автордың кітабын онлайн тегін оқу Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть
Правовое обеспечение государственного управления и исполнительная власть
Учебник для магистров
Под редакцией
доктора юридических наук, профессора
С. А. Старостина
Информация о книге
УДК 34:004
ББК 67.401я73
П68
Авторы:
Андрюхина Э. П., канд. юрид. наук, доцент — § 5.1, 5.2, 5.3; Ахрем И. В. — § 6.4; Бакурова Н. Н., канд. юрид. наук, доцент — § 1.5, 8.1; Демашова Ю. А. — § 6.2 (в соавт.); Зубарев С. М., д-р юрид. наук, проф. — § 3.1, 3.2, 4.1, 4.3, 4.4; Кадетова А. Д. — § 7.4 (в соавт.); Куликова Т. Б. — § 7.2; Лебедева Е. А., канд. юрид. наук, доцент — § 2.3, 3.3; Мигачев Ю. И., д-р юрид. наук, проф. — § 1.6; Миндовская И. И. — § 3.4 (в соавт.); Нечевин Д. К., д-р юрид. наук, проф. — § 6.3; Павлова Л. В., канд. юрид. наук, доцент — § 7.6, 7.7; Петров М. П., канд. юрид. наук, доцент — § 1.1, 1.2, 1.3; Голикова А. А. — § 6.2 (в соавт.); Серков П. П., д-р юрид. наук, проф. — § 4.2; Сладкова А. В., канд. юрид. наук — § 8.2; Стандзонь Л. В., канд. юрид. наук, доцент — § 8.3; Старостин С. А., д-р юрид. наук, проф. — § 1.4, 2.1, 6.1, 7.1, 7.3, 7.5; § 3.4, 6.2, 7.4 (в соавт.); Студеникина М. С., канд. юрид. наук, проф. — § 2.2.
Под редакцией доктора юридических наук, профессора С. А. Старостина
Учебник подготовлен в соответствии с магистерской программой «Юрист в сфере государственного управления», и в нем рассмотрены не только проблемы государственного управления, но и прикладные аспекты функционирования системы органов государственной и, в значительной степени, исполнительной власти. Важной особенностью учебника является соответствие его структуры и всего материала дисциплины магистерской программе, что делает его исключительно удобным для магистрантов.
Законодательство приведено по состоянию на январь 2016 г.
Учебник предназначен не только для студентов магистерской программы «Юрист в сфере государственного управления», но и студентов и преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников, служащих органов государственного и муниципального управления.
УДК 34:004
ББК 67.401я73
© Коллектив авторов, 2016
© ООО «Проспект», 2016
Предисловие ректора Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) В. В. Блажеева
Уважаемые коллеги, читатели!
Предлагаемый вашему вниманию учебник — первая в нашем университете и отечественной учебной литературе успешная попытка изложить в систематизированной форме соотношение теоретических знаний о государственном управлении и практической деятельности исполнительных органов государственной власти. В нашей стране отсутствует опыт издания учебной литературы такого формата. Суть концепции настоящего учебника состоит в его ярко выраженной прикладной направленности, что обусловлено необходимостью подготовки магистрантов, обладающих как современными знаниями теории государственного управления, так и способностью работать в сфере исполнительной власти.
Структура учебника максимально соответствует учебным планам подготовки магистрантов, а изложение материала осуществлено таким образом, что обучаемые переходят к изучению практических проблем функционирования исполнительной власти только после изучения теоретических основ государственного управления.
Хотелось бы пожелать успехов в реализации своего научного, творческого потенциала магистрантам, выбравшим данное направление российской правовой науки своей специализацией. Я искренне убежден в том, что настоящий учебник поможет обучающимся не только нашего университета, но и других юридических вузов, заинтересованным в получении теоретических знаний и практических навыков в сфере государственного управления и исполнительной власти. Эти знания и умения, несомненно, помогут им с легкостью выполнять задачи в области государственного управления, стоящие сегодня перед молодыми учеными и практическими работниками.
С уважением,
ректор В. В. Блажеев
Вступление научного руководителя магистерской программы С. А. Старостина
В настоящее время ряд вопросов в области административного права и государственного управления стал крайне актуален в отечественной юридической науке и практической деятельности исполнительных органов государственной власти. Происходят значимые и системные изменения в области государственного управления, решаются практические задачи по реализации целей и задач административной реформы.
Всем нам, принявшим участие в подготовке данного учебника, представляется крайне актуальным вопрос освоения основополагающих конструкций, «новелл» государственного управления и административного права студентами, проходящими обучение в нашем университете и других высших учебных заведениях по направлению «Юриспруденция». Аналогов данного учебника нет, как нет аналогов и нашей магистерской программы «Юрист в сфере государственного управления».
Именно это и стало главной задачей написания настоящего учебника — дать магистрантам, уже имеющим соответствующую подготовку, доступное, полное, систематизированное и структурированное представление о пред- мете нашей магистерской программы. Учебник носит ярко выраженную практическую направленность, и мы хорошо себе представляем, что он должен помочь будущим магистрам быстро и эффективно интегрироваться в их будущую юридическую деятельность. Мы убеждены, что изучение данного курса поможет не только с легкостью выполнять практические задачи, но и разбираться в наиболее дискуссионных вопросах доктрины государственного управления и административного права. Хотелось бы пожелать успехов студентам, магистрантам, аспирантам и преподавателям в постижении данной науки, научной и практической деятельности!
С. А. Старостин
Список сокращений
БВС РФ — Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации
БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации
БНА ФОИВ — Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти
ВКС РФ — Вестник Конституционного Суда Российской Федерации
ВСНД и ВС РФ — Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации
ГПК РФ — Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации
ЕАЭС — Евразийский экономический союз
ЕврАзЭС — Евразийское экономическое сообщество (2001–2014)
КАС РФ — Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации
КоАП РФ — Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
РГ — Российская газета
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
ТКТС — Таможенный кодекс таможенного союза
УК РФ — Уголовный кодекс Российской Федерации
УПК РФ — Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации
Раздел I. Теоретико-правовые основы государственного управления
Глава 1. Понятие государственного управления
1.1. Государственное управление в современном обществе
1.2. Развитие управленческой мысли и современные концепции государственного управления
1.3. Система государственного управления
1.4. Государственное управление в условиях административной реформы
1.5. Особенности государственного управления в различных сферах общественной жизни
1.6. Государственное управление в зарубежных странах
Определение компетенций
Знать:
— теоретические положения, раскрывающие содержание и особенности категории управления, его виды, закономерности, методологические подходы к познанию управления;
— понятие, структуру, функции и механизм государственного управления, виды отношений в сфере государственного управления и особенности их правового регулирования;
— этапы развития и современные концепции теории государственного управления.
Уметь:
— оперировать изученными понятиями и категориями теории государственного управления;
— анализировать отношения в сфере управления при помощи элементов современной теории управления;
— анализировать научную литературу, проводить поиск новой научной, аналитической и иной информации по вопросам государственного управления;
— пользоваться общенаучными, частными и специально-научными методами комплексного анализа сферы государственного управления.
Владеть:
— научной терминологией, используемой для всесторонней характеристики сферы государственного управления;
— навыками работы с теоретическими источниками по изученной теме, критического осмысления позиций ученых по дискуссионным вопросам теории государственного управления;
— навыками анализа явлений и процессов применительно к сфере государственного управления.
1.1. Государственное управление в современном обществе
Научная теория определяется как истинное знание, существующее как некоторая система логически взаимосвязанных предложений, отражающих и описывающих существенные, т. е. закономерные, общие и необходимые связи той или иной предметной области. Теория как наиболее обоснованная часть той или иной науки выступает в роли объясняющего ее основные понятия инструмента, раскрывает содержание и соотношение научных положений о закономерностях предмета научного познания.
