Л. В. Стандзонь

Лицензионно-разрешительная система

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342

ББК 67.401

С76

Автор:
Стандзонь Л. В., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Рецензенты:
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор;
Шигина Н. В., кандидат юридических наук, доцент.

В представленной монографии лицензирование и разрешения рассматриваются как административные процедуры. Освещаются правовые основы лицензирования и разрешительной деятельности на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации, основные положения лицензионно-разрешительной системы и деятельности органов исполнительной власти в указанной сфере. Особое внимание уделяется лицензионно-разрешительному контролю и, как следствие, наступлению административной ответственности в данной области общественных отношений. Отдельно исследуются проблемы правоприменения. Автором охарактеризовано законодательство зарубежных стран в сфере лицензионно-разрешительной деятельности и сделаны предложения по рецепции в законодательство Российской Федерации. Монография подготовлена с учетом перспектив дальнейшего развития в сфере лицензирования и выдачи разрешений в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2020 г.

Предназначена для широкого круга читателей: сотрудников органов исполнительной власти, иных государственных органов, органов местного самоуправления, юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, научных работников, преподавателей юридических вузов и факультетов, практикующих юристов, студентов, слушателей, бакалавров, магистров, аспирантов и всех интересующихся вопросами лицензирования.

УДК 342

ББК 67.401

© Стандзонь Л. В., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ПРЕДИСЛОВИЕ

Лицензионно-­разрешительная система является предметом и объектом изучения на протяжении многих лет. В связи с изменением объема ее изучение приобретает все большее значение, а также обуславливается практической необходимостью.

Это и послужило первоначальной причиной, вызвавшей обращение автора к данной тематике.

На сегодняшний день отсутствует углубленное изучение лицензионно-­разрешительной системы. Большинство ученых исследуют либо лицензионную, либо разрешительную систему. Ввиду этого отсутствует единый комплексный взгляд на лицензионно-­разрешительную систему. Также считаем необходимым сформировать концептуальные основы лицензионно-­разрешительной системы с учетом частноправовой природы, осуществляемой преимущественно в публичных, административно-­правовых отношениях. Лицензионно-­разрешительная система, на взгляд автора, является важнейшим институтом административного права. Дискуссионность темы исследования, а также изучение ее учеными различных отраслей права придает ей дополнительную актуальность.

Разрешения и лицензии — это один из самых распространенных инструментов регулирования общественных отношений в сфере государственного управления. Ввиду этого законодательство, охватывающее лицензионно-­разрешительную систему, многопланово, объемно.

Лицензионно-­разрешительная деятельность органов исполнительной власти связывается с созданием для юридических лиц и индивидуальных предпринимателей специального правового режима, который характеризует чрезвычайная динамичность в современных условиях. Законодательство о лицензиях и разрешениях постоянно изменяется и дополняется. Появляются новые правила, виды лицензирования, лицензионные органы…

Вместе с тем не все вопросы и проблемы в данной сфере общественных отношений решены. Проблемы совершенствования, систематизации, унификации лицензий и разрешений и упорядочения законодательства в данной области общественных отношений приобретают особую актуальность в свете проводимой политики преодоления административных барьеров, цифровизации, административно-­процедурной регламентации деятельности органов исполнительной власти, а также в связи с оптимизацией лицензионно-­разрешительных процедур.

Все это требует осмысления и анализа, который был проведен в данной монографии.

Лицензионно-­разрешительная система занимает значительный объем в механизме государственного управления. Лицензирование и выдача разрешений являются одними из важнейших видов административно-­процедурной деятельности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, иных государственных органов, государственных корпораций. Изучение практики выдачи разрешений и лицензий может помочь решить правоприменительные проблемы, возникающие у лицензионно-­разрешительных органов и тем самым улучшить данную административную процедуру.

Монография состоит из двух разделов и девяти глав. Первый раздел посвящен особенностям лицензионно-­разрешительной системы в Российской Федерации. Автором исследуются понятие и сущность лицензионно-­разрешительной деятельности. Отдельное внимание уделено дискуссионности терминов лицензии, разрешения, лицензирования, лицензионно-­разрешительной деятельности. Особое место в работе занимают принципы осуществления лицензирования, выдачи разрешений.

Автором проанализировано становление и развитие лицензионно-­разрешительной системы в России.

Исследуются теоретические и нормативно-­правовые основы лицензионно-­разрешительной системы в Российской Федерации. Особое внимание уделено разграничению полномочий Российской Федерации и субъектов РФ в области лицензирования и выдачи разрешений.

Изучается роль административной науки в развитии, совершенствовании теории и практики лицензирования и дальнейшие пути совершенствования лицензионной и разрешительной системы в административном праве.

Также рассмотрены организационно-­правовые основы лицензион-но-­разрешительной системы, в том числе система и структура федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющих лицензирование и выдачу разрешений.

Особое внимание уделено административным процедурам лицензирования, выдачи разрешений в Российской Федерации. Охарактеризованы организация и порядок осуществления лицензирования, выдачи разрешений. Исследован лицензионный контроль как разновидность государственного контроля.

Отдельно охарактеризованы особенности административной ответственности за нарушение законодательства о лицензионно-­разрешительной системе. Дан анализ административных правонарушений и административных наказаний в сфере лицензионно-­разрешительной системы. С учетом разработки и подготовки нового КоАП РФ сделаны предложения, относительно изменения и усовершенствования составов административных правонарушений в данной сфере общественных отношений.

Отдельная глава посвящена перспективам развития лицензионно-­разрешительной системы. Автором намечены дальнейшие пути совершенствования института лицензирования в административном праве. Высказаны предполагаемые перспективы развития федерального законодательства о лицензионно-­разрешительной системе, а также законодательства субъектов РФ. Особое внимание уделено и совершенствованию функционирования деятельности лицензионно-­разрешительных органов.

Во втором разделе изучен зарубежный опыт практики процедур лицензирования. Исследовано законодательство в данной сфере общественных отношений Германии, Австрии, США, Испании, Китая, Грузии, Азербайджана, стран ЕАЭС. На основании проведенного анализа предложена рецепция зарубежного опыта в законодательство РФ о лицензировании.

Изложенные позиции и мнение автора могут быть предметом для дальнейшей дискуссии и обсуждения. Буду признательна всем, кто ознакомится с книгой и выскажет свое мнение.

Выражаю особую благодарность кафедре административного права и процесса МГЮА, Национальной ассоциации административистов (НАСА) и всем, посвятившим себя науке административного права.

Раздел I.
ЛИЦЕНЗИОННО-­РАЗРЕШИТЕЛЬНАЯ СИСТЕМА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1.
СУЩНОСТЬ И ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ ЛИЦЕНЗИОННО-­РАЗРЕШИТЕЛЬНОЙ СИСТЕМЫ

§ 1.1. Понятие, признаки, соотношение лицензий, разрешений

В Российской Федерации некоторые виды деятельности могут осуществляться только на основании лицензии (разрешения).

