензуры14. Правовому положению печати уделяли внимание и другие юридические издания15.

С конца 1905 года стали выходить публикации о первых результатах реформы, в которых указывалось, что освобождение печати привело к невиданному масштабу гонений на журналистику16. Так, например, автор подробной хроники с момента издания Манифеста 17 октября 1905 года по 15 июня 1906 года приходил к выводу, что «на самом же деле «Временные правила 24 ноября» явили собой по отношению к печати еще большие «ежовые рукавицы», чем даже действовавший до них старый цензурный устав»17. Хронику репрессий против прессы на регулярной основе вела и газета «Право». На страницах издания были подвергнуты подробному юридическому анализу проведенные в 1905–1906 годах изменения в законодательстве о печати и их последствия18.

Отмена предварительной цензуры означала, что теперь газеты и журналы должны издаваться свободно, но в случае выявления преступления тираж мог быть конфискован, а редакторы и издатели — отданы под суд. В условиях революционного кризиса уголовные дела против прессы возбуждались практически ежедневно. Так, например, по данным Министерства юстиции, с 24 ноября 1905 года по 1 ноября 1908 года в отношении редакторов периодических изданий было вынесено 762 судебных приговора (из них 230 приговоров были оправдательными)19. В большинстве случаев возбуждение уголовного дела сопровождалось конфискацией спорного номера периодического издания.

Подцензурная печать до 1905 года действительно не сталкивалась с подобными масштабами преследований. Поэтому ожесточенная критика Временных правил 24 ноября 1905 года и практики их применения звучала и в печати, и в Думе. «Такие вооруженные нападения на типографии, такие случаи конфискации периодических органов раньше, чем комитет по делам печати успел познакомиться с содержанием выпускаемого номера, — ведь этого не было даже до времени установления тех временных правил, которые якобы должны были гарантировать свободу печати», — заявлял 13 июня 1906 года на заседании Первой Государственной думы член конституционно-демократической фракции, юрист В. Д. Набоков20. Высказываясь по поводу конфискации полицией и приостановки социалистических революционных газет «Трудовая Россия», «Голос» и «Вперед», Набоков настаивал, что действующее законодательство «никуда не годится» и что роль Государственной думы «прежде всего, должна заключаться в том, чтобы поставить свободу печати на законные основания, чтобы законом обеспечить свободу, а не стремиться к тому, чтобы поставить ее в возможно узкие рамки»21. Законопроект о свободе печати был разработан кадетской партией, но рассмотреть его депутаты первого созыва не успели из-за роспуска Думы.

Критика, непрерывно звучавшая со страниц газет и в стенах Таврического дворца, где заседала Государственная дума, уже сама по себе иллюстрирует масштабы произошедших изменений. Конституционно-демократическая партия после нескольких неудачных попыток к лету 1906 года наладила выпуск своего официального еженедельника «Вестник народной свободы» и ежедневной политической газеты «Речь». В их издании непосредственное участие принимал и В. Д. Набоков. Таким образом, с парламентской трибуны он выступал в том числе и как видный представитель политической прессы. С конституционно-демократической партией связывали также журнал «Полярная звезда», который издавал П. Б. Струве, газеты «Наша жизнь», «Русь», «Русские ведомости», «Рабочее слово», «Сельская жизнь» и другие. Активно развивалась и политическая пресса других направлений. Октябристы издавали газету «Новый путь» в Санкт-Петербурге и «Голос Москвы» в Москве. Консервативная печать была представлена газетами «Русское знамя» и «Колокол», также правых поддерживали крупнейшие частные издания «Московские ведомости» и «Новое время»22.

Явочный порядок учреждения новых периодических изданий в 1905 году впервые создал в России условия для появления легальной социалистической прессы. В 1906 году для закрытия революционных социалистических газет было введено чрезвычайное положение. Но после возвращения к нормальному режиму управления в начале 1910-х годов они вновь открылись, и предусмотренные законодательством о печати судебные запреты не могли этому помешать.

В 1911–1914 годах меньшевики последовательно издавали 5 легальных газет под разными названиями, большевики — 7, эсеры — 10. Новая газета открывалась обычно уже через несколько дней после того, как суд запрещал издание предыдущей. «Весьма оригинальным является то обстоятельство, что социал-демократы Государственной думы, предъявляя в Думе запросы о притеснениях рабочей печати, требуют от правительства объяснений и негодуют на то, что оно своими репрессиями мешает революционным органам печати подрывать тот самодержавный государственный строй, который правительство призвано охранять», — иронизировали в Санкт-Петербургском комитете по делам печати в 1913 году23. Это взаимное неприятие и непримиримость социалистической прессы и царского правительства определило в дальнейшем и тональность исследований по истории цензуры в советской науке

Правовое положение печати оставалось частью актуальной политической повестки. Так, например, очередной рост внимания к этой проблеме был напрямую связан с начавшейся в 1912 году подготовкой к рассмотрению в Государственной думе законопроектов о печати. Особенно заметный след в историографии оставила издательская деятельность конституционно-демократической партии. В 1912 году был опубликован сборник «Свобода печати при обновленном строе», призванный «дать, хотя бы и в несовершенном виде, более или менее цельную картину правового положения печати в современных условиях русской жизни»24. Также в 1912 году один из номеров «Журнала уголовного права и процесса», который издавал В. Д. Набоков, был посвящен анализу различных аспектов судебного рассмотрения уголовных дел, связанных с печатными изданиями25. Собранная за год статистика и наиболее яркие примеры преследований против периодической печати публиковались в ежегодниках газеты «Речь»26.

Юристы, публицисты, лидеры оппозиционных партий сами сталкивались с административными и судебными преследованиями за высказывания в печати и боролись за дальнейшее расширение свободы прессы. Едва ли стоит упрекать их в нежелании признать позитивный эффект от произошедших в 1905 году перемен. При этом кадеты верили в то, что путь к свободе печати лежит через продвижение закона с проработанными и точными юридическими формулировками. Поэтому, несмотря на объяснимую политизированность, либеральная публицистика начала ХХ века отличалась качественным и глубоким юридическим анализом действовавшего законодательства о печати. Во многом этот материал остается невостребованным в современных исследованиях из-за радикального разрыва с традициями либеральной юриспруденции на советском этапе, когда представление о свободе печати, выработанное в дореволюционной науке, было полностью отвергнуто как буржуазное вместе с сопутствующими юридическими концепциями.