В содержание теории включаются не любые, а наиболее системные, устоявшиеся, адекватные практике (опыту) знания о понятиях, отражающих сущность определенных явлений, научных закономерностях возникновения и существования данных явлений, принципах, теоретических конструкциях, познавательном методе, а также иные теоретические знания. Для теории характерно наличие таких признаков, как предметность, системность, полнота, логическая обоснованность и непротиворечивость, истинность и достоверность.
Теория государственного управления представляет собой комплекс научных знаний о закономерностях развития и функционирования системы государственного управления. В совокупности с иными научными компонентами — гипотезами, положениями, эмпирическими данными и положениями смежных областей науки, описывающими управленческие процессы, она представляет собой научную отрасль — науку государственного управления.
Характерно, что, согласно прежней традиции, в 60-е гг. XX в. наука государственного управления не рассматривалась как самостоятельная дисциплина и была частью общей науки управления. Науку управления рассматривали как комплексную дисциплину, науку о сущности и содержании процесса управления государственными и общественными делами, организации управления отдельными отраслями хозяйства и культуры, предприятиями, учреждениями и организациями, причем как государственными, так и находящимися в ведении общественных объединений, о путях рационализации системы и структуры, совершенствования форм и методов работы аппарата управления на основе новейших достижений науки и техники, ее дальнейшей демократизации.
В дальнейшем, к середине 1970-х гг., происходит специализация отраслей науки, изучающих управление. Общую теорию социального управления рассматривают социология и философия. В ведении экономических наук находится управление экономическими отношениями, прежде всего управление производством и использование экономического метода в управлении. Политология и правовая наука занимаются изучением государственного управления.
Несмотря на сложный, комплексный характер современной науки государственного управления, она в целом представлена тремя традициями, напоминающими три ветви власти: политологической, правовой и менеджеристской (управленческой).
Первая, наиболее ранняя традиция изучения управления делами государства принадлежит той части социальной философии, которая со времен Аристотеля и Платона рассматривает структуру и природу власти, формы государства, отношения социальных групп. В современный период эта область охватывается предметом политической науки. В СССР политическая наука была официально признана только в конце 1980-х гг.
Вторая традиция появилась с развитием правового метода познания государства и его деятельности, который был обоснован и всесторонне изучен в рамках немецкой правовой школы в XIX в. Эти научные изыскания были непосредственной причиной возникновения новых научных областей: государственного и административного права.
Третья традиция приобрела наибольший авторитет в XX в. с развитием экономической мысли, с появлением современных концепций научного менеджмента. Именно в рамках данной концепции происходят обоснование и выявление тех инструментов государственной политики, которые сегодня ассоциируются с комплексными изменениями управления, прокатившимися волной по всему миру и получившими название административных реформ.
Теория государственного управления охватывает одну из форм социального управления — государственное управление. Фундаментальный характер данной теории позволяет описывать и анализировать новые явления в сфере государственного управления, расширять представление о ее предмете и содержании, строить научные прогнозы, выдвигать гипотезы, предлагать познавательные методы. Таким образом, теория государственного управления — это центральная часть, ядро одноименной науки.
Предметная область теории государственного управления охватывает структуру научного знания о явлениях и процессах, закономерностях государственного управления.
Объектом теории государственного управления выступает определенная часть жизнедеятельности общества, для которой характерны наличие управленческих взаимосвязей и участие в них государства как особого института, организующего ряд наиболее значимых социальных процессов или оказывающих на них прямое и опосредованное воздействие.
Теория государственного управления — самостоятельное направление общественных наук. Вместе с тем возникновение данной теории, ее обособление от других социальных наук, как было показано, складывалось непросто. Потребовались значительные усилия для становления этой комплексной науки, которая имеет свои истоки в социальной философии, правоведении, экономической теории, теории организации, социологии, психологии и политологии. Значительные области управления, допускающие их описание в рамках адекватной математической модели, исследуются точными науками, в частности физикой и математикой.
В настоящее время все эти научные отрасли оказывают влияние на теорию государственного управления, изучают его под разными углами зрения, но не подменяют ее, оставляя за ней право на самостоятельное развитие. В каждой из перечисленных областей науки существует самостоятельный раздел, посвященный особенностям государственного управления применительно к предмету конкретной науки. При помощи метода какой-либо из вышеуказанных наук можно получить новые научные знания, которые одновременно будут востребованы в теории государственного управления.
Каждая наука обращена в своей основе к необходимым ей, преобладающим ценностным категориям. Право — к справедливости, свободе и ответственности (легитимное — нелигитимное, норма — правонарушение), этика — к нравственности (добро — зло), политология использует код «свой — чужой», описывающий механизм распределения власти и принуждения.
Государственное управление объективно связано с функционированием механизма государства как самостоятельного социального института, а также с управлением как всеобщим процессом, организующим связи объектов живой и неживой природы. Ему свойственна своя система координат: упорядоченность (организация) — хаос (дезорганизация), эффективное воздействие — неэффективное. Этим государственное управление качественно отличается от какой-либо другой системы научного знания, приобретая свою индивидуальную ценностную окраску.
В основе государственного управления лежит понятие управления.
Управление — эквивалент латинского термина administratio. Соответственно, управление и администрирование следует рассматривать в качестве синонимов. Еще один термин — «менеджмент» — применим в теории управления к характеристике корпоративного управления и означает реализацию комплекса управленческих функций для управления производственной или иной деятельностью организации, публичным образованием (государством, муниципалитетом) для достижения максимальной эффективности.
Общая теория систем позволяет описать феномен управления наиболее последовательно. А. А. Богданов в работе «Тектология», изданной в 1910–1920-х гг., а затем и К. Л. фон Берталанфи основывали свои представления о системных объектах на их общности, так как все они подвержены действию схожих законов.
Управление выступает механизмом сохранения целостности системы сообразно внутренним и внешним условиям ее существования. Означает ли это, что наличие признаков системной организации природы, общества само по себе говорит и о наличии управления? Нет оснований отрицать данный вывод. Поэтому для анализа управления важен именно системный подход, согласно которому всякая упорядоченная деятельность подчиняется закономерностям существования систем безотносительно к их природе.
Система — совокупность взаимосвязанных и упорядоченных структурных частей целого, функционирующих для достижения общей цели.
Типология систем может быть самой различной, в зависимости от определенных критериев. В целом системы принято разделять на простые, сложные и сверхсложные — нелинейные, эволюционирующие системы, а также стационарные и нестабильные (адаптивные) системы.
Принципиально важным является выделение «открытых систем» — систем, которые обмениваются веществом и энергией с другими системами. Для познания закономерностей общественного развития необходимо изучение открытых систем, которые относятся к разряду неравновесных или диссипативных, то есть рассеивающих или потребляющих энергию, поступающую извне.
Управление — это перевод управляемой системы из одного состояния в другое, обусловленное закономерностями окружающей среды, посредством целенаправленного воздействия управляющего на эту систему.
Внешне видимым признаком понятия управления выступает целенаправленное воздействие субъекта на объект, возникновение связи между ними, их специфическая форма взаимодействия. Поэтому само по себе воздействие в процессе управления не имеет значения в отрыве от его механизма.
Механизм управления состоит в приведении системы существующих отношений субъекта и объекта к определенному состоянию. В центре механизма управления — комплекс структур и осуществляемых ими функций, которые обеспечивают достижение цели приведения системы к устойчивому, т. е. организованному и сбалансированному, состоянию. Данная цель важна для субъекта управляющего воздействия. Она может быть естественной или искусственной, берущей свое начало в природных или социальных закономерностях, диктующих правила поведения субъекту, от которого зависит управленческая активность.
