И. А. Игнатьева

Возобновляемая энергетика в российской эколого-правовой парадигме

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6

ББК 67.407

И26

Автор:
Игнатьева И. А., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

Рецензенты:
Боголюбов С. А., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, научный руководитель отдела экологического и аграрного законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Варламова А. Н., доктор юридических наук, профессор кафедры коммерческого права и основ правоведения юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.

В монографии рассмотрены вопросы развития возобновляемой энергетики в Российской Федерации с позиций эколого-правового регулирования и теории экологического права. Использование возобновляемых источников энергии неизбежно отражается в отношениях по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, оно связано также с природопользованием. Экологическое право должно адекватно и своевременно реагировать как на положительные, так и на отрицательные для состояния окружающей среды следствия развития возобновляемой энергетики.

Законодательство приведено с учетом изменений и дополнений, вступающих в силу до 1 января 2024 г. включительно.

Монография адресована научным сотрудникам, преподавателям, студентам, аспирантам, практикующим специалистам в области энергетического, экологического, земельного, горного, водного права, всем интересующимся темой возобновляемой энергетики.

Текст публикуется в авторской редакции.

Изображение на обложке с ресурса Photogenica.ru

УДК 349.6

ББК 67.407

© Игнатьева И. А., 2023

© ООО «Проспект», 2023

К 270-летию Московского государственного
университета имени М. В. Ломоносова

ПРЕДИСЛОВИЕ

Название настоящей книги призвано отразить существование нескольких вариантов прочтения темы, демонстрировать ее многослойность. Широкий спектр вопросов сопровождает область пересечения правового регулирования развития возобновляемой энергетики с эколого-­правовым регулированием.

В связи с этим, с одной стороны, название должно показывать, что возобновляемая энергетика уже имеет свою нишу в российском экологическом праве как отрасли науки. Несомненно, что все большее включение в нашу жизнь объектов возобновляемой энергетики имеет в числе прочего природоохранное обоснование, поскольку означает снижение в известной мере негативного воздействия на окружающую среду. И в этом плане степень отражения в правовом регулировании экологических отношений этого положительного для окружающей среды фактора современного развития явно непропорциональна: упоминание возобновляемых источников энергии в действующих актах экологического законодательства носит разовый характер, их роль в обеспечении охраны природы эколого-­правовыми средствами практически не углубляется.

В природоохранном и ресурсосберегающем значениях развитие возобновляемой энергетики не может и не должно составлять прерогативу энергетического права. Специфика этого общественно значимого направления с точки зрения гарантирования и обеспечения конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду позволяет прочно вписать его в область регулирования отношений по охране окружающей среды. Использование возобновляемых источников энергии составляет в конечном счете основу для формирования правового института, носящего межотраслевой характер.

Такой взгляд позволяет сосредоточиться на комплексности представлений о возобновляемой энергетике: она является определенной частью, видом экономической деятельности, но одновременно она же образует особый сегмент в сфере взаимодействия общества и природы с двой­ственным влиянием на окружающую среду. В этом смысле сопоставление базовых категорий «правовое регулирование развития возобновляемой энергетики» и «эколого-­правовое регулирование» основано на изучении указанного аспекта взаимодействия в значимых с позиции обеспечения охраны окружающей среды и рационального природопользования ракурсах. В первую очередь, такое видение предоставляет исследователю возможность установить, как экологическое право обеспечивает и, главное, может обеспечить расширение использования возобновляемых источников энергии при более внимательном взгляде на возобновляемую энергетику с позиции правовой охраны окружающей среды и признания использования возобновляемых источников энергии обоснованной сферой эколого-­правового регулирования (с соблюдением продуманных и предметно ориентированных требований в области охраны окружающей среды, настраиванием отдельных институтов экологического права, подбором эколого-­правовых средств).

Сопоставление названных практически разрозненных областей правового регулирования заостряет вопрос о направлениях и основах развития самого эколого-­правового регулирования в аксиологическом и методологическом аспектах. Важно определиться, что такое возобновляемая энергетика для российского экологического права: она укладывается в его общую парадигму? противоречит ей? гармонично согласуется? Несмотря на распространенные и несколько поверхностные взгляды на использование возобновляемых источников энергии как на сугубо «экологически дружелюбное» действо, в данной сфере присутствуют неочевидные «подводные камни», и экологическое право должно оказаться готовым к новым вызовам.

В связи с этим другую сторону темы исследования образует необходимость учета экологическим правом негативного воздействия возобновляемой энергетики на окружающую среду. Возобновляемая энергетика базируется на применении как рукотворных источников — результатов хозяйственной деятельности (биомасса, биогаз), так и на использовании ресурсов природы (ветра, приливов и отливов, солнечного света и тепла и т. п.). Известно, что использование таких источников энергии сопряжено с возникновением ряда неблагоприятных для природы факторов воздействия. Праву необходимо своевременно учитывать складывающиеся реалии, реагировать на возрастание неспецифического воздействия на окружающую среду, важно генерировать новые нормы, снижающие риск ухудшения состояния природы, углубления экологического кризиса со стороны вновь возникающих вариантов негативного воздействия на окружающую среду, обеспечивающие экологическую безопасность в изменяющихся условиях.

Наконец, объекты возобновляемой энергетики располагаются на землях и земельных участках, на водных объектах, в недрах. Соответственно у владельцев объектов, функционирующих на основе возобновляемых источников энергии, возникает необходимость приобретения правовых оснований использования земли и земельных участков, заключения договора водопользования, получения лицензии на пользование недрами и т. п. Немаловажно также, что строительство и эксплуатация названных объектов связаны с нарушением условий среды обитания животных, влияют на растения. Тем самым развитие возобновляемой энергетики непосредственно связано с природопользованием и поэтому неизбежно затрагивает сферу правового регулирования природоресурсных отраслей права (земельного, водного, лесного, горного, фаунистического). Природоресурсные отрасли права на этом фоне до сих пор в незначительной степени учитывают развитие именно возобновляемой энергетики со своими особенностями воздействия на природные ресурсы.

И природоохранные, и природоресурсные аспекты возобновляемой энергетики образуют широкое поле для правового регулирования экологических отношений — общественных отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, по использованию и охране отдельных природных ресурсов. Из ответа на вопросы, насколько значима область возобновляемой энергетики в данном правовом регулировании, в какой мере она должна быть в нем отражена, какие правовые институты экологического права затрагивает тема использования возобновляемых источников энергии, вырисовывается путь поиска инструментов для адаптации экологического права к изменяющемуся миру.

Экологическое право в данной работе понимается как отрасль, объединяющая правовое регулирование названных общественных отношений в единой системе.

Таким образом, название книги одновременно предполагает изучение уже закрепленных в экологическом (природоохранном и природоресурсном) праве норм, связанных со сферой возобновляемой энергетики, очерчивание сфер, которые еще не нашли, но требуют должного отражения в эколого-­правовом регулировании на основе проявляющихся проблем, обусловленных практикой освоения возобновляемых источников энергии, для состояния окружающей среды в целом и отдельных компонентов природной среды. С этих позиций российское экологическое право на нынешнем уровне его развития — это своего рода среда, условия существования возобновляемой энергетики, наряду с другими обстоятельствами. И оно же — ­объект изучения на предмет обоснованного развития, актуального реагирования как на преимущества использования возобновляемых источников энергии для состояния природы, так и на негативные проявления этой деятельности.

