М. В. Анисифорова

Административно-правовое стимулирование

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9

ББК 67.401

А67

Автор:

Анисифорова М. В., начальник 2-го отдела по исследованию проблем деятельности органов внутренних дел по профилактике правонарушений Научно-исследовательского центра № 4 (по исследованию проблем административно-правовой деятельности органов внутренних дел) Всероссийского научно-исследовательского института МВД России, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член Национальной ассоциации административистов, кандидат юридических наук.

Рецензенты:

Шергин А. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института МВД России;

Корнев А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой теории государства и права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Монография посвящена вопросам формирования теории административно-правового стимулирования. На основе общетеоретических подходов к содержанию правовых стимулов обоснованы понятие «административно-правовое стимулирование» и его признаки. Раскрыты структура и содержание стимулирующего административно-правового отношения. Представлены формы выражения правовых стимулов в нормах административного права, прежде всего в Кодексе РФ об административных правонарушениях. Показана возможность позитивного влияния реализации средств и способов административно-правового стимулирования на административную деликтность в различных сферах общественной жизни, в том числе в области незаконного оборота и потребления наркотиков.

Законодательство приведено по состоянию на 13 сентября 2022 г.

Книга рассчитана на научных работников, преподавателей образовательных учреждений среднего и высшего образования юридического профиля, аспирантов (адъюнктов), студентов.

УДК 342.9

ББК 67.401

© Анисифорова М. В., 2023

© ООО «Проспект», 2023

Введение

Линза восприятия людей, событий и самих себя обеспечивает и предопределяет нашу будущность. Пожалуй, в этом и кроется главный секрет построения успешного общества: умышленное корректирующее воздействие на «единицу жизни», человеческий дух, помогает получать те результаты (материальные формы бытия), с помощью которых преобразуется и делается более перспективным мир.

Понимание природы поступков одного человека позволяет с высокой точностью угадывать, что его ждет в будущем, а в результате большего охвата становится возможным построение новой и желаемой «формации» в городе или целом государстве. То, что лежит в основе действий, глубинно и сложно в понимании. Чаще всего в поступках оживляются собственные мысли, но главный вопрос в том, что же формирует, развивает и изменяет их самих и кому посильно управление человеческими чувствами, разумом и поведением?

Банальные фразы «мысли материальны» или «мы притягиваем в жизнь то, о чем думаем» как нельзя лучше подходят к описанию рисуемого сюжета. Но только здесь речь идет не о той доказанной материализации, что известна нам по научным опытам Я. А. Боткина или В. М. Бехтерева, а, напротив, утверждается особое, не литеральное обоснование их «материальности». Наши мысли и размышления становятся нашим будущим не потому, что становится возможным считывать и расшифровывать электронные сигналы человеческого мозга с помощью машины, а из-за естественно возникающей рефлексии (ведь человек является существом одномоментно и социальным, и биологическим). Если у человека на автоматическом уровне преобладают позитивные идеи и суждения о людях и вещах, то и его поведение скорее всего будет функциональным и созидательным, а в противном случае — велика вероятность наступления по его инициативе или с его участием нежелательных ситуаций, которые неизбежно вызовут для него самого, а с большой вероятностью — и сторонних лиц, «страдания» самого различного масштаба и свой­ства.

Получается, то, о чем мы думаем, закономерно находит практическое воплощение в жизни, включая внешне не выраженные, имплицитные мысли, интуитивно формирующие наше поведение. В итоге одни из нас живут ответственно, принимая и разделяя правила социальной среды и социального времени, частью которых они являются, а в поступках других прослеживаются отклонения от общепринятых норм, степень которых тоже отличается и может доходить до общественно вредных и даже опасных пределов. Это, конечно, не означает, что размышления не могут отличаться от поступков, допустим, гражданин, задумывающийся о нарушении ­какой-либо юридической нормы, взвешивая все «за» и «против», не обязательно совершит правонарушение. В любом случае влиянию на поведение человека предшествует субстанциональная работа с мыслями, психическим отношением к конкретной или потенциально возможной ситуации, а совершенное действие — это результат такой работы или же недоработки, поэтому, к примеру, девиантное поведение чаще возникает у детей, которые воспитывались в домах, предназначенных для детей-­сирот, а среди взрослых в группу риска обычно попадают лица, не имеющие источника постоянного дохода, семьи, надежного и внимательного окружения.

В отношениях человека с социальной средой значимую роль играют устоявшиеся связи с семьей, друзьями, коллегами, обществом с его индустриальными и «новотехническими» особенностями, государственными институтами, которые обеспечиваются через своеобразные информационные «нити», обладающие различным позитивным потенциалом. Иными словами, под воздействием получаемой внешне любыми доступными способами информации, в том числе с помощью компьютера или другого технического средства, формируются мысли, побуждения, представления о ­чем-либо, цели и привычное поведение. Как правильно заметил в свое время Стойко Попов, отношения между природной и социальной средой и человеком имеют так много сторон и связей, что их просто невозможно исследовать одной наукой1. В действительности так и есть: философия интересуется духовной жизнью общества и положением человека в мире, социология — социальной жизнью и человеком как участником социальных групп и сообществ, психофизиология — физиологическими механизмами психических явлений и состояний человека, биология — всеми аспектами жизни человека как живого биологического существа, ну и т. д.

Этим хочется сказать, что сама по себе постановка и попытка решения вопроса о возможности влияния на человеческую мотивацию насколько важна, настолько и сложна. Средств к тому достаточно много, но главным из них в условиях современного времени и объявленных правовых и социальных качеств российской государственности является право. Прежде всего потому, что право само и есть социальный стимулятор: оно имеет под собой естественные стимулирующие основания и способно через фильтр установок, опыта и знаний определять и обеспечивать лучшую современность. В центре внимания права как эффективного средства социального и государственного управления находится человек (как статичная единица) и те общественные отношения, которые возникают с его участием (динамичные проявления его «я»). При этом, если основное назначение права сводится к тому, чтобы «организовать отношения граждан, их поведение, учитывая их индивидуальные потребности, направить действия членов общества в русло общественных интересов»2, то в зависимости от того, какую конкретно часть общественных отношений оно призвано урегулировать (его видов), меняются формы и методы правового воздействия. Так, для одних случаев, чаще общественных отношений, урегулированных частноправовым способом, приемлемы более мягкие средства воздействия, для других же, публичных правоотношений, — более жесткие.

