Е. В. Косырев

Административная ответственность в сфере распространения наружной рекламы

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9:659

ББК 67.401:65.422

К72

Автор:

Косырев Е. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:

Россинский Б. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);

Калмыков Г. И., кандидат юридических наук, доцент, начальник НИЦ № 4 по исследованию проблем административно-правовой деятельности органов внутренних дел ВНИИ МВД России.

В монографии рассматриваются понятие наружной рекламы и виды средств ее распространения, исследуются основания разграничения наружной рекламы с нерекламной информацией. Изучаются правовое регулирование наружной рекламы, составы административных правонарушений, связанных с установкой и эксплуатацией рекламной конструкции без разрешения либо с нарушением требований технического регламента, с размещением рекламы на приспособлениях, предназначенных для регулирования дорожного движения, или имеющей сходство с дорожными знаками. Исследуются административные правонарушения в сфере распространения наружной рекламы, предусмотренные кодексами и законами субъектов Российской Федерации, а также особенности превенции административных правонарушений в указанной сфере.

Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2023 г.

УДК 342.9:659

ББК 67.401:65.422

© Косырев Е. В., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ПРЕДИСЛОВИЕ

Бурное развитие рекламной деятельности началось в нашей стране около 30 лет назад, когда был осуществлен переход к рыночной экономике. Реклама представляет собой информацию, которая способствует формированию у потребителя интереса к реализуемым товарам, услугам. Такая информация может распространяться совершенно разными способами: в печати, по радио, телевидению, интернету и т.д. Существует также способ распространения рекламы с помощью таких средств, как, например, конструкций, размещенных вне зданий, строений и сооружений, либо на их внешней поверхности, в таком случае реклама будет называться наружной. Этот вид рекламы очень популярен, по объемам уступает только интернет рекламе1.

Данная форма рекламы является самым старым ее видом и прошла в своем развитии долгий путь от простейших вывесок до сложнейших компьютеризованных конструкций2. Этот вид рекламы играет существенную роль в формировании эстетического облика населенных пунктов3, да и страны в целом, в этом отчасти и заключается его значимость. Рекламораспространители, используя наружную рекламу и желая привлечь наибольшее внимание именно к своему рекламному сообщению, порой распространяют его таким образом, что она создает угрозу безопасности движения автомобильного, железнодорожного и иного вида транспорта, пешеходам, нарушает архитектурный облик населенных пунктов. Заметим, что ни один вид рекламы, если говорить о способах ее распространения, не может представлять таких серьезных угроз общественным отношениям.

В связи с этим в монографии исследовано, с помощью каких средств может распространяться наружная реклама, каким признакам они должны отвечать, как в целом мы можем определить наружную рекламу и отграничить ее от иных видов рекламы, например, транзитной.

Рассмотрены особенности правового регулирования распространения наружной рекламы на федеральном уровне, а также сделан вывод, что такое регулирование в настоящее время фактически осуществляется на уровне субъектов РФ и муниципальном уровне.

Изучены проблемы применения определенных критериев отнесения информации к нерекламной применительно к их использованию при отграничении наружной рекламы и иной нерекламной информации.

Комплексно исследованы особенности составов административных правонарушений в названной сфере, предусмотренные КоАП РФ. Также изучено, за нарушение каких правил распространения наружной рекламы административная ответственность может быть установлена законами и кодексами субъектов РФ.

Рассмотрены особенности осуществления контроля и надзора за соблюдением обязательных требований в сфере распространения наружной рекламы на всех уровнях публичной власти, уделено внимание профилактике нарушений обязательных требований в данной сфере.

Глава 1. НАРУЖНАЯ РЕКЛАМА И ПОРЯДОК ЕЕ РАСПРОСТРАНЕНИЯ

§ 1.1. Понятие и виды средств распространения наружной рекламы

В Федеральном законе от 13.03.2006 № 38-ФЗ «О рекламе» (далее — Закон о рекламе)4, содержится глава «Особенности отдельных способов распространения рекламы», которая устанавливает особенности различных способов распространения рекламы: реклама в телепрограммах и телепередачах (статья 14), реклама в радиопрограммах и радиопередачах (статья 15), реклама в периодических печатных изданиях (статья 16), реклама, распространяемая при кино и видеообслуживании (статья 17), реклама, распространяемая по сетям электросвязи (статья 18), реклама в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет» (статья 18.1), наружная реклама и установка рекламных конструкций (статья 19), реклама на транспортных средствах и с их использованием (статья 20).

Обратим внимание, что во всех названиях статей, за исключением одного случая, раскрывается, конкретный способ распространения рекламы, указывается средство его распространения и только в статье 19 способ распространения рекламы указан не через перечисление средств, с помощью которых происходит ее распространение, а просто указано собирательное наименование такого способа «наружная реклама» и добавлено «установка рекламных конструкций». Что такое наружная реклама в данной статье и в иных статьях Закона о рекламе не раскрывается.

Попутно укажем, что такое средство распространения рекламы, А. Н. Логинов отмечает — это конкретные носители информации для размещения на них рекламы5. По мнению Е. А. Зверевой, средства распространения рекламы — это специфическая совокупность технических и иных приспособлений, применяемых для распространения рекламы6. Также средство рекламы можно определить, как конкретный способ доведения рекламного обращения до потребителей рекламы. Среди рекламных средств выделяют печатную рекламу (брошюры, листки, каталоги, рекламные письма и проспекты), рекламу в СМИ (на телевидении, радио, в периодических изданиях, интернете), наружную рекламу, рекламу на транспорте, сувенирную рекламу и т.д7.

