В. К. Бакулин

Контроль и надзор в сфере исполнения уголовных наказаний

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук,
профессора Ф. Р. Сундурова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 343.8

ББК 67.409

Б19

Автор:

Бакулин В. К. – кандидат юридических наук, старший преподаватель.

Рецензенты:

Кузнецов А. П., доктор юридических наук, профессор кафедры уголовного и уголовно-исполнительного права Нижегородской академии МВД России, заслуженный юрист Российской Федерации;

Демидов В. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора Ф. Р. Сундурова.

Монография посвящена исследованию проблемы контрольно-надзорной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний, в связи с чем анализируются становление и развитие законодательства о контроле и надзоре за пенитенциарными учреждениями в Российской империи, опыт зарубежных стран, дается классификация видов контрольно-надзорной деятельности и раскрывается механизм реализации контроля и надзора в теории и практике уголовно-исполнительного права РФ.

Обосновывается существование в уголовно-исполнительном праве двухуровневого межотраслевого института контроля и надзора.

Законодательство приведено по состоянию на 15 октября 2020 г.

Данная монография предназначена для научных работников, преподавателей, аспирантов и адъюнктов, докторантов, студентов, слушателей и курсантов юридических учебных заведений, а также специалистов, интересующихся проблемами пенитенциарной системы.

УДК 343.8

ББК 67.409

© Бакулин В. К., 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность контроля и надзора в современном мире переоценить невозможно, они пронизывают все сферы общественной жизни, предупреждая нарушения социальных норм. Роль контроля и надзора как функции управления и вида юридической деятельности достаточно высока; в последние десятилетия в литературе ведется научная дискуссия по проблеме выделения, наряду с законодательной, исполнительной, судебной, также и властно-­контрольной ветви власти.

Как отметил Президент РФ В. В. Путин в ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ 20.02.2019, необходимо серьезно пересмотреть правовую базу контрольно-­надзорной деятельности, в связи с чем с 01.01.2021 он предложил прекратить действие всех нормативных актов, существующих в настоящее время в сфере контроля, надзора, и обновить нормативную базу.

В системе правоохранительных органов одним из самых контролирующих является федеральный орган исполнительной власти — Федеральная служба исполнения наказаний (ФСИН) России, осуществляющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору в сфере исполнения уголовных наказаний. Столь пристальное внимание со стороны контролирующих органов к данной службе, как отмечается в Концепции федеральной целевой программы «Развитие уголовно-­исполнительной системы (2017–2025 годы)», обусловлено тем, что в настоящее время в ее деятельности имеются проблемы, связанные с обеспечением прав, свобод и законных интересов подозреваемых, обвиняемых и осужденных, носящие системный характер.

На 01.07.2020 в учреждениях уголовно-­исполнительной системы содержалось 499 406 чел., осужденных к наказаниям, связанных с изоляцией от общества, что на 63 760 чел. меньше по сравнению с 01.01.2019. На апрель 2020 г. в 81 Федеральном казенном учреждении «Уголовно-­исполнительная инспекция» и 1347 их филиалов состояли на учете 472 856 чел. (–36 548 чел. к 01.01.2019), осужденных к наказаниям, не связанных с изоляцией от общества, и 6912 чел., подозреваемых и (или) обвиняемых в совершении преступлений, находящихся под домашним арестом, 1884 — запретом определенных действий. В 15 исправительных центрах и 69 изолированных участков, функционирующих как исправительные центры, состояли на учете 5769 осужденных к принудительным работам.

Штатная численность персонала УИС, финансируемого из средств федерального бюджета, составляет 295 967 чел., в том числе начальствующий состав — 225 284 чел. Суммарно около 1 млн 300 тыс. человек находятся в зоне осуществления международного, государственного и общественного контроля и надзора.

В соответствии с Концепцией развития уголовно-­исполнительной системы РФ до 2020 г. предполагается совершенствование ведомственного контроля и расширение сотрудничества с гражданским обществом, создание и использование комплексной системы непрерывного мониторинга и оценки деятельности учреждений и органов уголовно-­исполнительной системы.

В сфере исполнения уголовных наказаний основными субъектами правоотношений являются государство в лице персонала учреждений и органов, исполняющих уголовные наказания, и осужденные, отбывающие уголовные наказания.

Институт контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний является межотраслевым и двухуровневым институтом. Особенность данного института состоит в том, что УИС в лице персонала учреждений, исполняющих уголовные наказания, иные меры уголовно-­правового характера и некоторые меры процессуального принуждения, не только является объектом контроля и надзора со стороны межгосударственных органов, органов государственной власти и гражданского общества, но и сама осуществляет контрольно-­надзорную деятельность за отбыванием осужденными уголовных наказаний, т. е. одновременно является и субъектом контроля и надзора в сфере исполнения (отбывания) уголовных наказаний.

Анализ уголовно-­исполнительной практики свидетельствует о системных проблемах и несовершенстве механизма реализации контрольно-­надзорной деятельности в сфере исполнения уголовных наказаний. Система контроля и надзора в указанной сфере остается недостаточно эффективной, свидетельством тому является наличие высокого уровня пенитенциарного, постпенитенциарного рецидива и значительного количества обращений осужденных в органы, осуществляющие контроль и надзор. Уровень рецидивной преступности среди ранее осужденных лиц продолжает расти. В 2013–2014 гг. доля ранее судимых лиц в общем числе осужденных достигла 44–45 % — это абсолютный показатель в истории современной России, в 2017 г. в РФ доля ранее судимых уже соответствовала 47 %, а в Республике Татарстан в этот же период — 48 %.