В данной работе ни в каком виде не анализируется широко развиваемая ныне идея возможности воздействия человека на климат планеты, хотя избежать ее полностью при цитировании некоторых актов не удается. Автор сознательно оставляет ее за скобками исследования. Дело в том, что использование возобновляемых источников энергии началось задолго до постановки вопроса об изменении климата. Иными словами, тема возобновляемой энергетики изначально не является следствием концепции о парниковых газах, она оказалась фактически как бы приспособлена под данную концепцию впоследствии. И в данном случае обозначенная тема представляет интерес как таковая, без «утяжеления» климатической повесткой.

Человечество давно использует возобновляемые источники энергии. Вспомним хотя бы, сколько места занимают ветряные и водные мельницы в пейзажах известнейших мастеров живописи, сколько событий развивается на их фоне в шедеврах мировой литературы! У А. С. Пушкина читаем: «По брегам отлогим Рассеяны деревни — там за ними Скривилась мельница, насилу крылья Ворочая при ветре…». Мельница — устоявшийся философский образ в рассуждениях о смысле человеческой жизни (в этом ряду и есенинское «время — мельница с крылом»).

Красота осваивания человеком природы, ее возобновляемых ресурсов, в том числе для выработки энергии, идея облегчения условий жизни при помощи возобновляемых источников энергии, а также глубокая эстетическая выразительность, образность и одновременная распространенность, привычность объектов, работающих на этих источниках, способны приковать внимание сами по себе, вне рамок поиска строго рациональных доводов, юридических обоснований. Следует признать — в нахождении новых видов возобновляемых источников энергии, развитии технологий, позволяющих их полноценно, гармонично и экономически выгодно использовать, вырисовываются очень интересные, притягательные для изучения в рамках сразу ряда наук факторы. Представляется, что человечеством при включении в круг источников энергии различных возобновляемых источников природного свой­ства или продуктов жизнедеятельности двигала, на наш взгляд, и захватывающая, и весьма практичная идея поиска и применения в деятельности человека источников энергии почти «из ничего» — от ветра, солнца, текущей воды, а сегодня даже из отходов. В ­чем-то она прагматична, но ­что-то ее объединяет и со стремлением изобрести вечный двигатель или с поисками философского камня…

Эта замечательная идея заслуживает рассмотрения с разных сторон, и один из интересных для нас ракурсов — с точки зрения состояния и перспектив правового регулирования экологических отношений (отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, по использованию и охране природных ресурсов). Правовое регулирование использования возобновляемых источников энергии обоснованно и целесообразно рассматривать в диапазоне эколого-­правовых исследований, поскольку такое использование, с одной стороны, приводит к облегчению негативной нагрузки со стороны хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду, с другой — порождает определенные экологические проблемы.

Тексты нормативных правовых актов, актов технического регулирования приведены с использованием СПС «КонсультантПлюс». В работе не приводятся официальные источники опубликования нормативных правовых актов. Это позволило не перегружать текст практически не востребованными ввиду широкого распространения цифровых поисковых систем сносками. Искренне надеюсь, что читатели с пониманием отнесутся к такому подходу.

ПЕРЕЧЕНЬ ПРИНЯТЫХ В РАБОТЕ СОКРАЩЕНИЙ

ВИЭ — возобновляемые источники энергии

ГЭС — гидроэлектростанции

ТЭС — тепловые электростанции

АЭС — атомные электростанции

ГеоЭС — геотермальные электростанции

ЛЭП — линии электропередачи

ООПТ — особо охраняемые природные территории

АЗРФ — Арктическая зона Российской Федерации

ЗК РФ — Земельный кодекс Российской Федерации

ВК РФ — Водный кодекс Российской Федерации

ЛК РФ — Лесной кодекс Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГрК РФ — Градостроительный кодекс Российской Федерации

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

НДТ — наилучшие доступные технологии

ИТС — информационно-­технический справочник

ТКО — твердые коммунальные отходы

кВт — киловатт (единица измерения мощности)

МВт — мегаватт (единица измерения мощности)

Глава 1.
ВОЗОБНОВЛЯЕМАЯ ЭНЕРГЕТИКА — ПРАВОВАЯ КАТЕГОРИЯ С ПРИРОДООХРАННЫМ И РЕСУРСОСБЕРЕГАЮЩИМ ЗНАЧЕНИЯМИ

§ 1. Возобновляемая энергетика в международно-­правовой концепции устойчивого развития

Истоки формирования идеи обеспечения устойчивого развития в мировом масштабе ученые усматривают в разных международных документах — международном договоре по учреждению Европейского сообщества 1957 г.1, Стокгольмской декларации, принятой на Конференции ООН по проблемам окружающей среды 1972 г.2, докладе Международной комиссии по окружающей среде и развитию 1987 г.3 Наиболее четкое оформление концепция устойчивого развития получила на Конференции ООН по окружающей среде и развитию (Рио-де-­Жанейро, 1992 г.). В принятой на этой Конференции ООН Декларации Рио-де-­Жанейро по окружающей среде и развитию провозглашается, что для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него (принцип 4).

Курс на расширение использования возобновляемых источников энергии (ВИЭ) несколько десятков лет отражается и постоянно подтверждается в различных актах международного уровня. В научной литературе отмечена дата первого употребления на международном уровне термина «новые и возобновляемые источники энергии» — это 1978 г.4 Генеральной ассамблеей ООН тогда была принята резолюция A/RES/33/148. Указанной резолюцией была подчеркнута важность разработки новых и возобновляемых источников энергии с целью удовлетворения потребностей непрерывного экономического и социального развития, особенно в развивающихся странах. Интересно, что в область новых и возобновляемых источников энергии попали, согласно резолюции A/RES/33/148, солнечная энергия, геотермальная энергия, энергия ветра, энергия света, энергия приливов и отливов, энергия волн и термального градиента моря, энергия преобразования биомассы, энергия, получаемая за счет сжигания топливной древесины, древесного угля, торфа, горючих сланцев, битуминозных песчаников, энергия использования тяглового скота и гидроэнергия. Так что в ­какой-то мере часть источников энергии, которые сегодня признаются возобновляемыми, были выделены еще в 1978 г. В то же время были названы виды источников энергии, которые далее не нашли отражение в международных документах и внутренних актах государств как ВИЭ.

Генеральной Ассамблеей также было принято решение провести Конференцию ООН по новым и возобновляемым источникам энергии в 1981 г. Такая Конференция состоялась в г. Найроби. На ней принята Найробийская программа действий по освоению и использованию новых и возобновляемых источников энергии, рекомендованная к осуществлению резолюцией Генеральной Ассамблеи A/RES/36/193. Большое место в резолюции отведено вопросам обмена технологиями в области освоения новых и возобновляемых источников энергии, а также вопросам мобилизации финансовых ресурсов для проведения вспомогательных мероприятий и обеспечения прединвестиционной и инвестиционной деятельности в обозначенной сфере.