Отметим, что определения иных способов распространения рекламы в законодательстве также отсутствуют, но в то же время и не употребляются их собирательные понятия. У данных способов распространения рекламы существует, как правило, всего одно средство распространения, это, к примеру, периодические частные издания в печатной рекламе. Именно они и указываются в приведенных в пример названиях статей, регулирующих различные способы распространения рекламы. С наружной рекламой все иначе, она распространяется с помощью достаточно большого количества средств, не только рекламных конструкций. Поэтому возможно в Законе о рекламе и употреблено ее собирательное наименование.

Понятие наружная реклама употребляется в Законе о рекламе как уже было указано в названии статьи 19, в части 1 этой статьи, в которой указывается, что распространение наружной рекламы с использованием рекламных конструкций осуществляется с соблюдением требований настоящей статьи и в части 3, когда указывается, что распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объек­тах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» (далее — Закон об объектах культурного наследия)8. Но что представляет собой наружная реклама?

Ф. И. Шарков отмечает, что ни Российский рекламный кодекс, ни Международный кодекс рекламной практики, ни Закон о рекламе не содержат легального определения понятия «наружная реклама»9. А. В. Денисова и Е. В. Свергун также отмечают, что Закон о рекламе не содержит определения наружной рекламы, а лишь регулирует некоторые способы ее распространения10. Л. А. Платонова указывает, что законодатель не дал точного легального определения наружной рекламы, предпочтя разместить в ст. 19 весьма пространный перечень технических условий, предметов (носителей) и объектов размещения, что не говорит о совершенстве юридической техники цитируемого закона и не способствует четкому отграничению наружной рекламы от всякой иной11.

Если говорить про федеральные нормативные правовые акты, то понятие наружной рекламы приводится не в Законе о рекламе, а в ГОСТ Р 52044-2003 «Наружная реклама на автомобильных дорогах и территориях городских и сельских поселений. Общие технические требования к средствам наружной рекламы. Правила размещения» (далее — ГОСТ Р 52044-2003)12 и определяется оно в нем как реклама, распространяемая в виде плакатов, стендов, щитовых установок, панно, световых табло и иных технических средств. Также в ГОСТ 33027-2014 «Дороги автомобильные общего пользования. Требования к размещению средств наружной рекламы» (далее — ГОСТ 33027-2014)13, содержится аналогичное определение данного вида рекламы.

По нашему мнению, данные определения применимы исключительно к отношениям, которые урегулированы актами, в которых они содержатся, так как они являются недостаточно информативными, например, не отмечено, в каких местах могут быть размещены указанные в них рекламные носители, должно ли их размещение быть статичным, чтобы их можно было отнести к носителям именно наружной рекламы. В связи с этим под данное определение, например, может подойти реклама на транспорте или же внутренняя реклама — рекламный стенд, размещенный в торговом центре, аэропорту.

Можно также вспомнить про Приказ МВД РФ от 08.06.1999 № 410 «О совершенствовании нормативно-правового регулирования деятельности службы дорожной инспекции и организации движения Государственной инспекции безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации»14, который утратил силу в 2015 году. В нем также содержалось определение наружной рекламы, в соответствии с которым это реклама, распространяемая на дорогах и улицах в виде плакатов, стендов, световых табло и иных технических средств стабильного территориального размещения.

Обратим внимание, что в приведенных в пример определениях наружной рекламы она определяется не как информация, а как средство ее распространения: «реклама, распространяемая в виде плакатов, стендов и т.д.». Это представляется неправильным, так в Законе о рекламе реклама определяется именно через понятие информации.

Также в данных определениях наружная реклама определяется как вид рекламы, который распространяется исключительно с помощью рекламных конструкций, это также представляется неверным, так как данный вид рекламы распространяется с помощью достаточно обширного перечня средств, не только рекламных конструкций. Не исключением в данном случае являются и муниципальные нормативные правовые акты, правда, в них в некоторых случаях наружная реклама определяется все же через информацию.

Примером может служить порядок распространения наружной рекламы на территории городского округа Жуковский Московской области, утвержденный решением Совета депутатов городского округа Жуковский МО от 23.10.2013 № 66/СД15, в соответствии с которым наружная реклама — это реклама, распространяемая с использованием щитов, стендов, строительных сеток, перетяжек, электронных табло, проекционного и иного предназначенного для проекции рекламы на любые поверхности оборудования, воздушных шаров, аэростатов и иных технических средств стабильного территориального размещения (далее — рекламные конструкции).

Обратимся к мнению различных авторов по поводу определения наружной рекламы. Отметим, что некоторые из них также считают, что данный вид рекламы может распространяться исключительно с помощью конструкций.

Причиной тому, по нашему мнению, является несовершенство юридической техники Закона о рекламе. Так, в данном законе содержится статья 3 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе», но в то же время в части 1 статьи 19 фактически содержится определение понятия рекламной конструкции путем перечисления ее видов и признаков, которые ей присущи, если это определение было бы помещено в статью 3 данного закона и указано, что это рекламная конструкция, то путаницы с приданием данному определению понятия наружной рекламы не возникло.