Все это свидетельствует о необходимости комплексного исследования контрольно-­надзорной деятельности за исполнением и отбыванием уголовных наказаний.

Наиболее весомый вклад в разработку проблем контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний внесли: А. И. Абатуров, А. С. Александров, С. А. Борсученко, А. В. Бриллиантов, О. В. Воронин, В. В. Геранин, Я. И. Гилинский, М. М. Горбунова, А. Я. Гришко, О. В. Гулина, И. А. Давыдова, Н. В. Жезлов, В. В. Ким, Н. П. Ковалев, Эндрю Койл, И. Н. Коробова, А. П. Кузнецов, С. И. Курганов, В. Ф. Лелюх, А. С. Михлин, Е. В. Наумов, А. М. Никитин, Н. В. Ольховик, В. Н. Орлов, Ю. В. Перрон, Л. Ф. Пертли, Т. П. Постовалова, А. М. Потапов, А. К. Романов, В. И. Селиверстов, А. Н. Скиба, И. Н. Смирнова, Б. Н. Спасенников, М. И. Сторожук, Ф. Р. Сундуров, П. В. Тепляшин, И. В. Упоров, Р. З. Усеев, Р. Н. Халилов, С. А. Хохрин, И. С. Цаплин, Э. А. Юнусов, В. Е. Южанин, О. Н. Яковлева.

Отдельные аспекты контрольной и надзорной деятельности исследованы в докторской диссертации С. М. Зубарева «Теория и практика контроля за деятельностью персонала пенитенциарной системы» (12.00.14. Москва, 2006), кандидатских диссертациях С. А. Борсученко «Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы Уполномоченным по правам человека в РФ» (12.00.08. Москва, 2004), И. Н. Давыдовой «Судебный контроль за исполнением уголовных наказаний» (12.00.08. Рязань, 2005), Я. Ю. Реента «Организация и правовое регулирование общественного контроля за обеспечением прав, свобод и законных интересов лиц, содержащихся в учреждениях УИС России» (12.00.11. Рязань, 2014), Е. В. Наумова «Контроль и надзор в системе предупреждения рецидива преступлений» (12.00.08. Рязань, 2014), А. А. Рыбакова «Контроль за лицами, условно-­досрочно освобожденными от отбывания наказания» (12.00.08. Владимир, 2015), О. В. Скоробогатовой «Защита лиц, содержащихся в пенитенциарных учреждениях, региональным уполномоченным по правам человека» (12.00.08. Москва, 2013), А. Ю. Белякова «Правовое регулирование и деятельность уполномоченного по правам человека в сфере защиты прав и законных интересов осужденных» (12.00.11. Рязань, 2017).

В то же время до настоящего времени не было комплексного и системного исследования института контроля и надзора за исполнением и отбыванием уголовных наказаний с учетом новейших изменений в уголовно-­исполнительном законодательстве, тенденций в правоприменительной и контрольно-­надзорной практике.

В настоящей же работе исследуется комплексный анализ проблем контрольно-­надзорной деятельности за исполнением уголовных наказаний с учетом новейших изменений и дополнений в законодательстве и тенденций в практике его применения. В результате сформулированы теоретические выводы о сущности, понятии и юридической природе контроля и надзора за исполнением уголовных наказаний, проведена периодизация регламентации контроля и надзора в сфере исполнения уголовных наказаний в истории законодательства РФ, показаны основные черты контроля и надзора за пенитенциарными учреждениями в зарубежных государствах, осуществлена классификация видов контроля и надзора, определен оптимальный механизм реализации контрольно-­надзорной деятельности учреждений УИС, выработаны предложения по совершенствованию некоторых норм уголовно-­исполнительного законодательства и практики его применения.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ЮРИДИЧЕСКАЯ ПРИРОДА КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА В СФЕРЕ ИСПОЛНЕНИЯ УГОЛОВНЫХ НАКАЗАНИЙ

§ 1. Понятие и сущность контроля и надзора в уголовно-исполнительном праве России

Правовые институты контроля и надзора имеют особое значение для уголовно-­исполнительного права России, поскольку являются неотъемлемыми элементами системы гарантий соблюдения и реализации в пенитенциарной сфере как общеправовых принципов (законности, демократизма, гуманизма, справедливости), так и отраслевых, нашедших закрепление в Уголовно-­исполнительном кодексе Российской Федерации1 (равенства осужденных перед законом, дифференциации и индивидуализации исполнения наказаний, рационального применения мер принуждения, средств исправления осужденных и стимулирования их правопослушного поведения, соединения наказания с исправительным воздействием). Именно контроль и надзор за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания, выступают гарантией обеспечения прав и свобод осужденных, что приобретает особую актуальность в условиях, наблюдаемых на современном этапе построения правового и социального государства, тенденций гуманизации уголовно-­исполнительного законодательства, его интеграции с аналогичными отраслями государств, имеющих развитые правовые системы.

Выявление сущности контроля и надзора в уголовно-­испол­нительном праве предполагает уточнение рассматриваемых определений и правовых категорий, а также ответы на ряд вопросов: о необходимости разграничения понятий контроля и надзора, их соотношении, об особенностях контроля и надзора в пенитенциарной сфере как разновидностях государственного и общественного контроля.

