М. В. Анисифорова

Правовые основы государственной службы Российской Федерации

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 351(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

А67

Автор:
Анисифорова М. В., кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), ведущий научный сотрудник ВНИИ МВД России.

Рецензенты:
Шергин А. П., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник ВНИИ МВД России;
Гречкина О. В., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры административного и информационного права юридического факультета имени М. М. Сперанского Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации (РАНХиГС);
Андрюхина Э. П., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой учебной дисциплины (модуля) «Правовые основы государственной службы Российской Федерации» Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина в рамках освоения программы бакалавриата по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция».

В пособии рассматриваются правовые основы, принципы построения и функционирования системы государственной службы Российской Федерации. Характеризуются особенности правового регулирования отдельных видов государственной службы. Раскрывается содержание административно-правового статуса государственного служащего. Уделяется внимание общим условиям прохождения государственной службы, в том числе способам поступления на государственную службу, порядку проведения аттестационных и конкурсных процедур в отношении государственных служащих, применению к ним мер поощрения и юридической ответственности. Затрагиваются также профессионально-этические вопросы прохождения государственной службы.

Законодательство используется по состоянию на 1 августа 2021 г.

Настоящее пособие будет полезным для бакалавров и других обучающихся, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов, государственных и муниципальных служащих, а также всех интересующихся вопросами правового регулирования государственной службы.

Текст печатается в авторской редакции.

УДК 351(470+571)(075.8)

ББК 67.401(2Рос)я73

© Анисифорова М. В., 2022

© ООО «Проспект», 2022

ПРЕДИСЛОВИЕ

В силу уникальности и многогранности института го­су­дарст­вен­ной службы — это один из наиболее богатейших и важных источников административного права.

На современное представление о го­су­дарст­вен­ной службе, ее задачах, функциях, сущности и иных характеристиках повлияли представители не только науки административного права, но и конституционного, трудового, муниципального, финансового и других отраслей научно-­правовых знаний. И это закономерно, поскольку сама по себе служба — это первое слагаемое любого социального устройства общества, а государственная служба как ее основной и наиболее значимый вид охватывает все сферы го­су­дарст­вен­но-­управленческой деятельности.

Государственная служба призвана обеспечивать функционирование всех и каждого го­су­дарст­вен­ного органа (она выходит за края привычного триумвирата власти). Обширен и разнообразен состав го­су­дарст­вен­ного аппарата, в который входят с точки зрения структурной организации — органы государства, а кадровой — государственные служащие.

От уровня организации и обеспеченности го­су­дарст­вен­ного аппарата в лице его государственных служащих (так называемых исполнителей государственных поручений) зависит в конечном итоге устроенность всех областей общественной жизни и удовлетворенность общества качеством функционирования государственных институтов. Сегодня часто можно услышать плохие отзывы о результатах работы органов го­су­дарст­вен­ной власти и отдельных государственных служащих из-за проявляемого бюрократического безразличия к согражданам, отсутствия необходимых морально-­деловых качеств, некачественной организации работы, в том числе канцелярской волокиты, значительных сроков рассмотрения обращений граждан и т. п. Здесь же следует упомянуть о случаях коррупционных проявлений в системе го­су­дарст­вен­ной службы. Этот отрицательный опыт сказывается на отношении общества к го­су­дарст­вен­ному аппарату в целом и фигуре российского чиновника в частности, снижает престиж работы на го­су­дарст­вен­ной службе и авторитет граждан, служащих на благо общества и государства.

При этом наиболее ощутимой для каждого человека является служба государственных служащих исполнительно-­распорядительных органов из-за ее повседневного и непрерывного характера и направленности на реализацию управленческих задач и функций в экономической, социально-­культурной и административно-­политической сферах. В деятельности таких государственных служащих находит свое прямое и постоянное выражение исполнительная власть. Помимо этого, государственные служащие обеспечивают исполнение возложенных полномочий также как на органы законодательной и судебной власти, так и на иные государственные органы и лиц, замещающих государственные должности. Поэтому при характеристике го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений обнаруживается, прежде всего, их административно-­правовая природа, а государственная служба признается институтом административного права.