В советской историографии история цензуры, даже дореволюционной, считалась «неприоритетной темой», так как на исторические сюжеты распространялась общая завеса молчания вокруг существования цензуры в СССР27. До 1960-х годов исследователи практически не обращались к истории цензуры28. Рост внимания к этой проблеме принято отсчитывать с издания библиографического обзора, подготовленного Л. М. Добровольским29. Кроме того, изучение событий начала ХХ века само по себе сопровождалось большими идеологическими сложностями, поэтому исследователи, обращаясь к истории цензуры, стремились сосредоточиться на более раннем этапе — 60–80-х годах XIX века30.

Подход к Первой русской революции в советской исторической науке был основан, во-первых, на приоритетном внимании к деятельности большевистской партии, во-вторых, на официальной унифицированной концепции революционных событий31. В исследованиях по истории прессы приоритетное внимание также уделялось истории большевистской печати и особой роли большевиков и большевистской прессы в борьбе за свободу печати32.

В 1967 году было издано первое крупное исследование, посвященное цензурной политике в начале ХХ века, — монография А. Ф. Бережного «Царская цензура и борьба большевиков за свободу печати», охватывающая период с 1895 по1914 год. В ней был наглядно представлен взгляд на печать как на «самое острое и сильное оружие классовой борьбы»33. Все государственные институты, задействованные в разработке и реализации законов о печати, рассматривались в качестве единой реакционной силы, единственной целью которой являлось «подавление прогресса и духовной свободы человека»34. Подчеркнуто преуменьшалась роль либеральных периодических изданий и общественных групп в борьбе с цензурой35.

Вопрос о юридическом воплощении свободы печати здесь не только не ставился, но и не мог быть поставлен. В рамках этой парадигмы борьба за свободу печати — это борьба за возможность вести революционную агитацию и пропаганду, в том числе и борьба с печатью других политических направлений. Поэтому «осуществление свободы печати» принимало довольно парадоксальные формы: «Борющийся рабочий класс начинал брать в свои руки судьбу печати, осуществлять ее свободы. Московские типографщики с 24 сентября до 2 октября приостановили выпуск всех московских газет, — писал А. Ф. Бережной о революционных событиях 1905 года. — Они запретили работу типографий “Русских ведомостей”, “Русского листка”. Когда 30 сентября издатели вопреки запрету решили выпустить очередной номер “Русского листка”, рабочие разгромили типографию этой газеты»36.

В 1970-80-е годах был издан ряд работ, предлагавших новый научный взгляд на Первую русскую революцию37. Также возросло внимание ученых к небольшевистской печати. Российскую журналистику начала ХХ века все чаще стали рассматривать «как систему всех выходящих в стране периодических органов, как особый социальный институт буржуазно-монархической России»38. Но на концептуальном уровне сохранялось строгое деление печати на демократическую, либерально-буржуазную и охранительно-монархическую39. Вопросы правового регулирования печати не становились основным предметом изучения, а затрагивались в контексте их влияния на функционирование прессы, ее количественный и качественный состав40.

В последние годы в изучении истории цензуры произошел значительный рост количества и качества публикаций, что связано как с упростившимся доступом к архивным документам, так и исчезновением идеологического контроля за работой исследователей. Регулярно проводятся конференции и издаются сборники, позволяющие составить представление об актуальной исследовательской повестке41. Издана учебная литература по истории российской цензуры42. Подготовлен ряд диссертаций по проблематике дореволюционной цензуры, в том числе ее региональным аспектам43.

Среди исследований, посвященных истории цензуры, без сомнения, следует выделить работы Н. Г. Патрушевой. В своей докторской диссертации она показала структуру и механизм функционирования Главного управления по делам печати Министерства внутренних дел — основного учреждения, отвечавшего за цензурную политику. В диссертации приводятся также обзорные сведения по истории законодательства о печати, однако эволюция законодательства и правоприменительной практики не стала основным предметом рассмотрения44. Также Н. Г. Патрушева подготовила и издала сборники документов по истории цензуры с научными комментариями45. Некоторые из этих публикаций подготовлены совместно с британским исследователем Полом Футом46. Отдельные моменты истории законодательства о печати освещены также в работах А. В. Лихоманова47. Эволюции цензурного законодательства посвящен ряд историко-правовых монографий48 и диссертаций49.

История цензуры в Российской империи с середины XX века привлекала внимание иностранных исследователей. В частности, канадский историк Чарльз Рууд подготовил монографию, охватывающую период с 1804 по 1906 год50 и еще ряд публикаций о положении печати в дореволюционной России51. Вопрос о правовом регулировании периодической печати после провозглашения свободы слова Манифестом 17 октября 1905 года также рассмотрен в нескольких статьях52.

В современных исследованиях по истории цензуры во многом воспроизводится скептическое отношение к проведенной в начале ХХ века реформе законодательства о печати. Постулируется тезис о том, что фактическое положение печати не изменилось, а, может быть, даже и ухудшилось: она как подвергалась гонениям до 1905 года, так и продолжила подвергаться им после, но в еще больших масштабах. Эти оценки вписываются в нарратив, который легко проследить как по дореволюционным публикациям, так и по советским исследованиям. Однако до революции публицисты писали о тяжелом положении печати, чтобы указать на недостатки, которые должны быть как можно скорее исправлены. На советском этапе же принципиально отрицалась сама возможность закрепления свободы печати при «царизме», поэтому такой подход не требовал внимательного изучения законодательства и произошедших в нем изменений.

Тем не менее свобода печати — это юридическое понятие, которое должно находить свое воплощение в законе вместе с гарантиями ее реализации и границами, защищающими от возможных злоупотреблений. Период с начала XX века и до начала Первой мировой войны в 1914 году — это уникальное время, когда свобода печати получила закрепление в российском законодательстве и реализовывалась на практике. Но также необходимо учитывать и переходный характер регулирования печати в эти годы. Как писал С. А. Котляревский, «плодотворное применение юридического метода прежде всего требует сознания не только неизбежных пробелов в государственном праве, но и возможных внутренних противоречий, которые являются результатом совмещения в нем различных исторических наслоений. Разнородность этих наслоений особенно сказывается в переходные эпохи, например, переходные от абсолютизма к конституционализму, вследствие чего государственный строй этих эпох представляет особые трудности для юридико-догматического изучения»53. Для определения того, в какой мере переход от полицейских начал к правовым в законодательстве о печати в Российской империи был реализован, необходимо выявление этих «исторических наслоений», их изолированный анализ, сопоставление друг с другом, с зарубежным опытом и доктринальными представлениями о свободе печати начала ХХ века.