Обратимся к этимологии рассматриваемых понятий. Возникновение термина «контроль», по мнению немецкого философа Освальда Шпенглера, связано с латинским понятием contra rotulus — «сохраняемый для проверки дубликат свитка», использовавшимся в деятельности «Палаты шахматной доски», выполнявшей казначейские функции в английском средневековом государстве2.

Именно поэтому в современном английском языке «control» воспринимается в нескольких смыслах: руководство, управление, господство, насилие, власть. Во французском языке слово «contrôle», от «contrerôle» в буквальном переводе также трактуется как «список, ведущийся в двух экземплярах»3, «реестр, ведомость, книга приходов и расходов, которые ведутся двумя лицами»4.

В русском языке, как отмечается в современной справочной литературе, слова группы «контроль, контролировать и контролер» стали использоваться с XVIII в., что, очевидно, связано с использованием иностранного опыта при модернизации системы государственного управления, начавшейся в этот исторический период. Примечательно, что в изданном в 1789–1794 гг. первом толковом словаре русского языка «Словарь Академии Российской» понятия «контроль» и «надзор» не встречаются. В толковом словаре В. И. Даля, первое издание которого приходится на 1863–1866 гг., «контроль» раскрывается как «учет, проверка счетов, отчетности; присутственное место, занимающееся проверкой отчетов»5. В «Словаре иностранных слов, вошедших в состав русского языка» под ред. А. Н. Чудинова, опубликованном в Санкт-­Петербурге в 1894 г., понятие «контроль» трактуется как «поверка чьих-либо действий, ведения книг и употребления сумм»6. В словаре С. И. Ожегова «контроль» определяется как «проверка, постоянное наблюдение в целях проверки или надзора»7.

Ретроспективный анализ значений понятия «контроль» в русском языке показывает, что, начиная с XIX в., данный термин раскрывается через понятия «поверка», «проверка», которые выступают фактически его синонимами. Одновременно можно констатировать, что появление рассматриваемого понятия связано с практикой осуществления властных полномочий и развитием делопроизводства в системе государственного управления западноевропейских стран.

Понятие «контроль» используется в различных социально- гуманитарных науках и наполняется конкретным смыслом в контексте предмета этих наук. Определение категории «контроль» применительно к предмету данного научного исследования предполагает выявление различий ее трактовок в социологии и юриспруденции (теории права и государства, конституционном, уголовном, уголовно-­исполнительном праве, криминологии, гражданском, административном праве и т. д.), что предопределяется многозначностью и междисциплинарностью данной категории.

Осмысление понятия «контроль» в юридическом смысле не представляется в полной степени возможным без исследования феномена «социальный контроль», являющегося родовым понятием по отношению ко всем видам контроля правового содержания.

Термин «социальный контроль» был введен в научный оборот в XIX в. известным французским социологом, одним из основоположников социальной психологии Г. Тардом, который рассматривал его в качестве одного из важнейших факторов социализации личности8.

По мнению известного французского философа и социолога, одного из основателей социологии права Г. Д. Гурвича, социальный контроль в обществе осуществляется в различных сферах: религии, морали, праве, искусстве, познании и обучении. Для каждой из них характерна собственная иерархия, свой­ственных определенной исторической эпохе, ценностей и идеалов, на которых основывается конкретный вид и форма социального контроля. Соответственно, социальный контроль, согласно концепции этого автора, может быть определен как «совокупность культурных моделей, социальных символов, коллективных значений, ценностей, идей и идеалов, так же как и действий и процессов, которые их охватывают, рассматривают и используют, и посредством которых каждое глобальное общество, каждая частная группа, каждая форма социабельности и каждый индивид преодолевают антиномии, напряжения и конфликты, которые им свой­ственны, путем временного и нестабильного равновесия, находя также точки соприкосновения для новых усилий, направленных на коллективное творчество (созидание)»9.

Теория «социального контроля» Э. А. Росса содержит два базовых тезиса, это: 1) разграничение между социальным влиянием (психологическое давление, стимулирование или применение обязательных мер по отношению к индивиду) и социальным контролем как регулятивным институтом; 2) социальный порядок не является спонтанным или интуитивным, а становится продуктом социального контроля. В этом смысле и право, по мнению Э. А. Росса, представляет собой вид социального контроля, тот «краеугольный камень в здании порядка», тщательно исполненный механизм, который применяется обществом как форма контроля10.

В концепции Ч. А. Элвуда не только право, но и нравственность, религию и образование можно отнести к видам социального контроля. Ч. Х. Кули объединяет право и мораль в «креативное социальное целое», являющееся идеалом для социального порядка11.

Согласно американскому социологу Т. Парсонсу, социальный контроль представляет собой процесс, благодаря которому посредством наложения определенных санкций оказывается противодействие девиантному поведению и поддерживается социальная стабильность12. Соответственно, основное его назначение заключается в минимизации расхождений между ожиданиями социума и фактическим поведением индивидов. При этом механизм социального контроля имеет существенное значение не только для социализации индивида, но и для системы управления обществом.