Государственная служба является живым организмом, реальной организационно-­материальной и духовной силой государства, способной коренным образом влиять на его развитие, обеспечивать и защищать интересы человека и гражданина, создавать гарантии благосостояния всего общества, и, одновременно с этим, — прямым отражением существующих проблем го­су­дарст­вен­ного управления. Как неотъемлемый элемент го­су­дарст­вен­но-­управленческой деятельности она раскрывает все недостатки разветвленной системы звеньев го­су­дарст­вен­ной службы, проблемы социальной рассогласованности и дисгармонии в функционировании го­су­дарст­вен­ного аппарата. В процессе деятельности государственных служащих можно установить, какие существуют проблемы в управлении делами государства и общества и в чем нуждаются органы го­су­дарст­вен­ной власти для того, чтобы наиболее эффективно реализовывать государственные функции и умело распоряжаться государственными ресурсами.

Государственная служба постоянно находится в состоянии реформирования и поиска оптимальной модели существования, изменяются подходы к построению и функционированию ее системы, правовое регулирование отдельных видов. И здесь нет противоречия, поскольку непрерывно обновляются политические и социально-­экономические условия жизни, с которыми государственная служба находится в тесной, органической связи. При неэффективной работе го­су­дарст­вен­ного аппарата с его служащими не могут иметь успех проводимые административные и иные реформы, и в то же время огромное значение имеет кадровая составляющая го­су­дарст­вен­ного аппарата, правильное понимание каждым государственным служащим интересов го­су­дарст­вен­ной службы и их качественная реализация в практической деятельности.

Проблемы го­су­дарст­вен­ной службы достаточно широко освещаются в научной и учебной литературе, но от этого их изучение не становится менее актуальным и значимым. В стремлении рационализировать и оптимизировать систему знаний о го­су­дарст­вен­ной службе мы будем обращаться к различным нормативным правовым, судебным и научным источникам, в том числе зарубежному опыту регламентации го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений. При этом основное внимание в учебном пособии уделяется вопросам правового регулирования го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации, поскольку при организации системы го­су­дарст­вен­ной службы государство опирается, прежде всего, на норму права (закон).

Надеемся, что осмысление правовых основ системы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации, принципов ее построения и функционирования, административно-­правового статуса го­су­дарст­вен­ного служащего, мер поощрения и юридической ответственности, применяемых к чиновникам, закономерностей правового регулирования отдельных видов го­су­дарст­вен­ной службы и профес­сио­наль­но-­этических вопросов ее прохождения позволит сформировать комплексное представление об этой сфере общественных отношений и углубить уже имеющиеся знания у обучающихся.

Целями освоения учебной дисциплины (модуля) «Правовые основы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации» являются:

— углубление и систематизация знаний о сущности и содержании правового института го­су­дарст­вен­ной службы, особенностях правового регулирования отдельных ее видов;

— приобретение компетенций, необходимых для последующей профес­сио­наль­ной правоприменительной деятельности в области го­су­дарст­вен­ной службы.

К задачам освоения учебной дисциплины (модуля) «Правовые основы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации» относятся:

— формирование целостного представления о го­су­дарст­вен­ной службе как институте административного права, учебной дисциплине и отрасли научного знания;

— изучение понятия го­су­дарст­вен­ной службы и ее значения в обеспечении эффективной деятельности го­су­дарст­вен­ного аппарата;

— овладение знаниями о принципах построения и функционирования системы го­су­дарст­вен­ной службы, перспективах ее развития, целях создания системы управления го­су­дарст­вен­ной службой на федеральном уровне и на уровне субъек­тов Российской Федерации;

— получение комплексного представления об общих условиях прохождения го­су­дарст­вен­ной службы, в том числе способах поступления на государственную службу, о порядке прохождения испытания при замещении должности го­су­дарст­вен­ной службы, присвоении и сохранении классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий, проведении аттестации го­су­дарст­вен­ного служащего;