Вопрос о свободе печати после 1905 года — это и неотъемлемая часть непрекращающейся научной дискуссии об истории и природе российского конституционализма. По-прежнему не утихают споры о том, произошло ли в 1905–1906 годах ограничение самодержавной власти и действительное закрепление личных и политических прав подданных Российской империи в законодательстве или российский конституционализм так и остался «мнимым»54. Сегодня исследователи все больше внимания уделяют внутренней неоднородности бюрократии в России начала ХХ века, влиянию институциональных практик на выработку и принятие решений55. Сделаны важные шаги в изучении проблемы прав личности в дореволюционной юридической науке56 и влияния либеральной правовой доктрины на законотворческую деятельность правительства и политических партий57. Эти методологические подходы позволяют по-новому взглянуть и на проблему реформирования законодательства о печати в начале ХХ века.

Для характеристики различных аспектов и эволюции правового регулирования в настоящей монографии исследуются нормативные правовые акты, включенные в Полное собрание законов Российской империи и Свод законов Российской империи. Проанализированы, во-первых, отдельные нормативные правовые акты о цензуре и печати, принимавшиеся с конца 1860-х годов, и результаты их систематизации в Уставе о цензуре и печати в редакции 1890 года (том XIV Свода законов). Во-вторых, подробно рассмотрено законодательство о цензурной реформе 1904–1906 годов. Также изучено содержание уголовного и уголовно-процессуального законодательства и нормативных правовых актов, регламентировавших действие чрезвычайных правовых режимов на территории Российской империи в начале XX века. Кроме официальных источников использованы также неофициальные издания, в том числе подготовленные дореволюционными юристами сборники с толкованиями и практическими комментариями.

Для исследования законопроектной деятельности и правоприменительной практики была проведена работа с фондами Российского государственного исторического архива (РГИА), Государственного архива Российской федерации (ГА РФ), Центрального государственного архива г. Москвы (ЦГАМ). Неизученные ранее аспекты реформы 1904–1906 годов были реконструированы с опорой на документы, хранящиеся в фонде Департамента законов Государственного совета (ГА РФ, Ф. 1149), личном фонде юриста, члена Особого совещания для разработки нового устава о печати в 1905 году, А. Ф. Кони (ГА РФ, Ф. 564), в фонде Совета министров (РГИА, Ф. 1276).

Документы из фонда Министерства юстиции (РГИА, Ф. 1405) позволили охарактеризовать законопроектную деятельность правительства по вопросу об усилении уголовной ответственности деятелей печати в 1906–1908 годах. Направление законопроектной деятельности в 1912–1914 годах (содержание законопроектов МВД и фракций Государственной думы, отзывы министерств и ведомств на правительственный проект, деятельность думской комиссии по печати) проанализировано с опорой на фонды Постоянного совета объединенных дворянских обществ (ГА РФ, Ф. 434), Общей канцелярии министра финансов (РГИА, Ф. 560), Совета министров (РГИА, Ф. 1276), Государственной думы (РГИА, Ф. 1278).

Среди архивных документов, характеризующих правоприменительную практику, следует, прежде всего, выделить статистические данные за 1905–1914 годы, собранные Министерством юстиции (ГА РФ, Ф. 124; РГИА, Ф. 1405) и Главным управлением по делам печати (РГИА, Ф. 775). Для характеристики правоприменительной деятельности государственных органов использованы также различные делопроизводственные документы: циркуляры министра юстиции, записки чиновников, межведомственная и внутриведомственная переписка. Кроме фондов Главного управления по делам печати и Министерства юстиции для этих целей использованы также документы Московского цензурного комитета (ЦГАМ, Ф. 31).

Среди опубликованных источников значимую группу составляют документы различных государственных органов. В исследовании широко использованы стенографические отчеты Государственной думы и журналы Совета министров. Анализ судебной практики проведен на основе изучения сборников решений Уголовного кассационного департамента Правительствующего Сената. Одним из ключевых опубликованных источников является сборник циркуляров Главного управления по делам печати, изданный в 2016 году Н. Г. Патрушевой и И. П. Футом. Также при проведении исследования изучены сборники документов, связанные с деятельностью П. А. Столыпина, и опубликованные документы политических партий начала ХХ века.

Анализ источников личного происхождения позволил дополнить выводы, сделанные на основе документов официального характера. Богатый фактический материал о тенденциях в цензурной практике представлен в воспоминаниях А. В. Бельгарда (начальник Главного управления по делам печати в 1905–1912 годах) и А. А. Сидорова (отдельный киевский цензор в 1904–1909 годах, председатель Московского цензурного комитета в 1909–1917 годах). Также были использованы мемуары таких государственных и общественных деятелей, как С. Ю. Витте, И. В. Гессен, В. И. Гурко, В. Ф. Джунковский, М. М. Ковалевский, В. Н. Коковцов, В. А. Маклаков, А. А. Мосолов, В. А. Оболенский, Н. С. Таганцев.

Среди материалов периодической печати основное внимание было уделено публикациям в юридической прессе: в «Праве», «Вестнике права», «Журнале уголовного права и процесса», «Журнале Министерства юстиции». Также использованы отдельные публикации юридического характера в журнале «Вестник Европы», газетах «Киевлянин» и «Речь».

***

Выражаю искреннюю благодарность и признательность декану юридического факультета Государственного академического университета гуманитарных наук, кандидату юридических наук Илье Михайловичу Сокольщику за интерес к моей научной работе и предоставленную возможность подготовить и опубликовать эту монографию.

В основе этой книги лежит существенно переработанный и дополненный текст кандидатской диссертации, которую я защитила в 2021 году на факультете права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики».

Интерес к истории прессы сформировался у меня во время обучения на факультете журналистики Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова. Я с теплотой вспоминаю творческую атмосферу легендарного здания на Моховой и признательна преподавателям факультета, и в особенности своим первым научным руководителям — доктору филологических наук Щепиловой Галине Германовне и кандидату филологических наук Михаилу Игоревичу Макеенко, а также декану факультета журналистики и заведующей кафедрой теории и экономики СМИ, доктору филологических наук Вартановой Елене Леонидовне. Рекомендация поступать в аспирантуру по итогам защиты диплома на кафедре теории и экономики СМИ имела для меня большое значение. Несмотря на то что я выбрала иную академическую траекторию, эта высокая оценка вселила в меня уверенность в своих силах, а годы, проведенные в стенах факультета журналистики, предопределили общее направление моих научных поисков.

В 2014 году под впечатлением от работ о правах личности в России начала XX века доктора исторических наук, доктора юридических наук Анастасии Сергеевны Тумановой я поступила в НИУ ВШЭ на магистерскую программу «История, теория и философия права». Я безмерно благодарна Анастасии Сергеевне за то, что она поддержала мой интерес к проблеме свободы слова и печати в Российской империи и согласилась стать моим научным руководителем сначала в магистратуре, а позднее и в аспирантуре факультета права НИУ ВШЭ. Невозможно выразить словами степень моей благодарности за ту помощь, которую А. С. Туманова оказывала мне на всех этапах моей работы над темой. Отдельно хочу поблагодарить Анастасию Сергеевну за уникальную академическую атмосферу и высокие стандарты на магистерской программе «История, теория и философия права», руководителем которой она была.