Стоит отметить, опираясь на теорию и практику юридических средств воздействия на институты и структуры гражданского общества, конкретных людей, что совершенствование человеческой психики (в привычном смысле — воздействие на нее) с помощью норм права представляется не романтической, а реально осуществимой идеей. Да еще и необходимой, потому что не всегда жизненные установки человека совпадают с социальными и юридическими правилами и нормами общества, в котором он живет, либо его интересы и желания в ­какой-то момент при выборе действий (или бездействия) могут над ним довлеть. Определить поведенческий «максимум» достаточно проблематично, но пытаться влиять на него через внутренние субъективные установки человека, если хотите, достигать правовыми средствами поведенческого «оптимума», можно и нужно. При этом не люди для права, а право для людей. Право и как социальная ценность, и как регулятор общественной жизни, и как совокупность юридических норм и правил (при том, что, разделяя позицию проф. А. В. Корнева, все подходы к его пониманию в итоге нормативны3) призвано оптимизировать жизненные процессы (включая те из них, что тяжело прогнозируются и не поддаются управлению) с учетом публичного и частного интересов, которые лежат в его основе.

Позитивный потенциал права гораздо шире того, что заложен в концепции «преодоления препятствий», оно способно работать с социальной и правовой мотивацией людей. В другой терминологии эта же самая мысль звучит так: стимулы в праве — это то, что может породить желание, стремление к ­чему-то либо, наоборот, его «отбить». То есть правовой стимул есть побуждение к действиям или побуждение к отказу от действия, ведущее к возникновению, изменению или прекращению потребного правоотношения. Причем на характер правовой мотивации человека влияют два антиподных качества стимулирования, с одной стороны, как правового средства, рисующего позитивные перспективы в получении ­какой-либо, условно скажем, «награды», а с другой — того, что позволит избежать негативного последствия, включая юридические наказания. В обоих случаях заинтересованность субъекта права связана с положительной потенцией, ей предопределяется формируемый в конечном итоге выбор.

Оказывая существенное структурирующее воздействие на поведение человека, правовые стимулы приобретают особое значение в каждом отраслевом правовом контексте, в особенности административно-­правовом. Эти сложные проблемы имеют особую актуальность для теории и практики административного права, находящего прямое и самое частое практическое выражение в жизни, обеспечивающего ее основные области, упорядочивающего большинство социальных процессов, согласующего интересы управляющих и управляемых государственных и негосударственных субъектов, предупреждающего административную «правонарушаемость». Причем конкретную форму выражения такие стимулы часто получают в языке законодательства — административно-­правовых нормах, служащих эффективным способом развития направлений государственного управления в социальной, экономической и политической сферах.

Несмотря на то что потребность в изучении и применении механизмов правового стимулирования законопослушного и желаемого поведения субъектов административного права очевидна, данная тема остается малоизученной. При этом специальное внимание вопросам правового стимулирования уделяется, во-первых, не так давно, а во-вторых, преимущественно исследователями-­теоретиками. В отдельных случаях, нечасто и осторожно, рассматриваются правовые стимулы отраслевой принадлежности (к примеру, стимулирующие начала государственного управления затрагивались А. П. Кореневым, В. М. Манохиным и некоторыми др.), и впервые делается попытка комплексной разработки основ теории административно-­правового стимулирования.

Этот вопрос, который прежде не ставился, теперь предлагается решить таким образом:

— раскрыть современное содержание и сущность правовых стимулов;

— изучить подходы к теме правовых стимулов в трудах главных теоретиков права, прежде всего профессора А. В. Малько;

— отразить практику закрепления правовых стимулов в законодательстве Российской Федерации;

— сформулировать понятие административно-­правового стимулирования и обосновать его значение;

— проанализировать структуру и содержание стимулирующего административно-­правового отношения;

— обосновать место административно-­правовых стимулов в системе юридических средств воздействия на поведение субъектов административного права;

— классифицировать административно-­правовые стимулы, в том числе содержащиеся в законодательстве об административных правонарушениях;

— оценить эффективность применения административно-­пра­во­вых стимулов в контексте сокращения административной деликтности;

— доказать синтетическую теорию, обосновывающую необходимость применения средств и способов административно-­правового стимулирования для целей выработки позитивной мотивации наркопотребителя к исправлению и отказу от употребления наркотиков.

Вера в то, что заявленная научная проблема познаваема4, решаема, а главное — актуальна для административного права, позволяет приступить к ее исследованию, при этом автор будет очень признателен за критическую оценку внимательными и заинтересованными читателями его идей и выводов.

Глава 1. СОВРЕМЕННЫЕ ПОДХОДЫ К СОДЕРЖАНИЮ ПРАВОВЫХ СТИМУЛОВ

§ 1.1. Сущность и содержание правовых стимулов

Сегодня слово «стимул» уже нельзя считать неологизмом, ­чем-то новым, поскольку история его использования насчитывает не одно столетие, по одной из версий, впервые в русскоязычных текстах оно начало упоминаться в 40-х гг. XIX в. применительно к литературному жанру5.

