Ю. Г. Лескова, О. В. Сушкова, О. А. Васючкова, Н. А. Серая

Саморегулируемая организация как правовая модель внедрения и развития социального предпринимательства в строительной сфере

Монография

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
Ю. Г. Лескова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 346+347.7

ББК 67.404

С17

Авторы:
Лескова Ю. Г., доктор юридических наук, профессор – введение, гл. 1 (§ 1–4), гл. 2 (§ 1, 3, 5), гл. 3 (§ 1, 2); Сушкова О. В., кандидат юридических наук, доцент – гл. 4; Васючкова О. А. – гл. 1 (§ 5), гл. 2 (§ 2), гл. 3 (§ 4); Серая Н. А. – гл. 2 (§ 4), гл. 3 (§ 3).

Рецензенты:
Могилевский С. Д., доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации, директор Института права и национальной безопасности РАНХиГС;
Серова О. А., доктор юридических наук, профессор, проректор по учебной работе Псковского государственного университета.

Монография посвящена проблемным вопросам правового положения саморегулируемой организации в сфере строительства с позиций раскрытия ее правовой природы через социальную составляющую правового статуса названной организации, выявления и характеристики социальных функций, присущих ей, определения правовой характеристики взаимоотношений между саморегулируемой организацией и ее членами, а также национальными объединениями. В работе обширно представлена судебная практика и практика иных правоприменительных органов, учтены тенденции развития социального предпринимательства, цифровизации экономики и изменения (повышения) роли саморегулируемых организаций с учетом новых экономических реалий, в том числе в период пандемии (в 2020 г.).

Законодательство приведено по состоянию на 1 ноября 2020 г.

Монография будет интересна научным работникам, преподавателям, юристам, аспирантам, магистрантам, студентам.

Настоящая монография подготовлена при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта № 18-011-00974.
При работе над монографией использовались материалы СПС «КонсультантПлюс».

УДК 346+347.7

ББК 67.404

© Коллектив авторов, 2020

© ООО «Проспект», 2020

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

ГК — Гражданский кодекс Российской Федерации

ГрК — Градостроительный кодекс Российской Федерации

КАС — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации

Закон о СРО — Федеральный закон от 1 декабря 2017 (ред. от 03.08.2018) № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях (Собрание законодательства РФ. 2007. № 49. Ст. 6076)

Закон о НКО — Федеральный закон от 12 января 1996 № 7-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «О некоммерческих организациях» (Собрание законодательства РФ. 1996. № 3. Ст. 145)

Закон о техническом регулировании — Федеральный закон от 27 декабря 2002 (ред. от 28.11.2018) «О техническом регулировании» (Собрание законодательства РФ. 2002. № 52 (ч. 1). Ст. 5140).

Закон № 249 — Федеральный закон от 31.07.2020 № 249-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» и статью 2 Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (Собрание законодательства РФ. 2020. № 31 (ч. 1). Ст. 5008)

Постановление Правительства РФ № 970 — Постановление Правительства Российской Федерации № 970 от 27 сентября 2016 г. «О требованиях к кредитным организациям, в которых допускается размещать средства компенсационных фондов саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-­строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства» (Собрание законодательства РФ. 2016. № 41. Ст. 5824)

Минэкономразвитие — Министерство экономического развития

Ростехнадзхор — Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору

ФНС — Федеральная налоговая служба России

Ноприз — ассоциация саморегулируемых организаций Общероссийская негосударственная некоммерческая организация — общероссийское межотраслевое объединение работодателей «Национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, выполняющих инженерные изыскания, и саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих подготовку проектной документации»

Нострой — ассоциация «общероссийская негосударственная некоммерческая организация — общероссийское отраслевое объединение работодателей «национальное объединение саморегулируемых организаций, основанных на членстве лиц, осуществляющих строительство»

ФАС — Федеральная антимонопольная служба Российской Федерации

СРО — Саморегулируемая организация

КФ ВВ — компенсационный фонд возмещения вреда

КФ ОДО — компенсационный фонд обеспечения договорных обязательств

СЗЗ — санитарно-­защитные зоны

Строительная деятельность — в настоящем издании строительная деятельность (отрасль, сфера) нами понимается достаточно широко. Строители, проектировщики, изыскатели взаимосвязаны друг с другом и являются участниками одного процесса — строительного, поэтому мы позволили себе именно такое широкое употребление понятия «строительная деятельность». Сам законодатель разграничивает, например, архитектурно-­строительное проектирование и строительство, включая указанные понятия в категорию «градостроительная деятельность» (ст. 1 ГрК)

ВВЕДЕНИЕ

Строительная отрасль является одной из самых востребованных среди других видов экономической деятельности. Ее развитие и функционирование выстраивается не только и не сколько при помощи государственного регулирования, но и посредством введения в строительную сферу относительно нового способа правового регулирования — саморегулирования. Российские государственные деятели в начале пути внедрения саморегулирования в строительную отрасль подчеркивали, что «перейдя на саморегулирование, строительная отрасль встанет на путь, по которому давно идет большинство цивилизованных стран. В новой системе роль чиновника в управлении отраслью будет сведена к минимуму»1. Саморегулирование строительной деятельности впервые в России было введено законодателем в 2009 году и на протяжении всего своего существования претерпевало ряд кардинальных реформ в сфере законодательного закрепления основ его функционирования.

Последняя кардинальная реформа в сфере саморегулирования, проведенная в 2016–2017 гг., коснулась изменений ГрК, и вновь не показала ожидаемых результатов, которые провозглашались. Еще до проведения последней из реформ саморегулирования строительной деятельности на заседании Госсовета по вопросам развития строительного комплекса и совершенствования градостроительной деятельности Президент РФ отметил, что «этот институт себя дискредитировал и нуждается в реформах»2. Как оказалось, указанное выше высказывание вполне является актуальным и неустаревшим в 2020 году, после проведения последнего реформирования ГрК в 2017 году.

