В.В. Чеха

Правовые вопросы финансирования образования в Российской Федерации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 37.014.543(470+571)

ББК 67.402(2Рос)

Ч-56

Автор:

Чеха В. В. — кандидат юридических наук, доцент, государственный советник Российской Федерации 3 класса. Имеет длительный стаж работы в органах управления образованием, включая работу в качестве заместителя руководителя Рособрнадзора. Работал также проректором по правовым, имущественным и кадровым вопросам в образовательных организациях высшего образования.

Автор более 150 публикаций по юридическим и экономическим вопросам в сфере образования. Автор и соавтор шести монографий. Имеет научные публикации в научных изданиях в Великобритании и Китае. Активный пропагандист достижений российского образования и науки в России и за рубежом.

Рецензенты:

Арзуманова Л. Л., доктор юридических наук, профессор;

Соловьев А. А., доктор юридических наук, профессор.

В настоящее время крайне актуальными являются вопросы совершенствования финансово-экономического механизма, обеспечивающего гарантии прав граждан в области образования. В связи с этим в монографии с опорой на достижения российских и зарубежных ученых раскрываются вопросы, связанные с правовым регулированием финансирования образования, включая роль финансирования в системе образования России. Вводятся понятия «отношения по финансированию образования», «финансирование образования», «система регулирования финансирования образования». Достаточно подробно освящены вопросы конституционных основ правового регулирования финансирования образования и вопросы международно-правового регулирования финансирования образования в России.

В монографии приведены результаты анализа значительного объема нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней правового регулирования финансирования образования. Отдельно исследуется роль Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» как источника финансового права.

Законодательство приведено по состоянию на август 2017 г.

Специальный раздел книги посвящен локальному регулированию вопросов финансирования образования в образовательных организациях.

УДК 37.014.543(470+571)

ББК 67.402(2Рос)

© Чеха В. В., 2018

© ООО «Проспект», 2018

Введение

Сфера образования является важным элементом, обеспечивающим функционирование государства и общества. Данный вывод подтверждается Конвенцией о правах ребенка (одобрена Генеральной Ассамблеей ООН 20.11.1989, вступила в силу для СССР 15.09.1990)1. Указанная Конвенция в ч. 1 ст. 28 предусматривает, что государства — участники признают право ребенка на образование и с целью постепенного достижения осуществления этого права на основе равных возможностей они, в частности, вводят бесплатное и обязательное начальное образование, обеспечивают доступность высшего образования для всех на основе способностей каждого с помощью всех необходимых средств.

Построение и поддержка системы образования, обеспечивающей право ребенка на получение бесплатного образования, требует значительных усилий со стороны государства и общества. В связи с этим особую роль в любой стране мира приобретает финансовый механизм, обеспечивающий функционирование и развитие системы образования. Известный английский исследователь образования Н. Барр отмечал, что проблема финансирования образования, по сути, является главной среди всех иных проблем, которые стоят перед образованием в мире2.

Процесс финансирования образования может осуществляться в рамках, определенных соответствующими нормативными правовыми актами. В связи с этим вопросы правового регулирования финансирования образования как в России, так и в других странах приобретают особую актуальность.

Следует учесть, что российское образование переживает уже достаточно длительный процесс реформирования, коррелирующий с реформами экономики и социальной сферы России в целом.

С момента принятия Закона РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» до сегодняшнего реформы системы образования в России предполагали совершенствование правового регулирования финансирования образования3.

Так, например, реформирование образования в 2000-х годах было связано с изменением статуса образовательных учреждений как юридических лиц, в том числе разделением учреждений на типы (бюджетные, автономные, казенные); переходом Российской Федерации в соответствии с Болонским соглашением к двухуровневой системе высшего образования; обновлением содержания образования с учетом внедрения компетентностного подхода; формированием системы регулирования качества образования и новой системы лицензирования образовательной деятельности; регулированием возможностей предоставления платных образовательных услуг; установлением системы распределения полномочий между федеральными, региональными и местными органами управления; реформой системы оплаты труда в образовательных организациях; обеспечением проектного развития отрасли образования за счет, в том числе, принятия и реализации федеральных целевых программ развития образования; внедрением нормативно-подушевого финансирования; обновлением структуры сети образовательных организаций; реализацией так называемой «Национальной образовательной инициативы “Наша новая школа”» и другими направлениями.

Все указанные направления реформирования образования включали также аспекты, связанные с правовым регулированием финансовых вопросов. Опыт правового регулирования финансирования образования в рамках обеспечения вышеуказанных направлений реформирования требует дальнейшего теоретического осмысления. Использование данного опыта позволит усовершенствовать практическую деятельность органов управления образованием различных уровней, образовательных организаций по реализации задач, стоящих в данный момент перед системой образования России.

В связи с этим представляется важным формирование научно-практической концепции правового регулирования финансирования образования с учетом уже имеющихся в науке финансового права достижений.

При этом тему, связанную с правовым регулированием финансирования образования, нельзя отнести к числу разработанных в науке финансового права.