Трактовка этого понятия встречается в различных универсальных и отраслевых энциклопедических словарях6, слово является заимствованным и в переводе с иностранных языков7 означает побуждение к действию, импульс, возбуждение, побудительные сила, воздействие или причина. Причем в тематических «капитальных» энциклопедиях, обеспечивающих различные области науки, в этот термин вкладывается свой особый смысл. Так, в Большой психологической энциклопедии под стимулом понимается «воздействие, обусловливающее динамику психических состояний индивида и относящееся к ней как причина к следствию»8. В другом словаре практической психологии стимул связывается с неким «физическим агентом» — раздражителем, который воздействует на органы чувств человека при его взаимодействии с окружающей средой9. На основе такого определения, данного исходя из физических характеристик, возникают понятия «проксимальный стимул» и «дистальный стимул», первое из которых обозначает пространственно-­временную конфигурацию света, звука, теплоты, кинетической и химической энергии на поверхности реципирующего органа, а второе — объекты, вызывающие предметное восприятие, к примеру голоса, шумы, запахи, движущиеся объекты10. Но и в этом контексте некой физической субстанции стимул — это то, что находит выражение в мозге человека, его воспринимающем, а значит, зависит от воспринимающего субъекта.

Если же обратиться к медицинским словарям, то в них стимул чаще всего будет толковаться также как физиологический раздражитель, с тем отличием, что его воздействие связывается с изменениями «деятельности организма, его отдельной системы, органа или ткани»11 (как утверждают составители — «обычно усилениями»). Отсюда и возникают новые смысловые и ассоциативные ряды: зрительные стимулы, вкусовые стимулы, визуальные стимулы, вербальные стимулы и т. д.

Так или иначе, какой бы словарь ни использовался, в содержание понятия «стимул» закладывается не только субъективный элемент поведения человека, но и фактор, связанный с внешним воздействием на него, что можно проследить в определении, далеком от описываемой интерпретации, где стимул понимается в качестве острого металлического наконечника на шесте, которым погоняют буйвола, запряженного в повозку12. Даже в этом контексте физической реакции на внешнее движение стимул представляет собой определенный «толчок» к действию (бездействию). Иными словами, будь стимул толчком, поощрением, импульсом или же палкой — суть одна: это абсолютно все, что побуждает человека делать ­что-либо либо отказаться от действия.

То же самое касается стимулов, наделяемых правовыми качествами, — или же правовых стимулов. Но об этом подробнее следует говорить после того, как будет понято родовое понятие и сам механизм стимулирования.

Стимул всегда приводит к «драйвам», т. е. неким побуждениям13, поэтому важно для объемного и глубокого понимания процесса стимулирования прежде всего определиться через обращение в основном к выводам психологической литературы, каким же образом формируются человеческие побуждения. Основой поведения людей являются их потребности. Проявлениям человеком любого вида активности предшествует некая движущая сила, при этом верно замечал Фридрих Энгельс, что людям, вместо того чтобы истолковывать свои действия из своего мышления, следует объяснять их из своих потребностей14. По нашему мнению, потребности человека и есть исходные побуждения деятельности людей, в то же время появление ранее не известных форм такой деятельности может приводить к возникновению принципиально новых потребностей. Это означает, что потребности и их удовлетворение в известном смысле меняют и развивают жизнь. Они очень динамичны и изменчивы и могут касаться как биологических, так социально-­психологических или мировоззренческих отношений. Этим, кстати, потребности человека отличаются от потребностей животных, которые не знают их новых видов, «жизнь даже высокоорганизованного животного состоит в удовлетворении генетически заданного круга потребностей»15. При этом, в отличие от животного, не любое человеческое поведение можно объяснить из биологических процессов и потребностей (как думал и доказывал З. Фрейд), напротив, в основе многих поступков лежат интеллект, воля.

На потребности часто оказывают влияние внешние условия жизни, человек может испытывать нужду в удовлетворении как самых простых естественных материальных потребностей, так и более сложных. Допустим, в еде, жилье, бытовых предметах жизненной необходимости или же тех, что считаются по меркам социального времени роскошью. Важно, что здесь же имеет место и субъективный момент, когда, например, человек, воспитанный в определенных культурных традициях, испытывает потребность в «частоте встреч с предметами культуры»16. То есть материальные потребности, к счастью, не единственная движущая сила для людей. Большинство из нас испытывают духовные потребности — те нужды, что обращены к ценностной области человеческой психики. Более того, Г. С. Тарасов на примере материалов музыкального восприятия указывает на то, что «величина возбуждения, идущая от музыкальных воздействий», не идет ни в какое сравнение с «силой органического ощущения голода»17. С ним можно согласиться, как и с другими учеными, обосновывающими важное место в иерархической структуре потребностей ее духовных видов, к примеру, у А. Маслоу это самовыражение, уважение, признание; у Д. Макклелланда — власть, успех и причастность; у А. Маршалла — самосовершенствование18, ну и т. п. В зависимости от того, какая нужда образовывается у человека, он и действует. Поэтому всякое социальное действие, то действие, что происходит с участием человека, является следствием и направлением реализации имеющихся у субъекта потребностей.

Внешним проявлением потребности является интерес, под которым понимается общественное отношение, складывающееся между людьми по поводу предмета потребности19. Интерес также называют осознанным выражением потребности, помогающим находить средства ее удовлетворения20. Интерес, являясь реальной причиной действия и проникая в человеческое сознание, преобразуется в мотив, который могут формировать как идейная убежденность конкретного человека в полезности своего поступка, так и его боязнь наступления негативных последствий, включая юридическую ответственность. Потребности и интересы не одно и то же, несмотря на их однопорядковость. Здесь следует согласиться с авторами, подчеркивающими обусловленность содержания интересов потребностями. Интерес — это то, что надстраивается над потребностью, тогда как потребность — исходное начало интереса, поэтому по своему содержанию интересы всегда находят совпадение с потребностями, отражают их состояние. Иногда в литературе интерес называют «осознанной потребностью»21. На основе физиологических потребностей формируются материальные интересы, а социальные нужды, в свою очередь, могут способствовать обособлению духовных, культурных, политических и других интересов. В конечном итоге, и то и другое имеет отношение к субъективной стороне личности, или, как говорится в научной литературе, не существует «абстрактно, вне тех лиц, социальных групп, классов и иных сил, которые выступают в качестве их носителей»22. Настаивая на этой мысли, нельзя согласиться с авторами, полагающими, что в интересе нет субъективного элемента, а лишь связь с «бытием предметов»23. При этом важно подчеркнуть, что процессы формирования, развития и удовлетворения потребностей и интересов влияют на общественные отношения и связи, качественно их наполняя.