Последние законодательные новеллы о саморегулировании строительной отрасли не стали «облегчением» для строительной отрасли. Непрекращающееся «реформирование» института саморегулирования строительной деятельности влечет за собой ничем не оправданное бремя исполнения новых правил непосредственно самими членами СРО, которые и несут весь груз материальных и моральных затрат, и не всегда в дальнейшем готовы, а главное могут оставаться в этой отрасли экономики. Совершенствование строительной отрасли не должно быть связано с новыми неудачными правилами, которые порой не понятно, как исполнять и как толковать.

Вновь на практике и в теории возникают ряд вопросов, которые не находят ответов, и которые с точки зрения проведенных последних реформ градостроительного законодательства являются относительно новыми, поскольку являются их результатом: насколько оправдано введение регионального принципа создания СРО в сфере строительства вместо ранее существующих допусков к строительным работам, которые выдавались строителям исходя не из стоимости строительных работ, а с учетом опасности для жизни и здоровья других лиц проводимых строительных работ, насколько оправдано размещение средств компенсационных фондов СРО в сфере строительства на специальных счетах, если не решены вопросы с их защитой в случае банкротства кредитных организаций, на счетах которых находятся указанные средства, а компенсационные фонды как и прежде являются аккумуляторами денежных средств, оборачиваемых на финансовом рынке и фактически выведены из реального сектора. Эти и многие другие вопросы, проблемы, связанные с несовершенством законодательного регулирования правового статуса СРО в сфере строительства, парализуют эффективное развитие строительной отрасли.

Для исключения случаев существования законодательных ошибок в области саморегулирования строительной деятельности, необходимо при создании новой модели функционирования СРО в сфере строительства отталкиваться от практической применимости предлагаемых правил в этой области, от возможности модернизации строительной отрасли без обременений для строителей и потребителей строительного «продукта».

Для реализации сказанного необходимо изменить прежде всего сложившийся за несколько лет подход к рассмотрению правового статуса СРО в сфере строительства, который связан в первую очередь с тем, что СРО в сфере строительства ассоциируются с неким способом контроля за деятельностью ее членов (субъектов строительной деятельности) и способом «сбора» материальных средств для ее существования. На наш взгляд, необходимо исходить из превалирования социальной составляющей правового статуса названной организации, что позволит, по нашему мнению, исключить чисто «коммерческий» подход к членству в названных организациях.

Изменение и раскрытие основной миссии СРО — формирование и реализация социальных функций позволит также ставить вопрос о приоритетном развитии названных организаций в гражданском обществе, следствием чего станет эффективный диалог между СРО в сфере строительства, и органами государственной власти, Ностроем, Нопризом, ведущими строительными и производственными компаниями, а также экспертами строительной сферы. Не случайно В. В. Путин в своих выступлениях и публикациях указывает на свой расчет в том, что «саморегулирование станет одним из столпов сильного гражданского общества в России»3. В этой связи представляется актуальным рассмотреть правовой статус СРО с точки зрения правовой модели внедрения и развития социального предпринимательства в строительной сфере, выстроив концептуальные основы ее функционирования.

Настоящая монография (главы 1, 2, 3) представляет собой итог работы нескольких авторов (доктора юридических наук, профессора — Лесковой Ю. Г.; Васючковой О. А.; Серой Н. А.) над проектом РФФИ № 18-011-00974 в течение 3-х лет, ряд выводов и предложений были ранее озвучены ими на страницах периодических изданий и на научных мероприятиях, и связаны с проблемными вопросами правового статуса СРО в сфере строительства с учетом социальной направленности их деятельности. Глава 4 настоящей монографии, подготовленная кандидатом юридических наук, доцентом Сушковой О. В., посвящена ряду вопросов правового статуса СРО в сфере строительства в условиях перехода к цифровым технологиям, которые завершают представление о правовом статусе СРО в сфере строительства и полностью создают картину о роли СРО в сфере строительства в развитии предпринимательства с превалирующей социальной функцией.

Руководитель проекта РФФИ № 18-011-00974 профессор Лескова Ю. Г. выражает огромную благодарность всем авторам настоящей монографии, а также участникам проекта за плодотворную совместную работу на протяжении нескольких лет и творческий подход к освещению актуальных проблем правового регулирования СРО в сфере строительства с точки зрения создания правовой модели внедрения и развития предпринимательства с социальной составляющей в строительную сферу, итогом которых стала публикация настоящей монографии.

Авторы настоящей монографии признательны ее рецензентам, высказавших свое мнение о результатах исследования, — доктору юридических наук, профессору, Заслуженному юристу РФ Могилевскому Станиславу Дмитриевичу и доктору юридических наук, профессору Серовой Ольге Александровне.

Следует отметить, что выдвинутые авторами настоящей монографии проблемы и предложения по их решению носят небесспорный характер, поэтому авторы будут рады научной дискуссии, отзывам, замечаниям и предложениям, которые выскажут все заинтересованные лица.