— ознакомление с содержанием административно-­правового статуса субъек­та го­су­дарст­вен­ной службы, в том числе изучение основных прав и обязанностей, запретов и ограничений, установленных для государственных служащих;

— углубление знаний об особенностях правового регулирования отдельных видов го­су­дарст­вен­ной службы, правовом положении гражданских служащих, военнослужащих и служащих иных видов го­су­дарст­вен­ной службы, в том числе проходящих государственную службу в органах внутренних дел, учреждениях и организациях уголовно-­исполнительной системы Российской Федерации, таможенных органов;

— освоение понятия и организации го­су­дарст­вен­ной гражданской службы субъек­тов Российской Федерации, источников ее правового регулирования;

— получение комплексных знаний о способах поощрений служащих гражданской, военной и иных видов го­су­дарст­вен­ной службы, основаниях привлечения их к материальной, дисциплинарной и административной ответственности, формирование должной антикоррупционной модели поведения на го­су­дарст­вен­ной службе.

Учебная дисциплина (модуль) «Правовые основы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации» относится к вариативной части блока 1 «Дисциплины (модули)» дисциплины по выбору основной профес­сио­наль­ной образовательной программы высшего образования по направлению 40.03.01 Юриспруденция (уровень бакалавриата) и базируется на основе знаний, умений и навыков, полученных при освоении дисциплины (модуля) «Административное право».

Содержательно-­логически учебная дисциплина (модуль) «Правовые основы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации» взаимосвязана с такими учебными дисциплинами (модулями), как «Административная ответственность», «Практикум по работе с обращениями граждан и организаций», «Юридическое документоведение».

Для изучения учебной дисциплины (модуля) «Правовые основы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации» необходимо обладать следующими «входными» данными:

— знанием мировоззренческих и методологических основ юридического мышления;

— знанием методов и средств поиска, систематизации и обработки правовой информации;

— знанием природы и сущности государства и права, основных закономерностей возникновения, развития и функционирования государства и права, механизма государства, особенностей го­су­дарст­вен­ного и правового развития Российской Федерации, ее конституционного строя, правового положения граждан, порядка организации и функционирования системы органов публичной власти;

— умением применять философские и логические принципы, законы, формы и методы познания в юридической деятельности, а также нравственные нормы и правила поведения в конкретных сферах юридической деятельности;

— умением применять современные информационные технологии для поиска и обработки правовой информации, оформления юридических документов и проведения статистического анализа информации;

— умением оперировать юридическими понятиями и категориями, анализировать юридические факты и возникающие в связи с ними правоотношения, осмыслять, толковать и правильно применять правовые нормы;

— владением навыками философско-­правового анализа, оценки своих действий и поступков окружающих лиц с точки зрения норм этики и морали;

— владением навыками сбора и обработки правовых актов и информации, имеющей значение для реализации правовых норм;

— владением навыками подбора и анализа учебной и монографической литературы, а также комментариев к действующему законодательству.

В результате освоения учебной дисциплины (модуля) «Правовые основы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации» необходимо:

знать:

— материальные и процессуальные нормы административного права по проблемам го­су­дарст­вен­ной службы;

— правила юридической техники и работы с документами, технологии эффективной организации профес­сио­наль­ной деятельности;

— требования к проведению правового мониторинга, систематизации и толкованию правовых актов, осуществлению правовой экспертизы по вопросам го­су­дарст­вен­ной службы;

уметь:

— обобщать практику применения нормативных правовых актов по проблемам го­су­дарст­вен­ной службы;

— осуществлять подготовку правовых заключений, экспертиз, мониторинга правоприменения, систематизацию правовых актов по вопросам го­су­дарст­вен­ной службы;

— анализировать и применять документы стратегического планирования, подготавливать и оформлять юридические документы;

— разрабатывать предложения по совершенствованию го­су­дарст­вен­ного управления;

владеть:

— навыками разработки, квалифицированного применения и толкования правовых норм по вопросам го­су­дарст­вен­ной службы, создания ресурсов правовой информации;

— навыками ведения юридической дискуссии, делового письма и общения, подготовки профес­сио­наль­ной позиции по делу, участия в юридическом споре, рассмотрении и разрешении индивидуаль-
ных дел;

— навыками учета общественного мнения и реализации принципа открытости в профес­сио­наль­ной деятельности.