Уникальность научного исследования, посвященного правовому регулированию финансирования образования, на сегодняшний день обусловлена следующим:

• правовое регулирование финансирования образования включает множество взаимозависимых источников регулирования, начиная от международных договоров и Конституции РФ и заканчивая локальными нормативными актами образовательных организаций;

• значительную роль в обеспечении правового регулирования финансирования образования играет правоприменительная практика конкретных органов управления образованием, а также судебная практика;

• исследование финансирования образования предполагает анализ не только собственно финансово-правовых норм, но и конституционных гарантий права на образование во взаимосвязи с финансированием образования за счет бюджетов различных уровней;

• исследование вопросов финансирования образования предполагает необходимость изучения финансово-правового статуса образовательных организаций, которые в большинстве случаев являются государственными и муниципальными бюджетными, автономными и казенными учреждениями;

• исследование правового регулирования финансирования образования неизбежно предполагает необходимость изучения образовательного законодательства в контексте его влияния на финансирование образования;

• проблемы, связанные с правовым регулированием финансирования образования, имеют весьма объемный экономический контекст в части, касающейся формирования и исполнения бюджетов различных уровней и их влияния на экономику образования;

• правовое регулирование финансирования образования в настоящей работе исследуется комплексно — с учетом различных уровней финансирования, различных типов образовательных организаций во всем многообразии сферы образования, но с учетом необходимости обобщения и поиска наиболее общих закономерностей;

• исследование правового регулирования финансирования образования предполагает исследование финансово-правового статуса органов государственной власти и местного самоуправления;

• финансирование образования тесно связано с бюджетной политикой государства, отражает важнейшие решения, принятые Федеральным Собранием, Президентом РФ и Правительством РФ;

• комплексное исследование финансирования образования производится в условиях реформирования данной сферы, включающего множество самых разнообразных направлений, включая направления, реализованные в рамках Национальной образовательной инициативы «Наша новая школа» или направлений, связанных с реорганизацией образовательных организаций на различных уровнях.

Таким образом, научная разработка данной темы предполагает широкий охват направлений исследований, относящихся к различным отраслям права. В первую очередь, естественно, речь идет о финансовом праве и о его части — бюджетном праве.

В настоящее время в науке финансового права наличествуют исследования, связанные с правовым регулированием финансирования образования4. При этом особо следует отметить работы, специально посвященные исследованию финансирования образования в целом5. Настоящая монография является логическим продолжением данных исследований с учетом авторской концепции регулирования образования.

Таким образом, в настоящей работе осуществлено комплексное исследование вопросов правового регулирования финансирования образования в России с учетом всех уровней и видов образования, включая федеральный и локальный уровни, предпринята попытка сформировать и исследовать основные элементы системы регулирования финансирования образования, классифицировать источники регулирования финансирования образования.

Особенностью монографии является использование в рамках общей парадигмы финансового права достижений конституционного, административного, гражданского, трудового права, а также достижений представителей такого направления исследований в юридической науке, как образовательное право. Также особенности темы предполагали всестороннее изучение работ представителей экономической науки, в частности экономики образования с последующей инкорпорацией данных достижений в науку финансового права.

При этом данное исследование предполагало комплексное осмысление и использование конституционно-правовых и международно-правовых основ правового регулирования финансирования образования.

Также в рамках монографии осуществлено системное исследование значительного объема нормативных правовых актов, судебной практики за период, начиная с принятия Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» и заканчивая нормативными правовыми актами, обеспечивающими проведение реформы сферы образования в 2000-х годах. Также исследована роль Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в части правового регулирования финансирования образования.

Таким образом, в настоящей работе представлена научно-практическая концепция правового регулирования финансирования образования, охватывающая в рамках системы правового регулирования финансирования образования все виды взаимосвязанных источников, включая международные договоры и локальные акты образовательных организаций.

Кроме того, в настоящей работе впервые предложено определить систему регулирования финансирования образования как перечень находящихся в определенной взаимосвязи и взаимозависимости источников бюджетного права, обеспечивающих регулирование финансирования образования. Данное определение позволит осуществлять дальнейшие исследования правового регулирования финансирования образования и исследования в сфере бюджетного права в целом. Также данное определение может быть использовано для обеспечения исследований особенностей правового регулирования различных отраслей, финансируемых за счет бюджетов (здравоохранение, культура, наука, правоохранительная деятельность и другие).

Система регулирования финансирования образования взаимодействует с иными системами регулирования отношений в сфере образования, включая отношения, связанные с выплатой заработной платы работникам образовательных организаций, отношения, касающиеся использования имущества образовательных организаций, отношения по предоставлению платных образовательных услуг и другие.

Вместе с тем наиболее важными и определяющими элементами системы образования из всех, указанных в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», следует признать: организации, осуществляющие образовательную деятельность; педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся и федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования.

Среди взаимосвязей между различными элементами системы образования возможно выделить две, которые по содержанию относятся к отношениям, регулируемым бюджетным правом. К их числу относятся следующие взаимосвязи:

• между органами управления образованием различных видов и уровней;

• между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность.

Другие взаимосвязи между элементами системы образования регулируются нормами иных отраслей права — трудового, административного и других. Однако в рамках настоящей работы данные взаимосвязи было предложено охарактеризовать как производные (примыкающие) к отношениям по финансированию образования, регулируемым бюджетным правом.

Также в настоящей работе выделены характерные черты отношений по финансированию образования, к числу которых возможно отнести следующие:

• длящийся характер;

• регулирование нормами финансового права;

• сложный состав взаимосвязей между участниками, которые в основном имеют властную природу;

• множественность участников, включая органы государственной власти, органы местного самоуправления, образовательные и иные организации;

• в основе отношений по финансированию образования лежат взаимосвязи между органами управления образованием различных видов и образовательными организациями, получающими бюджетное финансирование;

• обеспечительный характер по отношению к конституционным гарантиям прав на образование;

• необходимость выделения и использования бюджетных средств в целях обеспечения функционирования данных отношений при наличии возможности использования иных источников средств, включая средства от платных образовательных услуг;

• в состав отношений включаются ряд взаимосвязанных стадий, включающих составление, рассмотрение, утверждение проектов бюджетов, исполнение бюджетов в части расходов на образование, контроль за исполнением бюджетов, осуществление бюджетного учета, составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчетности в применении к сфере образования.