И. В. Тимошенко указывает, что формулирование дефиниций в нормативных актах может, в частности, осуществляться в виде разъяснения понятий и отдельных терминов в отдельной статье, специально посвященной терминологии, или в примечании к статье закона, или в самой статье, формулирующей ту или иную норму16. В Законе о рекламе используются сразу два способа распределения дефиниций, что лишь вводит, как показали приведенные примеры, правоприменителей в заблуждение.

Ю. А. Тихомиров также критикует такое положение дел, когда в нормативном правовом акте содержится отдельная статья, посвященная определениям, но в то же время они содержаться в других статьях такого нормативного правового акта17.

Но вернемся к изучению содержания рассматриваемого нами определения. Ю. А. Москалев указывает, что наружная реклама — это текстовая, графическая либо иная визуальная информация рекламного характера, которая размещается на специальных стационарных или временных конструкциях, расположенных на открытой местности, внешней поверхности зданий и сооружений, элементах уличного оборудования, над проезжей частью улиц и дорог или на них самих18. Такое же определение приводят в своей статье О. И. Полякова, И. В. Волкова19.

Аналогичного мнения насчет определения рассматриваемого вида рекламы придерживается и И. О. Никулин, только добавляет, что наружная реклама размещается также и на автозаправочных станциях20.

С. Г. Богацкая, С. Г. Елканова отмечают, что определение наружной рекламы дано в части 1 статьи 19 Закона о рекламе, в которой дается определение рекламной конструкции21. А. В. Самигулинна, определяя наружную рекламу, приводит дословно содержание части 1 статьи 19 указанного закона22. Не обошло стороной понимание рекламных конструкций как единственного средства распространения наружной рекламы и некоторых авторов. Так А. Н. Минеев, приводя в своей диссертации классификацию средств распространения наружной рекламы, выделяет исключительно рекламные конструкции различных видов23.

Однако Г. А. Свердлык отмечает неудачное название статьи 19 Закона о рекламе, говоря при этом, что деятельность по распространению наружной рекламы неправильно связывать с деятельностью по установке рекламных конструкций24. От себя добавим, что деятельность по распространению наружной рекламы неправильно связывать исключительно с деятельностью по размещению по размещению рекламных конструкций.

Более полное определение наружной рекламы, как информации, которая может распространяться не только с помощью конструкций, приводит в своей диссертации С. С. Ермоленко, отмечая, что наружная реклама — это реклама, стационарно (неподвижно) распространяемая вне зданий, строений и сооружений с использование любых способов и средств»25. Но в данном определении не указывается, что наружная реклама представляет собой именно визуально воспринимаемую информацию.

А. Н. Минеев также указывает наиболее полное определение изучаемого вида рекламы, в соответствии с которым наружная реклама — это информация, представляющая собой единство графических, текстовых, а также иных элементов, размещенная на фасадном или сепаратном медианосителе, расположенном за пределами жилых, офисных и производственных помещений, которая выполняет коммерческую и/или имиджевую функцию по продвижению товаров (услуг), а также объектов некоммерческого характера с целью удовлетворения частных, групповых, либо общественных потребностей в рекламе26. А. Г. Лукин, А. А. Милева утверждают, что при определении понятия «наружная реклама» следует исходить из того, что данное понятие включает в себя как рекламную информацию, так и технический носитель ее размещения27.

Краткое определение, но в то же время дающее наиболее полное представление о наружной рекламе, дает А. Н. Гильманова в соответствии с которым, она представляет собой одно из основных средств рекламы, носители которого размещаются вне помещений28.

Некоторые авторы определяют наружную рекламу не через информацию, а через деятельность. Так, В. Л. Нечуй-Ветер отмечает, что наружная реклама — это процесс распространения рекламной информации на территории городских и сельских поселений, который объективно возникает в результате размещения рекламной информации на специальных объектах (стендах, электронных табло, рекламных щитах и иных рекламных конструкциях), установленных на земельных участках или прикрепляемых зданиям или сооружениям (недвижимому имуществу)29.

Исходя из данных определений можно сказать, что существуют три понимания наружной рекламы: как средства распространения, как информации и как деятельности. Нам представляется, что с целью правовой квалификации наиболее правильно понимать наружную рекламу именно как информацию, так как в целом реклама в одноименном законе определяется именно через информацию, этому принципу нужно следовать и при определении всевозможных видов рекламы.

Также мы не считаем правильными определения наружной рекламы, где она представляется как вид рекламы, распространяемый исключительно с помощью рекламных конструкций.

Изучив данные определения, нам представляется возможным самим выделить необходимые признаки наружной рекламы и дать ей свое определение. Но, как указывает Е. В. Резникова, регулирование особенностей каждого способа распространения рекламы сводится не к ее содержанию, а к условиям и порядку ее размещения30. Поэтому понятие наружной рекламы будет формироваться преимущественно из признаков, характеризующих порядок ее распространения.

Во-первых, отметим, что наружная реклама размещается вне помещений. В русском языке слово наружный означает обращенный наружу, внешний31. Данный признак важен, так как некоторые авторы относят к наружной рекламе и ту, которая размещается с помощью средств, расположенных в торговых центрах, на вокзалах, в иных помещениях, в общественном транспорте. Такая реклама будет относиться к внутренней32. Некоторые авторы указывают, что данный вид рекламы направлен на человека, находящегося вне дома или офиса. Аналогично указывается, что наружная реклама — это средство воздействия, позволяющее настичь человека не дома и не в конторе, а на улице или во время поездок33.