Цель управления создает направленный импульс, указывает путь, по которому следует двигаться. Эта особая направляющая роль управления иногда понимается как синоним самого понятия. Управление рассматривают как направление, или вождение, целеполагание, принятие управленческих решений. Все эти характеристики лежат в центре понятия управления и помогают лучше осознать его природу.
Несмотря на свою исключительно важную роль, управление — не единственный организующий механизм. В более широком понимании управление — это и такое взаимодействие в процессе жизнедеятельности, которое не имеет конкретной заданной цели, но может быть основано на принципах и законах самоорганизации. Определенные состояния самоорганизации связаны со спонтанным проявлением организующего начала. На более высокой стадии развития процесса самоорганизации возникают институты управления.
Управление, которое может проявляться в форме самоорганизации, непосредственно участвует в формировании новых систем, а в дальнейшем отвечает за их устойчивость. В одних случаях это определяется естественными законами, например генетическим кодом. В других случаях процесс управления опосредован сознательно-волевыми акциями и интеракциями его участников. Управление как системный процесс организует системы и порядок их взаимодействия между собой.
Системы складываются и разрушаются благодаря определенным закономерностям. Одна из таких закономерностей — подвижность системы и неравномерность управленческого воздействия, его колебательная и цикличная природа, способная усиливать или ослаблять, видоизменять под воздействием разных внутренних и внешних факторов импульс воздействия.
Системный подход позволяет рассматривать управление как отношения систем разного уровня: макро- и микросистем. Таким образом, управление можно охарактеризовать не только как воздействие, но и как влияние систем.
Комплексное изучение управления должно основываться на глубоком анализе среды, в которой оно осуществляется. Прежде всего необходимо выявить элементы системы, к которым следует причислить явления, процессы, материальные объекты и институты.
Системно-структурный анализ важен для изучения внутренних связей элементов системы, ее внутренней организации (строения), т. е. структуры. Структуру следует рассматривать в качестве способа взаимодействия элементов системы.
Функциональное строение системы позволяет проследить ее функции. Функцию можно определить как работу элемента в системе.
Всесторонняя характеристика управления предполагает не только структурно-функциональный анализ, но и рассмотрение целей системы, а также ее потребностей в ресурсах, подходы к их распределению. Большое значение имеет анализ внешней среды, выявление состояния системы в рамках переживаемых ею этапов и циклов развития.
Для любой системы характерным признаком является ее целостность (единство), наличие особых, нередко уникальных качеств, присущих данной системе и ее элементам (системность). При этом части системы не являются простой суммой слагаемых, вся совокупность частей системы (элементов, подсистем и т. д.) приобретает новое интегративное качество, которое называют эмерджентностью, или системным эффектом.
Исследования общей теории систем конкретизированы в областях кибернетики, системного анализа, исследования операций, системной инженерии, синергетики и других научных концепциях, для каждой из которых характерен свой подход.
В зависимости от взглядов на устройство систем и роль механизма управления в системе можно выделить два типа управления — иерархическое и синергетическое. Первым сформировался иерархический подход, основанный на выявлении управленческой связи прямого и обратного типа в сложно организованных системах с упором на роль информации в этом процессе.
В рамках данного подхода необходимо отличать систему управления (управляющую подсистему) и систему, на которую распространяется действие управленческого механизма (управляемую подсистему). Этот механизм показывает наличие иерархической связи между частями системы, что демонстрирует роль управления в системе.
Для динамичной системы характерны следующие признаки:
— целостность;
— адаптивность, саморегуляция на основе обратной связи;
— стабильность;
— иерархическая организация;
— наличие субъекта и объекта управления;
— внутреннее и внешнее функционирование;
— историческая динамика, выражающаяся в закономерном процессе формирования, развития и гибели данной системы.
Управление с позиций кибернетического анализа распространено во всех сферах, в которых имеют место системные, управляемые процессы. Соответственно, многие признаки управления стали изучаться благодаря кибернетическому подходу, а сами управляемые системы — подразделяться на технические, биологические и социальные.
Кибернетика как междисциплинарная наука и как научный метод познания сложных управляемых систем заявила о себе в 40-е гг. XX в. (Н. Винер). Термин кибернетика происходит от греческого слова kybernētiké, которое означает искусство управления (первоначально — искусство кораблевождения). Для кибернетического анализа не важна сфера распространения объектов. Объекты могут быть различными — человек, общество, техника, система или несколько связанных систем.
Кибернетика изучает связь системы и окружающей среды, при которой целенаправленные воздействия системы и обратная связь находятся в условиях взаимовлияния и способствуют изменениям самой системы. При этом важными факторами анализа выступают процессы обработки информации и реакции на поступающую информацию, возможности улучшения этих процессов, акцент на управляемой подсистеме и механизме самовоспроизводства системы.
Кибернетическими системами являются общество, головной мозг, электронно-вычислительные средства, системы разного уровня и тому подобные объекты. Нередко кибернетику интерпретируют как науку о получении, передаче и обработке информации в сложных системах. При этом важно понимать, что управление как один из ведущих процессов в кибернетической системе состоит в обработке и передаче информации. Кроме того, эта информация определяет характер взаимодействия управляющей подсистемы и управляемой и обеспечивает воспроизводство системы. Это позволяет сделать важный вывод в отношении управления, которое служит целям функционирования системы, поддержания ее способности к самовоспроизводству посредством информационного воздействия в заданном направлении.
Названные признаки управления недостаточны для его целостной характеристики. Для управления любой открытой и неравновесной системой важен гомеостаз. Гомеостаз — способность системы к стабилизации и сохранению постоянства своего внутреннего состояния, которая выражается в наличии механизмов саморегуляции, устойчивости к внешним факторам, восстановлении утраченного равновесия, адаптации к внешней среде и стремлении к воспроизводству системы.
Достижение определенного баланса системы посредством гомеостаза возможно в результате управления, одним из сущностных проявлений которого выступает подобный механизм регулирования. Определяющей чертой этого механизма выступает способность поддерживать заданную степень неупорядоченности, разобщенности или энтропии.
Управление можно рассматривать как многовариантный процесс, отвечающий за адаптацию системы к внешним условиям. Таким образом, управление, как было отмечено, направлено не только на поддержание системы в состоянии, адекватном внешним условиям, но и на развитие новых адаптивных способностей системы. В этом смысле стоит подчеркнуть способность управления активно менять свойства систем и трансформировать окружающую действительность.
Довольно существенное значение для описания управления имеет синергетика (Г. Хакен) или теория сложных систем, описывающая механизмы самоорганизации. Предметом синергетики, которая, как и кибернетика, является междисциплинарной наукой, является изучение закономерностей сложных неравновесных систем, причем как физических и химических, так и принципиально иных — биологических, социальных.
Основные аспекты в теории синергетики описывают структуру системы в рамках таких параметров, как инвариантность поведения, множество элементов системы, открытость систем, нелинейность процессов.
Для синергетики характерно признание значимости фактора неравновесности систем различной степени сложности как источника развития. Управление в этом смысле, с одной стороны, подвержено фактору неопределенности среды, окружающей систему. С другой стороны, управление участвует в жизни системы в качестве одного из факторов наряду с самоорганизацией (упорядочение элементов системы посредством внутренних механизмов, без внешнего участия).
Сами по себе изменения, в том числе в социальных системах, с позиции синергетических представлений возможны не столько благодаря управлению, сколько общей закономерности природы развития сложных систем, для которой характерно наличие спонтанных процессов, самоорганизации, появления новых структурных образований и в конечном счете новых качеств системы.
Управление при этом может выступать катализатором направленных изменений, что не снижает его роли, а только подчеркивает важность участия в процессе жизнедеятельности системы.