Лицензия в переводе с латинского переводится как «вольность, свобода делать что угодно».

В литературе по вопросу определения термина «лицензия» отсутствует единство мнений1.

С точки зрения О. М. Олейник, лицензия — это официальный документ, который разрешает осуществление на определенных условиях конкретного вида деятельности в течение установленного срока2. Следует согласиться с указанным определением, но лишь отчасти. Регистрация, выдача разрешений, аттестация также подходят под данное определение. Также преобладающая часть лицензий на сегодняшний день имеют бессрочный характер.

Д. В. Осинцев и Н. Ю. Круглова придерживаются точки зрения, которая определяет лицензию как административный акт органов, уполномоченных на ведение административной деятельности, предоставляющий специальный правовой статус и разрешающий вести указанные в нем виды деятельности в течение установленного срока3. Следует согласиться с тем, что лицензия является административным актом, но лишь частично. Действительно, лицензия обладает определенными признаками акта. Это письменное, одностороннее властное волеизъявление субъекта власти разрешающее заниматься определенным видом деятельности на законных основаниях, которое является разновидностью индивидуального нормативно-­правового акта. Вместе с тем, административный акт охватывает и другие формы и наименования, например, разрешение, сертификат, аттестат и т. д. И так как данный термин имеет более широкое толкование его использование в определении считаем неудачным. В качестве положительного хотелось бы отметить указание в определении на специальный административно-­правовой статус лица, получившего лицензию. Так, например, в образовательной сфере деятельности ее субъекты для подтверждения права пользования образовательной лицензией проходят аккредитацию образовательного учреждения, которая имеет распространение только в сфере образования для тех учреждений, у которых такая лицензия уже имеется. Однако в данном определении отсутствует указание на первоначальное волеизъявление соискателя лицензии, что также является его недостатком. Без него процедура получения лицензии не начинается.

В законодательстве РФ на сегодняшний день имеется законодательное определение лицензии.

Лицензия — специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае если в заявлении о предоставлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в форме электронного документа.

Вместе с тем указанное определение не совсем корректно и не позволяет в полной мере использовать термин «лицензия» для обозначения документа. В прежнем законе о лицензировании термин «лицензия» для обозначения документа не использовался вообще. В Федеральном законе от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»4 нет единства в терминологии по данному вопросу. Используется термин «лицензия» или «документ» как синонимы. Например, в ст. 15 вышеуказанного закона говорится о включении в лицензию (а не в документ) определенных сведений. В ст. 16 закона закреплена необходимость включения в лицензионное дело копии подписанной и зарегистрированной лицензии.

Следовательно, в законодательстве понятие «лицензия» определяется как специальное разрешение.

На наш взгляд, каждая лицензия обладает следующими признаками:

• лицензия имеет как частноправовые, так и публично-­правовые начала;

• ее получатели — специальные субъекты в области предпринимательской деятельности — соискатели лицензии, которые являются физическими или юридическими лицами;

• соискатели лицензии обладают специальным административно-­правовым статусом, который включает комплекс дополнительных прав, обязанностей и ответственности;

• в качестве объекта выступают не все виды деятельности, а такие, которые обладают повышенной значимостью и потенциальной опасностью для граждан, общества, государства;

• ее наличие наряду с регистрацией необходимо для начала предпринимательской деятельности и подтверждает законность занятия определенными видами деятельности;

• выдается специально уполномоченными лицензирующими органами, к которым относятся как государственные органы, так и организации, наделенные государственно-­властными полномочиями;

• является официальным документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью;

• ее отсутствие при занятии видами деятельности, на которые требуется получение лицензии влечет юридическую ответственность;

• ее действие может быть срочным или бессрочным;

• действие лицензии может быть приостановлено, отозвано или аннулировано;

• нарушение условий лицензии предусматривает применение мер административного принуждения.

Исходя из вышеизложенного можно предложить следующее определение лицензии — это официальный документ, выданный соискателю лицензии лицензирующим органом, подтверждающий законное право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности, обладающего повышенной значимостью и потенциальной опасностью для граждан, общества, государства.

Кроме лицензий, в законодательстве РФ широко используется термин разрешения во всех сферах жизни общества.

Действующее законодательство не дает точного определения понятия «разрешение» и не содержит общий перечень видов разрешений. Ввиду этого обстоятельства неоднозначен подход к определению данного термина.

По толковому словарю С. И. Ожегова и Н. Ю. Шведова разрешение определяется как «право на совершение чего-нибудь»5, а также «документ, удостоверяющий это право»6.

Юридический словарь дает похожее определение. Разрешение — это документ уполномоченного органа (должностного лица), подтверждающий определенные права физических и юридических лиц7.

Авторы монографии «Административные процедуры» разрешение также определяют как юридический документ, выданный уполномоченным органом государственной власти8.

Например, А. Ф. Ноздрачев отмечает, что в результате предоставления разрешений физические и юридические лица приобретают специальную правоспособность или получают персональное субъективное право, что оформляется изданием специального индивидуального правоприменительного акта9.

Рассматривая данное понятие с позиции публичного права, можно сделать вывод о том, что ученые-­административисты вкладывают в него различный смысл, который разнится в зависимости от видов, подпадающих под объем понятия разрешение.

Таким образом, указанная разноплановость объема понятия разрешения позволяет прийти к нескольким выводам.

Во-­первых, указанные процедуры имеют как общие черты, так и различия, что не позволяет включать неограниченное количество процедур. Например, регистрация — это акт официального признания совершаемых действий, влекущих юридические последствия, являющееся единственным доказательством существования зарегистрированного права10. Поэтому на наш взгляд, не все процедуры целесообразно относить к разрешениям, в том числе регистрацию, которая является на наш взгляд, самостоятельной процедурой.

Во-­вторых, такое разнообразие видов приводит к затрудненности выделения общих признаков разрешительной системы. В связи с этим, автор определяет разрешения согласно буквальному смыслу, не вкладывая расширительное толкование, которое придают ему некоторые авторы. В качестве исключения считаем возможным в понятие разрешения включать выдачу патента для профессиональной деятельности физическим лицам (репетиторство, работа няни и проч.).

С учетом вышеизложенного, можно выделить следующие признаки разрешений:

• разрешение имеет как частноправовые, так и публично-­правовые начала;

• ее получатели — граждане, индивидуальные предприниматели или юридические лица;

• субъекты, получающие разрешения обладают специальным административно-­правовым статусом, который включает комплекс дополнительных прав, обязанностей и ответственности;

• является условием для осуществления деятельности, пользования объектами (например, оружием);

• часто получаются для или одновременно с предпринимательской деятельностью или вообще с ней не связаны;

• выдается специально уполномоченными органами, к которым относятся государственные органы, органы местного самоуправления;

• является официальным документом, индивидуальным нор-мативно-­правовым актом;

• ее отсутствие влечет юридическую ответственность;

• может быть одноразовой и многоразовой;

• конкретизированы по времени, в пространстве и по кругу лиц11;

• действие разрешения может быть приостановлено или аннулировано;

• нарушение предусматривает применение мер административного принуждения.