Общая теория социального управления рассматривает контроль в качестве одной из важнейших функций управления. По мнению представителей данного подхода, контроль представляет собой систему проверки процесса деятельности и функционирования объекта на предмет их соответствия управленческим решениям, выраженным в нормах законов, положениях различного рода правил, приказов, стандартов и т. п. Содержанием его является деятельность по выявлению отклонений от предъявляемых в обозначенных управленческих решениях требований, а также по определению эффективности воздействия субъекта на объект. Поэтому контроль, как отмечается в теории, призван способствовать совершенствованию процесса управления объектом, устранению обнаруженных несоответствий и факторов, препятствующих осуществлению деятельности в рамках установленных императивов13.

Современная социология, по сути, сохранила преемственность заложенных ранее концептуальных основ трактовки контроля. Под ним понимается, во-первых, наблюдение с целью проверки, во-вторых, надзор с целью обеспечения функционирования системы в соответствии с принятыми нормами14.

Согласно концепции современного английского социолога П. Бергера, каждый человек находится в центре расходящихся концентрических кругов, представляющих разные виды, типы и органы социального контроля15. Следовательно, каждый последующий круг — это новая система контроля. Как справедливо отмечается в современной юридической литературе, научный подход П. Бергера по аналогии может быть применен в юриспруденции, в частности, к организации системы учреждений и органов, исполняющих наказания и осуществляющих контроль за их деятельностью16. При этом самый большой концентрический круг — это система государственного контроля, следующий круг представлен международным контролем, замыкает систему — общественный контроль. Примечательно, что с принятием 10.06.2008 ФЗ № 76-ФЗ «Об общественном контроле за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и о содействии лицам, находящимся в местах принудительного содержания»17 порядок осуществления общественного контроля был впервые детально регламентирован на законодательном уровне именно в сфере исполнения наказаний, что обеспечило реальное воплощение в жизнь предоставленной Конституцией РФ возможности институтам гражданского общества наблюдать и проверять деятельность государства в лице его органов, учреждений и должностных лиц.

Кроме того, функции контроля и надзора в настоящее время закрепляются, помимо государства и институтов гражданского общества, и за органами местного самоуправления. Например, в гражданском праве изучаются понятия «контроль» и «надзор» при рассмотрении Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» от 26.12.200818. Из него следует понимать под контролем и надзором деятельность органов государства, а под контролем — деятельность органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, парламентский контроль, работу уполномоченных по правам человека, уполномоченных по правам ребенка, а также всего комплекса государственных учреждений, в чьи полномочия и компетенции может входить деятельность по контролю в сфере исполнения наказания.

Анализ научной юридической литературы на предмет определения понятия «контроль» свидетельствует об отсутствии как в теоретическом правоведении, так и в отраслевых исследованиях единого, общепризнанного подхода. Так, профессор Ю. А. Тихомиров аргументированно относит государственный контроль к постоянной функции публичной власти, с помощью которой периодически или постоянно анализируется, проверяется и оценивается прежде всего выполнение законов и иных правовых актов, технико-­юридических документов. Автор отмечает, что объектом контроля должны выступать и сами государственные органы, учреждения и государственные служащие с позиций законности и эффективности их деятельности19. В Большом юридическом словаре, изданном под редакцией А. В. Малько, подчеркивается комплексный характер термина «контроль»: это организационно-­правовой способ обеспечения законности и государственной дисциплины, а также специфическая форма деятельности соответствующих государственных органов по систематическому наблюдению и присмотру за деятельностью субъектов управленческих отношений с целью проверки соответствия их решений и действий требованиям законности20.

В конституционном праве контроль — это, прежде всего, особая система организационно-­правовых механизмов, направленных на обеспечение законности в сфере соблюдения и защиты прав и свобод человека, реализуемых при помощи судебного конституционного контроля. Как отмечает Б. С. Эбзеев, авторитет данного вида контроля зависит от степени доверия к судебной власти в целом, с одной стороны. С другой — необходим действенный и бдительный общественный контроль за деятельностью органов правосудия, что будет способствовать сохранению баланса интересов государства, общества, личности21. Данные положения характеризуют деятельность всех органов судебного контроля — федеральных судов и мировых судей, что подтверждается в статье 20 Уголовно-­исполнительного кодекса РФ: «Суд контролирует исполнение наказаний при решении вопросов, подлежащих рассмотрению судом при исполнении приговора в соответствии со статьями 397 (за исключением случаев, указанных в пунктах 1 и 18) и 398 Уголовно-­процессуального кодекса Российской Федерации. В соответствии с законодательством Российской Федерации суд рассматривает жалобы осужденных и иных лиц на действия администрации учреждений и органов, исполняющих наказания». В случае установления фактов нарушений закона суд может выносить представления на деятельность учреждений уголовно-исполнительной системы, посещать те из них, откуда поступают жалобы осужденных и работников системы исполнения наказаний.

В основном же представленные в научной литературе определения контроля раскрывают данное понятие через категорию проверочной деятельности, осуществляемой в отношении подчиненных структур, либо совокупности действий, состоящих в проверке и сравнении предписаний с фактически сложившимися ситуациями, в констатации и доказательстве отклонения от обязательной нормы22.

Как мы видим, в рассмотренных определениях контроль обозначается в качестве функции государства, деятельности государственных органов, проверки в рамках (отношений власти — подчинения). Иными словами, по сути, анализируется государственный контроль, что не в полной мере отражает все аспекты современного состояния контроля в правовой плоскости. Как отмечалось выше, контрольными полномочиями наделены и институты гражданского общества, и органы местного самоуправления.