Ко второму признаку наружной рекламы относится ее статичное размещение, под которым мы понимаем то, что средство ее распространения не предназначено для передвижения и находится длительное время на одном и том же месте. Если средство распространения рекламы перемещается в пространстве, то реклама, размещенная с его помощью, будет относиться к транзитной. Это реклама, носителями которой являются транспортные средства34, люди и даже животные.

Нельзя не отметить, что некоторые авторы понимают наружную рекламу более широко и относят к ней ту, которая размещается на транспортных средствах, внутри них, в различных помещениях общественного пользования35. А. Н. Минеев также относит рекламу на транспорте к наружной рекламе36. Ю. А. Москалев указывает, что наружную рекламу часто рассматривают вместе с рекламой на транспорте37.

Мы не являемся сторонниками расширительного толкования наружной рекламы. В Российской Федерации сложилось отдельное от наружной рекламы правовое регулирование распространения рекламы на транспорте, порядок размещения рекламы внутри транспортных средств регулируется исключительно их владельцами, законодательство регулирует лишь содержание такой рекламы. Аналогичная ситуация складывается и при размещении рекламы внутри зданий, строений, сооружений, торговых центров, вокзалов, помещений метрополитена.

К третьему признаку можно отнести то, что наружная реклама содержит исключительно визуально воспринимаемую информацию. В своих определениях наружной рекламы на данный признак указывал, например, А. Н. Назайкин38. Также А. Н. Петриченко указывает, что для наружной рекламы характерно бесконечное множество случайных зрительных контактов, навязываемых тем или иным рекламным средством39.

Выделение данного признака позволяет отграничить наружную рекламу от звуковой.

Исходя из данных признаков, определим наружную рекламу как визуально воспринимаемую рекламную информацию, распространяемую с помощью стационарно расположенных средств вне зданий, строений и сооружений, либо на их внешней поверхности40.

Но нужно ли данное определение закрепить в Законе о рекламе? К примеру, в нормах, устанавливающих административную ответственность на федеральном уровне, вообще не употребляется понятие «наружная реклама». В пункте 3 части 4 статьи 5 Закона о рекламе указывается, что реклама не должна иметь сходство с дорожными знаками или же в части 3 статьи 19 названного закона указывается на запрет распространения рекламы на знаке дорожного движения, его опоре или любом ином приспособлении, предназначенном для регулирования дорожного движения. В данном случае говорится про наружную рекламу, но она напрямую не называется, аналогичные нормы содержатся и в части 2 статьи 14.38 КоАП РФ.

Но в то же время отсутствие определения наружной рекламы предопределяет неоднозначное понимание и толкование последнего при употреблении его без указания на конкретные средства распространения. Так, в части 3 статьи 19 Закона о рекламе указывается, что распространение наружной рекламы на объектах культурного наследия осуществляется в соответствии с Законом об объектах культурного наследия. В Постановлении Правительства РФ от 12.10.2006 № 611 «О порядке установления и использования полос отвода и охранных зон железных дорог» также устанавливаются правила размещения просто наружной рекламы41.

Отметим, что в некоторых муниципальных правовых актах понятие наружной рекламы подменяется иными понятиями, у которых отсутствует нормативное определение. Так, Правилах благоустройства территории Коркинского городского поселения, утвержденных решением Совета депутатов Коркинского городского поселения от 03.07.2019 № 292 и в Правилах благоустройства территории города Челябинска, утвержденных решением Челябинской городской Думы от 22.12.2015 № 16/3242, выделяются рекламные изделия, которые запрещено размещать на деревьях и кустарниках, что следует понимать под данными изделиями, не указывается.

Также в аналогичном нормативном правовом акте Волчанского городского округа Челябинской области запрещается размещение любых видов рекламной продукции на опорах освещения и контактной сети, какая продукция является рекламной, а какая нет, не определяется43.

В некоторых муниципальных нормативных правовых актах указываются правила расклейки реклам, рекламных материалов на определенных объектах44. Что следует понимать под данными «рекламами»: рекламные объявления? Остается только догадываться.

Все приведенные выше понятия: рекламные изделия, сообщения, продукция, материалы можно заменить одним: наружная реклама. Отсутствие определения именно этого понятия, по нашему мнению, приводит к частому указанию в нормативных правовых актах таких неопределенных терминов.

Кроме того, наружная реклама является наиболее сложным объектом правового регулирования, если порядок распространения телевизионной, радиорекламы, рекламы в печатных изданиях регулируется исключительно законом о рекламе, то порядок распространения наружной рекламы регулируется большим количеством правовых актов, и отсутствие определения данного вида рекламы не позволяет комплексно, единообразно подойти к ее регулированию. Потребность в законодательном закреплении дефиниции понятия наружной рекламы обусловлена также необходимостью предупредить возникновение правовых коллизий, связанных с применением сходных понятий.

Нормативное закрепление понятия наружной рекламы нужно также и потому, что данный вид рекламы распространяется с помощью достаточно обширного перечня разнообразных средств. А. Н. Логинов указывает, что в настоящее время реклама действительно не имеет границ для средств распространения45, это утверждение, по нашему мнению, в первую очередь относится к наружной рекламе. Именно поэтому в законодательстве нужно закрепить понятие изучаемого вида рекламы, это будет способствовать отграничению средств распространения наружной рекламы от иных средств, с помощью которых распространяется реклама иных видов. Такого же мнения придерживается и Ю. П. Свит, которая указывает на необходимость четкого определения понятия наружная реклама для целей отграничения ее от схожей информации, а также от рекламы, размещаемой иными способами46.