Исходя из вышеизложенного можно дать следующее определение: разрешения — это официальный документ, выданный гражданину, индивидуальному предпринимателю, юридическому лицу, специально уполномоченным органом государственной власти или местного самоуправления, предоставляющий право осуществлять определенные виды предпринимательской деятельности, пользоваться специальными объектами или совершать действие (действия).

Что касается вопросов соотношения лицензии и разрешения, можно прийти к следующим выводам.

В научной литературе все существующие взгляды можно свести к двум точкам зрения по поводу соотношения данных понятий.

Более распространенной является точка зрения о том, что понятия «лицензия» и «разрешение» совпадают12.

«Принципиальных различий между терминами «разрешение» и «лицензия» быть не может, поскольку это две формы одного явления»13. Поэтому по мнению авторов, рассуждения ученых о соотношении лицензии и разрешения беспредметны. Лицензия представляет собой лишь один из видов разрешений, более того, законодатель, используя тот или другой термин, не придерживается каких-либо единых критериев разграничения14. В подтверждение этому приводится факт того, что в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»15 понятие «лицензия» раскрывается через понятие «разрешение». Следовательно, авторы делают вывод о том, что разрешение — это легальное определение лицензии.

Вместе с тем, анализ законодательства показывает недостоверность данной позиции. В действующем законодательстве РФ используются различные наименования либо лицензия, либо разрешение.

Вторая точка зрения, которую разделяет и автор, говорит о том, что понятия лицензия и разрешения — разные.

С одной стороны, данные понятия однопорядковые, а с другой стороны — имеют различия.

Разрешение — более широкое понятие, чем лицензия, включающее выдачу документов, называющихся разрешениями, собственно лицензии, аттестацию профессиональных работников.

Разрешение, с одной стороны, является юридическим основанием для начала и осуществления предпринимательской деятельности или иного действия, а, с другой стороны, подтверждает соответствие предъявляемым законодательством требованиям к тому или иному виду выполнения работ, оказания услуг.

В качестве критериев разграничения указанных понятий можно выделить то, что лицензия выдается в отличие от разрешения, только на определенный вид деятельности.

Также в отношении лицензируемого вида деятельности всегда осуществляется лицензионный контроль (предварительный, текущий, последующий)16.

Вместе с тем, можно привести примеры, когда законодательство Российской Федерации для осуществления определенного вида деятельности требует как лицензии, так и разрешения, предъявляя к участникам гражданского оборота оправданно повышенные требования. Так, например, Федеральный закон «Об архитектурной деятельности в Российской Федерации» от 17 ноября 1995 г. № 169-ФЗ требует разрешения на реализацию архитектурного проекта, а также лицензии на архитектурную деятельность для архитекторов.

Таким образом, лицензия и разрешение являются официальным актом легитимации предпринимательской деятельности и иной не запрещенной законом деятельности.

§ 1.2. Классификация и виды лицензий и разрешений

Лицензионное законодательство многообразно и охватывает различные лицензируемые виды деятельности.

В соответствии с Федеральным законом № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и другими федеральными законами в РФ выделяется около семидесяти видoв лицензий: разработка, производство, испытание, установка, монтаж, техническое обслуживание, ремонт, утилизация и реализация вооружения и военной техники; разработка, производство, испытание, хранение, ремонт и утилизация гражданского и служебного оружия и основных частей огнестрельного оружия, торговля гражданским и служебным оружием и основными частями огнестрельного оружия; деятельность по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры; производство лекарственных средств; деятельность по перевозке различными видами транспорта; деятельность по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах; частная охранная деятельность; частная детективная (сыскная) деятельность; оказание услуг связи; фармацевтическая деятельность; предпринимательская деятельность по управлению многоквартирными домами; образовательная деятельность; страховая деятельность; космическая деятельность; деятельность кредитных организаций и др.

В последние годы в отношении лицензируемых видов деятельности прослеживается две тенденции.

С одной стороны, происходит сокращение лицензируемых видов деятельности. В качестве примера можно привести область строительства, туристскую, туроператорскую деятельности и некоторые другие, в которых получение лицензий больше не требуется. Упразднение лицензирования в этих сферах привело к сокращению масштабов лицензирования в Российской Федерации и переходу на применение других методов государственного регулирования17.

С другой стороны, число лицензируемых видов деятельности постепенно увеличивается, что приводит к положительным, отрицательным последствиям или неоднозначному мнению ввиду их введения.

В качестве примера, можно привести введение с 30 июня 2015 г. лицензирования предпринимательской деятельности по управлению многоквартирными домами на основании Федерального закона от 21 июля 2014 г. № 255-ФЗ «О внесении изменений в Жилищный кодекс РФ, отдельные законодательные акты РФ и признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов РФ»18. В целом положительно оценивая данный процесс хотелось бы отметить дискуссионность и неоднозначность мнения по данному вопросу. С одной стороны, это, несомненно, улучшило регулирование данной сферы общественных отношений, так как существовало множество нарушений в жилищной сфере по управлению многоквартирными домами, росло число управляющих компаний, использующих незаконные способы управления и как следствие росло число «недовольных» собственников жилья. Однако, по мнению ряда специалистов, введение в данной сфере лицензирования способствует повышению конкуренции и созданию «дополнительных» барьеров для желающих заниматься данным видом деятельности. Кроме того, до сих пор не оптимизированы некоторые процедуры лицензирования деятельности по управлению многоквартирными домами.

В качестве положительного примера можно привести ожидаемое дополнение российского законодательства тремя новыми видами деятельности.

Так с 2018 г. лицензируется деятельность по производству биомедицинских клеточных продуктов согласно Федеральному закону от 3 августа 2018 г. № 323-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу обращения биомедицинских клеточных продуктов»19.

Также теперь лицензируется деятельность по содержанию и использованию животных в зоoтеатрах, зоoсадах, зоoпарках, цирках, oкеанариумах, дельфинариях на основании Федерального закона от 27 декабря 2018 г. № 498-ФЗ «Об ответственном обращении с животными и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»20.

Федеральным законом от 30 октября 2018 г. № 386-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования лицензирования деятельности по перевозкам пассажиров и иных лиц автобусами» с 1 марта 2019 г. лицензируется деятельность по перевозкам лиц автобусами21.