В международных договорах тема ВИЭ предметно выделена с начала 1990-х гг. В 1991 г. странами — участницами Гаагской конференции была подписана Европейская энергетическая хартия. Согласно Европейской энергетической хартии государства обязуются принимать меры в области энергетической эффективности и охраны окружающей среды. И именно в этой части Европейской энергетической хартии сформулировано положение о поощрении сочетания источников энергии, нацеленного на сведение к минимуму отрицательных экологических последствий рентабельным путем, в частности, посредством использования новых и возобновляемых источников энергии и чистых технологий (раздел I). Среди возможных областей сотрудничества государств, подписавших хартию, упомянута сфера освоения ВИЭ (раздел III). Договор к Энергетической хартии (г. Лиссабон, 1994) подписала и Россия, но применяла указанный Договор на временной основе (до 2009 г.), так его и не ратифицировав. Решение не становиться участником Договора к Энергетической хартии, а также Протокола к Энергетической хартии по вопросам энергетической эффективности и соответствующим экологическим аспектам, подписанных от имени Российской Федерации, было закреплено в распоряжении Правительства Российской Федерации от 30 июля 2009 г. № 1055-р.

В некоторых случаях наличие основ для обеспечения использования государствами ВИЭ возможно усмотреть в более общих по содержанию положениях. Например, в Декларации Рио по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию, не содержится прямых положений об использовании ВИЭ, однако общие основания для расширения их использования содержатся, как полагаем, в отдельных принципиальных исходных тезисах, принятых международным сообществом.

Так, Принцип 2 этой Декларации фактически основывается на одном из общепризнанных принципов международного права (на принципе свободного распоряжения народов своими естественными богатствами и ресурсами без ущерба для ­каких-либо обязательств, вытекающих из международного экономического сотрудничества и из международного права), но с его уточнением и ориентированием на состояние окружающей среды: «государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и развития». Указание на ресурсы государства, несомненно, предполагает трактовку в широком диапазоне, включая возобновляемые природные ресурсы, ресурсы, являющиеся продуктами жизнедеятельности человека, животных, частями растений и т. п.

Принцип 3 устанавливает, что «право на развитие должно быть реализовано, чтобы обеспечить справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды». В самом общем и лаконичном виде здесь наряду с другими прочтениями отражена идея сбережения ресурсов, использование которых как раз и связано с удовлетворением потребностей, причем не только ныне живущих на Земле людей, но с учетом необходимости обеспечения ими человечества в самом широком временном диапазоне. ВИЭ в этом контексте — практически неисчерпаемый ресурс, так что реализация указанного принципа как бы предполагает на перспективу (если закончатся исчерпаемые ресурсы) смещение акцента именно на ВИЭ.

Более конкретные положения об использовании ВИЭ содержатся в другом документе, принятом на той же Конференции ООН по окружающей среде и развитию, — «Повестке дня на XXI век»5. В рамках направления «Содействие более эффективному использованию энергии и ресурсов» в названном документе отмечено, что правительствам совместно с промышленным сектором важно активизировать усилия по обеспечению экономически эффективного и экологически безопасного использования энергии и ресурсов, в частности, путем поощрения экологически безопасного использования новых и возобновляемых источников энергии, равно как поощрения экологически безопасного и устойчивого использования возобновляемых природных ресурсов (п. 4.18).

Начиная с Конференции ООН по устойчивому развитию (Рио-де-­Жанейро, 2012), именуемой также Конференцией «Рио+20», для государств, сотрудничающих в областях охраны окружающей среды и устойчивого развития, в международном масштабе были определены конкретные рекомендации и направления по развитию использования ВИЭ. Так, итоговый документ Конференции ООН по устойчивому развитию «Будущее, которое мы хотим» («The Future We Want»)6 (далее также — Итоговый документ) уделяет отдельное внимание вопросам развития возобновляемой энергетики, причем идея использования ВИЭ обретает особый смысл в контексте очерченных для создания и развития «зеленой» экономики (см. § 2 данной главы) конкретных задач.

Кроме того, итоговый документ «Будущее, которое мы хотим» содержит раздел «Энергетика» (п. 125–129), где ряд положений посвящен теме использования ВИЭ. В частности, в Итоговом документе удовлетворение потребностей в области развития связано с более широким использованием ВИЭ, которое в данном случае поставлено в один ряд с другими технологиями, обеспечивающими сокращение выбросов, повышение эффективности энергопотребления, более широкое применение передовых энерготехнологий.

Участники Конференции ООН по устойчивому развитию признали при этом, что увеличение доли ВИЭ имеет важное значение для устойчивого развития, в том числе для борьбы с изменением климата. В связи с этим они призвали все государства создавать благоприятные условия, способствующие направлению государственных и частных инвестиций в разработку необходимых более чистых энергетических технологий, и подчеркнули важность пропаганды стимулов для диверсификации источников энергии, а также устранения препятствий в этой сфере, в том числе путем оказания содействия соответствующим исследованиям и разработкам во всех странах, включая развивающиеся государства. Стороны приветствовали такую национальную и субнациональную политику и стратегии, в которых предусматривается «надлежащее сочетание источников энергии», включая расширение использования ВИЭ.

Также на данной Конференции ООН приветствовалась инициатива «Устойчивая энергетика для всех», объявленная Генеральным секретарем ООН. Эта инициатива посвящена обеспечению доступа к энергоресурсам, вопросам энергоэффективности и возобновляемой энергетики.

Еще одно значимое решение Конференции «Рио+20» связано с целями в области устойчивого развития. Им посвящен отдельный подраздел в разделе по определению рамочной программы действий и последующих мер (V). Стороны саммита обозначили при формулировании новых целей их преемственность по отношению к целям в области развития, закрепленным в Декларации тысячелетия. Последние были оценены как полезный инструмент, позволяющий сосредоточить усилия на достижении конкретных результатов в области развития в рамках общей концепции развития, и как основа для деятельности ООН в области развития, определения национальных приоритетов и мобилизации заинтересованных субъектов и ресурсов на решение общих задач. Формулирование целей, как отмечали участники Конференции «Рио+20», «может быть полезным для придания деятельности в области устойчивого развития целенаправленного и последовательного характера».

Такие цели изначально планировались как немногочисленные и лаконичные, основывающиеся на базовых положениях и принципах международного права окружающей среды. В сущности, в итоговом документе Конференции ООН по устойчивому развитию был детально закреплен процесс выдвижения и фиксирования целей в области устойчивого развития, для чего было предусмотрено учреждение специальной рабочей группы. Важно, что участники названной Конференции ООН не ограничились проработкой стадии постановки целей, но наметили также оценку и отслеживание хода их достижения «с помощью промежуточных ориентиров и показателей с учетом обстоятельств, возможностей и уровней развития разных стран» (п. 250 Итогового документа).

В результате длительной аналитической деятельности 25 сентября 2015 г. на Генеральной Ассамблее ООН принята резолюция «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года»7. В ней зафиксированы 17 целей в области устойчивого развития и 169 связанных с ними задач, которые носят «комплексный и неделимый характер»8.