Разнообразие взаимоотношений потребностей и интересов людей естественно сказывается на их мотивах. Если интерес — осознанная потребность, то мотив — это осознанный интерес. В сравнении с потребностями и интересами мотив является более динамичной категорией, в большей степени направленной к конкретным действиям, проявлениям субъективной воли человека. П. М. Якобсон утверждал, что некоторые поступки людей могут быть вызваны малоосознаваемыми мотивами, а сама мотивация человека складывается из различных мотивационных тенденций, связанных с политическими или нравственными идеалами, сильным интересом к получению впечатлений, потребностью в ­чем-либо, привычками и др.24 Разработка вопроса о мотиве и мотивации вносит огромный вклад в понимание побудительного механизма действия человека. Поэтому часто эти понятия звучат в контексте выбора, от которого достаточно сделать один шаг в пользу конкретного действия. В итоге, как верно написал С. Л. Рубинштейн в своей монографии «Человек и мир» (1969), «мотивация — это опосредованная процессом ее отражения субъективная детерминация поведения человека. Через свою мотивацию человек вплетен в контекст действительности»25. Принято считать, что на мотив оказывают воздействие как внутренние, так внешние факторы. В. В. Лунеев пишет, что мотивация — это взаимодействие субъективных, исходящих от людей, и объективных, действующих извне, факторов26. К первым можно причислить потребности, интересы, о которых уже было сказано выше, а вот вторые не зависят от конкретного человека, к ним относятся стимулы, например, выраженные в виде действующих правовых норм или общественном мнении. В итоге их гармония приводит к конкретным побуждениям, под влиянием которых либо совершаются определенные действия, либо нет.

Еще раз подчеркнем, что все эти глубокородственные понятия кратко оговариваются постольку, поскольку имеют отношение к побудительным причинам действий человека. Без них нельзя понять, что такое стимул и что из себя представляет процесс стимулирования, напрямую связанный с человеческим фактором. Получается следующая цепочка связанных между собой элементов психической деятельности человека или вариантов его мотивационных состояний: потребность — интерес — мотив — побуждение — действие или бездействие. В ней стимул, по сути, является средством воздействия на потребность, интерес или мотив человека, обусловливающим возникновение того или иного «драйва», побуждения к ­чему-либо. Объясняясь иначе, стимул, зависимо от своего характера и варианта проявления, — это то, что может воздействовать на потребность, ставя ее в позицию интереса, или влиять на интерес, формируя из него мотив, либо подействовать сразу же на мотив, формируя побуждение, приводящее к конкретному действию (или же бездействию). Но это не то же самое, что потребность, интерес и мотив. При этом не существует такого побудительного воздействия, которое можно было бы свести только к ­чему-то одному, это всегда совокупность факторов, сил и обстоятельств, нашедших в итоге выражение в человеческом поступке.

Как и ограничения, являющиеся сдерживающим фактором, стимулы побуждают человека к действиям или бездействию, вызывая при этом у него то или иное настроение и создавая определенные желания. Оба противоположных (имеющих положительный и отрицательный характер) друг другу процесса, сопровождающихся возбуждением или торможением нервной системы человека, крайне важны, поскольку они приводят прежде всего к ее активности, от которой зависят дыхательная, двигательная и иные физиологические функции. При этом результатом передачи таких биологических сигналов всегда служит поведение. В этой связи показательны рассуждения о различиях между биологическими и техническими системами, в которых сравнивается жизнедеятельность нервной клетки в организме человека с работой электронно-­вычислительных машин, функционирующих по принципу «включено» и «выключено», все (стимулирующий режим) или ничего (ограничивающий режим)27. Однако внешнее изменение либо, что употребительнее в контексте цифровых систем, следообразование предполагает обязательное использование (включение) компьютера или электронно-­вычислительной машины. То же самое нельзя сказать, к примеру, о нервной клетке, для которой не будут иметь принципиальных отличий с точки зрения воздействия на организм человека и впоследствии на его поведение как сдерживающие, так и стимулирующие сигналы.

Можно сделать вывод, что стимулы являются общераспространенным, многогранным явлением и существуют в двух системах:

— социальной, связанной, с одной стороны, с ключевыми особенностями организации работы нервной системы любого живого существа и в первую очередь человека (биологические стимулы), а с другой — находящей непосредственное выражение в жизни человеческого общества, определяющей поведение конкретного индивида и социальных групп (собственно социальные стимулы);

— технической, предполагающей при использовании по назначению технических устройств выполнение одиночных команд или набора командных действий посредством подачи цифровых сигналов стимулирующего характера (технические стимулы).

Еще раз вспоминая известную работу А. Маслоу, посвященную обоснованию иерархической модели людских потребностей28, можно сказать, что вторая группа биологических по своей природе нужд укладывается на первой ступени предложенной психологом пирамиды, связанной с удовлетворением физиологических потребностей (сон, воздух, еда). К примеру, у человека, испытывающего потребность в воде либо пище, возникает мотивационное состояние голода, жажды. Стимулы, влияющие на такие состояния (ощущения), приводят к драйвам и побуждают организм человека добывать то, чего ему не хватает. Подобный голодный драйв, возникающий на физиологической основе, является наиболее распространенным в человеческой мотивации, и редкий человек без удовлетворения таких примитивных потребностей может испытывать иные нужды, более высокого уровня. Так, в состоянии острого голода человек, как правило, не задумывается о собственной безопасности или одобрении обществом его поступков, которые могут иметь противоправный или иной антиобщественный характер.

Все состояния людей можно понимать не только как мотивированные и мотивирующие29, но и — в переводе на язык настоящего исследования — стимулированные или стимулирующие.

Социальная роль стимулов проявляется на более высоких ступенях потребительской формулы и связана с реализацией преимущественно эстетических, познавательных и духовных потребностей. Благодаря осознанию человеческой мотивации и возможностей социального стимулирования можно не только объяснить поведение людей в конкретной сложившейся ситуации, но и воздействовать на него, не допуская совершения действий, которые могут привести ко всякого рода нежелательным, вредоносным или общественно опасным последствиям.