Безусловно, огромное влияние на мое становление как исследователя оказали лекции по истории российского конституционализма и правой мысли, а также научные труды по политической истории России начала ХХ века доктора исторических наук Кирилла Андреевича Соловьева. Его критические замечания и ценные советы помогли мне лучше понять ключевые моменты в моем исследовании и не потерять за детальным формально-юридическим анализом идею о значимости произошедших в начале XX века изменений в сфере свободы печати. Для меня большая честь, что К. А. Соловьев согласился выступить в качестве рецензента моей монографии.

Огромную благодарность я выражаю и другим историкам и правоведам, у которых мне посчастливилось учиться, в том числе Р. Ю. Бельковичу, И. Н. Данилевскому, В. Б. Исакову, Д. Ю. Полдникову, А. А. Сафонову, Е. Н. Салыгину, Л. Р. Сюкияйнену, Е. Н. Трефилову. Полученные знания о теории права, истории правовой мысли, источниковедению российской истории государства и права, о сравнительном и социологическом подходе к праву составили прочный фундамент для моей исследовательской деятельности. Я особенно признательна доктору юридических наук Владимиру Борисовичу Исакову, который заведовал кафедрой теории и истории права в НИУ ВШЭ, за поддержку в начале моего преподавательского пути на этой кафедре.

Несколько лет преподавания курсов по истории государства и права России и истории государства и права зарубежных стран в НИУ ВШЭ стали для меня ценнейшим опытом. О многих талантливых студентах, с которыми мне посчастливилось работать, я вспоминаю с благодарностью и восхищением и хочу выразить признательность Осиповой Полине и Копыловой Ксении за помощь в сборе материалов для этой книги.

Также огромную благодарность выражаю доктору юридических наук Краковскому Константину Петровичу, который взял на себя труд написать рецензию на рукопись этой книги и внес многочисленные ценные замечания и поправки. Для любого автора столь внимательное отношение к его тексту — огромное счастье и удача. Комментарии К. П. Краковского помогли мне внести финальные доработки в текст моего исследования.

Особую благодарность я хочу выразить своему мужу и коллеге, кандидату юридических наук Евгению Дмитриевичу Неверову. Он неизменно поддерживал меня на протяжении всего десятилетнего пути к публикации этой книги. Я благодарна ему за помощь в архивных поисках, чтение и обсуждение черновых вариантов текста, внимательную редактуру отдельных частей работы. Без его помощи и поддержки эта книга никогда бы не увидела свет.

Глава первая. НАКАНУНЕ РЕФОРМЫ

Свобода прессы в сравнительном контексте

«“Свобода печати” есть юридическое понятие с определенным содержанием», — писал в либеральной газете «Право» в конце 1905 года один из ее издателей, юрист Н. И. Лазаревский. «Установленное наукою права и ныне являющееся общепризнанным понятие свободы печати», по мнению Лазаревского, предполагало: отсутствие цензуры (как предварительной, так и запретительной); отсутствие каких-либо взысканий в административном порядке; отсутствие запретных для обсуждения вопросов и преследования за мнения и, наконец, рассмотрение преступлений, которые могли быть совершены с помощью печати общими судами, «но с тою особенностью, что по эти делам необходимо участие присяжных»58. Эти рассуждения Лазаревского не были абстрактными. Они опирались на анализ законодательства о печати в европейских странах, которые к началу ХХ века уже пришли к юридическому закреплению свободы печати.

До 1905 года Российская империя принципиально отличалась от европейских государств сохранением предварительной цензуры. В Англии она была отменена в 1695 году, в Швеции — в 1766 году, в Дании — в 1770 году. Во Франции предварительная цензура была запрещена Декларацией прав 1789 года, хотя в качестве временной меры она применялась в 1810–1819 годах. А в 1830 году попытка восстановить предварительную цензуру во Франции в числе других причин привела к Июльской революции59. В большинстве немецких государств цензура прекратила свое существование в середине XIX века60. В Российской империи предварительная цензура была частично ограничена в 1865 году, и с некоторыми исключениями отменена в результате реформы 1905 года.

Но уже в XIX веке правовой режим прессы не сводился к наличию или отсутствию предварительной цензуры и включал также нормы, определяющие порядок учреждения новых периодических изданий, правила о контроле за распространением прессы и о привлечении журналистов к административной и уголовной ответственности. Составители российских законов о печати внимательно изучали европейское законодательство и заимствовали основные подходы преимущественно из французских и немецких законов. Поэтому именно сравнительный взгляд на законодательство о прессе позволяет, с одной стороны, понять происхождение и сущность отдельных институтов, а с другой — оценить степень включенности Российской империи в общеевропейский контекст и динамику развития российского цензурного законодательства.

В дореволюционной юридической литературе можно встретить несколько сравнительных классификаций правового режима прессы. В их основе три критерия: цель государственного воздействия (предупреждение или наказание), момент применения (до публикации или после) и порядок привлечения к ответственности (судебный или административный).

Так, например, профессор полицейского права Санкт-Петербургского университета И. Е. Андреевский, в 1862–1863 годах принимавший участие в разработке законодательства о печати, делил меры, способные «предупредить опасности, возбуждаемые прессой», на предупредительную цензуру, карательную цензуру, полицейские меры и административные взыскания61. Один из классиков науки государственного права А. Д. Градовский разделял предварительную и карательную цензуру, указывая, что кары могут носить судебный и административный характер62. Профессор Московского университета В. Ф. Дерюжинский также выделял предупредительные меры, репрессивные меры и административную систему63.

Наиболее архаичная форма контроля за прессой — предварительная цензура, требовавшая получать специальное разрешение на публикацию текста до его передачи в типографию. В течение XVIII–XIX столетий в Западной Европе происходил поиск альтернатив для предварительной цензуры. В результате в Англии и Франции сложились две заметно отличавшиеся модели регулирования прессы — судебная и административно-полицейская64.

Английская система судебной ответственности не предполагала административного контроля печати. Издательская и журналистская деятельность признавалась столь же свободной, как и любая другая. В английском праве к началу ХХ века не существовало актов, провозглашавших свободу слова и печати, и практически отсутствовало специальное законодательство о периодической печати65. Защищать интересы личности, общества и государства от злоупотреблений в печати должен был уголовный закон. Каждый мог публично выражать устно, письменно или печатно любое суждение, однако рискуя при этом предстать перед судом и подвергнуться серьезному наказанию66. Юридическая защита предоставлялась при этом не публичным, а преимущественно частным интересам: английское право строго карало за различные формы ущерба репутации67.