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ПРИЗНАКИ САМОРЕГУЛИРУЕМОЙ ОРГАНИЗАЦИИ В СФЕРЕ СТРОИТЕЛЬСТВА КАК ПРАВОВОЙ МОДЕЛИ ВНЕДРЕНИЯ И РАЗВИТИЯ СОЦИАЛЬНОГО ПРЕДПРИНИМАТЕЛЬСТВА

1.1. Правовое регулирование деятельности саморегулируемой организации в сфере строительства

Саморегулируемые организации в сфере строительства занимают важную роль в регулировании экономических отношений хозяйствующих субъектов. Конституционный суд РФ в определении от 10 февраля 2009 года № 461-О-О указал, что создание саморегулируемых организаций как институтов гражданского общества, наделённых публичными функциями, является выражением начал самоуправления и автономии в экономической сфере как проявление конституционного принципа демократического правового государства и гарантируемой Конституцией РФ свободы экономической деятельности4. Правовое регулирование их деятельности осуществляется на уровне различных правовых актов, в числе которых Конституция РФ, ГК, ГрК, федеральные законы, нормативные правовые акты, в том числе акты саморегулируемых организаций, содержащие нормы права.

Основным законом, обладающим высшей юридической силой, является Конституция РФ, которая также закладывает основы деятельности СРО в сфере строительства. Однако на практике и в теории возникало немало вопросов при применении ст. 30 Конституции РФ, которая закрепляет право на объединение, применительно к СРО, основанным на обязательном членстве (к которой относится СРО в сфере строительства). В частности, перед Конституционным Судом еще в 2005 году был поставлен вопрос о том, насколько возможно принуждение предпринимателей (субъектов профессиональной деятельности) к вступлению в СРО для осуществлениями ими определенных видов деятельности. Обязательность членства в СРО была признана Конституционным Судом РФ не противоречащей Конституции РФ применительно к арбитражным управляющим5. Как указал Конституционный Суд, в силу того, что на СРО арбитражных управляющих (также функционирующих на основе обязательности членства как и СРО в сфере строительства) возложены публично-­правовые функции, в их деятельности неприемлем вытекающий из ст. 30 Конституции РФ принцип добровольности, характерный для объединений, которые создаются гражданами исключительно на основе общности интересов. На наличие публичных функций у СРО, основанной на обязательном членстве, неоднократно обращалось внимание в юридической наук. Так, И. В. Ершовой к числу публичных функций отнесены: регулирующая (нормотворческая), контрольная, обеспечительная, информационная6. Указанные функции можно также обнаружить применительно к статусу СРО в сфере строительства7. При этом, как справедливо отмечает В. А. Лаптев, сами участники рынка участвуют в определении соответствующих публичных полномочий СРО8. В любом случае, не включаясь в этой части работы в дискуссию о правовой природе публичных функций СРО в сфере строительства, стоит обратить внимание на то, что СРО с обязательным членством реализуют удовлетворение прежде всего публичных интересов9.

Таким образом, правило ст. 30 Конституции РФ применительно к деятельности СРО в сфере строительства не следует рассматривать в том же контексте, что для иного другого объединения предпринимателей, которое не выполняет публичные функции. Данный вывод подтверждается и судебной практикой зарубежных стран: в Постановлении по делу от 23 июня 1981 г. «Ле Конт (Le Compte), Ван Левен (Van Leuven) и де Мейер (de Meyere) против Бельгии» суд пришел к выводу, что обязанность членства врачей в ордене врачей провинции, который выполняет публичные функции, обеспечивая публичный контроль за профессиональной деятельностью врачей, не является нарушением статьи 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод10, предусматривающей право каждого на свободу объединений11.

Нормативно-­правовое регулирование деятельности СРО в сфере строительства основано на закреплении их правового статуса в таких основополагающих кодифицированных актах как ГК РФ, ГрК РФ, а также в базовых (рамочных) законах — таких как в Законе о НКО и Законе о СРО.

Как известно, СРО в сфере строительства не являются самостоятельной организационно-­правовой формой юридического лица, а относятся к числу некоммерческих корпораций, создаваемых в форме ассоциации (п. 3 ч. 3 ст. 50 ГК). Особенности правового статуса ассоциаций закрепляется в ГК РФ и Законе о НКО. К нормам ГК РФ и Закона о НКО следует обращаться также и в случаях отсылки к ним специальным законом — ГрК (в главе 6.1 которого закрепляются специфические признаки и требования к правовому статусу СРО в сфере строительства). Например, согласно ч. 1 ст. 55.5 ГрК СРО в сфере строительства обязана разработать и утвердить, помимо указанных в специальном законе — ГрК, документы, предусмотренные законодательством РФ о некоммерческих организациях и Законом о СРО. Таким образом, правовой статус СРО в сфере строительства определяется помимо ГрК общими правилами о юридических лицах, о некоммерческих организациях и о СРО.

Следует обратить внимание, что несмотря на то, что в ГрК в ряде случаев при регулировании правового статуса СРО в сфере строительства имеются отсылки к Закону о НКО, на наш взгляд, указанный закон сегодня не имеет смысловой и функциональной нагрузки, поскольку повторяет ряд правил ГК РФ и (или) противоречит последнему. Об этом в свое время указывалось еще в Концепции развития гражданского законодательства РФ, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 7 октября 2009 г., в которой предлагалось в принципе отказаться от «трехуровневой» системы гражданских законов, когда между ГК и развивающими его специальными законами предполагается наличие «прослойки» в виде законов общего характера12.