Постижение сущностного значения стимулов в структуре социальных систем требует обращения в первую очередь к правовому инструментальному набору. Раскрыть те или иные социальные явления и тем более обосновать причины их возникновения, изменения или прекращения невозможно без права. Регулирование отношений, возникающих между отдельными людьми, социальными группами и обществом, осуществляется посредством юридического воздействия, однако до сих пор в науке нет единой объяснительной модели такого воздействия на народную психику. При этом очевидно, что формированию стимулов в праве способствуют особые социопсихические условия, поскольку, с одной стороны, право неотделимо от социума, отражает специфику складывающихся общественных отношений, а с другой стороны, именно психика людей и психологические процессы в обществе определяют его развитие. Они же (социальные и психические условия) формируют современное содержание правовых стимулов.

В этом отношении заслуживает упоминания теория Л. И. Петражицкого, которая в самом общем виде может быть представлена фразой «право есть психический фактор общественной жизни, и оно воздействует психически»30. В развитии его идей можно добавить, что право способно трансформироваться в мотив деяния, поведение конкретного человека. В нормативно-­правовых регуляторах, по замыслу ученого, должны отражаться только те установки, которые соответствуют моральным, разумным оценкам общества. От современной эпохи ученого отделяют более ста лет, однако правильность научной идеи, заложенной им в 1909 г., очевидна до сих пор и имеет множество сторонников. Л. И. Петражицкий, обосновав психологическую доктрину права и такие ее элементы, как познание, чувства, воля31, дал ответы на основные вопросы, кому призвано служить право и чьи интересы оно охраняет. Рассматривая две самостоятельные науки «теорию права» и «политику права», автор приводит доводы в развитие концепции правовой мотивации и соответствующих механизмов мотивационного действия права. По его замыслу, право, действующее на человеческую психику в качестве импульса к определенному поведению, должно способствовать достижению этических целей социально устойчивого развития.

Разделяя убеждения ученого, следует сказать, что право, являясь социальным регулятором общественных отношений и общественно-­значимого поведения конкретных людей, требует особого бережного обращения. Воздействие правового инструментария неоднозначно, право может как ограничивать наши действия, так и активно их направлять. Поэтому для достижения позитивных результатов в практической человеческой деятельности, связанных с поступательным развитием институтов социальной сферы и желаемым итогом такого процесса — повышением качества жизни граждан, требуется применение «высокоточных» правовых средств, которые будут способствовать достижению социально значимых результатов32. Дабы праву в действительности регулировать общественные отношения, оно должно иметь внешнюю форму (внешнее выражение). В качестве таких правовых средств выступают конкретные нормы и принципы права, правоприменительные акты, которые должны выражать некое «идеальное право», формирующее правомерное поведение и повышающее правосознание граждан.

Подобная характеристика права позволяет нам сделать акцент на его основном предназначении, которое связано с выражением идеальных стремлений к совершенствованию общественных отношений, поскольку именно содержание права позволяет определить, в каком обществе мы будем жить. При этом следует понимать, что не само право, а конкретные юридические нормы используются государством для урегулирования общественных отношений. Право, как замечает Д. Ю. Шапсугов, выступает в данном случае в качестве критерия для анализа и оценки содержания юридических норм и государственной деятельности33.

В этом смысле особое значение имеет правильная постановка целей, ради которых принимаются правовые нормы. В. М. Сырых справедливо замечает, что следует разрабатывать и принимать только такие нормы права, которые позволят «нейтрализовать негативные факторы и усилить действие позитивных»34. В конкретных правовых нормах должно определяться будущее поведение людей: на их содержание не могут влиять, к примеру, интересы экономических или политических элит, способные деморализовать общественную жизнь. Об этом говорил и Л. И. Петражицкий, по его мнению, «неудачное право» может отравлять народную душу, тормозить развитие35.

Право, выражая идеологию, преследуемую государством, должно учитывать объективно складывающиеся социальные процессы и общественные интересы. Оно не может быть оторвано и независимо от социума. Способность права выражать некую идеологию и оказывать воздействие на мысленную и чувственную стороны жизни человека обусловлена его идеологической функцией, которая сосредотачивает основное внимание на формировании правовых стимулов законопослушного поведения у людей. При этом правосознание как процесс формирования правовых взглядов и результат этого процесса включает в себя наряду с идеологией и второй, не менее важный, элемент — правовую психологию, которая руководствуется, помимо тех, что были обсуждены выше, такими категориями, как убеждения, чувства, эмоции, импульсы и т. д. Попытки урегулировать общественные отношения через воздействие норм права на элементы психической жизни конкретного человека обречены на провал без использования знаний психологической, философской науки о движущих мотивах поведения, включая правовое поведение.

Высокая оценка миссии права в воспитании гражданина и укреплении его социальных ориентиров приводит к выводу о необходимости исследования правового аспекта интересующего нас явления «стимул».

Правовая природа стимула в настоящее время является недостаточно изученной. Многие ученые отождествляют понятие «правовой стимул» со стимулами в психологическом и физическом смысле. Другие, напротив, подчеркивают, что правовое стимулирование как процесс воздействия стимулов представляет собой не любое внешнее влияние, а только его информационно-­целенаправленную часть, предполагающую изменение поведения субъекта стимулирующего воздействия в конкретных общественных отношениях. Так, А. В. Малько один из первых пишет, что правовые стимулы — «это юридические средства, а не предметы, не вещи, не трудовая обстановка, не психологический климат на предприятии»36. Под правовым стимулом им предлагается понимать правовое побуждение к законопослушному деянию, которое бы создавало для удовлетворения собственных интересов субъекта режим благоприятствования37.

Правовой стимул рассматривается в научной литературе как в качестве самостоятельного правового института, так и с позиций других институтов общей теории права в качестве метода правового регулирования или метода правового воздействия, самостоятельного правового средства (позитивного правового средства управления обществом), способа реализации норм права, меры достижения социально активного поведения и в иных качествах.