В континентальной Европе родиной большинства новелл в законодательстве о периодической печати стала Франция68. Провозглашение свободы слова и печати «одним из драгоценнейших прав человека» в Декларации прав человека и гражданина 1789 года не привело к установлению правового режима прессы, аналогичного английскому. Вместе со сменявшими друг друга периодами либерализма и реакции во Франции расширялись и сужались административные границы для свободы печати.

Наполеон I в 1810 году официально восстановил предварительную цензуру, которая продолжала действовать в первые годы Реставрации до 1819 года и затем еще несколько раз возрождалась вплоть до окончательной отмены в 1830 году. Вместе с предварительной цензурой до 1830 года несколько раз вводился и отменялся концессионный (разрешительный) порядок учреждения периодических изданий69.

Несмотря на эти колебания, с 1819 года Франция постепенно двигалась к отказу от жестких цензурных ограничений в сторону судебной ответственности. Но этот путь не был простым. Даже в периоды либерализации законодательства о прессе французский законодатель стремился ввести дополнительные административные меры, которые должны были гарантировать привлечение виновных к суду. В частности, действовали требования о предварительном просмотре отпечатанного тиража до начала его распространения. С формально юридической точки зрения они не считались предварительной цензурой: разрешение на печать не выдавалось. Но надзорные органы получали возможность выявить признаки возможного преступления и возбудить уголовное дело до начала распространения номера. Также для периодических изданий были установлены залоги и особый правовой статус ответственного редактора.

Залоги для периодических изданий появились во Франции 9 июня 1819 года и просуществовали вплоть до принятия либерального закона о прессе в 1881 году70. Они вносились в казну в момент учреждения издания и должны были использоваться для выплаты штрафов, наложенных судом. Первоначально размер залогов действительно был сопоставим с размером возможных штрафов и в зависимости от периодичности выхода издания мог составлять от 750 до 10 000 франков. Однако в 1835 году с целью подавления республиканской прессы размер залогов был существенно увеличен и поставлен также в зависимость от места выхода издания. В результате максимальный залог в Париже для политических изданий, выходивших более двух раз в неделю, достиг 100 000 франков. Фактически залоги стали выполнять роль имущественного ценза для издателей71.

В 1828 году во Франции для периодических изданий впервые был введен институт управляющего (фр. gerant). Для него устанавливалась презумпция вины за все преступные деяния, признаки которых будут выявлены в содержании издания. Отказавшись от предварительной цензуры, государство стремилось заменить цензора на представителя редакции, который будет заинтересован в том, чтобы самостоятельно цензурировать свою газету72. Он должен был соответствовать определенным требованиям, гарантирующим его деликтоспособность и доступность для правосудия73. Указанное лицо не обязано было фактически управлять редакцией по всем вопросам, но отвечало за соблюдение законов о печати, представляло издание в отношениях с государством и частными лицами. В дальнейшем в законодательстве и юридической литературе немецких государств и Российской империи для этой должности закрепилось название «ответственный редактор».

Новый этап в регулировании французской прессы начался в 1852 году, когда судебное рассмотрение дел печати было отодвинуто на второй план, а основные карательные полномочия были переданы администрации. Новая система была разработана сподвижником Наполеона III Эженом Руэром и введена в действие во Франции декретом 17 февраля 1852 года74. Наполеон III стремился установить максимальный контроль за периодической печатью, однако возвращение предварительной цензуры было слишком непопулярной идеей. Главным нововведением стали административные предупреждения, которые правительство выдавало периодическим изданиям не за нарушение закона, а по своему усмотрению. После третьего предупреждения изданию грозила приостановка в административном порядке.

Административные предупреждения были введены специально, чтобы у правительства была возможность преследовать прессу даже «в тех случаях, когда не могло быть надежды на обвинительный судебный приговор»75. Эта новая система, включавшая также разрешительный порядок учреждения новых изданий и назначения ответственных редакторов, получила в литературе известность как дискреционная или система усмотрения.

Административные предостережения и разрешительный порядок учреждения новых изданий были отменены во Франции в 1868 году. А в 1881 году был издан закон о свободе печати, который окончательно отменил залоги и любые формы предварительного просмотра периодических изданий до начала их распространения. Из предупредительных мер сохранилось только требование указывать ответственное лицо в уведомлении об учреждении издания и в каждом номере. С незначительными изменениями этот закон продолжает действовать во Франции и сегодня.

В германских государствах предварительная цензура сохранялась до революции 1848 года76. Несмотря на то что революционные силы потерпели поражение, цензура восстановлена не была. В законодательстве Австрии, Пруссии и других немецких государств появились залоги для периодических изданий, должность ответственного редактора, судебная ответственность за преступления печати77. Административные предостережения и приостановки также вместе с концессионным порядком были заимствованы Австрией в 1852 году и значительной частью государств Германского союза в 1854 году. В Австрии дискреционный порядок был отменен в 1862 году, а в государствах Германского союза, в которых он был установлен, — к концу 1860-х78.

В Пруссии в 1852 году также был установлен разрешительный порядок открытия газет, введены залоги и правила о предварительном просмотре отпечатанного тиража. Однако Пруссия фактически избежала введения административных взысканий, так как прусский закон о печати был издан 12 мая 1851 года — за несколько месяцев до введения административных предупреждений во Франции. То есть прусский законодатель просто не успел их заимствовать. Правительство предприняло попытку перейти к административным карам 1 июня 1863 года. Они были введены королевским указом, хотя прусская конституция допускала только законодательное ограничение свободы печати, и встречены протестами со стороны прессы, университетов и парламента. И уже 21 ноября того же года новым указом король отменил административные взыскания79. После объединения Германии вокруг Пруссии был издан имперский закон о печати 7 мая 1874 года, который, сохранив статус ответственного редактора, закрепил уведомительный порядок учреждения газет и журналов и судебный порядок рассмотрения дел печати80.

Таким образом, в континентальной Европе в качестве альтернативы предварительной цензуре были выработаны две модели административного контроля за прессой. В первом случае периодические издания создавались и функционировали относительно свободно, а административные ограничения носили вспомогательный характер и должны был при необходимости обеспечить привлечение виновных к судебной ответственности. Некоторые из этих мер, как, например, крупные залоги, могли быть довольно обременительны, но тем не менее они были четко определены в законе. Вторая модель, разработанная Наполеоном III, передавала основные карательные инструменты в руки администрации. И, начиная от разрешительного порядка учреждения нового издания, пресса была полностью под властью неограниченного административного усмотрения. Как во Франции, так и в немецких государствах вторая модель утратила свое практическое значение к концу 1860-х годов из-за своего явного несоответствия принципам свободы печати. И на законодательном уровне в 1870–1880-е годы была закреплена свобода печати.