В качестве отрицательного примера можно привести лицензирование тех видов деятельности, которые по законодательству лицензируются, а на практике нет. Так по двенадцати видам деятельности выдача лицензий незначительна22. К ним относится: перевозка этилового спирта и нефасованной спиртосодержащей пищевой продукции; производство, хранение и поставка произведенного этилового спирта и денатурата; хранение и уничтожение химического оружия; производство, хранение и поставка спиртосодержащей непищевой продукции; деятельность, связанная с организацией и проведением азартных игр; защита полиграфической продукции от подделок; деятельность, связанная с воздействием на гидрометеорологические процессы; перевозка железнодорожным транспортом опасных грузов; производство, хранение, поставка и розничная продажа произведенной сельскохозяйственными производителями винодельческой продукции.

Согласно системе мониторинга лицензирования — ИС «Лицензирование», проводимого Министерством экономического развития РФ, наибольшее количество лицензий на протяжении последних лет выдается на следующие виды деятельности: медицинская деятельность организаций государственной системы здравоохранения; розничная продажа алкоголя; образовательная деятельность; эксплуатация взрывопожароопасных производственных объектов; медицинская деятельность медицинских организаций; перевозки пассажиров автомобильным транспортом; услуги связи и проч23. На указанные сферы приходится более 60% от общего количества выданных лицензий.

Всего по данным официальных статистических отчетов, количество действующих лицензий, выданных федеральными лицензирующими органами и лицензирующими органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, на конец 2018 г. составило 620 488 лицензий24. Следовательно, лицензии бывают в зависимости от места выдачи и распространения федеральными и субъектов Российской Федерации.

В качестве еще одной классификации можно выделить срочные и бессрочные лицензии.

Срок действия лицензии по новому Федеральному закону № 99-ФЗ теперь в преобладающем большинстве бессрочный (лицензии на образовательную деятельность25, деятельность по управлению многоквартирными домами26, деятельность по тушению пожаров, деятельность по перевозкам различным видом транспорта и т. д.).

Срочность действия лицензии предусмотрена для отдельных видов деятельности, не вошедших в перечень видов деятельности, установленный Федеральным законом № 99-ФЗ.

В качестве примера можно привести лицензирование в области использования атомной энергии. Согласно постановлению Правительства РФ от 29 марта 2013 г. № 280 (в ред.) «О лицензировании деятельности в области использования атомной энергии» лицензия может быть получена на срок не более 10 лет27.

Согласно Закону РФ от 11 марта 1992 г. № 2487-1 (в ред.) «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации», лицензия на осуществление частной детективной деятельности может быть выдана на срок, не превышающий пять лет.

Федеральный закон от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ (в ред.) «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»28 устанавливает, что лицензия на производство и оборот этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции выдается на срок, указанный лицензиатом, но не более чем на пять лет.

Таким образом, срочная лицензия может выдаваться на срок в диапазоне от одного года до десяти лет.

С точки зрения дальнейшего совершенствования видов лицензий можно отметить следующее. В настоящее время мнение о дальнейшей поэтапной замене лицензирования определенных видов деятельности иными методами регулирования в таких областях, как производство и техническое обслуживание медицинской техники, проведение экспертизы промышленной безопасности и некоторых других, до сих пор не реализовано. В связи с этим необходимо более четко определиться какие сферы подлежат дерегулированию, а какие нет. Для этого, на наш взгляд, нужно в первую очередь проанализировать практику правоприменения и определить включать или исключать тот или иной вид деятельности, подлежащий лицензированию. Считаем необходимым оптимизировать виды деятельности, подлежащие лицензированию в том числе путем дополнения их новыми видами. Для этого сложились правовые основания и предпосылки в Российской Федерации, а также есть позитивный опыт ряда зарубежных стран, в которых данные виды деятельности подлежат лицензированию. В качестве примера приведем гостиничный бизнес, который лицензируется в США, Германии и некоторых других странах. На наш взгляд, установление по всей РФ единых лицензионных требований и условий позволит вывести РФ на новый уровень в сфере оказания туристических услуг и содержания гостиниц.

Появление электронных денег и осуществление блокчейн-­операций лицензируется в Японии, США, Великобритании, Эстонии и др. странах. Криптовалюта как международный инструмент для совершения платежей и финансовых операций имеет большую перспективу в РФ. Сервисы обмена, использующие не только традиционные, но и цифровые валюты, представляют собой новый уровень международного финансового взаимодействия. Поэтому, для того чтобы полноценно выйти на международный финансовый рынок и избежать возможных нарушений и мошенничеств в данной сфере считаем необходимым ввести лицензирование криптовалют и блокчейн-­операций в РФ. Это позволит безопасно проводить операции с цифровыми средствами, конвертировать их в криптовалюту, принимать денежные средства и совершать иные финансовые операции.

Данные изменения на наш взгляд сделают более совершенным лицензирование с учетом современных реалий правового регулирования в РФ. Поэтому следует поддержать и согласиться с мнением Ю. М. Козлова, которое актуально и на сегодняшний день о том, что уровень лицензирования необходимо довести до уровня необходимых потребностей обеспечения должного государственного порядка в сфере предпринимательства29.

Разрешения гораздо труднее классифицировать, потому что они содержатся во множестве законодательных актов.

И. М. Лазарев30 выделяет следующие виды разрешений: ввоз и вывоз оружия и патронов; выезд из РФ или въезд в РФ или в ЗАТО граждан РФ, иностранных граждан, лиц без гражданства; торговля с передвижных мобильных средств; переоборудование и перепланировка жилых и нежилых помещений и т. д. Этот перечень является открытым, ведь ее автор предвидел иные виды деятельности, которые требуют получения разрешения.

Перечень видов разрешений, предоставляемых через портал государственных услуг содержится на сайтах gosuslugi.ru и mos.ru. Там они сгруппированы по категориям: производство и торговля; паспорта, регистрации, визы и пр.

Разрешения также могут быть разными, в зависимости от вида органа их выдавшего: федеральными, субъектов РФ и муниципальными.

В зависимости от времени использования могут быть одноразовыми и многоразовыми31.

В зависимости от субъектов, которым выдаются выделяются разрешения, выдаваемые физическим лицам, индивидуальным предпринимателям, юридическим лицам.

Анализ видов разрешений показал, что используется как буквальное толкование, так и расширительное. Большая часть авторов придерживается расширительного толкования. При этом единообразие в смысловой нагрузке тоже отсутствует.

Анисимов Н. Н. выделяет только два вида разрешений: лицензии и собственно разрешения32.

Журавлев Р. А. считает, что видами разрешений являются только лицензия и регистрация33.

Д. Н. Бахрах под разрешениями понимает, прежде всего, лицензии, а также право на управление, допуск, разрешение, отвод, квоту34.

Есть мнение о том, что под разрешениями понимается лицензия, квота, патент, виза, пропуск, сертификат и т. д.35

К. С. Бельский к разрешениям относит еще и паспортизацию36.

Есть позиция, согласно которой в понятие разрешения входят специальное разрешение, лицензия, свидетельство, аккредитация, квалификационный аттестат, удостоверение, квота, допуск, право на управление37.