Управление, если его понимать как волевой, сознательный, контролируемый процесс, может способствовать деградации системы или ее дестабилизации в тех случаях, когда не учитывается значение неравновесности для развития, важность принципов самоорганизации, разнообразия и открытости. В этом смысле управление должно быть максимально приближено к конкретному состоянию системы. В социальной практике подобный подход в одной из интерпретаций находит свое применение в рамках концепции устойчивого развития.
Есть и нежелательные факторы для системы в целом и ее управленческого механизма: чрезмерная нестабильность или слишком большие возмущения внешней среды и большая неравновесность внутреннего состояния.
В рамках синергетического подхода важным регулирующим механизмом, схожим по своему назначению с управлением и в широком смысле составляющим альтернативный рычаг воздействия на все процессы, выступает саморегулирование. Саморегулирование продуктивно в неравновесных условиях, поскольку равновесие губительно для системы как состояние, способствующее нарастанию энтропии, дисбаланса элементов, ориентации на внутренние локальные проблемы, а не на самоорганизацию. Социолог С. Паркинсон отмечал, что административное здание и вся иерархия отношений может достичь совершенства, т. е. в нашем понимании точки равновесия, к тому времени, когда само учреждение приходит в упадок.
Автономные структурные компоненты системы в силу действия разнонаправленных связей в системе в обстоятельствах нарушения равновесия начинают ориентироваться на потребности системы в целом. Такой эффект получил название корпоративного поведения. В социальной системе это проявляется в наличии нескольких политических центров, участвующих в самоорганизации. И более крепкой выглядит динамическая система, в которой объекты саморегулирования строят свои отношения на микро- и макроуровне, стремятся взаимодействовать исходя из различных интересов, не замыкаются на узких вопросах своего существования. В то же время присутствует единство всех частей сложной системы, поскольку имеют место потребности, имеющие общее значение. Управление активизирует и стабилизирует эту ориентацию систем на общие потребности.
Таким образом можно теоретически объяснить значимость принципа разделения властей, разделения управленческой деятельности на административную и политическую, преимущества федерализма и местного самоуправления. Названные институты с позиции теории управления и синергетики — наиболее оптимальные механизмы регуляции социальной системы, основанные на объективных закономерностях ее развития.
Синергетика оперирует понятием бифуркации — возможностью ветвления траекторий перехода системы к устойчивому состоянию (аттрактору). При этом случайные отклонения в развитии системы (флуктуации) наиболее сильны в момент достижения системой точки бифуркации, допускающей инвариантность дальнейшего существования.
Если управление и его исполнительные механизмы основаны на приведении системы в исходное состояние при получении сигналов обратной связи (отрицательные связи), процесс авторегулирования не будет носить характера самоорганизации. Он будет противодействовать процессу накопления изменений, избегать появления флуктуаций и в конечном счете консервировать состояние системы в определенных границах.
Открытые системы должны быть настроены на постоянный пересмотр своих механизмов адаптации, своевременную перестройку системы на новой платформе. Ценность неравновесных систем — в признании важности необратимых изменений и положительных обратных связей для качественного улучшения системы и ее переформатирования на другой основе.
Природа управления в социальной системе обусловлена тем, что данная система не является равновесной. Кроме того, она относится к типу сложных, открытых и эволюционирующих систем, в которых присутствуют механизмы авторегулирования и самоорганизации.
Таким образом, общество как система организуется, развивается за счет сочетания самоорганизации и направленного регулирования. Амбивалентное (двоякое) понимание природы управления порождает противоречие. Это противоречие разрешается в рамках стадийности общественного развития, в котором нарастающие конфликты ценностей в условиях демократии вызывают потребность в самоорганизации, переходе власти от бюрократии к парламенту (централизация политической власти), а затем на этапе стабильности и общности ценностей происходят децентрализация политической власти, рост и укрепление бюрократической модели управления (К. Якобсен).
Природа управления согласуется с общей теорией систем и ее начальным постулатом о том, что управление — порождение системной организации материального и нематериального мира, а потому управление и как внешнее воздействие, и как самоорганизация ориентировано на потребности системы или целого ряда взаимосвязанных систем. Вне этого предназначения управление теряет атрибутивность как понятие, а следовательно, невозможно преувеличивать его характер, наделять его самодостаточностью.
Существующая научная картина мира так или иначе не отрицает всеобщей системной организации, при наличии которой мы допускаем вывод о том, что мир состоит из относительно организованных систем: материальных и абстрактных, простых и сложных, стационарных и динамичных, открытых и закрытых, равновесных и неравновесных, управляемых внешним целеполаганием и (или) саморегулируемых.
В этом плане управление как процесс и явление имеет определенные естественные ограничения и другие закономерности, раскрывающие его сущность, структуру, последовательность и механизм функционирования в рамках системного устройства. Наукой выявлен ряд закономерностей, которые позволяют лучше понять процесс управления и его природу.
Во всем многообразии системно организованного мира действует принцип взаимодействия систем, или принцип непрерывности, когда при исследовании различных систем обнаруживают себя связи ингрессии (А. А. Богданов), объясняющие всеобщее прямое или опосредованное взаимодействие открытых систем, их влияние и зависимый характер.
Любая система закономерно отражает свойства окружающей ее среды, изменения окружающей среды вызывают изменение системы, и наоборот.
Процесс функционирования системы, ее развития и разрушения также предопределен действием ряда закономерных принципов, обусловливающих порядок работы системы, ее эволюционные механизмы.
Регулирование, направленное изменение в системе возможно лишь на основе механизма обратной связи (обратной афферентации — П. К. Анохин).
Принцип моноцентризма (в противовес полицентризму) обусловливает наличие одного, или основного, центра системы, обусловливающего направление ее развития (А. А. Богданов).
Закон необходимого разнообразия содержит прямую зависимость между ограничением разнообразия в поведении управляемой системы и увеличением разнообразия (сложности) управляющей подсистемы (У. Р. Эшби). Поэтому с позиции данного закона только разнообразие может сдерживать неконтролируемый рост разнообразия, а управляющая подсистема по степени сложности должна быть не ниже управляемой подсистемы. Принцип иерархических компенсаций или роста разнообразия на центральных уровнях системы и его ограничение на периферийных объясняет действие закона необходимого разнообразия в пространственном аспекте.
Одна из существенных закономерностей управления связана с тем, что организационные структуры систем, включающих одна другую, должны быть рекурсивны (С. Т. Бир). Принцип рекурсивности структур основан на свойстве совместимости объектов и однородных систем. Он также позволяет снижать разнообразие и стабилизировать отношения в системе. В данной ситуации объект является частью самого себя, так как структура меньшего является аналогом структуры большего или они стремятся к единообразию.
Если снижение степени различий в системе достигается за счет однородных воздействий, происходит уменьшение исходного разнообразия, множества вариативности состояний, что вызывает процессы стагнации. Источник изменений — самоорганизация подавляется авторегулированием, все различия нивелируются, а отклонения в развитии не анализируются. Эта закономерность известна как закон накопления опыта (У. Р. Эшби). Любому организованному коллективу, если он хочет сохранить способность к развитию, необходимы воздействия (административные, информационные, культурные и прочие), поддерживающие вариативность или относительное непостоянство процессов. Названная зависимость также подтверждает истинность закона необходимого разнообразия в процессе управления.
Принцип внешнего дополнения (С. Т. Бир) заключается в признании ограниченности управленческого языка для адекватного отображения всех параметров функционирования системы. Соответственно, возникает объективная потребность на определенной стадии развития вмешательства извне, извлечения дополнительных резервов, при помощи которых происходит коррекция управляющего воздействия.
