В. Е. Эминов, С. В. Максимов

Организованная преступность и коррупция

Российские реалии и пути противодействия

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.22

ББК 67.408

Э55

Изображение на обложке Agatha Koroglu / Shutterstock.com

Авторы:

Эминов В. Е., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры криминологии и уголовно-исполнительного права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации, почетный работник Прокуратуры Российской Федерации, государственный советник юстиции III класса, вице-президент Союза криминалистов и криминологов;

Максимов С. В., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института проблем развития науки РАН, член Президиума Союза криминалистов и криминологов.

Рецензенты:

Антонян Ю. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;

Аслаханов А. А., доктор юридических наук, профессор, генерал-майор милиции, президент Ассоциации работников правоохранительных органов и спецслужб Российской Федерации.

В монографии раскрываются вопросы новейшей истории, современное состояние, взаимосвязь и прогноз изменений организованной преступности и коррупции преимущественно на основе российских реалий, формулируются основные цели и задачи, принципы, направления и модельные подходы к борьбе с этими явлениями в современных условиях.

Законодательство приводится по состоянию на январь 2019 г.

Адресована представителям органов законодательной, исполнительной и судебной власти, руководителям правоохранительных органов, научным работникам, преподавателям, студентам и аспирантам юридических вузов.

УДК 343.22

ББК 67.408

© Эминов В. Е., Максимов С. В., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Мгновенное по историческим меркам крушение в конце 1980-х – начале 1990-х гг. социалистического уклада жизни нашей страны, гарантировавшего с помощью господствующей коммунистической идеологии достаточно эффективный контроль за всеми формами социальных отклонений, спровоцировало стремительный рост организованной преступности и коррупции (в том числе коррупционной преступности) практически по всех социальных сферах, прежде всего, в экономике.

На протяжении четверти века тема борьбы с этими взаимосвязанными криминальными явлениями находится в центре внимания как научного сообщества, так и рядовых граждан. Интерес государства к ней не отличался такой же стабильностью. За это время решительно изменилась не только страна, в которой мы живем, но и весь мир. Стали другими также представления ученых о пределах возможного и должного в борьбе с организованной преступностью и коррупцией. Значительное развитие получило законодательство о борьбе с коррупцией в целом. В меньшей степени изменения коснулись законодательного обеспечения борьбы с организованной преступностью. Претерпело изменения и само отношение российского общества к организованной преступности и коррупции. К сожалению, проявились признаки массового привыкания к этим формам зла.

Непредвзятый анализ новейшего опыта противодействия организованной преступности и коррупции в нашей стране убеждает в том, что на сегодня мы не слишком далеко продвинулись по пути решения этой ключевой задачи. Напротив, организованная преступность в России превратилась из «мафии районного масштаба» (по образному выражению проф. Г. М. Миньковского) в сетевую коррупционную структуру, способную контролировать едва ли не всю экономику и эффективно влиять на политику страны.

Более того, организованная преступность с помощью коррупции приобрела современные «цифровые» формы, затрудняющие ее предупреждение, выявление и пресечение традиционными средствами. В частности, в 2016 г. органами Федеральной антимонопольной службы (далее – ФАС) было возбуждено более 400 административных дел о картелях – сговорах хозяйствующих субъектов – конкурентов относительно цены товара или о разделе товарного рынка, из которых 3/4 сговоров приходится на сферу государственных и муниципальных закупок, осуществляемых, как правило, в электронной форме. Если принять во внимание, что посредством только этого инструмента распределяется свыше трети бюджетных средств, то суммарная доля картелей на всех российских торгах в 2017 г. составила не менее 13 из 36,5 трлн руб.1

В утвержденной Президентом Российской Федерации 15 мая 2017 г. Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года картели признаны одной из угроз экономической безопасности государства2. При этом на сегодня нет ни одного уголовного дела об организации преступного сообщества (преступной организации) или участии в нем (ст. 210 УК РФ), которое было создано с целью заключения картельных соглашений, относящихся к категории тяжких преступлений (ч. 2 и 3 ст. 178 УК РФ).

С учетом того, что за последние годы ФАС России выявлен целый ряд многомиллиардных картелей в сфере государственных закупок, которые, как правило, создаются по инициативе, под руководством или при активном участии должностных лиц органов государственной власти и их учреждений, осуществляющих такие закупки, можно с определенной долей уверенности утверждать, что эта крайне опасная и распространенная форма организованной коррупционной преступности сегодня оказалась вне приоритетов уголовной политики государства.