Одна из целей — цель 7 — предполагает обеспечение всеобщего доступа к недорогим, надежным, устойчивым и современным источникам энергии для всех. В рамках постановки и обоснования данной цели было отмечено, что сектор электроэнергетики добивается впечатляющих успехов в области ВИЭ, однако необходимо уделять более пристальное внимание расширению использования таких источников за пределами сектора электроэнергетики. Одновременно приведены данные, что в 2015 г. доля энергии от ВИЭ в общем объеме конечного энергопотребления достигла 17,5%9.

Для реализации цели 7 сформулированы задачи, которые должны быть решены к 2030 г. Среди них к использованию ВИЭ непосредственное отношение имеют следующие задачи:

а) значительное увеличение доли энергии из возобновляемых источников в мировом энергетическом балансе;

б) активизирование международного сотрудничества в целях облегчения доступа к исследованиям и технологиям в области чистой энергетики, включая возобновляемую энергетику;

в) поощрение инвестиций в энергетическую инфраструктуру и технологии чистой энергетики.

Цели и задачи устойчивого развития сопряжены с разработкой индикаторов устойчивого развития, которые ориентированы на каждую из задач «для оценки прогресса и мониторинга их реализации»10. При разработке индикаторов устойчивого развития в ряду других применяется показатель использования ВИЭ. Названные индикаторы должны были быть разработаны согласно «Повестке дня на XXI век», принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г. Разработано несколько систем индикаторов устойчивого развития, часть из них связана с оценкой состояния и развития области энергетики. Так, в системе индикаторов устойчивого развития, разработанных Комиссией ООН по устойчивому развитию, в теме «Производство — потребление» области «Экономика» нашел свое отражение показатель потребления энергии11. В показателях по Российской Федерации из краткого «зеленого» справочника Всемирного Банка в 2006 г. был выделен индикатор «доля возобновляемых источников энергии»12.

Таким образом, возобновляемая энергетика заняла прочное место в общем международном курсе на устойчивое развитие. Ее необходимость в современном мире многократно подчеркивается в международных документах. Использование ВИЭ при этом либо подразумевается в общих характеристиках концепции устойчивого развития, либо прямо фиксируется в конкретных направлениях, по которым международное сообщество и отдельные государства активно предпринимают сегодня поощряющие меры.

§ 2. Возобновляемая энергетика в «зеленой» экономике: международный и российский правовые подходы

Определение места возобновляемой энергетики в «зеленой» экономике на международно-­правовом уровне

Концепция устойчивого развития в настоящее время в основном реализуется посредством формирования и развития государствами «зеленой» экономики. Собственно, последняя представляет собой экономический базис устойчивого развития и средство его достижения13. «Зеленая» экономика мыслится лишь в контексте устойчивого развития и ликвидации нищеты, как это неоднократно подчеркнуто в итоговом документе Конференции ООН по устойчивому развитию «Будущее, которое мы хотим».

Из этого следует, что присущие устойчивому развитию базовые характеристики должны находить свое отражение и подтверждение при формировании «зеленой» экономики. И поскольку само устойчивое развитие объединяет в себе три отдельных его направления — на «обеспечение построения экономически, социально и экологически14 устойчивого будущего для нашей планеты и для нынешнего и будущих поколений», как отмечено в итоговом документе Конференции ООН по устойчивому развитию 2012 г. «Будущее, которое мы хотим», — то они же неизбежно отражаются в понимании «зеленой» экономики.

Иначе говоря, в связи с тем, что тема ВИЭ тесно связана с идеями «зеленой» экономики, возобновляемая энергетика также должна предполагать присутствие экономического, социального и экологического аспектов в соответствующей деятельности, взятых во взаимодействии, и получение положительного эффекта применительно ко всем данным направлениям деятельности. Следовательно, использование ВИЭ должно рассматриваться в русле устойчивого развития в том случае, если такая деятельность будет не только экономически продуктивна и финансово прибыльна, но и предполагает создание преимуществ социального и экологического свой­ства (появление новых рабочих мест, улучшение здоровья людей, проживающих вблизи используемых ВИЭ, положительное влияние на состояние окружающей среды соответствующих местностей и т. п.). Отсюда расширение применения ВИЭ всегда должно быть обусловлено комплексным подходом к развитию и не может рассматриваться исключительно в одном из создаваемых использованием ВИЭ преимуществ.

Возобновляемая энергетика, несомненно, представляет собой часть «зеленой» экономики, а вот значимость данного направления развития, место использования ВИЭ в «позеленении» конкретно российской экономики оценивается отечественными учеными по-разному. Обычно возобновляемая энергетика отмечается ими при описании «зеленой» экономики. Причем некоторые из исследователей подчеркивают особую роль ВИЭ в «зеленой» экономике15. Другие оценивают место в ней возобновляемой энергетики даже как центральное16.

В то же время в иных работах использование ВИЭ не указывается непосредственно в числе основных признаков «зеленой» экономики, хотя, разумеется, вполне прослеживается в них через характеристики более общего порядка. Так, использование ВИЭ очевидно занимает определенное место в перечисляемых С. Н. Бобылевым основных позициях «зеленой» экономики17: биоэкономике (в части производства биотоплива), обеспечении низкоуглеродности (хотя не все ВИЭ предполагают низкий уровень образования углекислого газа), эффективном использовании природных ресурсов. В таких случаях использование ВИЭ не напрямую характеризует «зеленую» экономику, не рассматривается одним их ее неотъемлемых основных качеств, представляя собой как бы свой­ство таковой «второго плана», раскрываемое последовательно по принципу «матрешки». Собственно, этот подход корреспондирует соотношению использования ВИЭ и «зеленой» экономики, которое изложено в итоговом документе Конференции ООН «Рио+20» «Будущее, которое мы хотим» (см. ниже).

Очевидно, что без раскрытия сущности «зеленой» экономики на этом фоне невозможно уяснение места в ней возобновляемой энергетики. Но дело в том, что международным сообществом не установлено единого понимания «зеленой» экономики18.

В связи с этим весьма любопытно, что «зеленая» экономика составляет предмет исследования значительного числа отечественных научных работ19, в том числе монографий в области юриспруденции20, и при этом авторы, обращающиеся к понятию «“зеленая” экономика», нередко отмечают в нем лишь те аспекты, которые важны им для конкретных исследований21.

Ряд исследователей22 при раскрытии сущности «зеленой» экономики опираются на ее основные характеристики, сформулированные в Докладе ЮНЕП 2011 г. «Навстречу “зеленой” экономике: пути к устойчивому развитию и искоренению бедности — обобщающий доклад для представителей властных структур»23. Такая экономика описана в названном Докладе как повышающая благосостояние людей, обеспечивающая социальную справедливость, и одновременно существенно снижающая риски для окружающей среды и ее обеднение. «Зеленая» экономика в этом документе прежде всего связывается с обеспечением низких выбросов углеродных соединений, а также с эффективным использованием ресурсов. Очевидно, что утверждения, изложенные в таком документе, как Доклад ЮНЕП, с юридической точки не образуют и не должны образовывать непосредственно правовую основу для понимания «зеленой» экономики. Кроме того, приведенные характеристики слишком абстрактны: по сути, их можно свести в общем счете к тому, что при реализации концепции «зеленой» экономики все должно стать очень хорошо и для окружающей среды, и для общества (­что-то вроде «за все хорошее против всего плохого»).