Борьба за освобождение прессы в европейских государствах не была легкой. Значимые изменения в этой сфере происходили в результате политических кризисов и революций, но и после провозглашения свободы печати европейские правительства с трудом отказывались от контроля за газетами и журналами и с подозрением относились к развитию массовой многотиражной прессы для широких слоев населения81.

Так, как уже было сказано выше, Франции после провозглашения свободы печати в Декларации прав человека и гражданина 1789 года потребовалось почти 100 лет для того, чтобы эта свобода получила адекватное юридическое оформление. Причем французский закон о свободе печати в 1881 году заменил собой 42 действовавших закона, содержащих 325 отдельных положений, которые были введены в течение предыдущих 75 лет десятью различными режимами82. В циркуляре, разосланном французским прокурорам с разъяснениями о порядке применения нового закона о печати 1881 года, указывалось, что до этого момента французское законодательство о печати представляло собой запутанную смесь законов разных эпох, принимавшихся под воздействием обстоятельств83.

Развитие социалистической и анархисткой пропаганды подталкивало правительства к введению новых ограничений. Так, в Германской империи уже через четыре года после издания достаточно либерального закона о печати 1874 года был введен так называемый чрезвычайный закон против социалистов, который действовал до 1890 года. Этот акт запрещал борьбу против существующего государственного и общественного строя способом, «угрожающим общественному миру» и «гармонии различных социальных классов». В течение двух месяцев после начала его действия в административном порядке были закрыты 47 из 50 существовавших на тот момент социалистических газет. Всего за время его действия административному запрету подверглись 104 периодических издания84.

Еще одна тенденция, которая обнаруживается и в судебной практике Российской империи после 1905 года, — это резкий рост количества уголовных дел и судебных приговоров после отмены цензурных ограничений. Во Франции с 1822 года и до принятия закона 1881 года против прессы было возбуждено более 3000 уголовных дел85. Но и после окончательного закрепления свободы печати количество судебных преследований не уменьшилось.

Специалист по уголовной статистике Е. Н. Тарновский в 1905 году в Журнале Министерства юстиции указывал, что во Франции с 1882 по 1901 год в судах присяжных были рассмотрены дела против более 1300 деятелей печати, обвиняемых в политических преступлениях (из них более 40% были оправданы). Больше всего лиц было привлечено к суду после принятия в 1893–1894 годах законов против пропаганды и одобрения преступлений, а также против подстрекательства к преступлениям в печати, которые преимущественно были направлены против анархисткой прессы86. В 1893 году к суду были привлечены 67 человек, а в 1894 — уже 263. Затем, как указывает Тарновский, эти преступления были переданы в исправительные суды, и количество дел в судах присяжных вновь сократилось. Кроме того, во Франции ежегодно в судах без участия присяжных рассматривалось 2000–3000 дел по частным искам о клевете в печати87.

Относительно Германии Тарновский приводит данные о 416 обвиняемых по делам печати с 1893 по 1901 год, без учета дел о клевете (оправданы были более 30%)88. Современный исследователь Робин Ленман отмечает, что и после 1890 вплоть до начала Первой мировой войны в Германии продолжалось давление на социалистическую прессу, но уже через привлечение деятелей печати к суду — преимущественно за оскорбление величества, подстрекательство, богохульство и т. д.89

Законодательство о печати на рубеже веков

В начале XX века положение периодической печати в России определял Устав о цензуре и печати в редакции 1890 года. В его основе лежал Устав о цензуре, принятый в 1828 году, а также правила о печати, в большом количестве принимавшиеся по отдельным вопросам с начала 1860-х годов. Законодательство о печати рубежа XIX и XX века сочетало «разнообразные законодательные наслоения, отразившие на себе разнообразные веяния менявшихся в России царствований и министерств»90. Сохранению этой неоднородности способствовали сразу несколько факторов, связанных с особенностями законотворческого процесса в XIX веке.

В виде уставов в Российской империи обычно принимались законы, содержащие «совокупность правил управления какою-либо отдельною частью администрации»91. Представление о том, какое значение придавалось уставам в начале XIX века, можно составить, обратившись к «Введению к Уложению государственных законов» М. М. Сперанского, где уставы рассматривались как акты, которые «не переменяют законов, тем не менее, определяя образ их исполнения»92. Основным назначением Устава о цензуре являлась регламентация деятельности цензурных учреждений.

Система законодательства, как и, в значительной степени, система права, была зафиксирована и закреплена в Своде законов Российской империи. Устав о цензуре располагался в томе XIV, содержащем уставы благочиния, то есть полицейское законодательство. Причем в первое издание Свода законов в 1832 году Устав о цензуре был включен в виде приложения к статье 129 Устава о предупреждении и пресечении преступлений. В этой статье указывалось, что цензура печатных сочинений осуществляется Главным управлением цензуры и цензурными комитетами в соответствии с цензурным уставом. В Уставе о предупреждении и пресечении преступлений перечислялось, по выражению И. В. Гессена, все «что русскому обывателю запрещено делать»93. Только в третьем издании Свода в 1857 году Устав цензурный (в издании 1857 года также используется название «Свод уставов о цензуре») занял самостоятельное место в томе XIV.

Идейную основу полицейского законодательства составляла доктрина полицейского государства (Polizeistaat), которая определяла в качестве основной цели деятельности правительства всеобщее счастье и благоденствие94. Для достижения этой цели требовалась тщательная регламентация всех аспектов жизни населения95. В сфере цензурного законодательства ярко проявлялось стремление правительства контролировать печатное слово, руководствуясь соображениями общественной пользы.

Устав о цензуре 1804 года определял главную цель цензуры — «доставить обществу книги и сочинения, способствующие истинному просвещению ума и образованию нравов, и удалить книги и сочинения, противные сему намерению»96. А известный своей строгостью Устав о цензуре 1826 года прямо требовал от цензоров придавать произведениям словесности «полезное или, по крайней мере, безвредное для блага Отечества направление»97. Именно поэтому этот устав, получивший у современников название «чугунного», оказался чрезмерно обременительным для самих цензоров.

Устав 1828 года избавил цензоров от обязанности направлять развитие литературы. Но он также был проникнут полицейским духом, сохранившимся и в издании 1890 года. Так, например, статья 94 Устава (по изд. 1890 г.) предписывала цензорам отличать «благонамеренные суждения и умозрения, основанные на познании Бога, человека и природы, от дерзких и буйственных мудрований, равно противных истинной вере и истинному любомудрию». Эти «архаические, малопонятные, бессодержательные тирады» вызывали недоумение у юристов в начале ХХ века. «Где та грань, которая отделяет истинное любомудрие от буйственных мудрований? В чем заключаются должные уважение и приличие или строгая точность, свойственные высоким предметам и важным сочинениям?» — недоумевал В. М. Гессен98. С юридической точки зрения невозможно было дать ответы на эти вопросы.