Организованная преступность научилась не только мирно сосуществовать рядом с властью, но и эффективно функционировать внутри ряда властных институтов. Нельзя не признать, что большая часть усилий государства, направленных на борьбу с организованной преступностью и коррупцией, по-прежнему носит точечный и избирательный (нередко персонифицированный) характер, не затрагивая этиологии этих явлений.

Подобные оценки сегодня звучат не только со стороны части оппозиционных политиков и журналистов, но и обычных граждан, ежедневно сталкивающихся с явными и скрытыми проявлениями организованной преступности и коррупции.

Криминолог (в отличие от обывателя или политика) лишен права поддаваться эмоциям или спекулировать ими и должен стремиться к предельно взвешенным оценкам. Многие аспекты проблем борьбы с организованной преступностью и коррупцией получили заслуживающее внимание российского законодателя и правоприменителя и освещены в работах Ю. М. Антоняна, А. А. Аслаханова, А. Я. Асниса, М. М. Бабаева, С. В. Бородина, С. С. Босхолова, С. Е. Вицина, Н. П. Водько, А. Н. Волобуева, Ю. А. Воронина, Л. Д. Гаухмана, В. Г. Гриба, И. Э. Звечаровского, А. И. Гурова, А. И. Долговой, С. В. Дьякова, А. С. Емельянова, Н. Г. Иванова, С. М. Иншакова, И. И. Карпеца, И. Я. Козаченко, Н. Ф. Кузнецовой, В. Н. Кудрявцева, В. В. Лунеева, Г. М. Миньковского, В. А. Номоконова, В. С. Овчинского, А. В. Павлинова, Э. Ф. Побегайло, В. И. Попова, П. А. Скобликова, А. В. Репецкой, П. С. Яни, А. М. Яковлева. К сожалению, многих из них уже нет сегодня рядом с нами.

Значительная часть, на наш взгляд, несомненно ценных научных результатов, полученных этими авторами, до настоящего времени не воспринята законодателем и правоприменителем. Однако этот факт сам по себе не должен служить причиной пессимизма или рассматриваться в качестве «происков» организованной преступности во власти. Рано или поздно лучшие идеи отбираются и воплощаются в жизнь, но дорога ложка к обеду. Одной из причин неудач в борьбе с организованной преступностью и коррупцией является, по нашему мнению, ориентированность значительной части государственного аппарата только на те научные идеи и тех ученых, которые служат оправданию уже принятых решений. Законопроект о борьбе с коррупцией, разработанный еще в начале 1990-х, стал законом лишь в 2008 г.3 До настоящего времени не принят закон о борьбе с организованной преступностью, целый ряд концептуально различающихся проектов которого был разработан более 20 лет назад. В итоге вместо плодотворного совершенствования на согласованной законодательной основе всего комплекса разнообразных (прежде всего, профилактических) мер борьбы с организованной преступностью и коррупцией как взаимно детерминирующими криминальными феноменами государство сосредоточилось преимущественно на борьбе с индивидуальной коррупцией, плодами которой выступают разоблаченные подпольные миллиардеры в виде отдельно взятых «полковников», «губернаторов», «министров».

Ограниченность стандартного подхода к решению проблем борьбы с организованной преступностью и коррупцией, воспринимаемых как совокупность правонарушений (в том числе, преступлений) стала ясна еще в начале 1990-х, когда большая часть усилий государства и научных школ была направлена на совершенствование уголовно-правовых мер борьбы с этими явлениями. Криминологические же, т.е., прежде всего, организационно-правовые, меры были отодвинуты на второй план. Эффективная система мониторинга организованной преступности и коррупции так и не была сформирована.

Тогда же сложилась негативная практика изолированного исследования и решения проблем борьбы с организованной преступностью и коррупцией. В частности, это выразилось в том, что проекты законов и концепций борьбы с организованной преступностью и аналогичных документов применительно к борьбе с коррупцией разрабатывались отдельно, разными ведомствами и разными группами экспертов.

Этот кризис достиг своей кульминации, когда обязательное выявление причин и условий, способствовавших совершению преступлений, с возложением на организации и органы власти обязанности по устранению с принятием нового Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации (УПК РФ) трансформировалось в право суда «вынести частное определение или постановление, в котором обращается внимание соответствующих организаций и должностных лиц» на обстоятельства, способствовавшие совершению преступления, «требующие принятия необходимых мер» (ч. 4 ст. 29 УПК РФ). Причины и условия, способствовавшие совершению преступлений, приобрели статус обстоятельств, подлежащих выявлению при производстве по уголовному делу (ч. 2 ст. 73 УПК РФ); но при этом УПК не только не обязывает их доказывать, но и не предполагает наличия административной или уголовной ответственности за невыявление таких обстоятельств.