Данное не совсем ясное определение может быть оценено, однако, с позиции расстановки некоторых идеологических ориентиров и формулирования основ для соответствующего политического направления. Показательно, например, что в Докладе о работе Регионального совещания по подготовке к Конференции ООН по устойчивому развитию (Женева, 1–2 декабря 2011 г.) речь во многом идет именно о поиске политических инструментов для воплощения государствами идей «зеленой» экономики24.

Вместе с тем, уже в рамках подготовки Конференции ООН по устойчивому развитию 2012 г. констатировалось, что широкого консенсуса по поводу того, что понимать под «зеленой» экономикой, не достигнуто (п. 53 Доклада Подготовительного комитета Конференции ООН по устойчивому развитию (17–19 мая 2010 г.) — A/CONF.216/PC/525). Это вполне объяснимый и обоснованный, на наш взгляд, подход, поскольку государства существенно различаются между собой по экономическим, политическим, географическим, климатическим и другим реалиям. Учесть их все, создав под названием «“зеленая” экономика» некий комплекс императивных установлений, очевидно не представляется допустимым и убедительным. Подобные доводы нашли отражение в Докладе о работе Регионального совещания по подготовке к Конференции ООН по устойчивому развитию 2011 г., где делегации государств выразили мнение, что не может быть единого универсального подхода в вопросе «зеленой» экономики ввиду наличия специфики экономических и политических условий в каждой стране.

Тем не менее в Докладе Подготовительного комитета Конференции ООН по устойчивому развитию было однозначно подчеркнуто, что «зеленая» экономика рассматривается только в контексте устойчивого развития и Принципов, принятых на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-­Жанейро в 1992 г. (§ 1 данной главы). Также были предложены варианты соотношения понятий «“зеленая” экономика» и «устойчивое развитие»: а) «зеленая» экономика — средство достижения целей устойчивого развития; б) «зеленая» экономика — путь к устойчивому развитию.

Тогда же в Докладе Генерального секретаря Подготовительному комитету был предложен список инструментов, которые должны применяться в условиях «зеленой» экономики. К этим инструментам в ряду других отнесены:

– «экологическое» («environmental») налогообложение;

– поощрительная по отношению к формированию «зеленых» предприятий и рынков государственная закупочная политика;

– государственные инвестиции в инфраструктуру, обеспечивающую сохранение и приумножение природного капитала, в числе которой рассматривается общественный транспорт, применение ВИЭ, инфраструктура, связанная с повышением энергетической эффективности.

Использование ВИЭ, как видим, нашло отражение в предложенной системе инструментов «зеленой» экономики еще до проведения Конференции ООН по устойчивому развитию 2012 г.

В итоговом документе Конференции ООН «Рио+20» «Будущее, которое мы хотим», по сути, закреплена невозможность рассмотрения «зеленой» экономики как единого для всех государств комплекса подходов и правил. В частности, договорившись рассматривать «зеленую» экономику в контексте устойчивого развития и ликвидации нищеты и в качестве одного из важных инструментов обеспечения устойчивого развития, государства–участники посчитали необходимым подчеркнуть, что «зеленая» экономика может обеспечить различные варианты формирования политики, но не должна быть жестким набором правил (п. 56 Итогового документа).

Констатация невозможности установления четких и однозначных рамок понимания «зеленой» экономики означает в итоге и практическую неисполнимость задачи однозначного определения соответствующего понятия как международно-­правового, значимого для всех государств одновременно. В этом смысле показательно, что участники Конференции «Рио+20» признали лидирующую роль правительств в разработке национальных стратегий и политики развития «зеленой» экономики (п. 67 Итогового документа). По нашему мнению, одним из следствий обозначения данной исходной позиции становится постановка вопроса о праве разных стран понимать «зеленую» экономику в некотором диапазоне характеристик, связывать ее сущность с тем инструментарием, который необходим конкретной стране с ее состоянием экономики, природными особенностями, менталитетом ее граждан и т. д. При этом, разумеется, государства должны в любом случае ориентироваться на те общие черты «зеленой» экономики, по которым международное сообщество пришло к единому пониманию.

В качестве таковых выступают, в частности, общие описания направлений и результатов, которые обозначены для государств–участников Конференции ООН «Рио+20» в ее Итоговом документе. Так, в целом «зеленая» экономика понимается в этом документе (п. 60) как один из важных инструментов обеспечения устойчивого развития, она призвана:

– повысить способность государств рационально использовать природные ресурсы с меньшими последствиями для окружающей среды;

– повысить эффективность использования ресурсов;

– уменьшить количество отходов.

К характерным направлениям «зеленой» экономики также отнесены (п. 56, 58, 60 Итогового документа):

– содействие ликвидации нищеты;

– поступательный экономический рост;

– социальная интеграция;

– улучшение благосостояния человека и создание возможностей для занятости и достойной работы для всех;

– обеспечение нормального функционирования экосистем планеты;

– внедрение рациональных моделей потребления и производства;

– уменьшение количества отходов и др.

Перечисленный инструментарий показывает, насколько широко и многогранно понятие «“зеленая” экономика». В него вполне вписывается возобновляемая энергетика, хотя прямо в качестве инструмента «зеленой» экономики она была обозначена лишь на стадии подготовки Конференции ООН «Рио+20».

На этом фоне интерес представляет, как именно распределены положения о «зеленой» экономике и ВИЭ в Итоговом документе. Структура Итогового документа включает в себя шесть разделов:

I — Наше общее видение;

II — Подтверждение политической приверженности;

III — «Зеленая» экономика в контексте устойчивого развития и ликвидации нищеты;

IV — Институциональные рамки устойчивого развития;

V — Рамочная программа действий и последующие меры;

VI — Средства осуществления.

Разделы делятся на подразделы с литерным обозначением. Внутри подразделов изложены пункты со сквозной для всего документа нумерацией (иногда делящиеся на подпункты с литерным обозначением).

Таким образом, «зеленая» экономика нашла свое отражение в этом документе в рамках отдельного тематического раздела. В то же время вопросы энергетики рассмотрены в разделе V «Рамочная программа действий и последующие меры» в подразделе А «Тематические области и межсекторальные вопросы».

На первый взгляд, соответственно, темы «зеленой» экономики и ВИЭ структурно разведены по разным разделам. Вместе с тем, необходимо учитывать, что тема «зеленой» экономики, несмотря на концентрацию положений по ней в разделе III, является пронизывающей весь документ. Это вполне объяснимо, если принять во внимание, что данная тема — одна из двух главных официально определенных тем Конференции ООН по устойчивому развитию 2012 г. (п. 12 Итогового документа) (другая цель — подтверждение политической приверженности устойчивому развитию).

Кроме того, в общих положениях о «зеленой» экономике предполагается определенная роль возобновляемой энергетики (в установлениях, касающихся уменьшения количества отходов, рационального и эффективного использования природных ресурсов и т. д.). Несомненно, на расширение использования ВИЭ будет оказывать влияние и положение, касающееся экологически безопасных технологий. В частности, в п. 72 Итогового документа при характеристике «зеленой» экономики подчеркнута значимость технологий в целом, важность стимулирования экологически безопасных технологий и инновационной деятельности.