Полицейское законодательство выражало волю верховной власти, обращенную не к подданным, а к административным учреждениям. В полицейском государстве закон регламентировал «обязанности подчиненных властей в отношении к монарху, определяя их служебную компетенцию, объем предоставленной им публичной власти»99. В полной мере это относилось и к цензурному уставу. Большая часть его норм описывала устройство цензурных учреждений, их внутреннюю структуру, предметы ведения, полномочия и другие вопросы вплоть до пенсионного обеспечения цензоров.

C 1863 года управление цензурой находилось в ведении Министерства внутренних дел, которому оно было передано из ведения Министерства народного просвещения100. В 1865 году в составе министерства было образовано Главное управление по делам печати, состоявшее из начальника, Совета и цензоров101. Место Главного управления по делам печати в структуре Министерства внутренних дел определялось статьями 330–338 Учреждения министерств. Совет Главного управления по делам печати приравнивался по своему статусу к советам министерств, его решения требовали обязательного утверждения министром, а сам Совет, как и начальник Главного управления по делам печати, самостоятельными властными полномочиями не обладал102.

Устав о цензуре и печати определял порядок функционирования Главного управления и подчиненных ему цензурных учреждений, отвечавших за внутреннюю, иностранную и драматическую цензуру103, а также за надзор за типографиями и книжной торговлей. Систематизация нормативного материала цензурной реформы 1860-х годов потребовала включения в текст Устава отдельных разделов о повременной (периодической) печати.

К периодическим изданиям Устав 1890 года относил газеты и журналы, выходящие в свет отдельными номерами, листами или книжками, а также сборники или собрания новых, оригинальных или переводных сочинений, издаваемые под одним общим заглавием более двух раз в год (ст. 114). Непосредственно периодической печати было посвящено отделение девятое первой главы (ст. 114–141). Оно устанавливало порядок учреждения новых периодических изданий и процедуру надзора за их деятельностью. Кроме того, на газеты и журналы распространялись нормы десятого отделения об административных взысканиях за «вредное направление» (ст. 142–156). Но и здесь правовой статус периодических изданий Устав определял только косвенно — через полномочия цензурных учреждений в отношении газет и журналов. Как отмечал В. М. Гессен, и в начале ХХ века российское законодательство о печати лишь указывало правоприменителю «технические приемы и средства наиболее энергичного и удобного воздействия на печатное слово»104.

В консервативных кругах в конце XIX – начале ХХ веков звучали идеи о том, что сама литературная деятельность должна рассматриваться как служба на благо Отечества и регламентироваться соответствующим образом105. «Русские законы о печати должны заботиться не только о том, чтобы в ней не было никакого разврата, — писал в 1893 году в газете «Московские ведомости» В. А. Грингмут, — но чтобы в ней было как можно более добросовестности, ума, искренности, а главное — истины»106. При этом контролировать направление журналистики должны были не полицейские чиновники, а по сословному принципу организованная корпорация литераторов и журналистов. Для этого право заниматься журналистской и издательской деятельностью должны были получать от верховной власти в виде специальных полномочий «люди умные, дельные, а главное — добросовестные и честные, которые пользовались бы полным доверием и безусловным уважением как со стороны правительства, так и со стороны населения»107.

Первый шаг к подобной организации журналистики разделявший эти идеи Л. А. Тихомиров видел в издании 13 января 1895 года Высочайшего указа, который «ввел как принцип, что посвящение дарований и усиленных трудов на поприще науки, словесности и повременной печати есть служение государю и Отечеству; а стало быть, само собой подразумевает связанные с этим права»108. Но такая модель регулирования, сочетавшая в себе монархическую идею и неприятие бюрократии, в корне отличалась как от основного направления в развитии западноевропейского законодательства о печати, так и от взглядов, господствующих в российской юридической науке и бюрократической среде.

Среди представителей высшей бюрократии к середине XIX века все больший авторитет приобретала идея «самодержавной законности»109. В результате составления Свода законов М. М. Сперанским в начале 1830-х годов закон в России перестал быть только высокой идеей, но и нашел свое воплощение в конкретных актах, собранных в едином издании, доступных для изучения и использования в бюрократической практике110. Но одной только систематизации для торжества принципа законности было недостаточно. Должно было измениться и само содержание законов в сторону сокращения масштабов административного усмотрения. В полной мере это относилось и к законам о цензуре и печати.

Попытки разработать новый цензурный устав в течение XIX века предпринимались неоднократно. Начиная с конца 40-х и вплоть до начала 80-х годов XIX века, каждое десятилетие было связано с деятельностью той или иной комиссии для разработки нового устава о цензуре111. Но ни один из разрабатываемых проектов не был завершен.

Самодержавный характер власти и отсутствие разделения властей, казалось бы, открывали перед правительством широкие возможности для утверждения любых законодательных мер. В действительности же законотворческий процесс отличался крайней инертностью. Перед тем, как получить утверждение императором, закон должен был пройти через ряд бюрократических структур. Для разработки масштабных законопроектов создавались межведомственные совещания. Разработанный проект передавался на согласование в министерства, а затем должен был поступить на обсуждение в Государственный совет. На каждом из этих этапов рассмотрение проекта могло быть приостановлено из-за неразрешимых внутренних противоречий в среде бюрократии112.

В Министерстве народного просвещения проект нового цензурного устава разрабатывался в 1848 году под руководством министра С. С. Уварова, но был отклонен при внесении в Государственный совет113. В 1857 году составлением проекта занимался комитет под руководством товарища министра народного просвещения П. А. Вяземского, возглавлявшего в этот момент цензурное ведомство114. В 1858 году пост министра народного просвещения занял Е. П. Ковалевский — и работа над проектом устава была продолжена под его руководством. Однако в 1859 году подготовленный в министерстве проект получил отрицательный отзыв от председателя Департамента законов Государственного совета Д. Н. Блудова и был оставлен без дальнейшего движения. Рассмотрение проекта признали нецелесообразным, так как он не вносил принципиальных изменений в правовое регулирование печати по сравнению с действующим Уставом115. В 1862–1863 годах разработкой проекта нового закона о печати последовательно занимались две комиссии под председательством Д. А. Оболенского. Первая была создана в рамках Министерства народного просвещения под руководством министра А. В. Головнина, а вторая — уже в Министерстве внутренних дел, которое возглавлял П. А. Валуев116.