Еще более обширный перечень предлагают Л. К. Терещенко и Н. А. Игнатюк. Они в разрешительную систему включают лицензирование, разрешения, регистрацию, квотирование, аккредитацию, экспертизу, экзамен, сертификацию, стандартизацию, конкурс, оценку, согласование, утверждение, аттестацию38.

Ю. К. Валяев выделяет: лицензии, разрешения, специальное разрешение, допуск, выпуск, согласование, пропуск, специальный пропуск, свидетельство, освидетельствование, утверждение, поверку, экспертизу, аттестацию, аккредитацию, диплом, сертификат, одобрение, квотирование, специальное право, паспорт, мандат39.

Чаплинский А. выделяет две группы разрешений40: В первую группу он включает типовые (массовые) формы разрешительной деятельности, т. е. наиболее распространенные по его мнению разрешительные режимы, не менее 15 видов разрешений: лицензирование; государственная регистрация разрешительного значения; государственная аккредитация; государственная аттестация; выдача разрешений; согласование отдельных действий или документов; государственная сертификация; ведение государственных учетов, имеющих разрешительный характер; государственная экспертиза разрешительного значения и т. д. Во вторую группу включены нетиповые (иные) формы разрешительной деятельности, т. е. малочисленные разрешительные режимы, в число которых входят: выдача заключений, свидетельств, удостоверений и иных документов; дипломирование; допуск; классификация; освидетельствование; паспортизация; признание или подтверждение; принятие решения; присвоение; утверждение и иные. Считаем данные классификации слишком широкими поэтому, придерживаясь изложенной выше точки зрения, относим к разрешениям собственно разрешения, а также выдачу патента для профессиональной деятельности физическим лицам.

В целом, универсальной классификацией, применимой и для лицензий, и для разрешений является их деление в зависимости от сферы общественной жизни — экономической, социально-­культурной и административно-­политической. При этом, наибольшее их количество предусматривается для экономической сферы.

§ 1.3. Принципы осуществления лицензирования, выдачи разрешений

Для лицензионных процедур характерно сочетание как общих, так и специальных принципов. К общим принципам можно отнести такие, как законность, гласность, федерализм, ответственность и некоторые другие.

Принцип законности означает точное и неуклонное соблюдение Конституции Российской Федерации, законов и соответствие всех других издаваемых нормативных актов при выдаче лицензии или разрешения специально уполномоченными органами государственной власти, органами исполнительной власти, должностными лицами, иными субъектами. Он предполагает общеобязательность для всех лиц на территории РФ, единообразное понимание и применение законодательства, касающееся лицензирования, выдачи разрешения на всей территории РФ. Также в соответствии с ним четко регламентирована процедура выдачи лицензии и разрешения. Лицензионно-­разрешительные органы при применении обязаны строго соблюдать законодательство Российской Федерации, действовать на основе и во исполнение закона. Требование соблюдения принципа законности в полной мере относится к обеим сторонам правоотношения: как к соискателям лицензии, лицензиатам, так и к лицензионно-­разрешительным органам (их должностным лицам)41.

Принцип законности предполагает:

А) прочные правовые основания для функционирования лицензионно-­разрешительной системы, которые определяются законом и состоят в его практической реализации;

Б) актуальность и своевременность внесения изменений в содержании или установление новых видов лицензий или разрешений для достижения эффективности правового регулирования данных общественных отношений;

В) четкую регламентацию порядка нормативной деятельности лицензионно-­разрешительных органов (должностных лиц) по реализации лицензионно-­разрешительной системы в современных условиях развития демократического и правового государства;

Г) установление основы для формирования и поддержания сознательной дисциплины в деятельности государственных служащих, занимающихся выдачей лицензий (разрешений), а также осуществляющих лицензионный контроль42.

Принцип гласности предполагает, что деятельность органов государственной власти должна быть открытой. Гражданам, юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям должна быть доступна информация о деятельности органов государственной власти в указанной сфере деятельности.

Гласность, являясь элементом демократии, позволяет физическим и юридическим лицам воздействовать и влиять на принятие решений, затрагивающих их права, свободы и интересы. Наличие гласности позволяет улучшать систему организации и функционирования государственных органов, поднимать активность общественных организаций и граждан, а также усиливать контроль населения за деятельностью государственных органов, укреплять правовую основу государственной и общественной жизни43. Гласность означает, что достоянием общественности должны быть результаты, достигнутые в процессе административно-­правового регулирования тех или иных управленческих отношений, связанных с функционированием лицензионно-­разрешительной системой.

Этот принцип также означает, что применяемые в процессе административно-­правового регулирования нормативные акты, затрагивающие права и свободы граждан, не применяются, если они официально не опубликованы для всеобщего сведения. В рамках принципа гласности доступна вся информация о лицензиатах, о выданных лицензиях и разрешениях.

Согласно принципу федерализма лицензионно-­разрешительная система реализуется на двух уровнях: федеральном и в субъектах Российской Федерации.

Дальнейшее укрепление федеративных начал является одним из условий более четкого разграничения полномочий в данной сфере между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73 Конституции РФ). Следует согласиться с мнением Атаманчука Г. В. о том, что федерализм это — требование времени и реальный способ успешного решения инновационных задач будущего, поэтому необходимо использовать его потенциал44.

Принцип ответственности применительно к лицензионно-­разрешительной системе означает не только реальное наступление административной ответственности за нарушение требований общеобязательных административно-­правовых норм, но и дисциплинарную ответственность должностных лиц как за неправомерное применение норм административного права, так и за недобросовестное исполнение своих обязанностей и иные нарушения. В случае несоблюдения данного принципа действие лицензии, разрешения может быть приостановлено или прекращено.

Что касается специальных принципов, следует отметить, что применительно к лицензированию они закреплены в законодательстве. А применительно к разрешительной деятельности не установлены, что является существенным недостатком правового регулирования.

К специальным принципам лицензирования, закрепленным в Федеральном законе № 99-ФЗ, относятся:

1) обеспечение единства экономического пространства на территории Российской Федерации.

Принцип обеспечения единства экономического пространства на территории России следует рассматривать в корреляции с ч. 1 ст. 8 Конституции России в Российской Федерации, в соответствии с которой гарантируются единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств на всей ее территории. Данный принцип исключает создание любых препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Применительно к лицензионным отношениям принцип единства экономического пространства означает прежде всего унификацию соответствующих нормативно-­правовых актов, определяющих предназначение лицензионных процедур;

2) установление лицензируемых видов деятельности федеральным законом.

Данный принцип четко закрепляет правило, в соответствии с которым новые виды лицензий и разрешений закрепляются только законом и только на федеральном уровне. Следует согласиться с мнением Агапова А. Б. о том, что унификация правовых процедур лицензирования следует рассматривать в контексте единства законодательной регламентации, что означает иерархическую соподчиненность нормативных правовых актов в системе лицензионного законодательства и их соответствие предписаниям базового федерального закона как акта высшей юридической силы45;

3) установление федеральными законами единого порядка лицензирования отдельных видов деятельности на территории Российской Федерации.