В п. 104 Итогового документа фактически происходит закрепление соотношения между исследуемыми понятиями, так как все перечисленные в разделе V меры (в том числе по развитию возобновляемой энергетики) должны осуществляться для достижения цели Конференции ООН «Рио+20», то есть для подтверждения политической приверженности устойчивому развитию, рассмотрения вопросов «зеленой» экономики в контексте обеспечения устойчивого развития, искоренения нищеты и создания институциональных основ для устойчивого развития. Следовательно, использование ВИЭ представляет собой одну из намеченных мер для формирования «зеленой» экономики. «Зеленая» экономика в таком случае предстает целью, а использование ВИЭ — средством для ее достижения, одним из весьма широкого ряда средств.

Упоминание «зеленой» экономики наблюдается в большом количестве международных договоров Российской Федерации с другими странами Содружества Независимых Государств, Шанхайской организации сотрудничества, БРИКС, Евразийского экономического союза. Как правило, в таких документах страны-­участники международного соглашения выражают свою поддержку курса на формирование «зеленой» экономики, не уточняя ее содержание и не определяя отдельные направления деятельности в рамках такой экономики. Обычно имеет место однократное на весь документ использование термина «“зеленая” экономика»: в Самаркандской декларации Совета глав государств — членов Шанхайской организации сотрудничества (принята в г. Самарканде 16 сентября 2022 г.); в Решении Экономического совета СНГ «О деятельности Межправительственного совета по лесопромышленному комплексу и лесному хозяйству в 2017–2021 годах» (принято в г. Москве 18 марта 2022 г.); в Душанбинской декларации двадцатилетия ШОС (принята в г. Душанбе 17 сентября 2021 г.).

Та же ситуация с использованием понятия «“зеленая” экономика» прослеживается в документах, принимаемых органами международных объединений с участием России: в Решении № 20 Высшего Евразийского экономического совета «Об Основных направлениях международной деятельности Евразийского экономического союза на 2022 год» (принято в г. Нур-­Султане 10 декабря 2021 г.); в Распоряжении Коллегии Евразийской экономической комиссии от 17 ноября 2020 г. № 166 «О проекте решения Совета Евразийской экономической комиссии “О проекте решения Высшего Евразийского экономического совета «О Стратегических направлениях развития евразийской экономической интеграции до 2025 года»”» и др. В этих случаях чаще всего речь идет о «принципах “зеленой” экономики» (где же перечень этих принципов?), об обмене опытом между странами в области «зеленой» экономики, о необходимости развития такой экономики (иногда наряду с устойчивым развитием) и т. п. Примечательно, что в ряде документов употребление понятия «“зеленая” экономика» сопряжено с темами охраны окружающей среды, создания экологически чистых технологий.

Согласно Постановлению № 53 Совета Межпарламентской Ассамблеи государств — участников СНГ «Об итогах проведения восьмого Невского международного экологического конгресса» и ряду других актов (как правило, формулировки о «зеленой» экономике без малейших изменений и уточнений «кочуют» из одного документа органов названных международных содружеств в другой), «зеленая» экономика должна основываться на внедрении наилучших доступных технологий, повышении культуры производства и потребления, формировании экологически ответственного поведения, сохранении здоровья населения и пропаганде здорового образа жизни. Пожалуй, самый широкий отмеченный в данной группе международных документов контекст и потому наиболее близкий к международно-­правовому пониманию «зеленой» экономики изложен в Заявлении глав государств — участников Содружества Независимых Государств в связи с 30-летием СНГ (принято решением Совета глав государств СНГ 15 октября 2021 г.). В этом документе «зеленая» экономика названа в одном ряду с цифровизацией, промышленной кооперацией, широким применением инноваций, развитием международных транспортных коридоров, комплексного и рационального использования имеющихся природных и экономических ресурсов, поддержкой малого и среднего бизнеса, улучшением системы содействия занятости населения, созданием благоприятных условий для граждан государств СНГ, осуществляющих трудовую деятельность в странах-­участницах, наращиванием сотрудничества между деловыми кругами, расширением партнерских связей в рамках мировой экономической системы. Обозначенные направления рассматриваются главами государств — участников СНГ как средства, обеспечивающие стабильный экономический рост в целях повышения благосостояния граждан.

В Пекинской декларации XIV саммита БРИКС (принята 23 июня 2022 г.) «зеленая» экономика нашла отражение в п. 66 наряду с агробизнесом, авиацией, ослаблением государственного контроля, цифровой экономикой, энергетикой, финансовыми услугами, инфраструктурой, производством и развитием профессиональных навыков. Перечисленные компоненты составляют направления для сотрудничества стран БРИКС.

В Решении № 57 Совета Евразийской экономической комиссии «О проекте решения Высшего Евразийского экономического совета “Об основных ориентирах макроэкономической политики государств — членов Евразийского экономического союза на 2022–2023 годы”» (принято в г. Москве 15 апреля 2022 г.) «зеленая» экономика обозначена при анализе основных тенденций развития мировой экономики, где она связывается прежде всего с трансформацией энергетического сектора и — что наиболее важно в рамках настоящего исследования — изменением структуры энергопотребления в пользу использования ВИЭ. Также «зеленая» экономика в этом документе сочетается с направлением снижения выбросов углерода, экологизацией экономики, созданием новых рабочих мест.

Есть основания полагать, что в рамках международных объединений, участницей которых выступает Россия, вскоре сможет оформиться более содержательное представление о «зеленой» экономике, которое будет отвечать политическим, экономическим и иным основам государств, входящих в соответствующие международные содружества. В частности, согласно Распоряжению Коллегии Евразийской экономической комиссии от 8 февраля 2022 г. № 16 «О плане научно-­исследовательских работ Евразийской экономической комиссии на 2022–2023 годы», запланированы научно-­исследовательские работы по разработке Концепции «зеленой» экономики ЕАЭС на основе успешного международного опыта. Согласно Распоряжению Коллегии Евразийской экономической комиссии от 4 октября 2022 г. № 175 «О проекте распоряжения Совета Евразийской экономической комиссии “О перечне мероприятий по реализации основных ориентиров макроэкономической политики государств — членов Евразийского экономического союза на 2022–2023 годы”», подлежит подготовке проект концепции внедрения принципов «зеленой» экономики в рамках Евразийского экономического союза.

Использование ВИЭ составляет отдельное направление сотрудничества стран в рамках международных объединений государств с участием Российской Федерации. В частности, для СНГ была разработана Концепция сотрудничества государств — участников СНГ в области использования возобновляемых источников энергии и План первоочередных мероприятий по ее реализации, утв. решением Совета глав правительств СНГ, принятым в г. Санкт-­Петербурге 20 ноября 2013 г. Существует Программа сотрудничества уполномоченных органов государств — ­членов ШОС в области использования возобновляемых источников энергии (г. Самарканд, 16 сентября 2022 г.). Особенность данного регулирования состоит в том, что использование ВИЭ формально не связывается с необходимостью развития «зеленой» экономики в большинстве актов, представляя собой как бы обособленный вид деятельности, в то время как фактически такая деятельность осуществляется в рамках «зеленой» экономики.