В пример можно привести немало положительных мнений относительно необходимости правовых дефиниций. Отмечается, что дефиниции — это одно из важных средств юридической техники интерпретации. Во многом благодаря им правовые предписания становятся более лапидарными и понятными для субъектов правоотношений47. Дефиниции, являясь первичным элементом системы права, термины и их определения обеспечивают логическую стройность нормативного материала, способствуют лучшему пониманию правовых предписаний, унифицируют правоприменительную деятельность, обеспечивают единство и согласованность всей правовой системы48. Подобного рода нормы позволяют органам и должностным лицам, их применяющим, четче и полнее уяснить волю законодателя, а также точнее истолковать соподчиненные и корреспондирующие с ними правовые и, как следствие, применять или реализовывать закон в иной форме действительно надлежащим образом49. Ю. А. Тихомиров указывает, что недооценка и игнорирование юридических понятий ведет к ошибкам и юридическим противоречиям50.

Говоря про Закон о рекламе еще в 2006 году А. В. Паршуков отмечал, что одной из его основных практических задач должно являться развитие понятийного аппарата, необходимого для осуществления эффективного антимонопольного контроля для верного понимания всеми участниками рекламных отношений своих прав и обязанностей51.

Именно поэтому, опираясь на вышеуказанные утверждения, мы тоже считаем необходимым закрепить дефиницию наружной рекламы в Законе о рекламе.

Но закрепление понятия наружной рекламы в законодательстве не является панацеей в разрешении проблемы разграничения наружной рекламы с иными схожими способами распространения рекламы, по нашему мнению, с этой целью в Законе о рекламе также необходимо закрепить перечень наиболее часто используемых средств распространения наружной рекламы, так как в настоящее время Закон о рекламе указывает лишь на одно средство распространения рекламы — рекламные конструкции.

В начале нужно определиться с основой классификации, которая будет использоваться при выделении различных средств распространения наружной рекламы. Их существует несколько, к примеру, А. Н. Минеев указывает, что первичным критерием любого носителя рекламы является его тип или трансляционные возможности52. Мы остановимся на типе интересующих нас средств распространения, а именно, на их конструктивных особенностях.

Сделаем мы это потому, что сам законодатель пошел по данному пути в Законе о рекламе путем перечисления конструктивных особенностей выделяются рекламные конструкции. Тот же принцип воспринят в региональных и муниципальных нормативных правовых актах, как будет показано далее, иные средства распространения наружной рекламы выделяются в них именно исходя из их конструктивной особенности.

Происходит это из-за того, что только на основании учета конструктивных особенностей средств распространения наружной рекламы можно оценить, просчитать вред общественным отношениям который они могут принести в случае их незаконной установки.

Вначале укажем, что различные авторы выделяют самые необычные средства распространения наружной рекламы, например, А. С. Недосекова, Н. С. Федотова выделяют в качестве одной из форм наружной рекламы рекламные инсталяции, которые представляют собой пространственную композицию, созданную из различных элементов и являющую собой художественное поле, которое нацелено на привлечение потребителей к товару или услуге. К примеру, это могут быть лазерные проекции и даже конструкции с использованием живых людей — билборд, на котором сидят люди, какое-то действие, в которое вовлекаются люди или театральное представление53.

Некоторым авторами приводятся в пример рекламные конструкции, источающие запах, а также поливающие прохожих водой54.

Также указывается на случаи размещения рекламы на коровах, пасущихся вдоль трассы55.

А. К. Полянина, пишет, что инновационное и техническое развитие маркетинговых технологий намного опережает развитие правового регулирование этой сферы56. Действительно, некоторые из данных средств распространения рекламы не встречаются в нашей стране либо не относятся законодателем к наружным, а также не подпадают по данное нами понятие наружной рекламы.

Перейдем к более «традиционным» средствам распространения наружной рекламы и разделим их на две большие группы, имеющие технические средства распространения рекламы и те, у которых отсутствуют таковые.

Как уже стало понятно, наружная реклама распространяется с помощью достаточно большого количества средств. Несомненно, рекламные конструкции являются самыми популярными среди них, ими являются рекламные щиты, тумбы, пиллары, роллеры и др. Они хорошо изучены, и поэтому мы сосредоточимся на рассмотрении иных средств, которые различные авторы относят к средствам распространения наружной рекламы.

Как отмечают некоторые авторы, наружная реклама может распространяться с помощью рекламных конструкций, а может и без их применения57. Поэтому вначале выделим группу средств распространения наружной рекламы, которые не имеют технических средств ее размещения. Существует способ распространения наружной рекламы, когда единственным ее носителем будет являться изображение, нанесенное на тот или иной объект красящими средствами. Л. В. Подорожная причисляет к таким рекламным носителям рекламные изображения на торцевой стене здания, которые могут наноситься красками непосредственно на штукатурку, исключая применения рекламных конструкций и называет их брэнмауэры, хотя название в данном случае не имеет особого значения. Дополнительно автором выделяются так называемые наземные панно, в том числе, панно на тротуарах улиц, представляющие собой также изображения, изготавливаемые из дорожно-строительных, пленочных материалов или с помощью красящих веществ58. А.А Романов также выделяет такие носители рекламы, как изображения, нанесенные на асфальт дорог и тротуаров59. В данных случаях речь идет о так называемой рекламе на асфальте, в последние годы она получила широкое распространение в Москве и иных крупных городах.