Одно из наиболее обстоятельных исследований общетеоретических вопросов правового стимулирования, помимо А. В. Малько (изучению идей трудов которого будет посвящен отдельный параграф), проведено С. В. Мирошник, обосновавшей авторское определение понятия «правовой стимул» как юридического института, представляющего собой совокупность правовых норм, закрепляющих определенные средства воздействия на сознание и психику человека с целью усиления мотивации правомерного поведения38. Использование теории институтов позволило автору провести комплексный учет всех элементов рассматриваемого явления, в том числе доказать существование правовых стимулов на уровне собственного правового регулирования.

С одной стороны, абсолютно точно, что воздействие правовых норм обусловлено степенью их стимулирующего влияния на конкретные общественные отношения, а неразработанность правовых стимулов отрицательно сказывается на эффективности правового регулирования в целом. При этом само определение, данное С. В. Мирошник, вызывает ряд вопросов, например, почему оно ограничивается указанием на правовые нормы (или нормы-­стимулы)? Конечно, современная система правового стимулирования приоритетно основывается на использовании норм-стимулов, т. е. тех средствах правового стимулирования, которые выражены в языке законодательства, но это не означает, что она ими ограничивается. Или почему дефиниция содержит указание исключительно на психический аспект человеческой деятельности? По-нашему, главный результат правового стимулирования применительно к гражданину или обществу в целом заключен как ­раз-таки в модели поведения. Наконец, возникает вопрос относительно качественной характеристики фактически произведенных действий, почему приоритет отдается правомерности полученного результата, а не его желаемости (запланированности)? На все эти вопросы нам еще предстоит ответить.

Кроме того, часто в юридической литературе встречается упоминание о правовых стимулах в значении «способа реализации норм права», речь идет о так называемых нормах-­стимулах39 или стимулирующих (в том числе поощрительных) нормах. К примеру, поощрительные нормы анализируются в рамках классификации административно-­правовых норм и представляют собой «материальное и моральное поощрение субъектов административного права с целью получения максимального результата в экономике, социально-­культурной и административно-­политической деятельности»40. Схожий подход высказан В. В. Глазыриным, который понимает под правовыми стимулами правовые нормы, предусматривающие различные меры социальных благ, направленных на удовлетворение интересов индивида, коллектива в зависимости от выбора ими варианта поведения, в большей или меньшей степени отвечающего интересам государства и потребностям общества41. С. В. Мирошник также отмечает, что правовой стимул можно рассматривать как в качестве разновидности юридической нормы, так и, собственно, понимать под ним соответствующую правовую норму, имеющую внутреннюю структуру42.

Несмотря на то что в юридической науке неоднозначно решается вопрос о сущности правовых стимулов, во всех указанных значениях, в том числе как конкретной нормы права, есть то, что объединяет все авторские подходы, а именно: правовой стимул в большинстве случаев определяется в качестве некого побуждения к действию, которое бы имело юридическое значение. При этом основой такого побуждения принято считать определенное благо, т. е. характер воздействия правового стимула определяется как благоприятный. В частности, по мнению В. И. Курилова, рассматривающего механизм правового стимулирования в узком контексте трудовых отношений, суть его сводится к выражению государством желания сформировать у работника дополнительную заинтересованность при реализации своих трудовых прав и обязанностей43. Определяя правовой стимул в качестве самостоятельного юридического средства обеспечения правомерного поведения, автор считает, что стимулы включают в себя два вида поощрений: материальные и моральные. В развитие идей, доказывающих исключительно позитивное воздействие стимулов, Г. В. Хныкин44 также приводит определение стимула в качестве поощрения. Наиболее эффективное мотивационное воздействие оказывает то благо, которое является для человека самым нужным и желанным: благо стимулирующего характера может иметь материальный (премирование, продвижение по службе, иная форма дополнительной денежной выплаты) либо моральный характер (государственная награда, медаль, знак отличия, почетная грамота и т. д.).

Подразумевая под стимулами некие социальные блага, большинство ученых сходятся во мнении, что правовые стимулы призваны побуждать к правомерному поведению граждан. Влияя на мотивацию, возникающую в правовой сфере, в конечном итоге правовые стимулы обеспечивают достижение желаемого результата в виде предполагаемой (чаще — правомерной) деятельности субъекта такого воздействия.

При уяснении сущности правовых стимулов нельзя не обращаться к родовому понятию «стимул» и не анализировать все возможные варианты его истолкования. Можно подытожить, что через эти способы содержательнее раскрываются свой­ства входящих в него элементов. Более того, немногочисленная группа мнений и подходов к содержанию понятия «правовой стимул» не является бесспорной хотя бы потому, что нам не встретилось понятие, которое бы учитывало все обязательные и мыслимые нами качества правового стимулирования, к примеру добровольность реализации правовых стимулов или согласованность воль стимулирующей и стимулируемой сторон таких правоотношений. Она еще будет детально нами проанализирована, поэтому на этом этапе заверимся лишь в том, что правовое стимулирование — вариант правового воздействия, имеющий право на существование в общетеоретическом и отраслевом правовом «плане».

Предваряя разработку авторской концепции административно-­правового стимулирования, «правовое стимулирование» следует определить (в его общем значении) как внешне выраженное правовое воздействие, оказываемое с целью добровольного формирования желаемой для государства модели поведения, которая бы была основана на балансе интересов участников стимулирующих правоотношений и не ухудшала правового положения стимулируемого объекта, а «правовой стимул» — в качестве конкретных правовых средств, с помощью которых такое стимулирующее правовое воздействие осуществляется.

Другими словами, правовое стимулирование — это сам процесс, а правовые стимулы — обеспечивающие этот процесс приемы (нормы, договоры, режимы, институты и т. д.). При этом общее представление о правовых стимулах с учетом сложившихся подходов и собственного понимания не исключает отраслевой специфики этого явления, в которой предстоит разобраться.