Более широкого подхода при определении контроля придерживается Я. И. Гилинский, обозначая его как «сложный механизм поддержания общественного баланса», являющийся значимой регулятивной функцией в минимизации нежелательных для общества проявлений человеческой деятельности23.

Беляев В. П. рассматривает контроль как отдельный пласт юридической деятельности, ее форму, при которой управомоченные органы и лица в рамках контрольного производства для получения юридически значимых результатов и оказания (обеспечения) регулирующего воздействия осуществляют на подконтрольных объектах сбор и проверку информации о фактическом выполнении нормативных предписаний, соблюдении требований нормативных и правовых актов и непосредственно принимают меры по предупреждению и пресечению допущенных нарушений (отклонений) в целях обеспечения охраны интересов общества и государства, защиты прав и свобод граждан24.

Социально-­правовое назначение контроля выделяет В. И. Селиверстов с позиций обеспечения и соблюдения конституционных прав и свобод граждан, в том числе осужденных. Автор, в зависимости от осуществляющих контроль субъектов, различает международный, государственный и общественный контроль25.

Таким образом, вполне закономерным представляется вывод о том, что для государственного контроля характерны обязательность специальных, законодательно закрепленных полномочий его субъектов, наличие особой процедуры осуществления и определенного результата.

В то же самое время неоднородность проанализированных формулировок, плюрализм научных выводов свидетельствуют о многоаспектности, определенной противоречивости определений, рассматриваемого понятия. Это делает затруднительным его комплексное исследование, особенно применительно к отдельным сферам государственной деятельности, в том числе уголовно-­исполнительной.

Дополнительные сложности в научном анализе контроля создает отсутствие его законодательного определения. Даже Концепция развития уголовно-­исполнительной системы Российской Федерации до 2020 года26, затрагивая вопросы реформирования различных видов контроля, не содержит формулировки данного понятия, что повышает научный интерес к этой проблематике и актуализирует исследования в данной области.

В уголовно-­исполнительном праве России контроль тракту­ется как система наблюдения и проверки соответствия деятельности учреждений и органов, исполняющих наказания, требованиям законодательства и иных нормативных-­правовых актов27. Некоторые авторы дополняют определение указанием на цель осуществления контрольной деятельности, заключающейся в выявлении и устранении имеющихся нарушений и их предупреждении в будущем28.

В специальной юридической литературе можно встретить и иные определения контроля. Например, М. И. Сторожук трактует контроль за исполнением и отбыванием наказаний как «деятельность соответствующих субъектов, определенных уголовно-­исполнительным законодательством, по соблюдению законодательства в сфере исполнения наказаний, принимающих решения, как правило, рекомендательного характера»29. Таким определением, во-первых, проводится конкретизация субъектного состава, занимающегося данным видом деятельности, т. е. выделяется признак обязательного наличия законодательно закрепленных на то полномочий, во-вторых, обозначается степень обязательности принимаемых по результатам контрольных проверок актов — содержащиеся в них предписания носят рекомендательный характер для их адресатов. Следует отметить, что именно последний признак рассматривается автором в качестве критерия разграничения категорий «контроль» и «надзор», что более подробно будет проанализировано ниже. Выделение же первого признака представляется весьма своевременным и актуальным в условиях наличия в действующем уголовно-­исполнительном законодательстве коллизий в сфере определения состава уполномоченных участников контроля за деятельностью учреждений и органов, исполняющих наказания. В рамках сферы исполнения уголовных наказаний контроль рассматривается: а) как средство обеспечения законности при исполнении наказаний и применении иных мер уголовно-­правового характера; б) как мера обеспечения эффективного применения средств исправления осужденных; в) как условие соблюдения прав и законных интересов осужденных, сотрудников и персонала уголовно-­исполнительной системы30.

Необходимо отметить, что при кажущемся разнообразии приведенных дефиниций контроля в уголовно-­исполнительном праве они не противоречат друг другу, а, наоборот, имеют взаимодополняющий характер. При этом достаточно часто рассматриваемый термин нередко понимается в узком значении, т. е. основывается на выделении отдельных его видов, исходя из субъектного состава. Так, в учебных пособиях по уголовно-­исполнительному праву, как правило, выделяют государственный (ведомственный, судебный, прокурорский) и общественный контроль.

Такой подход, на наш взгляд, незаслуженно оставляет без внимания возможность осуществления контроля международными организациями, которая основывается на членстве Российской Федерации в Совете Европы. С момента вступления для нашей страны в силу (сентябрь 1998 г.) Европейской конвенции по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего человеческое достоинство обращения или наказания от 26.11.1987, в соответствии с принятыми международными обязательствами по обеспечению беспрепятственного доступа представителей одноименного указанной конвенции Европейского комитета к любому месту содержания лиц, лишенных свободы, состоялось более десяти подобных посещений нашей страны. Начиная с 2000 г. по февраль 2016 г. Европейский комитет по предупреждению пыток (далее — ЕКПП) осуществил 13 визитов в РФ. В феврале 2016 г. ЕКПП посетил СИЗО и ИВС в республиках Дагестан и Кабардино-­Балкария31.

Отмеченный пробел в определениях отчасти восполняется в следующей трактовке: «Контроль — это комплексная и целенаправленная деятельность уполномоченных органов международного сообщества, государства и институтов гражданского общества по выявлению и устранению нарушений законодательства в работе учреждений и органов, исполняющих наказания»32.