Ассоциация приобретает статус СРО в сфере строительства при наличии квалифицирующих признаков, указанных в ГрК (глава 6.1.) и, как закрепляется в ч. 2.1. ст. 2 Закона о СРО, особенности саморегулирования в области инженерных изысканий, архитектурно-­строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства устанавливаются законодательством о градостроительной деятельности. Анализ ч. 2.1. ст. 2 Закона о СРО позволяет отметить, что законодатель полностью не вывел СРО в сфере строительства из-­под действия Закона о СРО, но «подобные исключения послужили основой для формирования практики нормативно-­правового отхода от базовых принципов в отраслевом российском законодательстве, фактически допуская появление новых моделей саморегулирования»13. Правило, закрепленное в ч. 2.1. ст. 2 Закона о СРО, как отмечает профессор Н. И. Капинус, «обусловлено важностью строительной отрасли, в целях защиты здоровья, прав и законных интересов других лиц. Установив такое ограничение или, точнее, особенность регулирования, законодатель тем самым признал, что в этой сфере регулирование общественных отношений должно быть несколько иное в силу общественных, национальных интересов, в силу их значимости, поскольку стройка — очень важный сегмент в хозяйстве страны»14.

ГрК РФ установил применительно к правовому статусу СРО в сфере строительства специфические требования к целям, задачам, функциям и признаками названных организаций и к их членам, закрепил особенности порядка формирования и распоряжения средствами компенсационных фондов, порядок осуществления СРО контроля за деятельностью своих членов, применения ими мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов, а также обозначил особенности порядка осуществления государственного надзора за соблюдением СРО требований законодательства РФ в части предмета контроля (надзора) и его оснований. В то же время в ГрК имеются отсылки к Закону о СРО: например, в ч. 4 ст. 55.5 ГрК закреплено, что СРО в сфере строительства «…в процессе своей деятельности в дополнение к стандартам, предусмотренным Федеральным законом «О саморегулируемых организациях», … утверждает квалификационные стандарты СРО в соответствующей сфере деятельности». Или, согласно ч. 1 ст. 55.15 ГрК перечень мер дисциплинарного воздействия в отношении члена СРО, нарушившего законодательство, технические регламенты или стандарты на осуществление строительной деятельности, устанавливается Законом о СРО.

В юридической литературе высказана точка зрения, согласно которой Закон о СРО фактически уже не распространяется на СРО в сфере строительства, и поэтому «логичнее было бы отношения в данной области в целом вывести из сферы действия Закона о СРО»15. Если же ставить вопрос об устранении децентрализации законодательства о саморегулировании и сохранении за Законом о СРО системообразующего характера, то «необходимо в Законе о СРО четко определить принципы саморегулирования, обязательные и для тех сфер экономической деятельности, саморегулирование в которых подчиняется положениям названного акта, даже с особенностями, установленными иным законодательством»16. Т. В. Даутия, рассматривая вопрос о фактическом отказе от норм базового (рамочного) закона о саморегулировании в вопросе правового регулирования деятельности СРО в сфере строительства, обосновывает такой подход тем, что имеется специфика института саморегулирования строительной отрасли по сравнению с другими сферами деятельности, в которых установлено обязательное членство, как по деятельности СРО (например, региональный принцип формирования СРО в сфере строительства, установление требований дополнительной имущественной ответственности СРО в сфере строительства по обязательствам своих членов вследствие причинения вреда и ответственности за неисполнение договорных обязательств), так и по требованиям о членстве (требование к членству в СРО в сфере строительства распространяется не в целом на всех хозяйствующих субъектов, а зависит от их организационно-­правовой формы, а также от договорной стоимости работ по строительству)17. По мнению А. В. Забелина, Закон о СРО можно считать неким «методическим пособием» для отраслевого регулирования деятельности СРО, содержащим список правоотношений, которые необходимо урегулировать при принятии отраслевого законодательства18.

Значительный объем законодательных требований к правовому статусу СРО в сфере строительства и ее членам закрепляется на уровне постановлений Правительства РФ, которые принимаются на основании ГрК. Так, согласно ч. 8 ст. 55.5 ГрК во внутренних документах СРО в сфере строительства могут устанавливаться требования к членам СРО, которые не должны быть ниже минимальных требований к членам СРО в сфере строительства, утвержденных Правительством РФ (постановление Правительства РФ от 11 мая 2017 г. № 559). Подзаконные нормативные акты также регулируют ряд иных важных моментов, например, устанавливают порядок включения сведений о физическом лице в национальные реестры специалистов и их исключения из таких реестров (Приказ Минстроя России от 6 апреля 2017 г. № 688/пр), или на основании ч. 17 ст. 55.16 ГрК закрепляют порядок взаимодействия Национального объединения СРО в сфере строительства и ее членов — СРО в сфере строительства при исключении сведений о такой СРО из государственного реестра СРО (Приказ Минстроя России от 29 мая 2019 г. № 306/пр).

В некоторых случаях имеются разъяснения по применению норм действующего законодательства о СРО в сфере строительства, которые приводятся в Письмах Минстроя. Например, в письме Минстроя России от 17 августа 2016 г. № 26526-ОС/02 «О внесении изменений в ГрК РФ» даются ответы на вопросы строителей и СРО в сфере строительства по применению новых правил ГрК РФ, вступающих в силу с 1 июля 2017 года. Однако при применении подобных документов необходимо учитывать, что они не являются источниками права, не носят нормативный характер, и являются исключительно разъяснением по конкретному запросу, актуальны на дату издания.

Правовое регулирование деятельности СРО в сфере строительства в юридической литературе характеризуется как публично-­частное19. Такое положение обусловлено прежде всего наличием межотраслевых связей в праве. Межотраслевые связи публичного права выражены общностью функционального признака, а именно они увязаны и согласованы с нормами разных компонентов. Так, нормы Закона о СРО и Закона о техническом регулировании функционально согласуются с нормами ГК РФ и ГрК РФ. Межотраслевые связи носят взаимообусловленный характер и не существуют друг без друга. Как указывал в свое время М. Ю. Челышев, «к тенденции развития современного отечественного гражданского права, в частности, относится развитие саморегулирования с гражданско-­правовой составляющей»20.