Теоретический анализ вопросов правового регулирования финансирования образования позволяет определить отношения по финансированию образования как особый вид общественных отношений, основывающихся на взаимодействии между органами управления образованием различных видов и между органами управления образованием различных видов и подведомственными им организациями, осуществляющими образовательную деятельность, направленных на обеспечение конституционных гарантий и прав на образование за счет бюджетных средств. Данное определение позволит улучшить понимание процессов, связанных с правовым регулированием финансирования образования, и создать условия для дальнейшего развития теоретических исследований в сфере бюджетного права.

Ведущая роль Конституции РФ в регулировании отношений по финансированию образования определяется характером содержащихся в ней норм, среди которых возможно выделить нормы, направленные на непосредственное регулирование финансирования образования, и нормы, опосредованно регулирующие вопросы финансирования образования. В свою очередь, вторую группу норм Конституции РФ возможно разделить на две подгруппы: «социальные нормы», обеспечивающие реализацию права на образование в рамках государственной политики в социальной сфере в целом, и нормы, регламентирующие статус бюджетов различных уровней.

Такого рода дифференциация норм Конституции РФ позволит лучше адаптировать нормы Конституции РФ к правотворческому процессу как на федеральном, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, равно как и обеспечить более эффективное использование норм Конституции РФ к конкретным случаям правоприменения в деятельности органов управления образованием.

Исследование норм Конституции РФ с учетом практики их применения позволило также сделать вывод о необходимости совершенствования в настоящее время конкурсных процедур поступления в организации высшего образования. Такого рода совершенствование должно предполагать возможность обучения за счет бюджетных средств самых достойных и подготовленных к получению высшего образования граждан.

Перечень источников регулирования финансирования образования включает в себя международные договоры, федеральные законы (включая федеральные конституционные законы, Бюджетный кодекс и федеральные законы о федеральном бюджете), указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные правовые акты и документы федеральных государственных органов исполнительной власти; Уставы, Конституции, Законы субъектов Российской Федерации, иные нормативные правовые акты органов государственной власти субъектов Российской Федерации; нормативные правовые акты органов местного самоуправления; локальные акты организаций. Помимо названных «типичных» источников регулирования финансирования образования, возможно выделить входящие в перечень «нетипичные» источники: нормативные договоры (договоры между органами государственной власти различных уровней и (или) между органами местного самоуправления), судебные прецеденты, акты «мягкого права» (письма, рекомендации, разъяснения).

Анализ практических вопросов правового регулирования финансирования образования позволяет сделать вывод о том, что международные договоры следует признать важнейшей составляющей в регулировании финансирования образования, особенно в части, касающейся положений об обеспечении прав граждан иностранных государств на получение бесплатного образования на территории России.

При этом фактически сложившаяся к настоящему ситуация, при которой все обязательства Российской Федерации, предусмотренные межправительственными международными договорами по обучению иностранных граждан на безвозмездной основе, включаются в количественный показатель квоты, предусмотренный Постановлением Правительства РФ от 08.10.2013 № 891 «Об установлении квоты на образование иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», не отвечает задачам, связанным с финансированием обучения иностранных граждан в России и приводит к неоправданному сужению возможностей для российского государства по расширению влияния в мире посредством продвижения российского образования. В связи с этим в монографии выдвинуто положение о том, что межправительственные международные договоры и поступление в рамках квоты представляют собой самостоятельные основания для предоставления возможности бесплатного обучения иностранным гражданам среднего профессионального образования, высшего образования и дополнительного профессионального образования.

Также выявленное в рамках настоящего исследования противоречие между Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» и Федеральным законом от 24.05.1999 № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» в части предоставления возможности обучения в рамках квоты соотечественникам — гражданам Российской Федерации, постоянно проживающим за рубежом, которые не могут с точки зрения Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» претендовать на обучение в рамках квоты, требует устранения за счет внесения предлагаемых в настоящей работе изменений в законодательство.

Внесение данных изменений позволит обеспечить гарантии граждан, относящихся к категории соотечественников, на получение образования за счет бюджета Российской Федерации.

В рамках работы выделены общие и специальные факторы, определяющие роль Федерального закона о бюджете Российской Федерации в финансировании образования, и раскрыто значение документов и сведений, которые выступают основой для формирования бюджета в части расходов на образование и обеспечивают взаимосвязь между федеральным бюджетом и государственной политикой в сфере образования на этапе составления и принятия проекта бюджета.

Государственные программы в силу своего статуса обеспечивают финансирование образования в части его развития и разделяются на те, в которых ответственным исполнителем или одним из ответственных исполнителей выступает Министерство образования и науки Российской Федерации, и те, в которых Министерство образования и науки Российской Федерации выступает не ответственным исполнителем, а участником (одним из участников). Такого рода подход расширит возможности для дальнейших теоретических исследований.

В монографии сделан вывод о том, что функцию Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» и других отраслевых законов в системе регулирования финансирования той или иной отрасли возможно охарактеризовать как адаптационную, т. е. обеспечивающую учет особенностей отрасли в процессе обеспечения финансирования ее деятельности за счет бюджетов различных уровней. Наличие соответствующих финансово-правовых норм в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» обеспечивает адаптацию всей отрасли образования к процессу бюджетного финансирования.