К примеру, С. С. Ермоленко понимает под рекламой на асфальте информацию, распространяемую способом графического нанесения на асфальтовом или ином уличном покрытии изображения, доступного неопределенному кругу лиц, с целью привлечения внимания к объекту рекламирования60.

Продолжая говорить о средствах распространения наружной рекламы, не имеющих технических средств ее размещения укажем, что А. А. Романов и А. В. Панько относят к средствам распространения наружной рекламы щиты рекламных объявлений61. С. А. Медведева также выделяет данный вид рекламных носителей62. Обратим внимание на сами рекламные объявления, по нашему мнению, каждое из них представляет собой самостоятельное средство распространения наружной рекламы. Они размещаются не только на специально отведенных местах — щитах рекламных объявлений, чаще всего на иных объектах — остановках общественного транспорта, опорах освещения, стенах зданий и др. Представляют собой данные средства листы бумаги небольшого размера, чаще всего А4, имеющие иногда отрывные модули с контактными данными рекламораспространителя, крепятся к объекту с помощью клеящих веществ. В связи с этим представляется возможным выделить такие средства распространения наружной рекламы как различные, чаще всего бумажные, листы, содержащие рекламную информацию и наклеиваемые на поверхность объектов, находящихся на улице вне зданий, строений и сооружений. Данные средства распространения рекламы очень популярны, в частности, Э. С. Гальперина указывает, что не может представить себе такого пространства, такого предмета и такого места, где объявление не могло бы быть, и где будучи помещено не могло бы назваться целесообразным, отвечающим своей цели63.

Считаем возможным выделить еще одну группу средств распространения наружной рекламы, но уже имеющую технические средства ее размещения. Так, У. Уэлс, классифицируя рекламные носители по месту размещения, выделил из них уличные, среди которых обратил внимание на уличное оборудование: урны, скамейки64. Урну, как рекламный носитель, выделяет не только данный автор65. Получается, что некоторые конструктивные элементы данных объектов предназначены не только для осуществления необходимых им функций, но и одновременно образуют информационное поле, предназначенное для размещения на нем рекламной информации. Вследствие чего нам представляется невозможным отнести данные объекты к рекламным конструкциям в том их понимании, которое содержится в Законе о рекламе, так как соответствии с частью 2 статьи 19 данного закона рекламная конструкция может использоваться исключительно в целях распространения рекламы, социальной рекламы и если брать во внимание урну или скамейку как средство распространения рекламы, то они имеют двойное предназначение.

Представляется возможным выделить нестационарные рекламные конструкции, которые не имеют прочной связи с недвижимом имуществом, на котором располагаются. К примеру, к ним можно отнести штендеры — выносные двусторонние конструкции, которые размещаются в непосредственной близости (не далее 5 метров) от организации-рекламодателя и служат эффективным коммуникатором в том случае, когда требуется проинформировать прохожего о ценах, скидках, или специальных предложениях66. Ф. И. Шарков относит штендеры к временным объектам наружной рекламы67.

Изучим, какие виды средств распространения наружной рекламы выделяются в нормативных правовых актах. На первый взгляд, может показаться, что в законе о рекламе в качестве таковых выделяются только рекламные конструкции, однако это не так. В части 23 статьи 19 Закона о рекламе указывается, что не нужно получать разрешение на установку и эксплуатацию рекламной конструкции, в случае размещения рекламной информации непосредственно на витринах, киосках, лотках, передвижных пунктах торговли, уличных зонтиках без использования конструкций и приспособлений, предназначенных только для размещения рекламы. В теории права не сложилось единого мнения, являются ли перечисленные объекты рекламными конструкциями, а также, какие положения статьи 19 Закона о рекламе распространяются на них, за исключением положения о необходимости получения разрешения на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Такие авторы как М. А. Спиридонова, Е. И. Спектор склоняются к тому, что названные объекты не являются рекламными конструкциями68. А. Н. Кайль вообще ставит вопрос о том, являются ли сообщения, размещенные на данных объектах, рекламой69.

Как указывает Н. Н. Карташов, перечисленные объекты являются рекламными конструкциями, и на них, среди прочего, распространяются нормы статьи в части необходимости заключения договора с владельцем имущества, к которому присоединяется рекламная конструкция70, то есть, заключение договора на установку и эксплуатацию рекламной конструкции.

Отметим, что в рассматриваемом случае, по нашему мнению, законодатель попытался выделить иной вид средств распространения наружной рекламы, но сделал это не полностью, применив к регулированию распространения наружной рекламы с их помощью нормы, которые регулируют распространение наружной рекламы с помощью рекламных конструкций. Из-за этого в теории права не сложилось единого мнения, являются ли перечисленные объекты рекламными конструкциями, а также, какие положения рассматриваемой статьи распространяются на них.

Также считаем неправильным отнесения рекламы, которая размещается в витринах магазинов к наружной, так как средства ее распространения будут находится не снаружи, а внутри здания.

Отметим, что на федеральном уровне выделяется еще один вид средств распространения наружной рекламы. В соответствии с разделом 1, ГОСТ Р 52044–2003 устанавливает общие технические требования и правила размещения рекламных конструкций, а также знаков информирования об объектах притяжения, расположенных (далее — знаки информирования) на территории населенных пунктов.