К сказанному ранее следует добавить деятельность органов местного самоуправления по контролю деятельности учреждений, исполняющих уголовные наказания (администраций города и района, префектур, муниципалитетов и др.). Решая социально-­экономические, хозяйственные, коммунальные и иные задачи, органы местного самоуправления принимают активное участие в совместной деятельности с учреждениями и органами, исполняющими наказание. В то же время они могут осуществлять контроль за соблюдением законов в работе пенитенциарных учреждений, а также за обеспечением прав и свобод осужденных. Согласно ст. 38 Закона «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», без специального разрешения посещать учреждения, исполняющие наказания, и следственные изоляторы для осуществления контроля имеют право главы органов местного самоуправления в пределах соответствующих территорий33.

В исследованиях можно встретить и иные, более широкие определения контроля, отражающие его самостоятельный характер как социально-­правового института. Так, С. М. Зубарев под контролем понимает «системную деятельность уполномоченных органов государства и институтов гражданского общества по установлению соответствия функционирования персонала пенитенциарной системы нормативным предписаниям и корректированию выявленных отклонений при помощи административно-­правовых средств»34.

Некоторые авторы обращают внимание на необходимость учитывать в определениях такие немаловажные характеристики контрольной деятельности, как постоянство и систематичность. Исходя из этого, ими предлагается рассматривать контроль как «комплексную структурированную деятельность специально уполномоченных субъектов уголовно-­исполнительных правоотношений, обладающую собственным инструментарием, осуществляемую на постоянной, непрерывной основе и направленную на оценку качественного выполнения инспектируемыми объектами законных предписаний с целью оказания методической и практической помощи в устранении выявленных недостатков, а также с целью определения наиболее эффективных и перспективных направлений деятельности отечественной пенитенциарной системы»35.

В рассмотренных определениях следует обратить внимание на обозначение предмета контроля — соблюдение либо только законодательства, либо законодательства и иных нормативных правовых актов. Однако, как известно, статья 15 Конституции Российской Федерации признает в качестве составной части отечественной правовой системы общепризнанные принципы и нормы международного права. Пенитенциарная сфера в данном случае не является исключением, что подтверждается содержанием ст. 3 УИК РФ, устанавливающей в случае выявленных противоречий в положениях внутреннего законодательства и международных договоров России приоритет правил, содержащихся в международных договорах. Следовательно, как с теоретической, так и с практической точки зрения, понятие контроля в исследуемой сфере может стать более полным и объективно отражающим возможные на практике ситуации, если обозначаемый в определении предмет контроля дополнить соблюдением норм и принципов международных договоров, соответствующих конституционным интересам Российского государства, являющихся обязательными для Российской Федерации.

Что касается степени определенности субъектного состава в различных определениях контроля, то в условиях наличия противоречий в действующем законодательстве, оправданным представляется точное указание в дефиниции круга уполномоченных субъектов, к каковым на сегодняшний день относятся международные организации, государственные органы и институты гражданского общества.

Представляется справедливым отражение в определении цели осуществления контроля, поскольку предназначение его наиболее тесным образом связано с сущностью этого понятия. Соответственно дефиниция обогащается существенными, глубинными свой­ствами исследуемого правового института.

По мнению Б. А. Спасенникова, цели и задачи социального контроля — идеальное отражение предвосхищаемого и желаемого результата контроля, обусловливающее его осуществление36. Учитывая отмеченный ранее междисциплинарный характер категории «контроль», в целях ее комплексного теоретического анализа, считаем возможным ее гармонично включить в определение контроля применительно к пенитенциарной сфере.

Таким образом, можно предложить следующее определение контроля в уголовно-­исполнительной сфере: это целенаправленная и системная деятельность уполномоченных субъектов международного права, федеральных органов государственной власти и институтов гражданского общества по выявлению, устранению и предупреждению нарушений законов, иных нормативных правовых актов и международных договоров, органами и учреждениями, исполняющими уголовные наказания, осуществляемая в целях обеспечения защиты прав, свобод и законных интересов осужденных, сотрудников и персонала УИС.

Наряду с контролем, еще одной формой реализации властных полномочий государства по проверке и обеспечению исполнения обязательных предписаний, регулирующих общественные отношения в соответствующих сферах деятельности, выступает надзор.

Анализ справочно-­энциклопедической литературы показывает, что в понятие «надзор» (слово русского происхождения) вкладывается везде практически одинаковое содержание. Так, в словаре В. И. Даля представлена следующая трактовка: от глагола надзирать — «надозреть над чем, за чем, иметь надзор, присмотр; насматривать, наблюдать, наглядывать…»37. Словарь русского языка С. И. Ожегова определяет надзор как «наблюдение с целью присмотра, проверки; группа лиц, орган для наблюдения за кем-нибудь, чем-нибудь, за соблюдением каких-нибудь правил»38.

В приведенных определениях, как и в случае с понятием «контроль», основными ключевыми категориями, используемыми для раскрытия сути надзора, выступают термины «наблюдение» и «проверка».

Характерной с точки зрения выявления отличительных черт надзора представляется интерпретация глагола «надзирать» по Толковому словарю Д. Н. Ушакова: «Заниматься наблюдением, присмотром, неся за это ответственность»39. Следовательно, субъект, занимающийся надзором, в отличие от контрольной деятельности, несет ответственность за свои действия и их результат.