В рамках настоящей работы раскрыта принципиально важная для обеспечения правотворчества на всех уровнях роль гражданского законодательства в регулировании финансирования образования. В частности, с учетом того, что большинство образовательных организаций в настоящее время являются бюджетными учреждениями, определено, что ГК РФ выступает в роли своего рода «базы» для принятия федеральных законов, регламентирующих бюджетные отношения с участием данных организаций. Указанные организации создаются и функционируют в рамках гражданских правоотношений, но бюджетное финансирование их происходит уже в рамках бюджетных правоотношений. По сути, возникновение гражданских правоотношений во многих случаях предшествует развитию бюджетных.

В рамках монографии предложены подходы и критерии для дифференциации нормативных правовых актов, регламентирующих финансирование образования, включая федеральные законы, Указы Президента России, нормативные правовые акты Правительства России, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные нормативные правовые акты. Выделены отдельные группы среди указанных нормативных правовых актов. Такого рода дифференциация обеспечит более системные исследования в области правового регулирования финансирования образования и повысит качество такого рода исследований.

Особенность правового регулирования финансирования образования состоит в том, что важная роль в такого рода регулировании принадлежит нормативным договорам и судебной практике, которые, в отличие от всех иных источников регулирования финансирования образования, относятся к «нетипичным» источникам правового регулирования финансирования образования. При этом судебная практика в сфере, касающейся финансирования образования, выступает ориентиром для законотворчества и своего рода его «методологической базой», позволяющей совершенствовать правовое регулирование финансирования образования.

В настоящей работе исследована и выявлена роль локальных актов в регулировании финансирования образования. В частности, определено, что локальный уровень является важным, «замыкающим» элементом системы регулирования финансирования образования, а качество локальных актов, регулирующих финансирование образования в рамках образовательной организации, создает условия для того, чтобы средства из соответствующего бюджета были эффективно использованы для обеспечения реализации конституционных прав граждан на образование.

В монографии отражена особая роль Устава образовательной организации в регулировании финансирования образования. В частности определено, что принципиально важное значение Устава состоит в определении компетенции органов управления образовательной организации, в том числе с точки зрения принятия тех или иных локальных актов, регламентирующих финансирование образования. Также определено, что образовательные программы относятся к локальным актам образовательных организаций, регламентирующим финансирование образования.

Глава 1.
Система образования России и финансирование образования:определение понятий

§ 1.1. Система образования России:взаимосвязи, состав и особенности

В настоящее время трудно переоценить значение сферы образования для развития России. Российское образование за последние 20 лет характеризовалось значительными изменениями, начало которым было положено принятием Закона Российской Федерации от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании», который существенно изменил саму систему правового регулирования сферы образования.

Сегодняшний период развития российского образования тесно связан с принятием и реализацией Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российс кой Федерации» (далее — Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации»), содержание которого отражало результаты осмысления опыта применения указанного Закона Российской Федерации «Об образовании».

Федеральный закон «Об образовании в Российской Федерации» в ст. 2 содержит определение термина «образование». Данное определение объединяет два смысловых элемента:

• образование — единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, являющийся общественно значимым благом и осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства;

• образование — совокупность приобретаемых знаний, умений, навыков, ценностных установок, опыта деятельности и компетенции, определенных объема и сложности в целях интеллектуального, духовно-нравственного, творческого, физического и (или) профессионального развития человека, удовлетворения его образовательных потребностей и интересов.

Образование как единый целенаправленный процесс воспитания и обучения, осуществляемый в интересах человека, семьи, общества и государства, предполагает наличие системы, представляющей собой совокупность элементов, в рамках взаимодействия которых реализуется указанный процесс.

В связи с этим, с точки зрения исследования правового регулирования финансирования образования, принципиально важным вопросом является изучение особенностей регулирования правового статуса элементов системы образования и правового содержания внутренних взаимосвязей между составными частями такого рода системы. Данные взаимосвязи во многом могут характеризоваться как финансовые взаимосвязи.

Д.А. Керимов указал, что «система динамична, она постоянно развивается в силу присущих ей внутренних и внешних противоречий»6. Данное положение также возможно отнести и к системе образования. Таким образом, взаимодействие элементов системы образования выступает основным двигателем ее развития. Такого рода взаимодействие порождает саму возможность развития сферы образования, включая качественное совершенствование взаимосвязей между ее элементами.

Согласно п. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» система образования включает в себя:

• федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности;

• организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогических работников, обучающихся и родителей (законных представителей) несовершеннолетних обучающихся;

• федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы;

• организации, осуществляющие обеспечение образовательной деятельности, оценку качества образования;

• объединения юридических лиц, работодателей и их объединения, общественные объединения, осуществляющие деятельность в сфере образования.

Принципиально важным обстоятельством выступает использование в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации» термина «система образования», отражающего применение системного подхода в правотворческом процессе. Данный термин использовался также в Законе РСФСР от 02.08.1974 «О народном образовании» и в Законе РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании».

Системный подход как определенная методология исследований в различных областях деятельности получил значительное распространение, начиная с середины прошлого века. Ключевым для такого рода методологии является понятие «система». Существует множество подходов к определению систем.

Так, например, А.И. Уемов на основе анализа множества определений систем предлагает наиболее общее определение системы как «любой объект, в котором имеет место какое-то отношение, обладающее некоторым заранее определенным свойством»7.