Так как рассчитывать на оперативность в разработке и принятии нового цензурного устава не приходилось, в 60-е годы XIX века начала складываться практика установления временных правил для цензуры и печати. 12 мая 1862 года, во время работы первой комиссии Д. А. Оболенского, были приняты составленные министром народного просвещения А. В. Головниным Временные правила по цензуре, которые должны были действовать «впредь до пересмотра всех постановлений по делам книгопечатания»117. Они отменяли большую часть постановлений и распоряжение по цензуре, изданные после 1828 года и до 1 января 1862 года118. Так был создан фундамент для будущей системы Устава 1890 года, который состоял из переплетения норм первоначальной редакции 1828 года и разнообразных правил, издававшихся с 1860-х годов.

Одной из идеологических основ реформаторской деятельности Александра II было стремление к тому, чтобы Российская империя управлялась на основании общих для всего населения законов. В полной мере это относилось и к проектированию цензурной реформы. Так, например, В. Ф. Дерюжинский приводил цитату из доклада министра народного просвещения Головнина к проекту временных правил о печати 1862 года: «Цензура, по самому свойству предмета, подлежащего ее действию, т. е. разнообразнейшему проявлению человеческой мысли, не может найти в законе определенной, точной границы между тем, что может быть дозволено, и тем, что должно быть запрещено, и потому руководствуется большим или меньшим тактом каждого цензора. Деятельность, основанная не на точном и ясном указании закона, никого не может удовлетворить»119.

Институциональные условия для отмены предварительной цензуры создавала Судебная реформа 1864 года, призванная внедрить законность в систему управления в Российской империи120. Новые судебные учреждения должны были обеспечить «суд скорый, правый, милостивый и равный для всех» в том числе и по делам печати. Реформа законодательства о печати была также необходимой частью общего замысла «Великих реформ». «Решение Верховной власти допустить гласность в крестьянских учреждениях, в земских собраниях и в суде должно было по логической необходимости повлечь за собою и пересмотр законов о печати», — писал Э. Н. Берендтс, характеризуя связь судебной реформы с другими преобразованиями Александра II121.

Рассмотрение проекта, разработанного второй комиссией Оболенского, сопровождалось оживленными спорами в Государственном совете как по поводу неполной отмены предварительной цензуры, так и насчет проектируемого введения административных взысканий. Часть представителей высшей бюрократии (например, председатель Департамента законов Государственного совета М. А. Корф, бывший министр народного просвещения А. С. Норов) выступали за полный переход к судебной ответственности деятелей печати122. В итоге в качестве компромисса было принято предложение бывшего исполнявшего должность товарища министра внутренних дел Н. А. Милютина и военного министра Д. А. Милютина об издании нового закона в виде временных правил, которые «могут открыть путь к дальнейшим улучшениям»123. Так с помощью издания временных правил 6 апреля 1865 года была проведена цензурная реформа Александра II, освободившая от предварительной цензуры отдельные категории изданий124.

Анализируя в начале ХХ века цензурную реформу 1865 года, К. К. Арсеньев писал, что «мысль об уничтожении или возможно большем ограничении предварительной цензуры уже в то время не была у нас чем-то новым»125. Однако, в отличие от крестьянской, судебной, университетской реформы 60-х годов XIX века, идея свободы печати не нашла в среде высшей бюрократии «последовательных и сильных защитников»126.

По своему духу Временные правила 1865 года предполагали их дальнейшее изменение не в сторону ограничения, а в сторону расширения свободы печати127. В указе императора от 6 апреля 1865 года «переходным положением судебной части» объяснялся временный характер новых правил, которые должны были действовать «впредь до дальнейших указаний опыта»128. В качестве переходной меры, которая объяснялась незавершенностью судебной реформы, вводилась система административных взысканий.

Попытка разработать проект устава о цензуре на основе новых принципов была предпринята в 1870–1871 годах, когда работала Особая комиссия для пересмотра действующих постановлений о цензуре и печати под председательством главноуправляющего II отделением Собственной Его Императорского Величества канцелярии С. Н. Урусова. Рассмотрение разработанного комиссией проекта было остановлено во время его обсуждения в МВД129. В октябре 1880 года была учреждена комиссия во главе с председателем Комитета министров П. А. Валуевым, но и ее деятельность была прекращена в марте 1881 года из-за убийства императора Александра II130.

Необходимые, по мнению правительства, изменения в правовом положении печати продолжали утверждаться в виде временных правил, разработка которых не требовала созыва специальных комиссий и могла осуществляться в сжатые сроки силами МВД. В отличие от временных правил 1865 года, целью которых был переход к принципиально новым началам в законодательстве о печати, дальнейшие мероприятия в этой сфере носили скорее утилитарный характер и представляли собой реакцию на повторяющиеся политические кризисы и общественные волнения. Первые шаги в рамках ужесточения политики в отношении печати были сделаны уже в 1866 году после покушения Дмитрия Каракозова на жизнь императора131.

Со второй половины 1860-х годов значимым фактором, определившим направление развития законодательства о печати, стали внутренние противоречия в правительственной среде. Они обнаружились в первый же год действия новых правил о судебной ответственности для освобожденной от предварительной цензуры прессы. По общему правилу, начало судебного разбирательства являлось прерогативой прокуроров. И, как оказалось, прокуроры не прислушивались к распоряжениям, поступавшим из Главного управления по делам печати, и действовали в соответствии со своими представлениями о законности. Судьи при рассмотрении дел печати также не стремились учитывать мнение министра внутренних дел о текущих государственных интересах132. Поэтому уже в декабре 1866 года, по инициативе министра внутренних дел Валуева, полномочия по возбуждению судебного преследования были переданы Главному управлению по делам печати и цензурным комитетам. У прокуроров сохранилась лишь обязанность возбуждать преследование в случае оскорбления государственных учреждений и должностных лиц при условии получения жалобы от потерпевших133.

К концу 1860-х годов цензурное ведомство полностью отказалось от практики судебного преследования редакторов и журналистов и перешло к наложению взысканий в административном порядке134. Этот поворот в правоприменительной практике оказал непосредственное влияние на развитие законодательства. С конца 1860-х годов оно регулярно дополнялось новыми правилами, расширявшими полномочия министра внутренних дел по наложению административных взысканий на печать.

Инициативы министров далеко не всегда находили поддержку в Государственном совете, обсуждение министерских законопроектов могло затягиваться или приводить к непредсказуемым результатам. Поэтому часто министры пользовались возможностью провести законопроект в обход Государственного совета — через Комитет министров135.

По вопросам, касающимся периодической печати, впервые такой возможностью воспользовался министр внутренних дел А. Е. Тимашев, который внес в Комитет министров в 1868 году представление о разрешении минист

...