§ 1.2. Правовые стимулы в трудах теоретиков права

Доктринальной разработкой проблематики правового стимулирования или сопряженных с ней из современников занимаются С. В. Мирошник, Н. А. Гущина, О. В. Левин, Е. Н. Лебедева и другие ученые, углубляющие в этом ключе знания о правовой теории с конца 2000-х гг. При этом само научное направление начало складываться благодаря классикам юридической мысли XIX–XX вв. Н. М. Коркунову, П. И. Новгородцеву, Л. И. Петражицкому, С. С. Алексееву, В. И. Гойману и некоторым др. К сожалению, эти научные труды немногочисленны, а разрыв времени между первыми рассуждениями о правовом стимулировании и современными подходами к научной интерпретации рассматриваемых проблем очень большой. По этой причине, но в особенности из-за основательного характера выводов работ, особое место в числе исследователей общетеоретических аспектов правового стимулирования принадлежит профессору Александру Васильевичу Малько.

Из редких биографических сообщений45 о профессоре, докторе юридических наук, академике Российской академии юридических наук известно, что он всю жизнь трудится в Саратове, окончил Саратовский юридический институт им. Д. И. Курского и с 2000 г. является директором Саратовского филиала Института государства и права РАН.

Научно-­публикационный опыт ученого отсчитывается с 80-х гг. прошлого столетия, одной из первых его работ является статья «Об ограничении прав и свобод человека и гражданина в проекте Конституции Российской Федерации», опубликованная в 1983 г. в журнале «Советское государство и право». Ассоциируемый в последние годы преимущественно с исследованием и развитием темы правовой политики Российской Федерации в теории государства и права, ученый тем не менее большую часть своей исследовательской работы посвятил изучению теоретико-­правовых вопросов, имеющих глубокие философские основания личности. Первая его диссертация касается законных интересов советских граждан (1985), а вторая, которая состоялась спустя десять лет, — теоретико-­информационных аспектов стимулов и ограничений в праве. Что важно, и в одной, и в другой работе автор с вниманием отнесся к феномену человеческой личности и возможностям воздействия на нее правовыми средствами.

За А. В. Малько справедливо закрепился статус ученого, который вдохнул новую жизнь в тему правовых стимулов46. Новаторство подхода выразилось в предложенном информационно-­психологическом взгляде на проблему, основанном на глубоком анализе управленческого потенциала права в целом. Еще в 1990 г. Александр Васильевич упоминает термин «стимул» при рассмотрении вопросов эффективности правового регулирования, подчеркивая, что «всякое регулирование есть диалектический процесс, включающий две стороны: стимулирование и торможение, которые взаимодополняют и взаимообеспечивают друг друга»47. Чуть позднее, с отсылкой к ранней работе, ученый задается вопросом, что есть право для человека, ограничение или стимул, и объясняет правовой режим стимулирования вынесением человека на первое место перед лицом государства, необходимостью создания условий для правовой свободы личности48. Использование стимулов как «более тонких и гибких методов воздействия на субъекты» создает, по мнению А. В. Малько, более благожелательный фон для свободной деятельности человека, выбора конкретных путей и средств достижения поставленных им целей49. Что существенно, проблематика правового стимулирования уже в то время исследовалась в параллели с информационными вопросами. Понимание человеческой ценности и приоритета личности над государством для новой конституционной эпохи привело к рассмотрению универсального права гражданина на информацию в качестве «права-­гарантии», необходимого для достижения правовой защищенности50.

Зная профессора, к сожалению, только по его работам, можно все же утверждать, что курс на оптимизацию правового регулирования посредством умелого сочетания правовых стимулов и правовых ограничений был взят им в ранние годы еще на этапе формирования научного имени и планомерно реализовывался на протяжении более чем тридцатилетнего периода. Большинство из выводов, содержащихся в ранних научных статьях («Правовые стимулы и ограничения: двоичность информации как метод анализа» (1994), «Стимулы и ограничения как парные юридические категории» (1995), «Поощрение как правовое средство» (1996), «Поощрение как метод государственного управления» (1998) и др.), в итоге были развернуты в монографии «Стимулы и ограничения в праве», которая появилась во втором переработанном и дополненном издании в 2004 г. Стоит подчеркнуть важность обращения к выводам и основным положениям трудов А. В. Малько и, в частности, к этой монографии: ученый не просто привлек внимание к проблеме правостимулирующих и правоограничивающих средств в теории государства и права, но и объяснил их сущность, значение в регулировании общественных отношений, функции, виды. Профессора можно считать своего рода «первооткрывателем» нового подхода в теме правовых стимулов благодаря его оригинальным идеям и суждениям.

Во-первых, в работах А. В. Малько процесс правового стимулирования проанализирован с помощью метода «двоичности информации», который раскрывается им с помощью науки кибернетики и используемого в ней кибернетического подхода. Двоичная информация представляется в технической системе как информация, которая в конечном счете может обретать два состояния — включенное и выключенное. Что же касается иных видов систем, то применительно к биологической приводятся выводы В. Д. Пекелиса о том, что и растения принимают сигналы по специальным каналам и передают их в определенные центры, в которых информация перерабатывается и подготавливаются «ответные реакции»51. Тот же самый метод двоичности информации находит выражение в социальных системах, построенных на различных видах социальных связей, взаимодействии индивидов. В рамках социальной системы формируются и набираются практические обороты поведения человека, который, встречаясь с различной информацией, пропускает ее через собственные чувственные сигналы, позволяющие ему давать оценки: «нет — да», «плохо — хорошо», «вредно — полезно», «нельзя — можно» и т. д. Причем автор уточняет, что для каждой из известных систем (биологической, технической и социальной) по-своему называются управляющие части и информационные средства, однако по сути и назначению подчеркивается их одинаковость.