В своей деятельности СРО в сфере строительства основываются также на стандартах Национальных объединений СРО на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которым не могут противоречить внутренние документы СРО (ч. 9 ст. 55.5 ГрК). Стандарты на процессы выполнения работ по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства утверждены решением Совета Ассоциации «Национальное объединение строителей» от 16 мая 2018 г. № 122, дата введения в действие — 1 июня 2019 г.21. По мнению, заместителя Координатора Ноприза по г. Москве, стандарты Ноприза на процессы выполнения работ по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации следует отнести к категории общероссийских обязательных документов технического уровня, поэтому необходимо внести в действующее законодательство дополнения уточняющего характера22. На наш взгляд, указанные документы следует рассматривать как обязательные исключительно для самого Национального объединения, СРО в сфере строительства и их членов. Для всех остальных лиц указанные документы могут иметь только рекомендательный характер, прежде всего с точки зрения системы правового регулирования. В этой связи показательна выдержка из Протокола № КС-1/16 от 17 августа 2016 г. заседания Координационного Совета по вопросам взаимодействия с СРО в строительном комплексе г. Москвы, утвержденного заместителем мэра г. Москвы по вопросам градостроительной политики и строительства: «Департаменту строительства г. Москвы: при формировании конкурентной документации и условий государственного контракта на выполнение работ по строительству и проектированию объектов капитального строительства на территории г. Москвы применять стандарты Национальных объединений СРО, включенные в московский территориальный строительный каталог (МТСК)».

К числу источников правового регулирования деятельности СРО в сфере строительства и ее членов следует также отнести корпоративные нормативные акты. Ю. Г. Лескова и А. А. Диденко, исследуя правовую природу корпоративных актов, разграничивают их на нормативные (содержащие нормы права) и иные корпоративные акты. Последние в отличие от первых не устанавливают новых норм права, а только детализируют, конкретизируют, комментируют нормы, содержащиеся в каком-­либо нормативном акте, что в свою очередь, как справедливо отмечают ученые, не позволяет рассматривать их в качестве источников корпоративного права23. По мнению В. А. Лаптева, корпоративные нормативные акты следует отграничивать от индивидуальных правовых актов СРО, которые не являются источниками саморегулирования и выступают актами применения права в конкретном случае24. К числу корпоративных нормативных актов СРО в сфере строительства, которые относятся к числу источников правового регулирования деятельности СРО и ее членов, следует отнести, например, Устав, положения о членстве …, стандарты. Достаточно обширный перечень корпоративных нормативных актов можно сгруппировать в два основных их вида (классификация предложена В. А. Лаптевым): 1) на акты, определяющие правовое положение СРО и ее членов; 2) на источники регулирования предпринимательской и профессиональной деятельности членов СРО25. По сути аналогичная классификация была также предложена Ю. Г. Лесковой, которая выделяет две основные группы (формы) участия СРО в регулировании предпринимательских отношений, в которые вступают ее члены: «первая, наиболее важная, — это акты, определяющие правила поведения членов СРО, исполнение ими профессиональных обязанностей; вторая группа — акты органов СРО, имеющие внутриорганизационный характер. И те, и другие могут быть охарактеризованы как корпоративные акты и акты саморегулирования»26.

Первая группа корпоративных актов любой СРО представлена согласно Закону о СРО правилами и стандартами предпринимательской деятельности. Одним из требований, предъявляемых к любой СРО, в том числе в градостроительной сфере, согласно п. 2 ч. 3 ст. 3 Закона о СРО является наличие правил и стандартов предпринимательской или профессиональной деятельности, обязательных для выполнения всеми членами саморегулируемой организации, что обусловлено наличием регулятивной функции у СРО27. Статья 55.5 ГрК расширяет круг субъектов, обязанных выполнять стандарты и правила в строительной сфере: стандарты СРО и внутренние документы СРО (в которых могут находиться соответствующие правила осуществления строительной деятельности) являются обязательными не только для всех ее членов, но и для их специалистов и иных работников. В ГрК исключена ранее применяемая формулировка о правилах осуществления строительной деятельности и разграничении понятий «правила» и «стандарты» осуществления строительной деятельности. Отныне речь идет о внутренних документах СРО в сфере строительства и о квалификационных стандартах, которые являются видом первых (что следует из анализа нормы ч. 5 ст. 55.5 ГрК).

Понятие «внутренний документ» законодателем не раскрывается. Однако в п. 5 ст. 52 ГК имеется формулировка, согласно которой внутренние документы корпораций утверждаются учредителями (участниками), регулируют корпоративные отношения, при этом не являются учредительными документами, но не могут им противоречить. Как указал Тринадцатый арбитражный апелляционный суд в своем постановлении от 03.06.2015 № 13АП-7807/2015 по делу № А56-75084/2014, «по смыслу п. 5 ст. 52 ГК к внутренним документам общества относятся такие документы, которые не имеют статуса учредительных документов, но регулируют корпоративные отношения, т. е. отношения, связанные с участием в корпоративных организациях или с управлением ими (п. 1 ст. 2 ГК РФ)». Таким образом, действующее законодательство РФ и судебная практика, по сути, отождествляют такие понятия как корпоративный акт и внутренний документ, что, на наш взгляд, вряд ли верно. Мы солидализируемся с точкой зрения В. В. Долинской, согласно которой недостатком формулировки п. 5 ст. 52 ГК РФ является сужение сферы применения внутренних документов — только корпоративные отношения, а не внутренние отношения в любой организации, в том числе унитарной28. Заметим, что внутренние документы СРО не всегда имеют корпоративную природу. Например, достаточно сложно говорить о регулировании корпоративных отношений в таком внутреннем документе СРО как квалификационные стандарты, которые определяют требуемый уровень знаний и умений работников члена СРО, уровень их самостоятельности при выполнении трудовой функции, дифференцированных в зависимости от направления деятельности (ч. 5 ст. 55.5 ГрК), и которые согласно разъяснениям Минстроя России, разрабатываются в соответствии с законодательством об образовании в Российской Федерации29.