Настоящее учебное пособие призвано способствовать успешному и рациональному приобретению указанных знаний, умений и навыков. В каждой главе формулируются контрольные вопросы и тестовые задания, а в конце учебного пособия приводится список использованных источников.

Глава 1.
ГОСУДАРСТВЕННАЯ СЛУЖБА КАК ИНСТИТУТ АДМИНИСТРАТИВНОГО ПРАВА, КАК УЧЕБНАЯ ДИСЦИПЛИНА И КАК ОТРАСЛЬ НАУЧНОГО ЗНАНИЯ

§ 1.1. Административно-­правовая природа го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы

Проблемы определения сущности и правовой природы го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы относятся к числу приоритетных при изучении административного права.

Понятия «го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения» и «государственная служба» являются неразрывными и взаимообусловленными, их можно соотнести как содержание и форму. В данном случае государственная служба (форма) — это способ выражения го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений (содержания), в ее системе они возникают, изменяются и прекращают свое существование. Естественно, что при изменении правовой природы го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений обновляется и сама система го­су­дарст­вен­ной службы, механизмы ее формирования и реализации. И наоборот — за реформированием системы го­су­дарст­вен­ной службы непременно следует обновление го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений, возникающих по поводу поступления на государственную службу, ее прохождения и прекращения.

Го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения имеют под собой глубокие философские и социально-­политические корни. Целостное представление о них складывается в результате восприятия го­су­дарст­вен­ной службы как составляющей части общественной структуры, установления ее связей и зависимостей с другими го­су­дарст­вен­но-­правовыми явлениями. И, прежде всего, сущность и содержание го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы раскрываются во взаимосвязи с такими элементами как государство, политика и право.

Через первый элемент — государство — объясняется властная и пуб­личная природа го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы.

В го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношениях как публичных властеотношениях присутствует, с одной стороны, субъект власти (управляющий элемент), который выступает от имени и по поручению государства, а, с другой — объект власти (управляемый элемент). Первый распоряжается, а второй подчиняется. Арсенал методов публично-­властного воздействия достаточно разнообразен, и все они становятся своеобразными инструментами го­су­дарст­вен­ного управления в руках уполномоченных представителей органов го­су­дарст­вен­ной власти.

Характеристика службы в качестве «го­су­дарст­вен­ной» означает, что она определяется сущностью государства, его ролью в жизни общества. Следовательно, существование го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы неразрывно связано с го­су­дарст­вен­ной властью и государственными органами, образующими ее аппарат. Это означает, что концептуальные представления о го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношениях производны прежде всего от го­су­дарст­вен­но-­правовых явлений.

Государство опирается на государственный аппарат, силами которого в основном осуществляется государственная власть. Такая оговорка делается неспроста, поскольку государственным органам изначально не присуще свой­ство легитимности власти, они его приобретают разными способами, чаще всего, путем передачи от первоисточника — народа, прохождения процедур конкурсного отбора и назначения. При этом государственная власть (в том числе исполнительная власть) может признаваться устойчивой и по-настоящему сильной только в том случае, если ее государственный аппарат хорошо организован, оснащен всем необходимым, и в нем работают высокомотивированные и профес­сио­наль­ные государственные служащие. Своих качественных характеристик государственная власть лишается, когда в ней отсутствуют организованная сила и способность привести волю властвующего субъек­та в жизнь.

Второй элемент — политика — определяет модель выстраиваемых го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы. По мере своего становления и развития каждое государство, и Россия в этом смысле не исключение, создает комплекс собственных политических инструментов для управления государственными делами и институтами гражданского общества. Одним из закономерных итогов интеллектуальной деятельности людей стало образование аппарата го­су­дарст­вен­ной власти с его служащими, через который приводятся в жизнь политические решения.