Дальнейшее повышение уровня организации системы без ущерба для степени ее сложности и для ее эволюции всегда осуществляется посредством решений более высокого порядка, происхождение которых изначально не заложено в данную систему, т. е. при помощи так называемого черного ящика.
Применительно к обществу внешние дополнения механизма управления черпают интеллектуальный и организующий элементы «черного ящика» в социальных практиках самоорганизации, механизмах парламентаризма и других демократических формах, которые как бы извне помогают управленческой подсистеме обновляться и получать возможность прогрессивного развития. Именно поэтому важно создание таких инструментов в сфере управления, которые бы взаимодействовали с внешней средой, создавали бы условия для изучения и заимствования прогрессивного опыта. В этом смысле актуальные управленческие задачи из области внешнего дополнения могут быть решены на основе научного анализа и эксперимента, проектирования оргструктур и создания механизмов опережающего развития.
Нарушение закона необходимого разнообразия и существование нестабильных состояний в системе могут привести к деструктивным процессам (диспропорции развития, конфликты, противоречия и т. д.). Когда наступает дисбаланс разнообразия в системе и оно достигает критического уровня, начинает действовать закон расхождения (А. А. Богданов), или правило прогрессирующей сегрегации (Л. фон Берталанфи). Закон описывает неизбежное стремительно прогрессирующее развитие процесса накопления различий (принцип цепной реакции) однородных обособленных объектов или систем, которые под воздействием многочисленных факторов имеют тенденцию к неравномерному развитию. Фактически изменения в системе приобретают на определенном этапе необратимый характер. Соответственно, закон необходимого разнообразия действует до тех пор, пока не нарушена целостность системы, ее устойчивость.
Согласно закону минимума, устойчивость системы определяется устойчивостью ее слабейшего элемента (А. А. Богданов). Это объясняет скорость функционирования и развития системы, процесс достижения ею устойчивого состояния. Данная закономерность также делает невозможными такие способы управления, которые не учитывают или игнорируют степень сложности рядовых элементов системы. Так же негативно следует оценивать развитие в системе тенденции к увеличению разрыва степени сложности однородных структурных частей, которое влечет появление затратных компенсирующих механизмов.
Устойчивость системы повышается не только посредством создания необходимого разнообразия в ней и постоянного учета динамики развития и состояния наиболее слабых элементов, но и за счет роста дополнительных связей.
Рост дополнительных связей также объясняет действие принципа дегрессии (А. А. Богданов), или закона прогрессирующей механизации (Л. фон Берталанфи), согласно которому в системе образуется дегрессивные стабильные комплексы, фиксирующие связанные с ними элементы, тем самым система приобретает устойчивость.
Все названные закономерности важны для описания механизма управления и самоорганизации систем, действия внутренних и внешних факторов, требующих анализа и учета при конструировании эффективных средств управленческого воздействия в системах разных типов, в том числе в социальных системах.
Упорядочение социальных систем, их сохранение в функционально пригодном состоянии адекватно существующим внешним и внутренним условиям и потребностям развития также нуждаются в механизме управления.
Управление составляет неотъемлемую сторону устройства и функционирования различных общественных систем, приобретает социальный характер и обозначается термином социальное управление.
Изучением социального управления заняты самые разные науки: теория государственного управления, философия, история, социология, политология, экономическая теория и комплекс экономических наук, включая теорию организации и менеджмент. Отдельное место также занимает общая теория права, конституционное право, административное право.
Каждая из названных научных дисциплин претендует на свое определение социального управления. С точки зрения социологии управление — организующий механизм совместной деятельности индивидуумов. Политология рассматривает социальное управление с позиции понятия «власть».
Социальное управление — упорядочивающее воздействие на общественную систему (подсистему, организованный коллектив или иной социальный институт) с целью приведения ее в состояние, соответствующее закономерностям окружающей среды.
Всплеск интереса к проблемам социального управления в нашей стране и за рубежом начался в начале XX в. и особенно стал заметен во второй половине прошлого столетия.
Под влиянием управленческих идей произошли тектонические изменения в организации государственного управления на рубеже XX–XXI вв., а теория государственного управления получила в распоряжение абсолютно новый объект — постиндустриальное информационное общество и обогатилась принципами нового государственного менеджмента.
Социальное управление характеризуется множественностью форм и институтов, а также включает публичные и частные сферы социального управления и их субъекты.
Наиболее заметными субъектами, активно участвующими в публичном управлении, являются любые организованные формы воздействия на политические процессы: международные организации, мировой рынок (транснациональные корпорации), политические партии и другие общественные объединения, публичные корпорации (учреждения, предприятия), политические и управленческие сети, муниципальные образования, государство и его институты, надгосударственные образования.
К частным институтам можно отнести собственно корпоративное и семейное управление, а также иные управленческие образования или сети, не преследующие публичных целей в своей деятельности.
Социальное или общественное управление, как и управление вообще, подразделяется на саморегулирование и управление на основе внешних обособленных полномочий по отношению к коллективу (В. Е. Чиркин).
Для социального управления характерны такие признаки, как возникновение управленческой деятельности в социально-экономической системе, обусловленность характера управления условиями развития данной социально-экономической системы, ее сложностью, наличием внешних и внутренних потребностей, особенностями структуры, ресурсов, состоянием объектов и субъектов управления (управляемой подсистемы) и управляющей (подсистемы).
Социальное управление носит волевой характер, ориентировано на достижение социально значимых целей в публичной или частной сфере, на изменение состояния объекта управления. Ему присущи специфические прямые (субординационные, координационные) и обратные управленческие связи между объектом и субъектом, а также реализация сложного комплекса управленческих функций в процессе управленческого воздействия.
Данный вид управления характеризуется цикличностью, поскольку ориентирован на функционирование однотипных институциональных механизмов принятия и исполнения решений, контроля за их реализацией.
Возникновение и упразднение управленческих институтов организации общественной жизни, централизация и децентрализация процессов управления, усложнение и упрощение систем управления, различное сочетание внешнего управления и самоорганизации, прямых и косвенных методов управленческого воздействия — все это свидетельствует о цикличном и нелинейном характере социального управления.
В процессе социального управления соприкасается значительное множество субъектов, участвующих в выработке управленческих решений и их реализации. Эти разнонаправленные процессы взаимодействуют и опосредуют друг друга.
Социальное управление имеет несколько иерархических уровней:
— межгосударственный и международный;
— государственное управление (федеральное или центральное, в субъектах федерации и в иных территориальных государственных образованиях);
— местное самоуправление;
— корпоративное (локальное управление).
В противовес иерархической структуре социального управления развивается представление о сетевой концепции управления, для которой центральным понятием является управленческая сеть.
Управленческая сеть — совокупность участников процесса управления, взаимодействующих между собой на основе горизонтальных механизмов выработки и реализации управленческих решений, объединенных общими интересами, обменивающимися ресурсами, информацией в процессе такого взаимодействия.
Необходимо отличать управленческие сети и политические сети. В отличие от политических сетей, управленческие сети в большей степени ориентированы на реализацию управленческих решений в рамках принятых на ином уровне социальной системы политических решений.
Социальное управление можно рассматривать в собственном смысле как управление, охватывающее любые формы взаимодействия объекта и субъекта управления. В рамках широкого взгляда социальное управление включает процесс выработки и реализации политики, организацию и реализацию власти в обществе (политическое управление), собственно управленческую деятельность (администрирование), а также различные формы самоорганизации общества в их единстве. Таким образом, социальное управление в данном контексте предполагает сочетание сложных механизмов самоорганизации и целенаправленных механизмов воздействия.
Широкое понимание управления заложено в Конституции РФ, в текущем законодательстве. Так, например, государственное управление применительно к сфере стратегического планирования — это деятельность органов государственной власти по реализации своих полномочий в сфере социально-экономического развития Российской Федерации и обеспечения национальной безопасности Российской Федерации.