Считаем, что данный принцип должен быть объединен с предыдущим. Основополагающие вопросы лицензирования должны регламентироваться только федеральным законом. А установление единого порядка обеспечит единообразие применения всех процедур лицензирования;

4) установление исчерпывающих перечней лицензионных требований в отношении лицензируемых видов деятельности положениями о лицензировании конкретных видов деятельности.

Данный принцип, на наш взгляд, не является принципом. Это не основополагающее начало, а правило, которое определяет требования к лицензированию.

5) открытость и доступность информации о лицензировании за исключением информации, распространение которой запрещено или ограничено в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Считаем целесообразным заменить данный принцип на принцип публичности, который охватывает и раскрывает содержание вышеизложенного принципа.

Публичность предполагает: доступность лицензирования и возможность его реализации для всех без исключения физических и юридических лиц, а также открытость функционирования лицензионных органов. Кроме того, наполнение данного принципа расширится за счет входящего в публичность наличия общественного и судебного контроля за соблюдением законодательно закрепленных интересов общества, прав и свобод граждан при применении лицензирования;

6) недопустимость взимания с соискателей лицензий и лицензиатов платы за осуществление лицензирования за исключением уплаты государственной пошлины в размерах и в порядке, которые установлены законодательством Российской Федерации о налогах и сборах.

Данный принцип предполагает отсутствие дополнительных расходов для субъектов предпринимательской деятельности, кроме как уплаты государственной пошлины, что разумно с точки зрения сокращения административных барьеров.

Более никаких принципов лицензионно-­разрешительной системы законодательством не установлено. Таким образом, можно констатировать следующее.

Во-­первых, действующее законодательство содержит неполный перечень принципов лицензирования, а некоторые из них, на наш взгляд не являются принципами вообще.

Во-­вторых, принципы разрешительной деятельности не закреплены действующим законодательством ввиду отсутствия специального федерального закона.

В-третьих, необходимо закрепление иных принципов, которые отражают современные процедуры лицензирования и разрешительной деятельности.

Считаем необходимым закрепить в законодательстве такие принципы лицензионно-­разрешительной системы как: законность, гласность, федерализм, публичность, принцип обеспечения баланса публичных и частных интересов, так как разрешительная деятельность предполагает их сочетание, ответственность, установление процедур разрешений и лицензирования федеральными законами; сочетание централизации и децентрализации46; принцип объективности47, одного окна; единый порядок выдачи разрешений; обусловленности лицензионно-­разрешительной деятельности риск-­ориентированным подходом, принцип определенности48.

§ 1.4. Лицензионные требования и условия.
Краткая характеристика, общие и специальные требования и условия

Для получения лицензии соискатель должен соответствовать лицензионным требованиям. Лицензионные требования установлены действующим законодательством.

Лицензионные требования включают в себя требования к созданию и деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей в соответствующих сферах деятельности, установленные законодательством и направленные на обеспечение достижения целей лицензирования.

В перечень лицензионных требований с учетом особенностей осуществления лицензируемого вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности) могут быть включены следующие:

1) наличие у соискателя лицензии и лицензиата помещений, зданий, сооружений и иных объектов по месту осуществления лицензируемого вида деятельности, технических средств, оборудования и технической документации, принадлежащих им на праве собственности или ином законном основании, соответствующих установленным требованиям и необходимых для выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности (например, для осуществления образовательной деятельности49; производства лекарственных средств50 и проч.);

2) наличие у соискателя лицензии и лицензиата работников, заключивших с ними трудовые договоры, имеющих профессиональное образование, обладающих соответствующей квалификацией и имеющих стаж работы, необходимый для осуществления лицензируемого вида деятельности (например, при производстве лекарственных средств51; осуществлении образовательной деятельности52 и проч.);

3) наличие у соискателя лицензии и лицензиата необходимой для осуществления лицензируемого вида деятельности системы производственного контроля (например, при производстве лекарственных средств53; при разработке, производстве, испытании и ремонте авиационной техники54; при осуществлении деятельности по хранению и уничтожению химического оружия55 и т. д.);

4) соответствие соискателя лицензии и лицензиата требованиям, установленным федеральными законами и касающимся организационно-­правовой формы юридического лица, размера уставного капитала, отсутствия задолженности по обязательствам перед третьими лицами (например, при организации и проведении азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах56 и проч.);

5) иные требования, установленные законодательством РФ.

Например, при осуществлении указанной в ст. 12 Федерального закона № 99-ФЗ деятельности по изготовлению экземпляров аудиовизуальных произведений, программ для электронных вычислительных машин, баз данных и фонограмм на любых видах носителей (за исключением случаев, если указанная деятельность самостоятельно осуществляется лицами, обладающими правами на использование данных объектов авторских и смежных прав в силу федерального закона или договора), одним из лицензионных требований является требование об осуществлении такой деятельности с использованием производственного оборудования, принадлежащего лицензиату на праве собственности.

При осуществлении деятельности по разработке, производстве, испытании и ремонте авиационной деятельности к лицензионным требованиям также относятся требования о соблюдении положений Федеральных законов от 9 июля 1999 г. № 160-ФЗ «Об иностранных инвестициях в Российской Федерации»57 и от 29 апреля 2008 г. № 57-ФЗ «О порядке осуществления иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства»58 при наличии иностранных инвестиций; выполнение требований по защите сведений, составляющих государственную тайну, выполнение мероприятий в области защиты государственной тайны и по противодействию иностранным техническим разведкам в случае осуществления работ (услуг), связанных с использованием сведений, составляющих государственную тайну, в соответствии с Законом РФ от 21 июля 1993 г. № 5485-1 «О государственной тайне»59.

При осуществлении деятельности по организации и проведению азартных игр в букмекерских конторах и тотализаторах к лицензионным требованиям также относится наличие у лицензиата зарегистрированных в налоговом органе в соответствии с НК РФ процессингового центра букмекерской конторы (процессингового центра тотализатора) и пункта (пунктов) приема ставок букмекерской конторы (пункта (пунктов) приема ставок тотализатора); обеспечение личной безопасности участников азартных игр, иных посетителей игорного заведения и работников лицензиата во время их нахождения в игорном заведении.

К лицензионным требованиям не могут быть отнесены требования о соблюдении законодательства Российской Федерации в соответствующей сфере деятельности в целом, требования законодательства Российской Федерации, соблюдение которых является обязанностью любого хозяйствующего субъекта, требования к конкретным видам и объему выпускаемой или планируемой к выпуску продукции, а также требования к объему выполняемых работ, оказываемых услуг.