Указанные в п. 5 ст. 52 ГК РФ правила в отношении внутренних документов совершенно справедливо критикуются С. Ю. Филлиповой, считающей, во-­первых, что такой термин не отражает содержательную сущность, а, во-­вторых, указание на возможность принятия внутреннего документа учредителями (участниками) в корне не верно, поскольку речь должна идти о принятии внутренних документов самой организацией в лице ее органов30. По мнению О. В. Осипенко, ГК РФ в императивном формате относит вопрос об утверждении всех внутренних документов к компетенции высшего органа управления (речь идет об общем собрании акционеров)31. Скорее всего, ученый исходил из того, что общее собрание акционеров состоит из участников (учредителей), которые в принципе и принимают соответствующее решение. Однако не только высший орган управления может включать в свой состав учредителей (участников). Например, согласно п. 1 ст. 17 Закона о СРО постоянно действующий коллегиальный орган управления саморегулируемой организации формируется из числа физических лиц — членов саморегулируемой организации и (или) представителей юридических лиц — членов саморегулируемой организации, а также независимых членов. Понятно, что такой орган управления может и не включать всех членов СРО, впрочем, как и не исключена ситуация, когда на общем собрании членов СРО присутствуют не все члены СРО. Однако и в том, и в другом случае можно говорить о принятии решения соответствующим органом, включающем в свой состав членов СРО. Возможно, именно такая логика законодателя лежит в основе определения полномочий соответствующих органов в Законе о СРО, в котором предусмотрена возможность принятия правил и стандартов осуществления предпринимательской деятельности как общим собранием членов СРО, так и коллегиальным органом СРО (ст. ст. 16, 17 Закона о СРО).

В числе внутренних документов, которые СРО обязана разработать, законодателем названы следующие: о КФ ВВ; о КФ ОДО (в случаях, предусмотренных частями 2 и 4 статьи 55.4 ГрК); о реестре членов СРО; о процедуре рассмотрения жалоб на действия (бездействие) членов СРО и иных обращение, поступивших в СРО; о проведении СРО анализа деятельности своих членов на основании информации, предоставляемой ими в форме отчетов; о членстве СРО; а также квалификационные стандарты СРО, которые определяют характеристики квалификации, необходимой работникам для осуществления трудовых функций в соответствующей сфере градостроительной деятельности. Все эти внутренние документы, за исключением квалификационных стандартов СРО, могут быть отнесены к числу корпоративных актов, имеющих внутриорганизационный характер, должны приниматься общим собранием СРО в сфере строительства (ст. 55.10 ГрК). Стандарты (относимые нами также к числу актов СРО, имеющий внутриорганизационный характер, но не относящиеся к корпоративным актам) и иные внутренние документы СРО утверждаются общим собранием или постоянно действующим коллегиальным органом управления СРО, что вновь приводит нас к убеждению о том, что утверждение внутренних документов корпорации предполагает согласно ГК РФ участие в этом учредителей (участников) не только на уровне высшего органа управления (общего собрания членов СРО).

Большинство ученых, исследуя правовую природу правил и стандартов СРО, относят их к числу локальных нормативных актов32. Рассмотрение правил и стандартов СРО как локальных нормативных актов позволяет выделить следующие присущие им черты: они регулируют не отдельный случай, а повторяющиеся, типичные ситуации в сфере деятельности членов СРО, состоят из правил поведения общего характера; они обязательны для членов СРО, органов управления СРО, работников СРО и третьих лиц. Как мы отмечали ранее, согласно п. 10 ст. 55.5 ГрК внутренние документы СРО являются обязательными для всех ее членов, их специалистов и иных работников. Таким образом, если работник осуществляет только деятельность, связанную с процессами, описанными во внутренних документах, то он все-­равно должен ориентироваться на закрепленные в названных документах правила. Отметим, что соблюдение правил внутренних документов СРО в строительной сфере обеспечивается мерами принуждения. В отношении члена СРО в сфере строительства, допустившего нарушение требований внутренних документов соответствующей СРО, СРО могут применять меры дисциплинарного воздействия, предусмотренные ст. 10 ФЗ «О саморегулируемых организациях». Кроме того, внутренние документы обладают признаком публичной достоверности: они должны быть не позднее чем через три рабочих дня со дня их принятия размещены на сайте СРО в сфере строительства в сети «Интернет» и направлены в орган надзора за СРО в сфере строительства. Согласно ч. 3 ст. 55.18 ГрК сведения о внутренних документах (их реквизитах), указанных в ч. 1 и ч. 5 ст. 55.5 ГрК, вносятся в реестр соответствующих СРО, подлежат размещению на официальном сайте органа надзора за СРО в сфере строительства в сети «Интернет» и должны быть доступны без взимания платы. Однако обязательность применения членами СРО, ее специалистами и иными работниками правил, содержащихся во внутренних документах СРО в сфере строительства, законодатель не всегда связывает с моментом внесения сведений о них в государственный реестр названных СРО (такой момент установлен только в отношении внутренних документов, которые СРО в сфере строительства обязана принять в соответствии с ч. 1 ст. 55. 5 ГрК). Иные внутренние документы (в отношении которых установлено право СРО в сфере строительства их принимать) вступают в силу не ранее чем через 10 дней после их принятия. Такие законодательные правила не совсем понятны и логичны, хотя бы с точки зрения признака публичной достоверности.