В современной справочной литературе по социологии понятие «надзор» также напрямую связывается с деятельностью государства и определяется как «контроль и связанные с ним прямые или косвенные формы наблюдения и управления за деятельностью граждан современным государством»40.

Однако некоторые авторы, определяя формы надзора, расширяют круг субъектов и относят к ним сыскные бюро, детективные агентства, полицейские участки, службу осведомителей, тюремных надзирателей, конвой­ные вой­ска, суды, цензуру41.

В юридической литературе надзор трактуется как «одна из форм деятельности государственных органов по обеспечению законности»42, тем самым исключительное, монопольное право осуществления надзорной деятельности закрепляется за органами государственной власти. Суть же такого рода действий сводится к созданию условий, гарантированию строгого и неукоснительного соблюдения требований закона поднадзорными субъектами права.

В административном праве надзор рассматривается, чаще всего, как «ограниченный, суженный контроль»43. При этом выделяется прокурорский, судебный и самый значительный по объему административный надзор, правом осуществления которого наделены государственные служащие.

Последний тип надзора трактуется, например, в отечественной научной юридической литературе советского периода как самостоятельный организационно-­правовой способ обеспечения законности в государственном управлении, представляющий собой систематическое наблюдение за точным и неуклонным соблюдением законов и актов, основанных на законе, осуществляемое органами управления по подведомственным им вопросам и направленное на предупреждение, выявление и пресечение нарушений, а также привлечение нарушителей к ответственности44.

В сфере исполнения наказаний надзор определяется как «деятельность специализированных органов и должностных лиц, определяемых законодательством, по соблюдению законодательства в сфере исполнения наказаний, принимающих конкретные меры по устранению его нарушений, обязательные для учреждений и органов, исполняющих наказания, и их должностных лиц»45.

Однако не следует забывать о том, что в уголовно-­исполнительной сфере объект надзора — пенитенциарная система — одновременно является и субъектом надзорной деятельности в отношении осужденных к уголовному наказанию лиц, чем и объясняется выделение в научной литературе самостоятельного понятия «надзора в СИЗО и ИУ». Так, в справочном издании, предназначенном специально для сотрудников пенитенциарной системы, данный термин трактуется как «совокупность организационно-­практических мероприятий (действий), состоящих в постоянном наблюдении и контроле за поведением лиц, содержащихся под стражей, и осужденных в местах их размещения, работы и учебы с целью: предупреждения и пресечения их противоправных действий; обеспечения правопорядка, законности и обеспечения изоляции; обеспечения безопасности персонала учреждений, лиц, содержащихся под стражей, осужденных и иных лиц»46.

Не вдаваясь в подробности раскрытия вопроса о смысловом значении, закрепляемом законодателем в понятиях «контроль» и «надзор» в различных областях правового регулирования, в силу его достаточно детальной изученности и освещенности в научной литературе, согласимся с практически единодушно поддерживаемой в научной среде точкой зрения о фактической синонимичности указанных терминов при их использовании в большинстве нормативных правовых актов. Достаточно часто встречаются различные варианты их сочетания, как правило, для определения контрольно-­надзорных функций органов государства, содержащиеся в различных научных подходах.

Анализ обозначенной проблематики показывает, что и в доктрине не удается достичь полного взаимопонимания по содержанию и соотношению контроля и надзора в качестве как понятий, так и видов деятельности. В этом смысле можно выделить следующие основные подходы: рассматриваемые понятия, а) являются во многом тождественными, б) каждое из них обозначает самостоятельный вид деятельности, в) надзор относится к ограниченному контролю, т. е. является специфической его разновидностью. Сторонники первого подхода в качестве аргумента в пользу синонимичности понятий «контроль» и «надзор» выдвигают явную условность в различии их существенных признаков, поскольку оба они обозначают наблюдение, проверку чьей-либо деятельности и реагирование в случае выявления отклонения. «Как контроль, так и надзор направлены, прежде всего, на коррекцию поведения, деятельности и сдерживание, упреждение их от отклоняющихся форм»47. Соответственно, на практике происходит взаимопроникновение элементов надзора в контрольную деятельность и наоборот, что выражается, к примеру, в использовании одинаковых способов (проверка, наблюдение). Также в качестве доказательства приводится фактическое отождествление понятий на нормативно-­правовом уровне. В частности, даже в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»48 контроль и надзор не разграничиваются. В конечном итоге контрольно-­надзорная деятельность рассматривается в качестве единой функции государства.

В рамках второго подхода рассматриваемые понятия воспринимаются как равноположенные, но обозначающие самостоятельные виды деятельности49. Близкими к данному подходу можно считать точки зрения, обосновывающие отдельные отличительные признаки контроля и надзора, однако в рамках осуществления функций государства. В качестве примера можно привести научную позицию проф. Ю. М. Козлова, выделяющего такой отличительный признак надзора, как осуществление его органами, выполняющими свои функции по отношению к неподчиненным им субъектам, т. е. носящий так называемый надведомственный характер50.

Сторонники третьего подхода отмечают такие отличительные особенности надзора, которые выделяют его в особую разновидность контроля, характеризующуюся отсутствием организационной соподчиненности между субъектами и объектами надзора, наличием права субъектов надзора применять меры принуждения и др.51 Таким образом, в рамках широкого понимания контроля как отдельного направления деятельности государства выделяются его виды: собственно контроль и надзор.