Непринятие федерального закона о борьбе с организованной преступностью, на наш взгляд, способствовало тому, что ключевые положения Концепции МВД РСФСР по борьбе с организованной преступностью 1991 г. так и не были реализованы и государство не решилось создать самостоятельную национальную службу по борьбе с особо опасной организованной преступностью. Огромные бюджетные ресурсы, которые были выделены в конце 1980-х – начале 1990-х гг. на создание системы подразделений МВД России по борьбе с организованной преступностью, не принесли ожидаемого эффекта, а десятилетний опыт такой борьбы вместе с кадрами «первого призыва» был утрачен. Утвержденная летом 2006 г. новая Концепция МВД России по борьбе с организованной преступностью на 2005–2010 гг. не только не решила этой проблемы, но и не обеспечила восстановления утраченных позиций в сфере контроля над организованной преступностью и коррупцией.

Первые официальные акты концептуального характера, посвященные вопросам борьбы с коррупцией (если не считать таковым специальный раздел Федеральной целевой программы по усилению борьбы с преступностью на 1994–1995 гг.), были утверждены Указом Президента Российской Федерации от 13 апреля 2010 г. № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010–2011 годы»4.

В 2012 г. Общественной палатой Российской Федерации был разработан проект Концепции взаимодействия органов государственной власти, органов местного самоуправления и институтов гражданского общества в сфере противодействия коррупции на период до 2014 г. Аналогичные документы были разработаны и приняты практически одновременно в большинстве субъектов и муниципальных образований России. К сожалению, в этих документах не нашла никакого отражения проблематика борьбы с организованной преступностью.

Сходная оценка должна быть отнесена и к рассчитанной на период до 2020 г. Государственной программе Российской Федерации «Обеспечение общественного порядка и противодействие преступности», утвержденной Постановлением Правительства Российской Федерации от 15 апреля 2014 г. № 345 (за исключением, пожалуй, вопросов защиты свидетелей от посягательств ОПФ)5.

Названные обстоятельства побудили авторов вновь обратиться к теме противодействия организованной преступности и коррупции с надеждой на возвращение интереса государства к одному из ключевых вопросов национальной безопасности.

Общий аналитический обзор

Предпосылки анализа

Современное состояние организованной преступности и коррупции (в том числе коррупционной преступности) в России должно оцениваться, на наш взгляд, с учетом следующих обстоятельств:

1. Завершилось обособление коррупционной (псевдоэлитарной) организованной преступности, состоящей преимущественно из преступных сообществ (организаций), возглавляемых высокопоставленными должностными лицами, основными целями которой являются обогащение и политическая власть, от так называемой общеуголовной организованной преступности, состоящей из организованных групп, ориентированных на применение преимущественно насильственных и обманных способов завладения чужим имуществом или доходами от его использования в качестве конечной своей цели.

2. Значительная часть организованной преступности эпохи дикого капитализма в России (конец 1980-х – середина 1990-х) трансформировалась в легальные предпринимательские структуры, не отказавшиеся от базовых принципов криминальной деятельности: уклонение от налогообложения любой ценой; подкуп чиновников, от которых зависит доходность криминального бизнеса и качество защиты от уголовного и административного преследования, судебных исков; стремление любыми способами получить доступ к бюджетным ресурсам; высокая степень готовности к недобросовестной конкуренции с применением любых методов массового обмана потребителей и контрагентов.

3. Произошли заметная централизация и концентрация коррупционных связей и потоков, ускорившие процесс присвоения значительной части легализованного криминального бизнеса и доходов коррумпированным чиновничеством. Коррумпированное чиновничество закрепило лидирующую роль в российской организованной преступности.

4. До настоящего времени не создана эффективная система официального мониторинга организованной и коррупционной преступности, коррупции в целом и действенности мер борьбы с ними, которая использовала бы информацию, отличную от уголовной статистики. Кроме того, уголовно-статистическое наблюдение организованной и коррупционной преступности осуществляется разрозненно. Феномен коррупционной организованной преступности специально не выделяется и не наблюдается. Для целей уголовно-статистического наблюдения используется понятие «преступления коррупционной направленности», не отражающее всего многообразия коррупционных преступлений.