Показательно, каким образом использование ВИЭ и «зеленая» экономика упоминаются, например, в Заявлении глав государств — участников Содружества Независимых Государств о сотрудничестве в климатической сфере, принятом решением Совета глав государств СНГ в г. Астане 14 октября 2022 г. Стороны подчеркнули, что они выступают за углубление взаимодействия государств — участников СНГ в целях стимулирования энергосбережения и повышения энергоэффективности, модернизации национальных топливно-­энергетических комплексов, внедрения передовых технологий, задействования цифровых платформ, развития сотрудничества в области использования низкоуглеродных, в том числе возобновляемых и альтернативных источников энергии, реализации проектов «зеленой» экономики. Иными словами, в данном перечне проекты «зеленой» экономики и использование ВИЭ — это понятия, употребляемые в одном ряду, но не сопоставляемые между собой.

Таким образом, «“зеленая” экономика» не представлена на глобальном международном уровне в виде четкого правового понятия с конкретным набором характеристик. Она определяется исключительно посредством:

– закрепления понимания «зеленой» экономики в контексте устойчивого развития и ликвидации нищеты;

– указания на некоторые присущие «зеленой» экономике черты;

– очерчивания областей человеческой деятельности, где необходимы насущные перемены в соответствии с концепцией «зеленой» экономики;

– самого общего по содержанию проектирования будущих результатов претворения в жизнь концепции «зеленой» экономики, которые, суммируя и обобщая, выражаются в следующем: уменьшение антропогенной нагрузки на окружающую среду при успешном экономическом росте и существенном улучшении социальной сферы в государствах.

Использование ВИЭ при этом составляет отдельное направление деятельности по формированию государствами «зеленой» экономики, но нередко это направление не указано в международных документах прямо, а лишь следует из более широко очерченных свой­ств «зеленой» экономики (в ряду деятельности, обеспечивающей рациональное использование природных ресурсов, энергосбережение, снижение выбросов в окружающую среду и т. п.).

Одновременно международным сообществом ясно подчеркивается, что во многом задача определения «зеленой» экономики должна решаться государствами с учетом внутренних обстоятельств, возможностей и конкретных проблем. Тем самым общие характеристики «зеленой» экономики являются ориентиром для последующей необходимой работы по уточнению, какие именно задачи в рамках направления формирования «зеленой» экономики на данном временном отрезке и уровне развития важны для отдельной страны. В объеме работы государств в соответствии с заданными подходами находится и определение места возобновляемой энергетики в создании и развитии «зеленой» экономики конкретного государства.

В региональных международных соглашениях, документах, принимаемых органами международных объединений государств с участием Российской Федерации не отражено четкое представление о содержании «зеленой» экономики, о составляющих ее направлениях деятельности, инструментарии. Распространенным контекстом употреб­ления термина «“зеленая” экономика» в таких документах является охрана окружающей среды. Иные смыслы «зеленой» экономики как весьма широкого международно-­правового понятия, охватывающего практически все сферы внутригосударственной деятельности (политической, экономической, социальной, природоохранной, ресурсосберегающей), довольно редко подразумеваются в указанных актах регионального международного сотрудничества.

Использование ВИЭ представляет собой отдельное, многократно закрепленное документально направление совместных усилий государств в рассмотренных международных сообществах с участием России. При этом использование ВИЭ как часть действий по созданию и развитию «зеленой» экономики отмечена в таких актах, как правило, при оценке опыта отдельных стран — участниц международного содружества (Кыргызской Республики, Республики Казахстан). С темой «зеленой» экономики напрямую эти документы обычно на связаны. Иначе говоря, идея расширения использования ВИЭ часто важна для названных международных объединений сама по себе, хотя фактически она предполагает формирование и развитие «зеленой» экономики в одном из ее направлений.

Возобновляемая энергетика и особенности российского
правового понимания «зеленой» экономики

Несмотря на то, что по смыслу международно-­правового регулирования «зеленой» экономики ее содержание должно быть уточнено на внутригосударственном уровне с учетом политических, экономических и иных условий в каждой стране, понятие «“зеленая” экономика» не получает пока должного раскрытия в правовых актах Российской Федерации. В федеральных законодательных актах данное понятие отсутствует.

Примечательно, что даже в тех законодательных актах, где в действительности отражены отдельные элементы «зеленой» экономики, сам термин «“зеленая” экономика» не употребляется. Так, в российском праве некоторые направления развития, связанные с формированием «зеленой» экономики, довольно давно представлены в рамках правового регулирования экологических отношений. В частности, Федеральным законом от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» осуществляется правовое регулирование относительно сразу двух из названных инструментов «зеленой» экономики. К таковым следует отнести государственную поддержку деятельности, осуществляемой в целях охраны окружающей среды (см. § 3 главы 4), и платежи за негативное воздействие на окружающую среду. При отнесении последних к такому инструменту «зеленой» экономики, как «экологическое» налогообложение, целесообразно исходить из рассмотрения платежей за природопользование в их широком понимании (то есть с включением в их состав платежей за негативное воздействие) в качестве выполняющих фактически роль экологических налогов, что убедительно показано А. А. Ялбулгановым26.

В Федеральном законе от 26 марта 2003 г. № 35-ФЗ «Об электроэнергетике» сконцентрированы законодательные начала создания и развития возобновляемой энергетики: дано определение ВИЭ (§ 3 данной главы), закреплены основы стимулирования развития возобновляемой энергетики (§ 1 главы 4). Однако и в этом случае связь соответствующих общественных отношений с «зеленой» экономикой, равно как с образующей часть таковой «зеленой» энергетикой, не зафиксирована.

Аналогичные характеристики следует применить также к Федеральному закону от 23 ноября 2009 г. № 261-ФЗ «Об энергосбережении и о повышении энергетической эффективности и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Повышение энергетической эффективности рассматривается на международном уровне как одна из характеристик «зеленой» экономики, но в российском специализированном законе нет ее упоминания.

В другие правовые акты, в том числе подзаконные нормативные правовые акты, понятие «“зеленая” экономика» стало включаться в основном в последние несколько лет, и число таких актов, включая документы стратегического планирования, до сих пор незначительно. Иногда в официальных документах термин «“зеленая” экономика» буквально не называется, но применяются связанные с ним и производные от него термины «“зеленый” рост», «“зеленые” инвестиции», «“зеленое” развитие»27. Например, в Целях и основных направлениях устойчивого (в том числе зеленого) развития Российской Федерации (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 14 июля 2021 г. № 1912-р) использованы термины «зеленое развитие», «зеленый проект». Названный документ призван определить ключевые направления государственной политики Российской Федерации по развитию инвестиционной деятельности в стране и привлечению внебюджетных средств в проекты, связанные с положительным воздействием на окружающую среду, развитие социальных отношений и иных направлений устойчивого развития. Среди основных направлений обозначенного развития нашли отражение базовые отрасли российской экономики, в числе которых первой названа энергетика.

С позиции обеспечения использования ВИЭ, непосредственно не рассмотренного в Целях и основных направлениях устойчивого (в том числе зеленого) развития Российской Федерации, важным является упоминание в данном акте устойчивой инфраструктуры. В энергетике устойчивыми признаются технологии использования ветровой, солнечной, приливной энергии, энергии биомассы, малая гидроэнергетика28. Иными словами, косвенно в данном случае речь может идти о возобновляемой энергетике.