Интерес представляет последний объект, под которым указываемый ГОСТ понимает знак, предназначенный для информирования участников дорожного движения об объектах городской инфраструктуры.

Он представляет собой металлический щит шириной 1,2 метра, высотой 1,8 метра, на котором разрешается размещать определенную информацию о таких объектах как химчистка, парикмахерская, салон связи, стоматология и др. На знаке размещается название такого объекта, а также пиктограмма, изображающая его. Помимо этого, на данном знаке допускается указание направления движения и расстояния до объекта притяжения, а также его телефона, адреса, торговой марки или логотипа, более того, допускается указание логотипов и торговых марок фирм, продукция которых представлена в указываемом объекте. Также в некоторых случаях указываются часы работы указываемого объекта.

Информация, размещаемая на знаках информирования, может быть, как рекламной, так и нерекламной. Если на таком знаке указан телефон, адрес, торговая марка и т.д. объекта притяжения, то такая информация будет рекламой, и знак информирования, который ее содержит, средством распространения наружной рекламы.

Как было выяснено в ходе анкетирования, такие знаки ассоциируются у водителей автотранспортных средств со знаками дорожного движения, в подавляющем большинстве случаев причиной тому служит пиктограмма, размещаемая на всех знаках информирования, которая обозначает объект притяжения. Ее, конечно, можно убрать со знаков, но в таком случае они потеряют свою оригинальность и превратятся в обычные рекламные указатели, так как будут содержать только наименование рекламируемого объекта, его адрес, телефон, направление движения к нему и расстояние до него и некоторую другую информацию, не меняющую сути назначения данных знаков.

Исходя из этого, считаем необходимым убрать любую информацию о знаках информирования, об объектах притяжения, содержащуюся в ГОСТ Р 52044-2003, тем самым упразднив их, а с информированием водителей об объектах притяжения прекрасно справляется группа сервисных дорожных знаков.

Как уже указывалось, большую группу составляют средства распространения, не имеющие технических средств размещения рекламы, они выделяются исключительно в региональных и муниципальных нормативных правовых актах. Также и Л. Кунин указывает, что нормативно-правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, регулирующие действия местной или региональной рекламы, часто допускают способы размещения рекламы, не предусмотренные федеральным законом71.

То, что указанные средства распространения наружной рекламы упоминаются исключительно в муниципальных и региональных нормативных правовых актах, по нашему мнению, связано с тем, что размещение наружной рекламы сопряжено в большинстве случаев с использованием имущества муниципального образования, и, соответственно, муниципальный орган пытается максимально подробно этот процесс урегулировать.

Но выделяя иные средства распространения наружной рекламы, которые не могут в соответствии с Законом о рекламе относится к рекламным конструкциям, органы местного самоуправления, тем не менее, относят их к последним названным средствам распространения и применяют к ним соответствующие правила размещения, что недопустимо. Происходит это, по нашему мнению, из-за отсутствия полноценного выделения различных видов средств распространения наружной рекламы на федеральном уровне.

Ястребова Е. Ю., говоря про Закон о рекламе, отмечает, что, утверждая требования к наружной рекламе и установке рекламных конструкций, законодатель приравнял наружную рекламу к рекламной конструкции72.

Так, средства распространения наружной рекламы, не имеющие технических средств размещения рекламы — изображения, наносимые различными красящими веществами на поверхность стен зданий, тротуаров, дорог, органы местного самоуправления нередко причисляют к рекламным конструкциям.

Вначале обратим внимание на рекламные изображения, наносимые на стены зданий. Так, например, в Порядке установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории Суоярвского муниципального округа Республики Карелии, утвержденном решением Совета Суоярвского муниципального округа Республики Карелия от 29.06.2023 № 184, выделяются такой вид рекламных конструкций, как настенные панно (брандмауэры) — размещаемые на плоскости стен и сооружений в виде изображения (информационного поля), в том числе, непосредственно нанесенного на стену73, аналогичные положения имеются и в Порядке распространения наружной рекламы на территории Лужского муниципального района Ленинградской области, утвержденном решением Совета депутатов муниципального образования Лужский муниципальный район Ленинградской области от 14.03.2011 № 17274 (далее — Порядок распространения наружной рекламы на территории Лужского муниципального района Ленинградской области).

Такая же ситуация обстоит и с рекламными изображениями, наносимыми на поверхность дорог, то есть, можно сказать, с «рекламой на асфальте». В Положении о порядке размещения наружной рекламы на территории муниципального образования города Благовещенска, утвержденного постановлением Администрации города Благовещенска от 29.08.2014 № 3697 (далее — Порядок размещения наружной рекламы на территории города Благовещенска)75, к отдельно стоящим стационарным рекламным конструкциям относятся наземные панно, среди которых, в свою очередь, выделяются те, которые наносятся на покрытия тротуаров различными красящими веществами, то есть, в данном случае в качестве средства распространения наружной рекламы выделяют исключительно изображение, при этом причисляя его к рекламной конструкции, что недопустимо.