Все выше сказанное позволяет обратить внимание на достаточно широкий диапазон перечня правовых актов, которые регулируют деятельность СРО в сфере строительства, ее членов и специалистов: начиная с Конституции РФ и заканчивая внутренними документами самой СРО в сфере строительства, которые не всегда могут иметь правовую природу корпоративного акта (речь в частности идет о квалификационных стандартах).

1.2. Социальное предпринимательство и влияние саморегулируемой организации на его развитие в условиях модернизации российской экономики

Вторая половина ХХ в. стала историческим этапом в осмыслении принципов и основ существования и деятельности любого правового, экономически развивающегося государства. Именно в этот период ряд государств закрепили в своих конституциях ряд положений о социальной составляющей их правового статуса. Считается, что само понятие «социальное государство» («sozialer Rechtsstaat») легально впервые было закреплено в Конституции Германии в 1949 году в статье 20, согласно которой Федеральная Республика Германии является демократическим и социальным федеральным государством»33. Еще ранее в Веймарской конституции Германии 1919 года указывалось, что частная собственность должна служить общему благу (ст. 158), а человеку необходимо обеспечить достойное существование. В 1917 году в Конституции Соединенных Штатов Мексики (которая действует до сих пор) также имелась попытка обозначить социальную составляющую государства, и провозглашалась необходимость не только «непрерывного улучшения экономического, социального, культурного уровня населения», но и социальной ответственности и социальной справедливости (ст. 3, 25)34. Характеристика государства как социального нашла свое отражение в конституциях многих стран: Россия (1993), Франции (1958), Испании (1978), Румынии (1991), Украины (1996), Колумбии (1991), Перу (1993), Эквадора (1998). Для ряда других государств (например, Польша (1997), Швейцария (1999), Бразилия (1988), Гвинея (1990)) социальные положения содержатся в виде руководящих принципов государственной политики. Так или иначе, но любое государство стремится стать социальным, в котором каждому гражданину гарантирован достойный уровень жизни, благополучия, а также широкий набор социальных благ: медицинские услуги, обеспечение жильем, образовательные услуги, пенсионное обеспечение и т. д. И здесь справедливым является высказывание В. И. Кручинина о том, что социальные функции безусловно внедрены в правовой статус любого государства, поскольку последнее выполняет роль основного регулятора общественных отношений и является «главным инструменту координации общественного процесса, объединяющего сообщество людей в определенную ценность35.

Заявления многих государств о социальной составляющей в их правовом статусе тем не менее не решает проблему реализации социальной функции государства, и исключения, например, разрыва в доходах между бедными и богатыми (Мировая лаборатория неравенства (World Inequality Lab) провела глобальное исследование, посвященное соотношению богатых и бедных, нашедшее отражение в докладе World Inequality Report, согласно которому неравенство в доходах растет практически во всем мире, а одним из лидеров по этому показателю в последние годы стала Россия36), низкого уровня медицинского обслуживания (в 2018 году агентством Bloomberg на основании данных Всемирной организации здравоохранения, Организации Объединенных Наций и Всемирного банка (The Most Efficient Health Care) был составлен рейтинг стран мира по эффективности системы здравоохранения, в основе которого такие важные показатели как средняя ожидаемая продолжительность жизни при рождении, государственные затраты на здравоохранение в виде процента от ВВП на душу населения, стоимость медицинских услуг в пересчете на душу населения. Как не печально, но последнее место в рейтинге заняла Россия. В пятёрке худших, помимо нашей страны, также входят Бразилия, Азербайджан, Колумбия и Иордания37), низкого уровня жизни (индекса человеческого развития) в ряде государств (по данным агентства Legatum Prosperity Index (критериями оценки стали не только общегосударственные показатели, а также качество жизни самого населения (например, уровень зарплат, качество образовательных и медицинских услуг, соотношение цен в государстве и реального материального положения и т. д.)) Россия в 2018–2019 году, например, заняла 61 место среди 142 стран, расположившись между Шри-­Ланкой и, Вьетнамом38) и т. д.

Применительно к России многие экономисты и юристы считают, что «провозглашение России социальным государством является преждевременным», так как до сих пор окончательно не выстроена доктрина устройства социальной сферы России39. Именно поэтому все чаще звучат «призывы» о том, что необходимо учитывать такой правовой индикатор социального государства как социальные обязанности и социальную ответственность, под последней предлагают понимать моральную и нравственную обязанность бизнесменов помогать бедному населению (низкооплачиваемым и обездоленным), способствовать экономическому и культурному развитию страны, ее различных регионов, создавать благоприятные условия для работников и т. д.40 По мнению Ю. В. Суевой, инструментом повышения эффективности решения социальных проблем является не что иное как социальное предпринимательство (социальный бизнес), поскольку именно оно позволит сохранить или увеличить так называемый социальный капитал любой страны, помочь безработному и обездоленному населению в поиске и трудоустройстве, повысить качество жизни населения в целом или отдельных его групп, а также сможет сформировать такую сферу деятельности человека, в которой он сможет себя реализовать по своим психологическим показателям41. Э. Г. Ванхемпинг, ректор Скандинавского института академической мобильности (г. Сейнайоки, Финляндия), также подчеркивает значимую роль социального предпринимательства в решении социальных проблем в таких странах как Финляндия, Казахстан, Киргизия и Россия: феномен социального предпринимательства обладает свойством особой полезности и инновационной составляющей, что позволит говорить о реальном повышении эффективности новой социальной политики и усиления ее адресности42. В. В. Лысенко приходит к не менее однозначному и тождественному предыдущим высказываниям выводу о том, что развитие социального предпринимательства в России обусловлено неспособностью общества эффективно решать социальные проблемы традиционными способами рыночной экономики и государственной поддержки43.