Значительное увеличение количества документов стратегического планирования и общее усиление их роли в государственном управлении образуют одну из базовых характеристик современного российского государства, его политических и экономических реалий, правотворческой деятельности29. Согласно ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» документом стратегического планирования признается документированная информация, разрабатываемая, рассматриваемая и утвер­ждаемая (одобряемая) органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления и иными участниками стратегического планирования. Заметим здесь лишь, что это не совсем корректное определение, так как информация — это содержание документа, форма же его (что это — индивидуальный или нормативный правовой акт?) и даже во многом конкретные наименования таких документов остались без законодательного закрепления.

В научной литературе неоднократно подчеркивались недостатки слишком абстрактного определения документов стратегического планирования, из-за чего таковым можно признать любой из документов, издаваемых органами власти30, собственно говоря, даже не обязательно в прямом смысле слова стратегический31. Полагаем, что при включении в документ стратегического планирования норм права (например, наличие в таких актах правовых дефиниций, целей, принципов регулирования), не продублированных из действующих нормативных правовых актов, а именно созданных для конкретных целей стратегического планирования, такой документ следует относить к нормативным правовым актам. Несомненно, в этом случае он представляется своеобразным на фоне традиционных нормативных правовых актов, но тем не менее является уже вышедшим за рамки задач стратегического планирования, направленным на регулирование общественных отношений.

Так или иначе, документы стратегического планирования заняли сегодня значимое место в комплексе правовых актов Российской Федерации. Они предопределяют направления осуществления управленческих действий, задают перечень необходимых организационных мероприятий, и путем их реализации, что особенно важно, гарантированно обеспечивается адресное выделение бюджетных средств для реализации намеченной деятельности либо четко обозначаются иные допустимые источники финансирования. В частности, эти подходы напрямую следуют из тех задач, которые сформулированы для стратегического планирования в ст. 8 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации». К этим задачам отнесены: координация государственного и муниципального стратегического управления и мер бюджетной политики; определение ресурсов для достижения целей и решения задач социально-­экономической политики и социально-­экономического развития Российской Федерации, субъек­тов Российской Федерации и муниципальных образований.

Стратегия национальной безопасности Российской Федерации (утв. указом Президента Российской Федерации от 2 июля 2021 г. № 400) — один из немногих документов федерального уровня, где идея развития «зеленой» экономики находит совместное отражение с определением курса на использование ВИЭ. Правда, указанные положения в ней приведены не в качестве взаимосвязанных, более того, они даже оказались расположены в разных разделах: «зеленая» экономика отражена в разделе «Экологическая безопасность и рациональное природопользование» (п. 80 Стратегии), а возобновляемые и альтернативные источники энергии отмечены в разделе «Экономическая безопасность» (п. 67). В этом аспекте анализируемая Стратегия реализует такой же подход, что и примененный в Итоговом документе Конференции ООН «Рио+20». При таких обстоятельствах целесообразно подчеркнуть значение самого объединения двух актуальных тем в одном документе стратегического планирования.

В Стратегии национальной безопасности Российской Федерации отмечено, что развитие «зеленой» экономики становится главным вопросом в международной повестке дня (интересно, что «зеленая» экономика при этом названа наряду с низкоуглеродной, в результате чего совмещение этих эпитетов вызывает двой­ственное восприятие: примененные к экономике, они либо дополняют друг друга, либо используются как вполне автономные по отношению один к другому). Одновременно достижение целей обеспечения экономической безопасности Российской Федерации связано в указанной Стратегии с решением ряда задач, в числе которых сформулирована задача развития технологий получения электроэнергии из возобновляемых и альтернативных источников энергии и развития низкоуглеродной энергетики. Примечательно, что согласно п. 25 той же Стратегии к числу национальных интересов Российской Федерации на современном этапе отнесено устойчивое развитие российской экономики на новой технологической основе.

Исследование случаев употребления термина «“зеленая” экономика» в действующих документах стратегического планирования свидетельствует об особенностях его восприятия в российской правовой действительности, что не может не отражаться на значении возобновляемой энергетики для Российской Федерации как важной стороне «зеленой» экономики.

Во-первых, «зеленая» экономика в российских документах стратегического планирования понимается далеко не так широко и разносторонне, как в международных документах. В частности, нередко понятие «“зеленая” экономика» сопровождает исключительно или преимущественно природоохранный и природоресурсный контекст.

В таких актах задачи развития «зеленой» экономики сочетаются с задачами охраны окружающей среды, обеспечения экологической безопасности, а также рассматриваются в едином ряду с вопросами в области экологии. Например, Основами государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. № 1724-р) предусмотрено, что при решении задачи развития внутреннего рынка лесобумажной продукции должно осуществляться содействие формированию рынка экологической лесной продукции, природоохранных и иных экосистемных услуг в области леса, развития «зеленой» экономики и биоэнергетики (п. 14). В Прогнозе научно-­технологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (утв. Правительством Российской Федерации) «зеленая» тема нашла отражение в разделе 5 «Рациональное природопользование». В Стратегии социально-­экономического развития Московской области на период до 2030 года (утв. постановлением Правительства Московской области от 28 декабря 2018 г. № 1023/45) концепция «зеленой» экономики отмечена в разделе, посвященном приоритетному направлению «Охрана окружающей среды и экология». Примечательно, что в данном документе альтернативная энергетика и «зеленая» экономика рассмотрены в едином контексте — при подчеркивании необходимости реализации мероприятий, направленных на развитие «зеленой» экономики, высоких технологий и альтернативных источников энергии.

Заметим, что при закреплении взгляда на «зеленую» экономику как понятия, находящегося главным образом в одном ряду с вопросами охраны окружающей среды, экологической безопасности, рационального природопользования, вопросами экологии, сама «зеленая» экономика оценивается как в целом безусловно положительное явление. Этой оценке никак не мешает то, что другие значимые признаки «зеленой» экономики, как правило, при этом не обозначаются, ее составные элементы не называются. «Зеленая» экономика в этой категории документов стратегического планирования выступает как явление, даже не предполагающее отдельного предметного осмысления на национальном уровне, она представляет собой в таких случаях некий неоспоримый ориентир современного развития.

Одним из редких исключений из общего понимания «зеленой» экономики в российских правовых актах в русле преимущественно экологической повестки является Индивидуальная программа социально-­экономического развития Республики Карелия на 2020–2024 годы (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 10 апреля 2020 г. № 973-р). В этом случае термин «“зеленая” экономика» употреб­лен в широком контексте, в целом соответствующем пониманию «зеленой» экономики на международном уровне. Так, в одном ряду среди основных направлений опережающего социально-­экономического развития Республики Карелия помимо такого направления, как результативное управление территориями с учетом принципов «зеленой» экономики, названы совершенствование транспортной и инженерной инфраструктуры, социальное направление (на чиновничьем языке — «развитие человеческого капитала»). При этом определенное отражение нашла и неоднократно подчеркнутая в международных договорах необходимость одновременного экономического, экологического и социального развития (в части закрепления направления «совершенствование государственных механизмов управления экономикой, экологией и социальной сферой»).

Во-вторых, «зеленая» экономика в документах стратегического планирования не всегда воспринимается как явление однозначно позитивное. Дело в

...