Так или иначе го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения выражают сложную диалектику структурных компонентов политической системы. Суть таких отношений заключается в том, что одна сторона, го­су­дарст­вен­но-­властная, навязывает свою политическую волю, как правило, возведенную в законодательную форму и охраняемую мерами го­су­дарст­вен­ного принуждения, другой стороне, направляя тем самым ее поведение в целом и конкретные действия. Через аппарат государственных служащих реализуется политический режим, итоговое желаемое политическое состояние дел в обществе. И в то же время государственные служащие могут повлиять на развитие политических систем, подходов к организации власти.

И, наконец, выделение третьего элемента — права — связано с тем, что существование го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы всегда опосредовано определенной правовой формой. Именно право узаконивает институт го­су­дарст­вен­ной службы, а сами го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения выстраиваются в соответствии с правовыми нормами.

Го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения как отношения по властному управлению обществом не могут существовать вне правового регулирования. Какие бы методы го­су­дарст­вен­ного управления не были избраны в процессе реализации го­су­дарст­вен­ной власти ее аппаратом, все они требуют опоры на букву закона, право. Только в таком случае можно избежать произвола и хаоса в сфере го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений. В них не могут ущемляться интересы одних лиц для удовлетворения потребностей других. В правовой жизни (правовом регулировании) го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений заинтересовано не только государство, которое многие свои решения обеспечивает силой принуждения, но и общество, отдельные его граждане, поскольку наличие определенных правовой нормой правил поведения в конкретных условиях и знание юридических способов и средств охраны субъективных прав позволяет правильно их отстаивать, защищать права и свободы, законные интересы от любого произвола, в т. ч. исходящего от представителя го­су­дарст­вен­ной власти.

Все эти компоненты (государство, политика, право) работают согласованно и в равной степени позволяют «увязать» интересы общества и институтов го­су­дарст­вен­ной власти, влияют на формирование сбалансированной, емкой модели го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и системы го­су­дарст­вен­ной службы.

Признавая невозможность рассмотрения го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службой в отрыве от закона и права, следует отметить их сложную юридическую природу. Это связано с тем, что многие отрасли права осваивают свой участок в правовом регулировании го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы и несут ответственность за их состояние в своей предметной сфере. Однако наибольшее развитие го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения и государственная служба получают в рамках отрасли административного права. И это связано с рядом причин.

Во-первых, го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения по своей природе являются управленческими, они существуют в процессе го­су­дарст­вен­ного управления в его широком смысле как регулирующей деятельности всех государственных органов, а также узком (или собственном) смысле — когда имеется в виду практическая повседневная административная деятельность исполнительных органов го­су­дарст­вен­ной власти.

Во-вторых, государственная служба, в рамках которой возникают, изменяются и прекращают свое существование го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения, является важнейшим организационным инструментом исполнительной власти, а через управленческие функции и публично-­властные полномочия лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации (и субъек­тов Российской Федерации), и должности го­су­дарст­вен­ной службы реализуется го­су­дарст­вен­ное управление экономической, социально-­культурной и административно-­политической сферой.

В-третьих, го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения являются стержнем внутриорганизационной деятельности государства, в рамках которой реализуется значительный объем государственных управленческих действий. Организация эффективной системы го­су­дарст­вен­ной службы предполагает надлежащее выполнение функций внутриорганизационного го­су­дарст­вен­ного управления, которое сопровождает процесс обеспечения деятельности каждого го­су­дарст­вен­ного органа и составляет одну из областей административно-­правового регулирования.

В-четвертых, го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения регулируются законодательством о го­су­дарст­вен­ной службе, в котором содержатся нормы административного права, в связи с чем они признаются разновидностью административно-­правовых отношений.