В самом общем случае понятие «система» в литературе характеризуется:

• наличием множества элементов;

• наличием связей между ними;

• целостным характером данного устройства или процесса8.

Тезис о наличии взаимосвязей между элементами системы следует дополнить тем, что речь идет о существенных связях между указанными элементами, их свойствами, превосходящими по мощности (силе) связи этих элементов с элементами, не входящими в данную систему9.

В весьма известной на сегодняшний день работе Донеллы Медоуз указывается, что наименее явной частью системы выступает ее цель, которая оказывает влияние на поведение системы10. В применении к системе образования таковой целью, на наш взгляд, выступает обеспечение конституционных гарантий граждан на образование, которое обуславливает характер взаимодействия элементов системы.

Необходимо отметить то, что наименование ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» содержит термин «структура системы образования», хотя по тексту статьи используется термин «система образования». Под структурой в литературе понимается «совокупность необходимых и достаточных для достижения цели отношений между элементами»11. Таким образом, структура системы образования представляет собой несущую конструкцию, каркас, совокупность элементов, без которых система образования не может функционировать. Анализ ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» позволяет считать именно обозначенные в ней элементы, составляющие систему образования, наиболее важными составными частями системы образования.

В связи с этим подход законодателя к регулированию и определению элементов системы образования нельзя назвать оптимальным, что проявляется в разнопорядковости, отсутствии единых критериев и необоснованности включения некоторых составляющих как отдельных элементов в указанную систему. В первую очередь заметно отсутствие четкого критерия дифференциации элементов структуры системы образования, указанных в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Так, например, в п. 1 ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» в качестве элемента указаны федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности. Данные стандарты, требования и программы как элементы не сочетаются с прочими элементами структуры системы образования, определенными в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

В ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» федеральный государственный образовательный стандарт определяется как совокупность обязательных требований к образованию определенного уровня и (или) к профессии, специальности и направлению подготовки, утвержденных федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования. Под образовательным стандартом понимается совокупность обязательных требований к высшему образованию по специальностям и направлениям подготовки, утвержденных образовательными организациями высшего образования, определенными Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации» или Указом Президента Российской Федерации.

Также в указанной статье образовательная программа определяется как комплекс основных характеристик образования (объем, содержание, планируемые результаты), организационно-педагогических условий и в случаях, предусмотренных указанным федеральным законом, форм аттестации, который представлен в виде учебного плана, календарного учебного графика, рабочих программ учебных предметов, курсов, дисциплин (модулей), иных компонентов, а также оценочных и методических материалов.

С другой стороны, все другие элементы системы образования, указанные в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», возможно объединить под общим термином «лица».

Данные лица выступают носителями правосубъектности, которая является общим свойством, позволяющим объединять названные выше лица в рамках одной системы в качестве ее элементов.

Федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности выступают объектом финансирования, в то же время иные элементы системы, объединенные в рамках категории «лица», обладают статусом носителей правосубъектности, в том числе в области финансового права.

В связи с этим конструкция ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» («Структура системы образования») существенно затрудняет выявление взаимосвязей между элементами системы образования. Данный вывод касается также и финансовых взаимосвязей.

Взаимосвязи между элементами, относящимися к категории «лиц», образуются вследствие реализации правосубъектности данными лицами. Данная правосубъекность реализуется, в том числе, и в части отношений, регулируемых финансовым правом. Взаимосвязи между лицами с одной стороны и стандартами и программами с другой стороны строятся по совершенно другим основаниям.

Важно отметить и то, что глава 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» именуется посредством термина «система образования», но в этой главе в последующих статьях раскрывается содержание только одного элемента системы образования — федеральных государственных образовательных стандартов и федеральных государственных требований, образовательных стандартов, образовательных программ различных вида, уровня и (или) направленности. Содержание других элементов системы образования раскрывается в других главах закона, что входит в противоречие с наименованием главы 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации».

Характерно, что Закон РСФСР от 02.08.1974 «О народном образовании» при определении системы образования в ст. 5 включал в нее однопорядковые по своему статусу элементы — уровни образования. К их числу относились:

• дошкольное воспитание;

• общее среднее образование;

• профессионально-техническое образование;

• среднее специальное образование;

• высшее образование;

• внешкольное воспитание.

Вышеизложенное позволяет сделать вывод о том, что такой, закрепленный в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» элемент системы образования, как «федеральные государственные образовательные стандарты и федеральные государственные требования, образовательные стандарты, образовательные программы различных вида, уровня и (или) направленности», целесообразно исключить из указанной статьи.

Перечисление в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» различных лиц — субъектов также не отличается последовательностью.

Так, среди указанных в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» лиц, с точки зрения их роли в системе образования, вряд ли возможно, например, органы государственной власти и органы местного самоуправления считать равнопорядковыми с объединениями юридических лиц, работодателями и их объединениями. Очевидно, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, играют в системе образования несоизмеримо большую роль, нежели разнообразные объединения юридических лиц, работодатели и их объединения.

Организации, осуществляющие оценку качества образования, играющие по факту весьма незначительную роль по сравнению, например, с организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и по сравнению с органами государственной власти и органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования, указаны в качестве элемента структуры системы образования, очевидно, в расчете на будущее развитие разнообразных форм оценки качества образования.