В специальном значении социальное управление интерпретируется как административная деятельность, а применительно к государственному управлению — как форма государственной деятельности, выраженная через категорию «исполнительная власть».
Эта двойственность трактовки социального управления неизбежна ввиду многозначности проявлений социального управления, среди которых институт администрирования эволюционировал и приобрел специфические черты, позволившие обособиться ряду управленческих функций, а затем и форм управленческой деятельности.
Переходя к характеристике собственно государственного управления, отметим, что в первой половине XX в. известный немецкий юрист К. Шмитт выдвинул тезис о тотальном государстве. Государство не только не утрачивает своих ведущих позиций в сфере социального управления. Оно занимает все новые ниши в управленческом механизме общества, кооперируясь и взаимодействуя со всеми классами субъектов общественной структуры. Несмотря на неоднозначную полемику о роли государства в сфере общественного управления, его значение определяется фактическим положением глобального регулятора социально-экономических процессов.
Государственное управление как вид социального управления необходимо для выработки целей общественного развития на основе интеграции интересов различных групп, составляющих структуру общества.
В процессе развития государственного управления его институты стали заметно активнее в рамках реализации принципа социального государства, создания разветвленных систем социальной помощи и социальной защиты, обеспечения гарантиями прав граждан с социально-экономической сфере: права на труд, на охрану материнства и детства, медицинскую помощь, образование и других прав.
Государство также создает необходимые предпосылки для организации разнообразных социальных процессов, обеспечивает публичные интересы при возникновении новых видов социальной деятельности: освоение космического пространства, информатизация, защита общества от террористических и экстремистских проявлений, последствий экономических кризисов, обеспечение экологической безопасности. Значимость государственного регулирования возрастает и по причине усложнения социальной системы, появления новых субъектов, форм социальной активности.
Традиционно в рамках правового изучения особенностей государственного управления отмечаются его специфические признаки:
— практически организующий, непосредственный характер государственного управления;
— подчиненный по отношению к политическому управлению (политической деятельности) характер, обусловленный спецификой профессиональных задач управления и политики;
— обособленный характер среди других видов и форм государственной деятельности;
— основной объем государственного управления реализуется в системе исполнительной власти и функционально связанных с ней субъектов;
— непрерывный (в отличие от представительной власти), исполнительно-распорядительный и властный характер;
— целостность и единство системы государственного управления в пределах общих для нее предметов ведения;
— иерархичность структуры государственного управления, субординация субъектов и объектов управления.
Организующий, исполнительно-распорядительный, властный и субординационный характеры государственного управления опираются на традиционный подход к раскрытию природы государственного управления. Эти признаки размываются, постепенно трансформируются в течение всего XX в., особенно в контексте развития договорных отношений, широкого признания сферы государственных (публичных) услуг, появления механизмов кооперации государства и гражданского общества, включения в механизм государственного управления широких начал самоорганизации, в том числе институтов гражданского общества и местного самоуправления. Все это свидетельствует о глубокой перестройке механизма государственного управления, о появлении его новых признаков:
— сочетание централизации, децентрализации и самоорганизации;
— развитие, помимо иерархических структур, конкурентных начал и договорных механизмов;
— развитие государственных (публичных услуг) в процессе управленческого воздействия.
Правовые особенности государственного управления:
— основанность на принципах и нормах права;
— наличие полномочий по использованию в пределах, установленных законом, права на осуществление действий по усмотрению (дискреция);
— подзаконный характер;
— правовая самостоятельность (наличие самостоятельной компетенции) субъектов управления;
— наличие в структуре государственного управления разделения нормотворческой, административной и юрисдикционной функций.
Таким образом, государственное управление — это вид социального управления, который в узкоспециальном смысле представляет собой системно организованную деятельность исполнительной власти и иных субъектов, сочетающую исполнительно-распорядительные и иные формы организующего взаимодействия государства с управляемой подсистемой в целях упорядочения и комплексного социально-экономического развития общества.
Государственное управление имеет свою сложную видовую характеристику.
В зависимости от предмета и характера управленческой деятельности оно дифференцировано на четыре вида: непосредственно административная деятельность или иерархическое (принуждающее) управление, которое можно разграничить на отношения субординационного и координационного характера, а также дополняющее основную административную деятельность горизонтальное (договорное, взаимодействующее) управление, которое включает предоставление государственных услуг (предоставляющее управление) и взаимодействие с институтами гражданского общества.
В зависимости от степени централизации управленческого воздействия государственное управление можно разграничить на прямое (централизованное) и опосредованное (децентрализованное).
По содержанию и методам управленческого воздействия государственное управление может выражаться в распорядительстве, руководстве подчиненными объектами или в регулировании и координации их деятельности.
В зависимости от принципа федерализма государственное управление разделяется на два вида: федеральное и государственное управление субъектов федерации.
Процесс познания закономерностей государственного управления базируется на выявлении механизмов, лежащих в основе социально-экономической системы. Однако эти закономерности действуют по-разному на различных этапах эволюции общества и его институтов. Появляются новые знания, которые сами по себе изменяют прежнее понимание сущности процессов, лежащих в основе государственного управления. Поэтому особенно важно понимание процесса развития теории государственного управления, ее принципиальных направлений, используемых современной наукой для объяснения этого феномена.
1.2. Развитие управленческой мысли и современные концепции государственного управления
Обращаясь к вопросу о развитии научной основы государственного управления, нужно иметь в виду, что эта основа имела континентальные, страновые особенности и различную степень взаимодействия со смежными научными направлениями.
Как уже было отмечено, теория государственного управления, несмотря на свой самостоятельный характер, имеет множество универсальных положений и постулатов, которые стали известны благодаря научным изысканиям представителей философии, экономической теории и практиков, активно анализировавших собственную сферу деятельности.
Большинство подходов имеет выраженный социоцентристский характер. Однако, помимо отмеченных направлений, в теории государственного управления также можно отметить роль технологических концепций (корпоративизм, плюралистическая теория), синергетики и коэволюционного подхода.
Первые научные знания об управлении появились задолго до современного периода человеческой истории. Уже в Древнем мире философы (Аристотель, Платон, Конфуций) задумывались над лучшими формами правления, описывали их сущность, разрабатывали свои рекомендации для эффективного управления, а общество пыталось развивать эти формы, сохранять и приумножать позитивный опыт, в том числе закрепляя его в правовых источниках.
Потребность в изучении основ государственного управления в форме отдельной науки проявилась значительно позже, на этапе развития меркантильной экономической политики европейских государств, обусловленного увеличением расходов на содержание государственного аппарата, развитием правовых и административных систем Франции, Пруссии, Голландии и Швеции.
Общее учение об управлении, которое возникло в Австрии и Германии в XVII в., олицетворяла камералистика (от нем. kameralien — наука административного управления), которая преподавалась с XVIII в. в европейских университетах и объединяла знания в области политики, экономики, финансов, полицейскую науку, аграрную науку, мануфактурное дело и горное строительство.
Камералистика и ее самостоятельное направление — полицейская наука (от термина полиция, в то время означавшего внутреннее управление) впервые сформировали комплекс системных представлений о государственном управлении того периода. Недостатком полицейской науки являлась ориентация на инструментальный подход, описывающий управленческие ситуации и практические указания по совершению административных действий, которые неизбежно устаревали и требовали постоянного пересмотра.
Наука о полиции стала заметной на этапе индустриального развития, промышленной революции, развития капитализма и появления первых буржуазных государств, в основание которых были положены принципы республиканского конституционного устройства, разделения властей и парламентаризма. Эти процессы сопровождались грандиозными изменениями в структуре государственного управления, связанными с появлением класса чиновников, обретении им политического веса.