В-пятых, в го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношениях преобладает властный характер, то есть это отношения власти и подчинения, которые традиционно строятся на «управленческий вертикали». Управляющей стороной в таких правоотношениях выступает государственный орган как носитель полномочий го­су­дарст­вен­ного-­властного характера. Это может быть как руководитель соответствующего органа, лицо, замещающее государственную должность Российской Федерации или субъек­та Российской Федерации, так и их уполномоченные представители.

В-шестых, специфика содержания го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений обеспечивается двумя основными типами правовых связей, которые могут возникнуть. В первую очередь, такие правоотношения возникают между государственным служащим и государством в лице го­су­дарст­вен­ного органа, в котором он проходит государственную службу (это т. н. внутриорганизационные правоотношения), по поводу организации его профес­сио­наль­ной служебной деятельности, определения размера денежного содержания, применения ограничений (запретов), поощрений и т. д. В этом случае в возникающих внутриорганизационных правоотношениях прослеживается в т. ч. элемент «горизонтальности», для них характерны не только признаки подчинения (например, руководитель — подчиненный), но и использование формы соглашения, в частности, по поводу условий и результатов прохождения го­су­дарст­вен­ной службы.

Во втором случае следует говорить о внешних го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношениях, которые возникают между государственным служащим и гражданами (их объединениями), ради которых он служит и с кем находится в постоянном контакте при осуществлении своих слу­жеб­ных обязанностей.

В-седьмых, для выстраивания го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений, в рамках которых реализуются задачи и функции го­су­дарст­вен­ной службы, свой­ственен особый набор средств управляющего воздействия распорядительного типа, что полностью соответствует субординационному характеру возникающих внутри таких правоотношений общественно-­управленческих связей. Государственные служащие как основные участники го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений осуществляют свою властную и распорядительную деятельность, традиционно используя лишенные ­какой-либо диспозитивности методы административно-­правового регулирования (в них присутствуют контроль, учет, оценка эффективности).

Таковы главные свой­ства, позволяющие отграничить го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения от иных видов правоотношений и признать их административно-­правовую природу: властный характер, управленческая природа, профес­сио­наль­но-­публичное содержание деятельности государственных служащих, урегулированность нормами административного права.

Государственная служба неизменно сопутствует го­су­дарст­вен­ному управлению, а го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения — процессу реализации гражданином своего права на прохождение го­су­дарст­вен­ной службы и практическое осуществление задач и функций государственных органов. При характеристике административно-­правовой природы го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы учитывается специфика статуса участников таких правоотношений, характер возникающих между ними связей, а также набор используемых управляющих методов.

§ 1.2. Сущность и содержание го­су­дарст­вен­ной службы как института административного права

Привычная модель деления системы права характерна и для административно-­правовой отрасли, в структуре которой выделяют нормы, институты (подинституты или субинституты), а также подот­расли. Одним из закономерных процессов ее развития стало обособление устойчивой однопорядковой группы административно-­правовых норм, регулирующих го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения и государственную службу.

Объясняется это прежде всего обширной правовой базой го­су­дарст­вен­ной службы. На сегодняшний день в Российской Федерации действуют сотни законодательных и иных нормативных правовых актов, закрепляющих единство системы го­су­дарст­вен­ной службы, правовые, организационные и финансово-­экономические основы отдельных ее видов, статус государственных служащих. Многие вопросы, связанные с го­су­дарст­вен­но-­служебными отношениями, также регулируются подзаконными актами (указами, постановлениями, распоряжениями, приказами, инструкциями, правилами и т. д.). Однако определение го­су­дарст­вен­ной службы в качестве самостоятельного института административного права имеет под собой в качестве основания не только признак нормативной обособленности.

Поэтому дальше остановимся подробнее на характеристике иных институциональных признаков го­су­дарст­вен­ной службы.