Подтверждением данного тезиса является Государственная программа Российской Федерации «Развитие образования» на 2013–2020 годы, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 15.05.2013 № 792-р, в которой, в частности, указывается, что в настоящее время не завершено формирование общероссийской системы оценки качества образования, не обеспечена информационная открытость результатов деятельности системы образования.

В связи с этим формулируется задача по созданию современной системы оценки качества образования на основе принципов открытости, объективности, прозрачности, общественно-профессионального участия. Данный тезис подтверждает нецелесообразность включения в систему образования организаций, осуществляющих оценку качества образования как отдельного элемента.

То же самое возможно указать относительно иных организаций, осуществляющих обеспечение образовательной деятельности, научно-исследовательских, проектных, методических и других.

Включение данных организаций в качестве самостоятельных элементов структуры системы образования не является оправданным в силу обеспечительного характера их деятельности. Также является неоправданным включение в структуру системы образования в качестве самостоятельных элементов объединений юридических лиц, работодателей и их объединений, общественных объединений, осуществляющих деятельность в сфере образования.

Тем не менее, на сегодняшний день невозможно говорить о каких-либо серьезных признаках, свидетельствующих о включенности объединений работодателей в систему образования. Объединения работодателей не играют серьезной роли в системе образования даже с точки зрения закрепленных в п. 1 ч. 1 ст. 13 Федерального закона «Об объединениях работодателей» полномочий данных объединений по прогнозированию потребностей экономики в кадрах и по участию в разработке государственной политики в сфере образования.

На основании вышесказанного возможно сделать вывод о том, что вопрос о системе образования в том виде, как он урегулирован в Федеральном законе «Об образовании в Российской Федерации», требует совершенствования. Такого рода недостатки правового регулирования особо явственно проявляются при исследовании вопросов, связанных с финансированием образования.

Очевидно, что наиболее важными и определяющими элементами системы образования из числа указанных в ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» следует признать:

• организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогические работники, обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся;

• федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы.

Именно совокупность данных элементов следует характеризовать как структуру системы образования, исходя из фундаментального принципа системного мышления, согласно которому «поведение систем определяется их структурой»12.

Данные элементы системы образования объединяет, во-первых, то, что это лица — носители правосубъектности, во-вторых, это лица, без которых существование системы образования становится невозможным, в-третьих, это лица — носители правосубъектности в области финансового права.

Следует обратить внимание на то, что такая часть системы образования, как «организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогические работники, обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся», представляет собой подсистему, состоящую, в свою очередь, из входящих в нее элементов. То же возможно сказать и о других элементах системы образования — они представляют собой подсистему.

В литературе высказывалось совершено справедливое мнение о том, что «центральным актором в рамках определения и реализации политики в сфере образования является образовательное учреждение»13. То есть именно организации, осуществляющие образовательную деятельность занимают центральное место в данной системе образования в целом.

Подтверждением данного тезиса выступает ст. 2 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Согласно данной статье выделяются «отношения в сфере образования» и собственно «образовательные отношения». К числу участников отношений в сфере образования относятся:

• участники образовательных отношений (обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники и их представители, организации, осуществляющие образовательную деятельность);

• федеральные государственные органы;

• органы государственной власти субъектов Российской Федерации;

• органы местного самоуправления;

• работодатели и их объединения.

При этом собственно участниками образовательных отношений выступают обучающиеся, родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, педагогические работники и их представители и организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Таким образом, организации, осуществляющие образовательную деятельность, наряду с обучающимися, родителями (законными представителями) несовершеннолетних обучающихся, педагогическими работниками и их представителями выступают в роли участников образовательных отношений. Данные отношения представляют собой тот первичный фундамент, который удерживает всю конструкцию системы образования в России.

Тем менее, участниками отношений в сфере образования выступают также федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, созданные ими консультативные, совещательные и иные органы.

Статус данных органов является во многом предметом исследований в области конституционного и административного права. Тем не менее, в свое время М.И. Пискотин, характеризуя статус Совета Министров СССР по организации составления, рассмотрения и исполнения бюджета, обязанности Министерства финансов СССР в данной области, пришел к выводу о том, что данный статус регулируется нормами как административного, так и финансового права14.

Место указанных органов в системе образования определяется в первую очередь их правовым статусом, предполагающим осуществление управления системой образования. В литературе управленческую деятельность в самом общем плане принято трактовать как целенаправленное воздействие субъекта управления — человека, организации и т.д. на объект управления — на организацию, социальную группу и т.д., на общество в целом, смысл которого в обеспечении его целостности, оптимального функционирования и развития15.

Н.М. Добрынин определяет государственное управление как «целенаправленное организационно-регулирующее воздействие государства на общественные процессы, отношения и деятельность людей с целью проведения государственной политики»16.

Таким образом, управление как процесс представляет собой то звено, которое приводит в некое единство все элементы системы образования, связывая их в единое целое. Именно поэтому организации, осуществляющие образовательную деятельность, педагогические работники, обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся, с одной стороны, и федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования, с другой стороны, являются основными и определяющими элементами системы образования. Без каждого из указанных лиц существование всей системы образования является невозможным.

Согласно ч. 1, 2 ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» управление системой образования в России осуществляется на принципах законности, демократии, автономии образовательных организаций, информационной открытости системы образования и учета общественного мнения и носит государственно-общественный характер.

Часть 3 ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации» предусматривает, что государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий федеральные органы государственной власти и органы государственной власти субъектов Российской Федерации. В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

При этом, согласно ч. 4 ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», к числу органов управления в сфере образования относятся:

• федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования (Министерство образования и науки Российской Федерации);

• федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования (Федеральная служба по контролю и надзору в сфере образования);

• федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации.