Анализ лицензионных требований показывает, что в лицензионном законодательстве отсутствует четкое определение лицензионных требований и разграничение их со смежными категориями (лицензионных условий, условий действия лицензии и проч.). В настоящее время Федеральный закон № 99-ФЗ использует лишь понятие «лицензионные требования». Вместе с тем в специальном лицензионном законодательстве такие термины используются разрозненно, нередко без закрепления соответствующих определений.

Например, в Федеральном законе от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции»60 не закреплены понятие лицензионных условий и требований и порядок их определения. При этом в ст. 20 вышеупомянутого федерального закона, регламентирующей вопросы приостановления, возобновления, прекращения действия лицензии и ее аннулирования, речь идет как об устранении нарушений «условий действия лицензии», так и о «требованиях» к осуществлению лицензируемого вида деятельности (особых требованиях к розничной продаже алкогольной продукции); в ст. 23, 23.1 упоминаются «обязательные требования», являющиеся предметом проверки надзорного органа; в ст. 19, 23.1–»лицензионные требования». Таким образом, соотношение указанных терминов в законодательстве не проведено.

Таким образом, необходима ревизия лицензионного законодательства на предмет анализа лицензионных требований и условий для внесения изменений и дополнений.

Что касается разрешений, то разрешительные требования и условия установлены и разбросаны по множеству нормативно-­правовых актов. Представляется целесообразным законодательно установить начальные разрешительные требования и функциональные.

Начальные разрешительные требования — это обязательные требования, предъявляемые к соискателю разрешения для предоставления разрешительным органом разрешения. Разрешительные требования должны обеспечивать минимально необходимый состав характеристик: количественных и качественных, обусловленных объектом разрешительной деятельности для предотвращения ущерба ценностям, охраняемым Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. Разрешительные требования могут относиться в том числе к лицам, осуществляющим деятельность или совершающим действие (действия), в том числе к работникам организаций и индивидуальных предпринимателей, их опыту работы и квалификации, числу работников, к наличию необходимых ресурсов для осуществления деятельности или совершения действия (действий), в том числе финансовых, к используемым материалам, оборудованию, технологиям, запасам, товарам, продукции, объектам недвижимости, иным объектам материального мира, в отношении которых или с использованием которых осуществляется деятельность или совершается действие.

При этом считаем необходимым провести оценку соответствия начальным разрешительным требованиям. Она должна заключаться в действиях разрешительного органа по установлению наличия оснований для выдачи разрешения соискателю разрешения путем проверки сведений, представленных соискателем разрешения и (или) полученных в установленном законодательством Российской Федерации порядке разрешительным органом, на соответствие начальным разрешительным требованиями, по итогам которых может быть принято решение о предоставлении или не предоставлении разрешения.

Функциональные разрешительные требования предположительно могут устанавливать дополнительные по сравнению с начальными разрешительными требованиями характеристики деятельности, осуществляемой на основе разрешения, или действия (действий), совершаемых на основе разрешения, соответствие которым не может быть установлено, пока соответствующие деятельность или действие (действия) не начаты.

Разрешительные требования кроме закрепления в законодательстве, могут и должны размещаться на официальном сайте разрешительного органа в информационно-­телекоммуникационной сети «Интернет» по каждому объекту разрешительной деятельности. Исключением являются сведения, составляющие государственную тайну или относимые к охраняемой в соответствии с законодательством Российской Федерации иной информации ограниченного доступа.

Таким образом, на наш взгляд, необходим новый подход к определению лицензионно-­разрешительных требований и условий в законодательстве Российской Федерации.

§ 1.5. Понятие, особенности, признаки лицензирования

Научное определение лицензирования как публичного правового института отличает большое разнообразие различных точек зрения61.

Ряд авторов определяют лицензирование как процесс выдачи специального разрешения (лицензии)62.

Лицензирование рассматривают и как процедуру по оформлению официального разрешения (лицензии) на ведение отдельных видов предпринимательской деятельности63.

Лицензирование представляют организационно-­правовым механизмом государственного регулирования, включающего в себя субъекты, объекты и процедуры64.

По мнению Ж. А. Ионовой, лицензирование является формой легитимации предпринимательства65. Эта точка зрения наиболее часто встречается в литературе. Пожалуй, с ней можно согласиться, но лишь частично. Точнее было бы сказать, что лицензирование является формой легализации отдельных видов предпринимательской деятельности.

У проф. Ю. А. Тихомирова лицензирование выступает как специфический административно-­правовой режим, вводимый тематическим законодательством, осуществляемый преимущественно запрещающими или обязывающими нормами и направленный на официальное удостоверение права хозяйствующего субъекта на ведение определенного вида деятельности с соблюдением правил, нормативных требований и стандартов66.

Также есть мнение о том, что лицензирование это форма или метод реализации исполнительной власти. При этом авторы по-­разному подходят к решению данного вопроса.

Часть авторов (например, Мельничук Г. В .67, Куликова Т. В.68, Юрьева Ю. С.69, Булгакова С. Н.70 и др.) лицензирование считают формой реализации исполнительной власти. Следует согласиться с указанной точкой зрения. Лицензирование является правовой формой, достаточно распространенной на практике. Форма лицензионной деятельности органов исполнительной власти представляет собой внешнее выражение однородной по своим признакам (характеру и юридическим последствиям) деятельности по изданию правовых актов (нормативных и правоприменительных), а также не связанную с изданием вышеуказанных актов организационную деятельность. В рамках правовой формы лицензионной деятельности осуществляется издание соответствующими органами и должностными лицами указов, постановлений, приказов, правил, инструкций, распоряжений, принятие решений о выдаче (отказе в выдаче, приостановлении, аннулировании) лицензии и др. В рамках организационной формы лицензирующими органами осуществляются следующие виды деятельности: консультационная; методическая; инновационная, направленная на совершенствование процедуры осуществления лицензирования; информационно-­просветительская. Следовательно, лицензирование можно и нужно считать формой реализации исполнительной власти.

Часть авторов (например, Алексеев С. В.71, Тарасов С. А.72, Мелехин А. В.73, Орлов А. Н.74, Грищенко А. И.75, Сапожников А. И .76 и др.) лицензирование считают методом реализации исполнительной власти. Следует не согласиться с данной точкой зрения. Метод реализации исполнительной власти предполагает использование административного или экономического метода77, которые, на наш взгляд, являются универсальными и применимыми ко всем сферам общественных отношений, в том числе и лицензионным. Особенностью методов реализации административного права применительно к лицензированию является применение преимущественно административных методов как наиболее действенных. В том числе, в отношении лицензиата существует реальная и потенциальная возможность применять компетентным органом административное принуждение. Не вдаваясь в дискуссию и придерживаясь позиции о выделении и существовании 4 групп мер административного принуждения78, хотелось бы отметить, что в лицензировании используются преимущественно меры прямого административного пресечения и меры административной ответственности.