Во-первых, объединение административно-­правовых норм о го­су­дарст­вен­ной службе продиктовано единым предметом правового регулирования — го­су­дарст­вен­но-­служебными отношениями, которые возникают в связи с организацией и функционированием го­су­дарст­вен­ной службы. При этом ­какие-то из норм административного права распространяются на всех государственных служащих, другие — на отдельные группы лиц, например, служащих го­су­дарст­вен­ной гражданской службы, военнослужащих или граждан, проходящих государственную службу иных видов (государственных служащих органов внутренних дел, таможенных органов и др.). Но в любом случае все они направлены на организационно-­правовое регулирование общественных отношений, связанных с осуществлением гражданами профес­сио­наль­ной служебной деятельности по исполнению го­су­дарст­вен­но-­властных полномочий.

Во-вторых, административно-­правовые нормы, регулирующие общественные отношения в сфере го­су­дарст­вен­ной службы, носят комплексный характер. При этом законодательство о го­су­дарст­вен­ной службе Российской Федерации имеет федеративное строение, поскольку основано на федеративной структуре (устройстве) государства и распределении полномочий между Российской Федерации и ее субъек­тами в сфере законодательства. В него включаются федеральные нормативные правовые акты Российской Федерации, нормативные правовые акты субъек­тов Российской Федерации, подзаконные акты. Все они в совокупности составляют единую вертикальную (иерархическую) систему источников правового регулирования го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений.

В-третьих, государственная служба построена, развивается и функционирует в рамках единой системы, характеризующейся, с одной стороны, стабильностью и самостоятельной функциональностью ее частей (элементов), а, с другой — их эффективным взаимодействием между собой для достижения целей и практических задач реализации го­су­дарст­вен­ного управления (исполнительной власти). Системность го­су­дарст­вен­ной службы обеспечивается ее уровневой (федеральная государственная служба и государственная служба субъек­тов Российской Федерации) и видовой (государственная гражданская служба, военная служба, государственная служба иных видов) классификацией.

В-четвертых, процессы и процедуры, сопровождающие этапы прохождения го­су­дарст­вен­ной службы, имеют структурированный и целостный характер и не могут рассматриваться в отрыве друг от друга. Так, государственная служба как единый институт объединяет административно-­правовые нормы, которые регулируют не только порядок поступления на службу, но и ее прохождения и прекращения. Одновременно с закреплением прав государственных служащих, для них установлены обязанности, ограничения и запреты, а поощрения корреспондируют с мерами юридической ответственности. Из этого следует единство законодательного замысла к регулированию го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений.

В целом, институциональное содержание го­су­дарст­вен­ной службы определяется совокупностью и устойчивостью ее правовых элементов, их признаками и функциональными характеристиками.

Можно сказать, что государственная служба как институт административного права — это устойчивая и обособленная группа административно-­правовых норм, которая регулирует го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения, складывающиеся в процессе организации и функционирования системы го­су­дарст­вен­ной службы и обеспечения административно-­правового статуса государственных служащих.

Но какова же сущность го­су­дарст­вен­ной службы как института административного права? Сущность выражается в единстве всех свой­ств элементов (частей) го­су­дарст­вен­ной службы, во внутреннем состоянии го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений, возникающих, изменяющихся и прекращающихся в системе органов исполнительной власти по поводу исполнения лицами, занимающими государственные должности, и государственными служащими своих го­су­дарст­вен­но-­властных полномочий. От уровня их организованности и обеспеченности в конечном итоге зависят результаты деятельности всего государства, связанные с реализацией его основных целей, задач и функций. Государственная служба и государственные служащие призваны непрерывно решать сложные задачи го­су­дарст­вен­ного управления как особой функции государства, которая вытекает из самой природы общественного процесса труда.

Сущностная характеристика го­су­дарст­вен­ной службы в качестве института административного права и неотъемлемого элемента системы го­су­дарст­вен­ного управления позволяет выделить две группы целей. Первые — общезначимые — связаны с необходимостью обеспечения совокупного интереса между обществом и государством, который формируется в результате их совместного волеизъявления, достижения согласия о желаемом будущем состоянии го­су­дарст­вен­ной организации.