А. В. Малько настаивает на том, что у двоичности управляющей информации есть две стороны — «положительная (стимул) и отрицательная (ограничение)»52. Первая из них направлена на то, чтобы побуждать к действию, вызывать определенные стремления, а вторая — сдерживать или вызывать «стремление избежать лишения ценностей»53. Тем самым, через двоичный характер информации и информационные атрибуты управления доказывается идентичность процессов стимулирования и ограничения, в которых стимулы и ограничения — «две “половинки” управления, присущие в одинаковой мере управлению во всех — биологических, технических, социальных — образованиях»54, и делается основательный, очень важный для нас вывод о кибернетическом характере понятий «стимул» и «ограничение» (важность его объясняется прежде всего особым местом позиций кибернетики в административно-­правовой науке, поскольку та формулирует свои основные постулаты через известные и разработанные кибернетиками идеи управляющих и управляемых подсистем, в рамках которых осуществляется и испытывается на себе правовое воздействие).

Во-вторых, в развитии идей о двоичности информации как методе науки правового стимулирования и правового ограничения приводится суждение о парности этих юридических категорий. По замыслу профессора, характер правовой мотивации граждан может быть выражен в двух формах: положительных, имеющих форму правового стимулирования, и отрицательных, представленных в виде правовых ограничений. Сама проблема парности юридических категорий, как отмечает А. В. Малько в научной статье «Стимулы и ограничения как парные юридические категории», является малоисследованной, но «между тем с позиций данного подхода значительно расширяются познавательные возможности при исследовании тех или иных взаимоотносящихся юридических явлений и процессов, полнее фиксируются их внутренние связи, четче устанавливаются как элементы единства, так и элементы противоположности»55. Соглашаясь с этим, добавим, что в концептуальном и практическом отношении при регулировании правоотношений, возникающих в самых различных сферах, эти два диалектически связанных между собой подхода примиряются. Поэтому в языке законодательства, включая административное, чаще всего используются парные юридические категории и парные терминологические «связки», допустим, с одной стороны, устанавливаются права, дозволения, поощрения, гарантии, а с другой — обязанности, ограничения, запреты и ответственность.

Помимо того, что правовые стимулы и ограничения выражают двоичность юридической информации и диалектически связаны между собой, профессор также отмечает их «взаимообеспеченность» в регулировании друг друга, обозначение в своей совокупности специфического баланса мотивационных юридических средств56. Что существенно, А. В. Малько обращает внимание на идеи отнесения практически всех средств к правовым стимулам и разделения их на положительные и отрицательные, без учета правовых ограничений. По его мнению, «ориентация лишь на стимулирующие (как позитивные, так и негативные) начала выражает определенную однобокость в рассмотрении управленческих процессов, произвольном и необоснованном снятии другой противоположной стороны — правового ограничения, без чего невозможно и правовое стимулирование, и в целом юридическое воздействие»57.

Этот важный вывод профессора позволяет нам в дальнейшем использовать научное знание об алгоритме парных правовых категорий при формировании концептуальных основ административно-­правового стимулирования. Как представляется, позитивный «заряд» правовых стимулов обеспечивается не благодаря определенным формам выражения в виде, например, мер поощрений или, напротив, ответственности, а за счет их предназначения, связанного со служением общественно значимым интересам и в одном, и в другом случаях, поскольку правовой стимул — это то, что в конечном итоге позволяет достигать путем позитивных активных действий или отказа от совершения негативных действий некого блага, преследуемого человеком, обществом и государством.

В-третьих, парность юридических категорий «правовой стимул» и «правовое ограничение» не исключает их самостоятельности. Проводя разграничение между формами правового воздействия, А. В. Малько предлагает использовать два критерия: предмет и характер воздействия. В обоих случаях в качестве предмета им рассматривается «собственный» интерес субъекта, а вот через характер воздействия представляется отличие одного понятия от другого. При правовом стимулировании характер воздействия связывается с благоприятными юридическими условиями (свободой выбора, добровольностью, расширением возможностей, способствующими его удовлетворению (достижению блага)58. В другом случае, когда речь идет о правовом ограничении, характер воздействия «сопровождается неблагоприятными юридическими условиями (принудительностью, необходимостью определенного поведения и т. п.), сдерживающими осуществление данного интереса (не позволяют ему достичь благ) и тем самым создающими возможности для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите»59. Одна из главных идей парности юридических категорий «правостимулирования» и «правоограничения» обуславливает в том числе рассуждения А. В. Малько о специфическом режиме деятельности, который возникает в связи с разным сочетанием стимулов и ограничений. Зависимо от способов сочетания этих правовых явлений и согласно их информационно-­психологическим качествам меняется сам правовой режим, но цели его остаются едиными и связываются с созданием «желаемого социального состояния и конкретной степени благоприятности либо неблагоприятности для удовлетворения интересов субъектов права»60.

Стоит сказать, что при всей значимости этого вывода он будет находить особое выражение при конструировании и объяснении административно-­правовой модели стимулирования, специфика которой связана с реализацией прежде всего публично-­значимых задач и интересов. При этом этот процесс (правового стимулирования) никак не может обойти государственно-­управленческую часть жизни общества, поскольку именно здесь в сфере государственного управления сосредоточен основной потенциал преодоления всех нежелательных и негативных социальных явлений, а на уровне деятельности исполнительных органов государственной власти с помощью проведения разумной политики претворяются в жизнь как правовые стимулы, так и правовые ограничения.

В-четвертых, с учетом основных атрибутивных качеств правовых стимулов, среди которых в том числе их внешний характер как средств воздействия на «субъекта извне через внутренние механизмы: цели, стремления, интересы, мотивы»61, информационно-­целенаправленный характер как средств воздействия, предполагающих «сознательное изменение поведения субъекта в юридической сфере»62, позитивный характер, отличающий правовые стимулы от правовых ограничений, А. В. Малько определяет правовой стимул как «правовое побуждение к законопослушному поведению, создающее для удовлетворения собственных интересов субъектов режим благоприятствования». При этом сама идея создания «режима благоприятствования» достижима, по мнению ученого, в условиях правильного сочетания правовых стимулов и правовых ограничений.

Сформулированное понятие «правовой стимул» может использоваться в ходе проведения специальных отраслевых исследований темы правового стимулирования, при этом, исходя из конкретных их видов, роль отдельных признаков, в нем закл

...