Полицейская наука как наука об управлении стала претендовать на самостоятельное развитие и отделилась от камералистики. Ее известными представителями были И. Юсти, Е. фон Зоненфельс, Г. фон Берг, И. Пюттер, Н. Деламаре, Л. фон Штейн, Р. фон Моль. К началу XVIII в. роль полиции в научных трудах стала трактоваться как выполнение задач по обеспечению безопасности. Этот аспект, а также последующее развитие начал правового государства позднее сделают невозможным развитие науки об управлении на прежней основе.
Наука о полиции обогащается правовыми подходами. Приоритет юридического метода изучения государственного управления позволяет сформировать научные основы государственного управления в рамках новой научной отрасли — государственного права. Определенная часть государственного управления, не имеющая правового применения, продолжает существовать в рамках различных течений политической науки.
Л. фон Штейн, Р. фон Моль включили в свои труды по управлению представления о разделении властей, ограничении законом административной власти. Также было предложено рассматривать управление через призму отношений государства и индивидуума, урегулированных нормами права и обеспеченных специфическими средствами защиты прав рядовых участников отношений в сфере государственного управления (полиция и юстиция).
Правовое измерение государственного управления привело к формированию во второй половине XIX в. в рамках государственного права самостоятельного направления правовой науки — административного права (Ф. Майер, О. фон Сарвей). Впоследствии сформировалась догматика современного административного права. В этот же период происходит становление такого института современного государственного управления, как административная юстиция.
Параллельно с процессом возникновения комплекса наук о государственном управлении в Европе государственное управление стало изучаться в США. В 1880 г. принимается решение Колумбийского колледжа о создании Школы политической науки.
В этот период В. Вильсон, Ф. Гуднау начинают разработку методов научного управления в условиях демократического общества. В. Вильсон предлагает разграничение функций политической власти (принятия законов) и государственного администрирования (исполнения законов), контроля администраторов политиками, ориентации государственных служащих на принципы профессионализма, конкурсного отбора и несменяемости. Распространение получает идея использования в государственном секторе подходов, которые применяются при ведении бизнеса.
Традиции рассмотрения государственного управления в бинарной конструкции (политическое управление и администрирование) привели к появлению самостоятельной научной дисциплины, получившей название теории государственного управления (public administration), которая свой научный интерес сконцентрировала именно на вопросах администрирования, а не политики. С 1900 г. начинается преподавание государственного управления в университетах США и Западной Европы. В 1916 г. в Вашингтоне Р. Брукингс учреждает первый институт правительственных исследований.
Одновременно М. Вебер, активно изучавший названную область управления, провел социологическое описание бюрократической модели, функционирующей в Германии. Им проанализированы основные черты этой модели. Тем самым выявлены наиболее типичные признаки классической бюрократии, ориентированной на выполнение государственных функций: наделение учреждений самостоятельной компетенцией; иерархия должностей и карьерный принцип перемещения в должностной иерархии; наем служащих происходит в зависимости от их образования или на основе экзаменов путем назначения, а не на основе выборов; их деятельность представляет собой особую регулярно оплачиваемую сферу занятости, профессию на условиях пожизненного найма и присвоения чина; дифференциация оплаты труда происходит в соответствии со служебным положением, определяемым в зависимости от ранга; служащий не является владельцем учреждения, в котором состоит на службе; подчиняется дисциплине, и его деятельность контролируется; стоящие над ним органы принимают решение о смещении с должности.
М. Вебер особое значение придает вопросам властного положения бюрократии и, как следствие, ее сплоченности, стремлению к политической роли. Он также объясняет положение бюрократии через призму владения ею техникой управления, обосновывает идеальную модель государственного управления, построенную на жестких принципах иерархии и следования установленным правилам администрирования, отвечающую критериям беспристрастности высокой сословной чести.
Знания, полученные на первом этапе становления теории государственного управления, стали основой для его последующего развития в течение второго этапа в рамках классической школы и школы человеческих отношений (1920–1950-е гг.). Третий (постклассический) этап развития теории государственного управления охватывает период 1960–1980-е гг. Современный, четвертый, период формирует представления о государственном управлении на рубеже XX–XXI вв., начиная с 90-х гг.
В классический период разработки теории государственного управления наибольшее внимание было уделено научным принципам организации управления и производства, возможностям рационализации управленческого труда, специализации функций управления, развитию представлений об оперативном менеджменте и построению эффективных структур. Представителями так называемой классической школы (А. Файоль, Ф. Тейлор, Г. Эмерсон, Г. Форд, Л. Уайт, Л. Урвик, Д. Муни, Т. Вулси) были выработаны подходы к правильному распределению обязанностей персонала организаций, рекомендации и принципы, которым необходимо следовать для получения лучших результатов. Был проведен тщательный анализ факторов, влияющих на процесс производства, учет которых позволял максимально интенсифицировать производственные процессы (теория факторов).
А. Файоль выделял шесть групп управленческих функций: технические, коммерческие, финансовые, страховые, учетные и административные. При этом административным функциям отводилась решающая роль. Управлять, согласно А. Файолю, значит предвидеть, организовывать, распоряжаться, координировать и контролировать.
Классическая школа, несмотря на достижения в области анализа управленческих закономерностей, не учитывала сложности реальных, динамичных процессов в организационных структурах, влияния на эти процессы психологических аспектов, личностных факторов. Вопросы управления рассматривались исключительно с позиции интереса управляющей подсистемы.
Подходы, ставящие во главу угла психологию отношений и интересы индивидуума в управленческих и производственных отношениях, были предложены А. Маслоу, М. Фоллет, Э. Мэйо, У. Мэрфи. Школа человеческих отношений, в отличие от классиков, стремилась привлечь внимание к факторам мотивации персонала, психологическим ограничениям, которые необходимо учитывать при анализе эффективности управления и использовать на практике при выработке конкретных инструментов работы с персоналом. В целом эта теория являлась более глубоким взглядом на проблему личностной самооценки, восприятия труда с позиции мотивации, нематериальных механизмов стимулирования в управлении. Вместе с тем данное направление касалось узкого спектра вопросов управления и не охватывало вопросов организационных структур, формирования комплексных управленческих моделей, анализа процессов управления и управленческих функций.
На следующем, постклассическом этапе во главу угла был поставлен поведенческий подход (бихевиоризм). Одновременно стали использовать системный и ситуационный подходы.
Социологические и психологические факторы, объясняющие механизмы функционирования управленческих процессов, были изучены в рамках поведенческого подхода (Г. Саймон, Д. Смитцберг, В.Томпсон, Д. Истон, Д. Макгрегор, Ф. Герцберг). Поведенческий подход, концентрируясь на улучшении человеческих ресурсов, объяснял управление через призму психологического мира личности, социальной группы. Микросоциальные отношения тем самым оказывали, по мнению бихевиористов, решающее воздействие на процесс управления в целом, что давало основание для вывода о том, что повышение эффективности конкретного работника, анализ его потребностей и учет поведенческого аспекта в принятии решений приведет к повышению эффективности организации. Поведенческий подход, несмотря на его близость к субъективным сторонам человеческого поведения, акцентам на иррациональных факторах, позволил привлечь внимание к их учету в процессе реального управления.
В своей основе поведенческий подход не всегда является рациональным, поскольку значение в управлении отводится не только объективным параметрам, но и стихийным процессам, определяющим невозможность или ограниченную возможность для принятия всесторонне обоснованных решений (теория ограниченной рациональности Г. Саймона, теория инкрементализма Ч. Линблома). Таким образом, поведенческий подход позволил критически осмыслить возможность построения рациональной модели управления, а главное, он переключил интерес с формальных сторон управления на особенности поведения людей в процессе их взаимодействия и принятия управленческих решений. Успех поведенческого подхода в 1960-х гг. и в современный период был предопределен тем, что в центр концепции поставлены индивид и его поведение, определяемое внутренним процессом мотиваций и особенностями восприятия внешних факторов.