Аналогичная ситуация складывается с рекламными конструкциями, которые, как мы указывали, имеют двойное предназначение, совмещены с каким-либо объектом. В Правилах установки, содержания, эксплуатации и демонтажа рекламных конструкций на территории городского округа «город Волгореченск» Костромской области, утвержденных решением Думы городского округа г. Волгореченск Костромской области от 30.05.2013 № 5576, скамейки причисляются к иным средствам рекламы, под которыми понимаются исключительно рекламные конструкции, аналогичное положение содержится и Правилах размещения наружной рекламы и информации на территории города Шахты, утвержденных постановлением Администрации г. Шахты от 21.12.2017 № 687177, которым скамейки относятся к разновидностям рекламных конструкций. В Правилах установки и эксплуатации рекламных конструкций на территории Городецкого муниципального района Нижегородской области, утвержденных Постановлением Администрации Городецкого муниципального района Нижегородской области от 04.06.2015 № 1202 также предусматривается отдельный вид рекламных конструкций: скамейки с рекламными модулями78. В Положении о наружной рекламе в городе Липецке, утвержденных решением Липецкого городского Совета депутатов от 29.04.2014 № 843 (далее — Положение о наружной рекламе в городе Липецке)79 выделяются рекламные конструкции на скамьях, являющиеся элементом скамьи и выполняющие функцию ее спинки. То есть, в данном случае напрямую говорится, что рекламная конструкция выполняет не только функцию распространения рекламы. Данные примеры не являются единичными80.

В Правилах распространения наружной рекламы на территории города Октябрьский Республики Башкортостан утвержденных, решением Совета городского округа города Октябрьский Республики Башкортостан от 27.03.2014 № 299 (далее — Правила распространения наружной рекламы на территории города Октябрьский Республики Башкортостан)81, говорится про рекламные конструкции на объектах благоустройства городской инфраструктуры, среди которых выделяются рекламные конструкции, совмещенные с прочими объектами малых архитектурных форм (уличной мебелью) — скамейками, велосипедными парковками, мусорными урнами, общественными туалетами и т.д. При этом к распространению рекламы с помощью таких конструкций предъявляются требования, как к распространению рекламы с помощью иных, не совмещенных с какими-либо объектами рекламными конструкциями, что, как мы уже указывали, не считаем правильным.

Также отметим, что и в Правилах установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Москве, утвержденных постановлением Правительства Москвы от 12.12.2012 № 712-ПП (далее — Правила установки и эксплуатации рекламных конструкций в городе Москве)82, выделяются рекламные конструкции на пунктах проката велотранспорта, которые, как указывается, могут составлять с ними конструктивное целое и к которым применяются такие же требования, как и к иным рекламным конструкциям.

Но проблема неверной квалификации средств распространения наружной рекламы характерна не только для муниципальных и региональных органов. Можно привести в пример и показательную судебную практику привлечения к ответственности по статье 14.37 «Нарушение требований к установке и (или) эксплуатации рекламных конструкций» КоАП РФ, за нарушение правил эксплуатации средств распространения наружной рекламы, которые рекламными конструкциями не являются. Так, Арбитражным судом Свердловской области к административной ответственности по указанной статье было привлечено юридическое лицо за установку, как указано, рекламной конструкции типа «велопарковка» без соответствующего разрешения83. Арбитражный суд Республики Башкортостан также по указанной статье привлек индивидуального предпринимателя за установку без разрешения рекламных конструкции в виде мусорных урн, или, как еще указывается в судебном решении, рекламных урн в количестве, заметим, 11 штук84.

Мы не можем согласится с таким подходом и считаем, что нельзя привлекать к административной ответственности по статье 14.37 КоАП РФ за установку и эксплуатацию без разрешения средств распространения наружной рекламы, которые выполняют не только данную функцию, представляют единое целое с иными объектами (урнами, велопарковками и т.д.), как мы ранее указывали, по нашему мнению, они не являются той разновидностью рекламных конструкций, понятие которых содержится в Законе о рекламе и которое используется для квалификации средства распространения наружной рекламы при привлечении к административной ответственности по указанной статье КоАП РФ, так как используются они не только для распространения рекламы, но и для других самых разнообразных целей.

На это же указывает и Т. А. Ионова отмечая, что действующее законодательство не содержит более развернутого определения средств стабильного территориального размещения, что приводит к возникновению следующей ситуации: органы местного самоуправления самостоятельно относят тот или иной вид рекламы к наружной рекламе, соответственно, один и тот же вид рекламной конструкции может быть отнесен в одном муниципальном образовании к наружной рекламе, а значит, для его размещения необходимо получение соответствующей разрешительной документации, а в другом органе местного самоуправления, такие средства могут размещаться свободно без получения каких-либо разрешений85.

Выделенные средства распространения наружной рекламы различных видов в случае нарушения правил их установки несут совершенно разный, несоизмеримый вред общественным отношениям. К примеру, порядок размещения рекламных изображений не нуждается в таком строгом регулировании как порядок размещения рекламных конструкции, данную точку зрения в своей диссертации разделяет и С. С. Ермоленко86. Иные правила размещения требуется применять и по отношению к рекламным конструкциям, имеющим двойное предназначение, также не стоит забывать про не стационарные рекламные конструкции, не имеющие прочной связи с недвижимом имуществом, в указанном ранее понимании.

В связи с этим считаем, что в статью 19 Закона о рекламе необходимо добавить часть 25, в которой указать, что порядок распространения наружной рекламы с помощью совмещенных рекламных конструкций, представляющих собой конструктивные элементы каких-либо объектов, предназначенных не только для осуществления необходимых данными объектами функций, но и одновременно образующих информационное поле, предназначенное для размещения на нем рекламной информации, рекламных конструкций нестабильного территориального размещения,

...