Стоит отметить, что социальный бизнес в международной практике действительно стал успешным инструментом решения многих социальных проблем. Примеров тому много, среди знаковых — создание Майклом Янгом в 1954 году Института изучения сообществ, основной целью которого стала поддержка социальных организаций и социальных инициатив. Или, другой пример, в 1976 году Мухаммад Юнус основал Grameen Bank в Бангладеш, который предоставлял микрокредиты (причём как правило без залога) наиболее бедным слоям населения для достижения экономической самодостаточности через занятость. В 1981 году Билл Дрейтон создал ассоциацию «Ашока: новаторы общества», которая поддержала более 1800 проектов социальных предпринимателей — «людей, знающих как решить наиболее острые социальные проблемы и способных осуществить задуманное», и за 25 лет существования названной компании ее капитал вырос с 50 000 долларов до 30 миллионов долларов. Билл Дрейтон делает акцент на том, что в основе социального предпринимательства лежит принцип «идея, плюс энергия того, кто способен ее воплотить»44. На данный момент фонд ведет свою деятельность более чем в 60 странах мира и поддерживает около 1500 социальных предпринимателей.

В России, несмотря на отсутствие вплоть до 26 июля 2019 года легального определения социального предпринимательства, на практике предпринимались ряд важных шагов для его воплощения «в жизнь». И в первую очередь для развития социального предпринимательства были созданы стимулирующие механизмы и средства. Как справедливо отмечает А. С. Плетень, российское социальное предпринимательство развивается только благодаря инициативе активных граждан нашей страны, поддержке негосударственных российских фондов и практике иностранной сертификации45. Первой организацией, которая стала системно развивать социальное предпринимательство в России, стал учрежденный в 2007 году Фонд «Наше будущее», среди основных задач которого обнаружение новых предпринимательских инициатив в области социального предпринимательства (в том числе социальных бизнес-­идей), а также социальных предпринимателей, обеспечение поддержки развития и повышения эффективности деятельности социальных предпринимателей, их социальных инициатив, обеспечивающих их успешную реализацию, вовлечение в сферу социального бизнеса новых организаций и предпринимателей. На сегодняшний день данный фонд является крупнейшей частной организацией по поддержке социального предпринимательства46. Обратим внимание на то, что указанная деятельность фонда вряд ли может рассматриваться как благотворительная деятельность, поскольку согласно п. 2 ст. 2 ФЗ от 11.08.1995 № 135-ФЗ (ред. 18.12.2018) «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» направление денежных и других материальных средств, оказание помощи в иных формах коммерческим организациям не является благотворительной деятельностью. Кроме того, названный фонд путем заключения соглашений о сотрудничестве по развитию социального предпринимательства, вовлекает государственные органы в число лиц, оказывающих информационную, консультационную и методическую помощь47. Так, 4 сентября 2017 года было заключено соглашение о сотрудничестве между Правительством Московской области и Фондом региональных социальных программ «Наше будущее» (в г. Красногорске 04.09.2017 № 163)48, в котором, во-­первых, социальное предпринимательство определяется как институт, способствующий смягчению социальных проблем и достижению позитивных социальных изменений в обществе, а, во-­вторых, в названном соглашении определяются направления сотрудничества по вопросам социально-­экономического развития Московской области и разработке мер поддержки социального предпринимательства в Московской области.

Таким образом, в настоящее время в России фонд «Наше будущее» стал неким «индикатором» в развитии социального предпринимательства, и в России, по сути, стали укореняться отдельные элементы модели социального предпринимательства, характерной для большинства европейских стран. Статус социального предпринимателя, например, в Италии могут получать любые юридические лица, вне зависимости от организационно-­правовой модели в случае соответствия их социально ориентированной деятельности определенным в законе условиям. Однако в отличие от европейских стран статус социального предпринимателя в России вплоть до 26 июля 2019 года не предполагал возможности получения государственной поддержки. ФЗ от 26.07.2019 № 245-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» в части закрепления понятий «социальное предпринимательство», «социальное предприятие»)49, изменил подход к вопросам социального предпринимательства, установив: во-­первых, возможность государственной и иной поддержки для социальных предпринимателей, во-­вторых, возможность получения статуса социального предпринимателя исключительно за коммерческими организациями, а, в-­третьих, обязанность социального предпринимателя реинвестирования части прибыли (дохода) в социальные проекты. Таким образом, российский законодатель в определении модели социального предпринимательства применил опыт легализации социального предпринимательства не только Италии (государственная поддержка, реинвестирование части прибыли в социальные проекты), но также Великобритании (субъекты — коммерческие организации, реинвестирование части дохода на социальные проекты). В свое время специалисты — эксперты подчеркивали, что именно британский опыт должен быть положен в основу формирования оптимальной российской модели социального предприятия50.

Таким образом, в России закрепленная в ФЗ от 24.07.2007 № 209-ФЗ (ред. от 08.06.2020) «О развитии малого и среднего предпринимательства в РФ»51 модель социального предпринимательства является смешанной, и имеет черты опыта легализации названного понятия ряда стран Европы и Великобритании. Подобное, на наш взгляд, обусловлено несколькими причинами:

а) миссией социального предпринимателя (получение прибыли (или дохода) от социально-­направленной деятельности). Как справедливо отмечает ученая-­экономист К. Альтер, все большее число компаний используют такие рыночные средства, которые позволяют достигать одновременно экономической и социальной ценности, что выражается в создании некоего совокупного бла

...