5. Многие виды организованной и коррупционной преступности обладают свойством сверхлатентности, когда латентными, т.е. незарегистрированными, остаются более 90% преступлений соответствующих видов (т.е. латентная часть преступлений более чем на порядок превосходит по объему зарегистрированную). В наибольшей степени это утверждение может быть отнесено к таким видам преступлений, как картели в сфере государственных и муниципальных закупок, организованные формы растраты бюджетных средств, «торговли» публичными должностями (включая продажу мест в избирательных списках), взяточничества и коммерческого подкупа, незаконного оборота товаров (фальсифицированных, контрафактных, недоброкачественных, незарегистрированных), в том числе продуктов питания, одежды, товаров для детей, лекарственных средств, медицинских изделий.

До настоящего времени (начиная с середины 1990-х гг.) не удалось полностью восстановить кадровый потенциал правоохранительных органов, наделенных полномочиями в сфере борьбы с организованной преступностью и коррупцией. Неоднократная реорганизация подразделений МВД России, в компетенцию которых входила борьба с организованной преступностью и коррупцией, не принесла ожидаемых результатов. Первоначально сильное профессиональное звено таких подразделений, на формирование которого были потрачены колоссальные бюджетные ресурсы (в частности, выделено более пяти тысяч квартир для сотрудников), практически полностью утрачено; в 2003 г. был ликвидирован Московский институт МВД России, занимавшийся подготовкой специалистов для этой системы и профильными научными исследованиями. Неоднократные попытки тотального обновления кадрового состава подразделений МВД России по борьбе с организованной преступностью (включая почти полную замену оперативно-начальствующего состава Главного управления МВД России по борьбе с организованной преступностью и коррупцией) обусловлены в значительной степени так называемым сращиванием части профессионального звена таких подразделений с организованными преступными формированиями (ОПФ)6.

6. Российское уголовное законодательство об ответственности за совершение преступлений в составе ОПФ в 2009 г. претерпело важные изменения в части конкретизации определения понятия «преступное сообщество (преступная организация)» (ч. 4 ст. 35 УК РФ) и признаков соответствующего состава преступления, предусмотренного ст. 210 УК РФ)7. Данные изменения, в частности, позволили завершить многолетние споры об экономической природе преступных сообществ и о допустимости квалификации как преступления действий по созданию преступного сообщества для совершения единственного тяжкого или особо тяжкого преступления.

Необходимо также отметить, что после вступления в силу (1 января 1997 г.) УК РФ неоднократно дополнялся положениями о повышенной ответственности за совершение преступления в составе организованной группы (ч. 3 ст. 2002 «Контрабанда алкогольной продукции и (или) табачных изделий» введена Федеральным законом от 31 декабря 2014 г. № 530-ФЗ; п. «а» ч. 2 ст. 2011 «Злоупотребление полномочиями при выполнении государственного оборонного заказа» введен Федеральным законом от 29 декабря 2017 г. № 469-ФЗ и др.) и об ответственности за специальные формы организованной преступной деятельности (ст. 2821 «Организация экстремистского сообщества» введена Федеральным законом от 25 июля 2002 г. № 112-ФЗ; ст. 2054 «Организация террористического сообщества и участие в нем» введена Федеральным законом от 2 ноября 2013 г. № 302-ФЗ и др.).

После возобновления в новейшее время российским законодателем (июль 1994 г.) практики применения повышенной ответственности за совершение преступлений в составе организованной группы прошла почти четверть века. За это время организованная преступность, как уже отмечалось, не только не исчезла, но и, напротив, «упрочила» свое положение в экономике, обрела легальные формы и возможности прямого и косвенного влияния на все сферы социальной жизни. Произошедшая с помощью коррупционных механизмов легализация ядра организованной преступности, на наш взгляд, ставит сегодня перед представительной властью страны задачу частичного пересмотра ключевых новелл реформы уголовного законодательства в декабре 2003 г., в результате которой из системы уголовных наказаний, в частности, была исключена конфискация имущества, которая до реформы могла быть распространена почти на все имущество преступника и имущество, нажитое с его участием. Придание конфискации в июле 2006 г. статуса иной меры уголовной ответственности не решило этой проблемы. Государство продолжает считать право собственности «священным» (в отличие, например, от права на свободу или права на профессию) – не подлежащим ограничению в качестве наказания за преступление. Таким образом, на сегодня государство не обладает действенным механизмом пересмотра итогов криминальной приватизации значительной части национального богатства относительно небольшим числом преступных сообществ и преступных организаций.

Организованная преступность: ретроспективный анализ и современное состояние

Относительно полное официальное статистическое наблюдение организованной преступности в целом8 в России было возобновлено в 1989 г. Первоначально такое наблюдение носило, по сути, оперативно-служебный характер и не было связано с юридически закрепленными общими признаками организованной преступной деятельности. На начальном этапе новой демократизации общественной жизни России эти показатели служебной статистики подразделений по (борьбе с) о

...