Также лицензирование называют и считают государственной услугой. Данная точка зрения находит свое подтверждение в трудах ученых, законодательстве РФ, интернет пространстве. Несмотря на то, что в Федеральном законе № 99-ФЗ об этом ничего не говорится, данное положение вытекает из системного анализа Федерального закона от 27 июля 2010 г. № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг»79. Согласно ст. 2 вышеуказанного закона государственная услуга, предоставляемая органом исполнительной власти, — это деятельность по реализации функций соответственного органа исполнительной власти, которая осуществляется по запросам заявителей в пределах, установленных нормативными правовыми актами Российской Федерации и нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, полномочий органов, предоставляющих государственные услуги. На сегодняшний день многофункциональные центры предоставляют более 300 государственных услуг. Сгруппированы они по различным сферам. К ним относится признание иностранных документов об образовании, запись ко врачу, запись в детский сад, кружки, секции, оплата коммунальных и иных платежей, получение социальных пособий, паспорта, подача налоговой декларации и многое другое. Лицензии относятся к группе лицензии, справки, аккредитации. Из всех лицензий в сфере лицензирования через портал государственных услуг можно получить лицензии на розничную продажу алкогольной продукции, приобретение оружия, газовых пистолетов, патронов к ним. Также осуществляется предоставление лицензий в фармацевтической деятельности, деятельности по обороту наркотических средств и психотропных веществ, медицинской деятельности муниципальных и негосударственных учреждений и проч.80

Вместе с тем, считаем, что понятие лицензирования нельзя сводить к понятию государственной услуги. Государственной услугой является сама выдача лицензии, а не процедура лицензирования. Прежде всего не все лицензии можно получить через портал государственных услуг. Однако самым важным является то, что лицензирование гораздо шире по объему, чем понятие государственная услуга. В понятие лицензирования входит ряд взаимосвязанных и взаимодополняющих функций, которые не ограничиваются только выдачей лицензии как государственной услуги. Осуществление лицензионного контроля является неотъемлемой частью лицензирования и считать его государственной услугой нельзя в силу объективных причин.

Что касается законодательства о лицензировании, можно отметить, что законодательное определение лицензирования представлено в Федеральном законе от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»81. В соответствии со ст. 3, вышеупомянутого закона лицензирование — это деятельность лицензирующих органов по предоставлению, переоформлению лицензий, продлению срока действия лицензий в случае, если ограничение срока действия лицензий предусмотрено федеральными законами, осуществлению лицензионного контроля, приостановлению, возобновлению, прекращению действия и аннулированию лицензий, формированию и ведению реестра лицензий, формированию государственного информационного ресурса, а также по предоставлению в установленном порядке информации по вопросам лицензирования.

Анализ понятия лицензирования исходя из вышеизложенного, позволил выделить следующие специфические особенности лицензирования как публичного института:

1. В лицензировании присутствует публично-­правовой интерес, реализуются задачи, внутренние функции государства, органов государственной власти.

2. В основном лицензирование возникает по инициативе самих обратившихся физических и юридических лиц, которые занимаются предпринимательской деятельностью и должны, кроме государственной регистрации, получить лицензию на занятие определенными видами деятельности. Исходя из этого можно сделать вывод о том, что в лицензировании происходит разумное сочетание публичных и частных интересов.

3. Целями лицензионных процедур являются предотвращение ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. В связи с этим перечень лицензируемых видов деятельности определяется исходя из их значимости и важности для граждан, юридических лиц и государства.

4. Лицензирование отличается своим особым субъектным составом. С одной стороны, в лицензионной процедуре выступает соискатель лицензии — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, обратившиеся в лицензирующий орган с заявлением о предоставлении лицензии,или лицензиат — юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, имеющие лицензию, а с другой стороны, лицензирующие органы82.

5. Властной стороной и обязательным субъектом данных отношений является уполномоченный орган исполнительной власти. Отличительной особенностью лицензионной деятельности является большое количество лицензирующих органов — как федеральных, так и субъектов Российской Федерации.

6. Лицензирование может осуществляться в дистанционном режиме на сайте Госуслуг в перечне государственных услуг, предоставляемых через МФЦ.

7. Правовым актом лицензирования, является выдача лицензии или отказ в ее выдаче.

8. В лицензионной процедуре правовая оценка поведению участников отношений, как правило, не дается, а осуществляется проверка соблюдения требований к лицензиатам соответствующих ходатайств и заявлений по выдаче лицензии83.

9. Лицензирование является административно-­процессуальной деятельностью, которая осуществляется как правило, в рамках управленческой административной процедуры.

10. Лицензирование в преобладающем большинстве случаев является административно-­процедурным видом (например, выдача, переоформление лицензии), а при осуществлении лицензионного контроля может быть административно-­юрисдикционным. Как видим, в рамках лицензионной деятельности возможно сочетание всех видов административного процесса.

11. Меры административного принуждения по результатам рассмотрения лицензионного дела могут применяться только в процессе осуществления лицензионного контроля и выявлении нарушений.

12. Споры в отношениях по лицензированию отдельных видов деятельности разрешаются и рассматриваются как в административном, так и в судебном порядке.

Исходя из вышеизложенного можно дать следующее определение лицензированию — это административно-­процессуальная деятельность лицензирующих органов, подтверждающая (прекращающая) право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности, обладающего повышенной значимостью и потенциальной опасностью для граждан, общества, государства.

§ 1.6. Понятие, особенности, признаки разрешительной деятельности

Несмотря на рассмотренную выше дискуссионность разрешительной деятельности в научном сообществе можно выделить ряд ее особенностей исходя из определения, предложенного автором.

Общее назначение разрешительной системы состоит в защите основ конституционного строя РФ, прав и свобод граждан, юридических лиц, обеспечение правопорядка84, безопасности, стабильного развития экономических и других социальных процессов85.

Конкретная цель введения разрешений различна. Она определяется или должна определяться нормативно86. Например, согласно ст. 4 Федерального закона от 30 декабря 2006 г. № 271-ФЗ «О розничных рынках и о внесении изменений в Трудовой кодекс РФ»87 разрешения в сфере организации и деятельности розничных рынков введены с целью установления порядка предоставления «разрешений на право организации рынка». Следует согласиться с С. М. Зыряновым, который считает, что отдельные разрешительные режимы осуществления деятельности получили юридическое закрепление лишь в последнее время, хотя существуют десятилетиями88.

Особенностью разрешительной деятельности является то, что первоначально отношения возникают по инициативе юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, граждан, которые обращаются за разрешением, то есть лица самостоятельно принимают решение о необходимости его получения. Разрешения чаще встречаются в повседневной жизни граждан, чем лицензии, которые в основном используются в процессе предпринимательской деятельности. Для должностных лиц вступление в разрешительные отношения обязательны. Они не могут в одностороннем порядке от них отказаться.

Существенным недостатком разрешительной деятельности является то, что законодательство о разрешительной системе не систематизировано. Оно разрозненно, содержится в нормативных актах различного уровня как федерального, так и субъектов Российской Федерации. Ча

...