Важно отметить то, что в теории административного права распространен подход, предполагающий включение в состав субъектов государственного управления разнообразных органов без фиксации внимания на их принадлежности к той или иной ветви государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной) с учетом того, что такого рода включение свидетельствует об осуществлении специального вида деятельности — государственного управления17.

В связи с этим следует отметить позицию А.И. Худякова, который указывал на то, что бюджетную деятельность осуществляют все без исключения государственные органы, так как все они имеют дело, так или иначе, с бюджетом, включая парламент, утверждающий бюджет страны. Поэтому особой организационной системы органов управления бюджетом не существует и можно говорить о компетенции различных государственных органов в области бюджета18.

В ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», к сожалению, сформулирован достаточно узкий подход к определению статуса органов государственной власти в сфере образования. Согласно ч. 3, 4 указанной статьи государственное управление в сфере образования осуществляют в пределах своих полномочий:

• федеральные органы государственной власти;

• органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

В муниципальных районах и городских округах управление в сфере образования осуществляется соответствующими органами местного самоуправления.

При этом федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими государственное управление в сфере образования, являются федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере образования, т. е. Министерство образования и науки Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий функции по контролю и надзору в сфере образования, т. е. Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки, а также федеральные государственные органы, имеющие в своем ведении образовательные организации. К числу последних относятся, например, Министерство обороны Российской Федерации, Министерство здравоохранения Российской Федерации, Министерство внутренних дел и другие.

Данная норма не учитывает как минимум то обстоятельство, что управление не может осуществляться только лишь исполнительными органами власти. Как отмечают специалисты в сфере административного права, «…законодательная, и судебная власть реализуют функции управления, поскольку та и другая существуют для упорядочения внутренней системы, которой является государство»19.

Вышеизложенное свидетельствует о том, что к органам управления образованием следует отнести законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, которые, с точки зрения ст. 152 БК РФ, определяются как законодательные (представительные) органы). Помимо того, что законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления выступают субъектами правотворческой деятельности в сфере образования, данные органы являются участниками бюджетного процесса. Вследствие этого их следует отнести к органам управления образованием, так как в рамках их деятельности осуществляется рассмотрение, утверждение соответствующих бюджетов бюджетной системы в части, касающейся сферы образования.

Таким образом, деятельность законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления является необходимым условием для функционирования системы образования в целом. Вряд ли вызовет сомнение тезис о том, что без утвержденного в установленном порядке бюджета, содержащего соответствующие статьи расходов на образование, невозможно функционирование всей сферы образования. Следовательно, данные органы также должны быть включены в систему образования.

Важным следует признать выдвигаемый в литературе тезис о том, что управление служит для получения определенного конечного результата, достижения того, что называется целью. Можно сказать, что управление есть механизм для достижения цели20.

В связи с этим наличествуют основания для отнесения к числу органов управления образованием так же и некоторых других, помимо указанных в ст. 89 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Так, например, образовательные организации, обладающие статусом государственных и муниципальных учреждений, являются объектами государственного (муниципального) финансового контроля (ч. 1 ст. 266.1 БК РФ). В связи с этим деятельность органов государственного (муниципального) финансового контроля в отношении государственных и муниципальных учреждений, к числу которых относится подавляющая часть образовательных организаций, составляющих систему образования в России, также является управлением.

Данное управление предполагает целенаправленное воздействие на общественные отношения с участием образовательных организаций. Так же при такого рода воздействии должно происходить как минимум упорядочение отношений с участием образовательных организаций и при необходимости их преобразование и изменение. Е.Ю. Грачева указала, что финансовый контроль рассматривается также и как «неотъемлемый элемент управления финансами и денежными потоками на макро- и микроуровне с целью обеспечения целесообразности и эффективности финансовых операций»21.

Следует учесть то, что отнесенные к федеральным государственным органам управления образованием Министерство образования и науки Российской Федерации и Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки наделены функциями главного распорядителя и получателя средств федерального бюджета (п. 5.5.3 Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного постановлением Правительства РФ от 03.06.2013 № 466, п. 5.30 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.07.2013 № 594).

Более того, в п. 5.8 Положения о Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки, утвержденного постановлением Правительства РФ от 15.07.2013 № 594, наделяют службу функцией контроля за расходованием субвенций из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации на выплату единовременных пособий при всех формах устройства детей, лишенных родительского попечения, в семью в части, касающейся назначения и выплаты единовременного пособия при передаче ребенка на воспитание в семью. Таким образом, органы управления образованием выступают также участниками бюджетных отношений.

Вышесказанное также свидетельствует о том, что перечень органов управления образованием должен быть расширен за счет представительных и исполнительных органов, участвующих в бюджетных отношениях, связанных с финансированием сферы образования в России.

Таким образом, в применении к государственным органам и органам местного самоуправления как участникам системы образования следует вести речь не только о Минобрнауки, Рособрнадзоре, других ведомствах, но и о более широком перечне органов, включающим также правотворческие органы государственной власти и местного самоуправления.