Бесспорным, на наш взгляд, является выявление и обоснование существенных особенностей конкретной области общественных отношений, в которой осуществляется контрольно-­надзорная деятельность, и влияние их на понимание ее специфики. Однако представляется объективно обусловленной актуальность комплексных теоретических исследований, направленных на выработку с позиций общей теории права с учетом отраслевых особенностей применения контроля и надзора четких критериев различения смысловых значений данных категорий, что позволит достичь единообразного их понимания, а также избежать в дальнейшем смешения понятий в законодательстве и неточностей в юридических исследованиях, касающихся контрольно-­надзорной деятельности. Сложность научного осмысления контроля и надзора в правовой плоскости и их практического отражения в предписаниях нормативных правовых актов обусловливается особенностями и необходимостью сочетания в них двух составляющих: социологической и формально-­юридической.

В контексте предмета данного научного исследования хотелось бы более подробно остановиться на анализе соотношения понятий «контроль» и «надзор» применительно к сфере исполнения наказаний, т. е. определиться с чертами их сходства, отличия и взаимодействия.

В действующем уголовно-­исполнительном законодательстве понятия «контроль» и «надзор» используются достаточно часто52. При этом следует обратить внимание на тот факт, что нормы закона четко регламентируют полномочия органов и должностных лиц, осуществляющих надзор, а также определяют конкретные формы реагирования на выявленные отклонения в поднадзорной деятельности.

Так, Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» содержит специальную главу «Надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполняющих наказания и назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу», в которой обозначены предмет надзора, полномочия прокурора, а также обязательный характер вынесенных постановлений и требований. В статье 12 Федерального закона «Об административном надзоре за лицами, освобожденными из мест лишения свободы» также содержится конкретный перечень полномочий органов внутренних дел.

Некоторые авторы в качестве отличительной особенности надзорной деятельности по отношению к контролю называют ее инициативный характер, а также то, что она является основной для субъекта, ее осуществляющего53. В качестве аргумента приводится сравнение прокурорского надзора и судебного контроля в сфере исполнения наказаний. Однако, учитывая отмеченные ранее в данном параграфе особенности субъектного состава контрольной деятельности, представляется затруднительным согласиться с мнением о том, что инициативная составляющая присуща исключительно надзору. Например, институты гражданского общества и международные организации также вправе осуществлять свои полномочия по собственной инициативе, к тому же для некоторых из них (например, Европейский Комитет по предупреждению пыток и бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания, а также отдельных общественных организаций по защите прав осужденных) контроль за деятельностью органов и учреждений, исполняющих наказания, является одним из основных направлений функционирования.

Общеобязательный характер актов надзорных органов также нельзя признать признаком, свой­ственным исключительно надзорной деятельности, поскольку правоприменительные акты, вынесенные по результатам, например, судебного контроля, обладают таким же качеством. Применительно к сфере исполнения наказаний закономерным и обоснованным представляется выделение следующих отличительных признаков надзора:

• возможность его осуществления специализированными органами, наделенными властными полномочиями;
• регламентация оснований и порядка осуществления надзорной деятельности строго на законодательном уровне, поскольку, в частности, ведомственный контроль может основываться и на иных нормативных правовых актах (ст. 21 УИК РФ);
• обязательное наличие у субъектов надзора полномочий по принятию мер, направленных на устранение выявленных нарушений.

Следовательно, надзорная деятельность всегда имеет строго формализованный, процессуальный характер. Учитывая сказанное, считаем необходимым и возможным дифференцировать рассматриваемые понятия контроля и надзора применительно к сфере исполнения наказаний на основе выделения их целей и значения для функционирования общественных, в том числе правовых, отношений.

Действительно, познание сущности исследуемых явлений не представляется возможным без четкой формулировки их цели, определения предназначения в жизни общества. Как видится, и контроль и надзор имеют общую цель — обеспечение прав и свобод граждан, охрану интересов граждан, общества и государства, конкретизирующиеся через призму обеспечения и укрепления законности в сфере исполнения наказаний. Единая цель выступает одним общим признаком контроля и надзора и свидетельствует об их единой юридической природе и сущности, а именно: выявление, предупреждение и пресечение фактов несоблюдения и нарушения законности в сфере исполнения наказаний субъектами контрольно-­надзорной деятельности.

Проанализированные аспекты контрольно-­надзорной деятельности позволили нам выделить отдельные признаки, с учетом которых под надзором в сфере исполнения уголовных наказаний понимается вид деятельности специализированных государственных органов по наблюдению и проверке за соответствием законности функционирования системы исполнения наказаний, обеспечению защиты прав, свобод и законных интересов осужденных, сотрудников и персонала УИС.

Обобщая изложенное, в рамках поставленных задач данного исследования и проведенного анализа специальной литературы и нормативных правовых актов можно сделать следующие выводы.

1. Ретроспективный анализ определения понятий «контроль» и «надзор» в русском языке показывает, что основными ключевыми категориями, используемыми для раскрытия их сути, выступают термины «наблюдение» и «проверка».

2. Категории «контроль» и «надзор» имеют многозначный и междисциплинарный характер и наполняются конкретным смыслом в зависимости от предмета научного исследования.

3. Ввиду отсутствия законодательных дефиниций контроля и надзора, а также плюрализма научных точек зрения на их трактовку и соотношение сделан вывод об объективной необходимости отражения в теоретических формулировках особенностей конкре

...