Системный подход, основы которого изложены в предыдущей главе, акцентировал внимание на государственном управлении как открытой системе, взаимодействующей с обществом. В рамках данного подхода комплексно изучен механизм управления в единстве составляющих его компонентов, структурно-функциональные связи государственного управления.
Несмотря на положительные качества системного подхода, он пока недостаточно адекватно используется при описании нелинейных процессов и не ориентирован на скрытые, переменные параметры, влияющие на систему управления, выбор приоритетов управления. Он также не в полной мере раскрывает взаимосвязи общества и системы государственного управления в изменяющихся условиях.
В связи с необходимостью развития и дополнения системного подхода получили развитие синергетический и ситуационный подходы. Ситуационный подход стал известен в 70-е гг. XX в. В рамках данного подхода основным утверждением является отрицание оптимальных структур как таковых, имеющих набор функций, одинаково пригодных для управления в любых условиях. В целом ситуационный подход, описывая адаптивные механизмы и логику динамики государственного управления в зависимости от конкретных переменных, имеет несколько направлений. Один из примеров — концепция мягкого мышления (П. Чекланд), предполагающая вовлечение участников управления в изучение и интерпретацию управленческой ситуации и поиск решения управленческих проблем, исходя из осознанных и изученных параметров управления. Таким образом, не существует заранее рекомендованных рецептов эффективного управления до момента всесторонней оценки необходимых факторов в процессе мягкого мышления, которое позволяет максимально приспособиться к ситуации.
В рамках государственного управления имеет самостоятельное значение появление различных концепций, ограничивающих роль государства (неолиберализм) и, напротив, выступающих за активную государственную политику в области управления (концепция социального государства).
Не только теория, но и практика государственного управления, начиная с 70-х гг. XX в., ориентированы на поиск эффективных методов, способствующих предупреждению кризисных явлений в сфере государственного управления, характер которых был вызван потребностью модернизации традиционной модели управления. Анализ состояния дел в государственном управлении подталкивал ряд государств (Великобритания, Новая Зеландия) к решительным действиям в области создания эффективных административных механизмов, ориентированных на адекватный учет современных тенденций развития общества, особенности экономической, социальной, политической обстановки. В этой связи активно проводился поиск легитимных рычагов, способных повысить качество управления, учитывать интересы населения, процессы информатизации и глобализации, снижение зависимости бюджета от административных расходов и расходов государственного сектора в целом.
Современный, третий этап в теории государственного управления в большей степени связан с зародившимся в 1970-е гг. течением, выступавшим за изменение классических административных устоев в организации государственного сектора. Новая концепция в теории государственного управления получила название новый государственный менеджмент (NPM — New Public Management). Именно с этой концепцией связана волна административных реформ, проведенных многими странами в 80–90-х гг. XX в.
Концепция нового государственного менеджмента представляет собой «набор допущений и норм, утверждений о том, каким образом должно быть организовано квазирыночное и бизнес-ориентированное государственное управление структурами государственного сектора в целях повышения эффективности их деятельности».
Специалисты в области NPM (К. и Э. Пинчотт, Л. Джонсон, Ф. Томсон, О. Хьюс, К. Худ, Э. Ферли) сформулировали идеи сближения корпоративного управления и государственного управления, заимствование технологий менеджмента частных компаний в управлении делами государства (новый менеджеризм), а также использование принципов конкуренции, мотивации, потребительского выбора (принципы новой институциональной экономики).
Подобная предпринимательская (антрепренерская) модель государственного управления (Д. Осборн, Т. Гэблер) также акцентирует внимание на изменении отношений государства и общества, вовлечении негосударственных структур в управление, учете интересов потребителей государственных услуг. Государственное управление, согласно NPM, должно быть ориентировано не на формальные процедуры и институты, а на потребности управляемой подсистемы.
Применительно к идеям NPM можно отметить отсутствие универсальной стратегии перестройки государственного управления. Концепция NPM находится в постоянном развитии и корректируется с учетом богатого опыта различных стран, проводящих административные реформы на протяжении более чем 30 лет по всему миру (в России — с 2003 г.).
Можно выделить наиболее характерные подходы, позволяющие составить представление о содержании NPM (К. Худ):
• приоритет профессиональных управленческих навыков и опыта в государственном секторе с одновременным расширением полномочий управленческих кадров («free to manage»);
• внедрение четких стандартов и критериев оценки;
• контроль за результатами, а не за процедурами деятельности;
• разукрупнение государственного сектора, привлечение на контрактной основе сторонних исполнителей (создание квазирынков);
• внедрение принципа конкуренции;
• использование методов корпоративного управления;
• усиление дисциплины и порядка в распоряжении ресурсами.
К названным идейным составляющим NPM можно добавить не менее важные для данного подхода направления:
— проведение политики ориентации на потребности получателей государственных услуг и повышение их качества, разделение сферы управления и сферы оказания государственных услуг;
— реорганизация иерархической модели управления путем проведения разукрупнения ведомств, разделения государственного стратегического управления и исполнительных функций гибких (одноцелевых) структур, формирование «плоских» структур и введение договорных методов в отношениях вышестоящих и нижестоящих ведомств;
— введение регулярных обследований (мониторингов) результатов управления;
— формирование новой управленческой культуры.
Применение концепции NPM в практической деятельности ряда правительств обнаружило ряд серьезных издержек прямого заимствования рыночно ориентированных подходов. В частности, отсутствие концентрации внимания на вопросах социальной эффективности управления возникло из-за «превращения» граждан в административных отношениях в клиентов, потребителей услуг. При такой ориентации чиновничество снимало с себя ответственность за качество, доступность услуг, которые гарантированы при традиционно высокой роли административных органов в вопросах удовлетворения потребностей граждан.
Рыночные механизмы вызвали процесс смещения ценностных ориентиров чиновничества, а также привлеченных к государственному управлению структур. Публичные интересы стали конкурировать с ведомственными, корпоративными и частными, что в целом не свойственно государственному сектору, отличающемуся единством целей и ценностных установок государственных служащих.
Можно отметить и такие издержки NPM, как рост отчетности, изменение поведения чиновников с учетом акцента не на стратегические ориентиры, а на достижение ближайших результатов.
В ряду современных подходов в теории государственного управления активное развитие получила концепция сетевого управления (Дж. Марч, Р. Родес и др.). Сети представляют собой самоуправляемые группы акторов, возникающие вокруг проблем и ресурсных кластеров, члены которых связаны наличием взаимосвязи, доверия и ресурсами (А. И. Соловьев). Сетевая структура определяется как децентрализованный комплекс взаимосвязанных узлов отрытого типа, способный неограниченно расширяться путем включения все новых и новых звеньев, что придает сети гибкость и динамичность (И. А. Василенко).
Сетевое управление концентрируется на развитии роли горизонтального взаимодействия, партнерства государства и других участников управления (негосударственные структуры, граждане) на основе их кооперации вокруг решения общих проблем посредством координации совместных действий, обмена информацией и ресурсами, согласования интересов.
Сетевой принцип предполагает самоорганизацию входящих в сеть субъектов: их отношения сами по себе важны не только как условие существования сети, но и как ее сущность. Соответственно, целью сети может быть развитие подобных практик, взаимовыгодного общения, обмена информацией, обучения и адаптации к новым условиям и т. д.
Наличие управленческой сети является фактором, имеющим большое значение в государственном управлении. Однако если государство выступает как участник сети, его роль изменяется, поскольку оно лишь вов
...