Вышеизложенное позволяет выделить несколько разновидностей взаимосвязей между элементами системы образования, обладающими статусом лиц. К числу такого рода взаимосвязей возможно отнести следующие:

• организация, осуществляющая образовательную деятельность — педагогические и иные работники;

• организация, осуществляющая образовательную деятельность — обучающийся и (или) родители несовершеннолетних обучающихся;

• педагогические работники — федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования;

• обучающиеся и родители (законные представители) несовершеннолетних обучающихся — федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования;

• отношения между органами управления образованием различных уровней;

• органы управления образованием различных видов (федеральные государственные органы и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющие государственное управление в сфере образования, и органы местного самоуправления, осуществляющие управление в сфере образования), подведомственные им организации, осуществляющие образовательную деятельность.

Разумеется, что вышеперечисленные взаимосвязи не исчерпывают всех возможных связей между элементами системы образования, указанными в ч. 1 ст. 10 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации». Тем не менее выделенные нами взаимосвязи являются наиболее важными с точки зрения задач настоящего исследования. Данные взаимосвязи выступают объектом регулирования со стороны финансового права. Рассмотрим указанные взаимосвязи подробнее.

Основой для правового регулирования в сфере образования и, главной, определяющей содержание сферы образования взаимосвязью выступает взаимосвязь между организациями, осуществляющими образовательную деятельность, и обучающимся. На стороне несовершеннолетних обучающихся выступают также их родители.

Взаимосвязь: организация, осуществляющая образовательную деятельность — обучающийся и (или) родители несовершеннолетних обучающихся являются, прежде всего, предметом регулирования законодательства об образовании.

В число участников отношений «организация, осуществляющая образовательную деятельность — обучающийся и (или) родители несовершеннолетних обучающихся» возможно включить также и педагогических работников, действующих в интересах организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

В этом отношении следует, на наш взгляд, согласиться с В.В. Спасской в том, что управомоченная сторона в образовательном отношении всегда представлена физическим лицом, реализующим свое субъективное право на образование. Правообязанной стороной является образовательная организация22. При этом, по мнению В.В. Спасской, «педагогические работники, являясь представителями образовательного учреждения (организации), играют ведущую роль в образовательном процессе, составляющем основное содержание фактических образовательных отношений, и выступают в образовательном правоотношении как его участники на правообязанной стороне»23.

При этом финансовый аспект взаимосвязей между обучающимися (их родителями) и образовательными организациями могут присутствовать как минимум в следующих видах:

• обучающиеся на безвозмездной основе выступают своего рода «выгодоприобретателями» правоотношений по финансированию за счет бюджетных ассигнований организаций, осуществляющих образовательную деятельность;

• обучающиеся на основании договора об оказании платных образовательных услуг платят образовательной организации за предоставление образовательных услуг на возмездной основе;

• обучающиеся получают в ходе обучения стипендию, другие денежные выплаты и также им предоставляются разнообразные меры социальной поддержки и стимулирования за счет средств соответствующего бюджета.

Взаимосвязь между обучающимися и организациями, осуществляющими образовательную деятельность, включается в более широкие по содержанию и составу отношения в сфере образования.

Исходя из содержания ч. 1 ст. 1 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации», следует, что отношения в сфере образования — это общественные отношения, возникающие в сфере образования в связи с реализацией права на образование, обеспечением государственных гарантий прав и свобод человека в сфере образования и созданием условий для реализации права на образование. То есть для того, чтобы реализовать конституционное право на образование, потенциальному обучающемуся необходимо вступить в правоотношение с организацией, осуществляющей образовательную деятельность.

В литературе существуют различные подходы к отраслевой квалификации отношений между обучающимся и организацией, осуществляющей образовательную деятельность. Так, например, ряд исследователей отстаивает позицию о гражданско-правовой природе правоотношения между организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и обучающимся24.

В.В. Кванина на основе вывода о приемлемости существования безвозмездных обязательств по оказанию услуг, имеющих гражданско-правовую природу, выдвинула тезис о том, что образовательные услуги, осуществляемые вузом за счет бюджетных средств, являясь для потребителей услуг бесплатными, для вуза выступают возмездными (затраты на обучение студентов финансируются из государственного и муниципального бюджетов). В связи с этим источник финансирования не должен влиять на природу отношений между вузом и обучающимся по поводу осуществления образовательной деятельности за счет бюджетных средств25.

Существует также группа авторов, которая квалифицирует отношения между организацией, осуществляющей образовательную деятельность, и обучающимся как особого рода отношения, не сводимые к гражданско-правовым или к административно-правовым. Так, например, по мнению В.М. Сырых, «в отличие от гражданско-правовых, административных и иных правоотношений, которые могут быть как двусторонними, так и многосторонними, образовательные отношения могут быть только многосторонними и состоять как минимум из трех участников — образовательных учреждений, обучающихся и педагогических работников. Действующим законодательством субъектами образовательных отношений признаются также родители или иные законные представители обучающихся»26.

При этом В.М. Сырых определяет образовательное отношение как отношение, которое возникает на основе норм образовательного права между обучающимися (их законными представителями), образовательными учреждениями и педагогическими работниками в связи с получением обучающимися общего или профессионального образования, подтверждаемого документом об образовании соответствующего уровня (ценза)27. Важно отметить то, что с точки зрения В.М. Сырых, образовательные отношения, связанные с получением документа государственного образца об общем или профессиональном образовании,«…являются разновидностью публичных правовых отношений»28.

Данная дискуссия коррелирует с более общим по содержанию спором в юридической науке о возможности (невозможности) выделения образовательного права как отдельной отрасли права29. На сегодняшний день оправданной является позиция, согласно которой образовательное право является не отдельной отраслью и не элементом административного или гражданского права, а

...