Вторые носят более частный характер по отношению к первым и обеспечивают исполнение конкретных «замыслов», идей создания органов исполнительной власти, которые образуются для целей успешного управления экономическим развитием, финансами, промышленностью и торговлей, таможенным делом, здравоохранением, трудом и социальной защитой, обороной, связью, информационными технологиями и массовыми коммуникациями, безопасностью, юстицией и т. д. Государственные служащие, обеспечивающие работу конкретных органов исполнительной власти, непрерывно приводят в исполнение законы и, тем самым, обеспечивают реализацию го­су­дарст­вен­ной политики в указанных областях. Из чего можно сделать вывод, что государственная служба в административно-­правовом качестве направлена на регулирование экономических, социально-­культурных и административно-­политических проблем широкого круга, которые находятся в ведении конкретных органов исполнительной власти согласно их ведомственной принадлежности и предметной компетенции.

В целях достижения и тех и других целей го­су­дарст­вен­ной службы государство заинтересовано совершенствовать стиль и методы руководства обществом, создавать сильный аппарат государственных служащих, в полной мере осознающий важность своей работы и постоянного улучшения ее результатов.

§ 1.3. Предмет, система и функции го­су­дарст­вен­ной службы как учебной дисциплины

Государственная служба как учебная дисциплина полностью базируется на го­су­дарст­вен­ной службе как институте административного права и как отрасли научного знания. Поэтому ее содержание зависит от уровня теоретической и научно-­правовой разработанности вопросов, связанных с го­су­дарст­вен­ной службой. Чем масштабнее в этом смысле научные достижения, тем полнее и содержательнее учебная дисциплина.

Предмет го­су­дарст­вен­ной службы как учебной дисциплины представлен теоретическими знаниями о сущности и содержании го­су­дарст­вен­ной службы как института административного права, принципах построения и функционирования системы го­су­дарст­вен­ной службы, понятии и классификациях государственных служащих, общих условиях прохождения го­су­дарст­вен­ной службы, особенностях правового регулирования го­су­дарст­вен­ной гражданской службы, военной службы и го­су­дарст­вен­ной службы иных видов и других сопутствующих им вопросах.

Из чего можно сделать вывод, что в качестве учебной дисциплины государственная служба призвана обеспечить надлежащую общетеоретическую подготовку обучающихся по всем основным вопросам го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы.

При этом особое значение в рамках учебного курса го­су­дарст­вен­ной службы приобретают обобщения положений законодательства, абстрактные научные положения, определения (дефиниции). Но для того, чтобы успешно их освоить обучающемуся следует знать исходные понятия теории го­су­дарст­вен­ного управления, теории государства и права, административного, конституционного и муниципального права.

Кроме того, для наиболее полного и глубокого ознакомления с учебным курсом рекомендуется самостоятельно изучить монографии, научные статьи в сборниках и юридических журналах по отдельным специфическим проблемам го­су­дарст­вен­ной службы, рекомендуемые в качестве дополнительной литературы.

Систему го­су­дарст­вен­ной службы как учебной дисциплины составляет перечень тем, которые в ней изучаются. Условно их совокупность можно объединить в три раздела.

Первым разделом охватываются общие вопросы, связанные с понятием го­су­дарст­вен­ной службы и ее значением в обеспечении эффективной деятельности государственных органов, историческим опытом становления и развития го­су­дарст­вен­ной службы, сущностью, принципами построения и функционирования ее системы, общей характеристикой видов го­су­дарст­вен­ной службы, взаимосвязью с муниципальной службой и перспективами развития в системе публичной власти. Здесь же обучающимся предлагается рассмотреть содержание и виды административно-­правового статуса государственных служащих, а также общие условия прохождения го­су­дарст­вен­ной службы, в том числе понятие и способы поступления на государственную службу, порядок присвоения и сохранения классных чинов, дипломатических рангов, воинских и специальных званий.

В темах второго раздела рассматриваются особенности правового регулирования федеральной го­су­дарст­вен­ной гражданской службы, военной службы, го­су­дарст­вен­ной службы иных видов, квалификационные требования, предъявляемые по должностям разных видов го­су­дарст­вен­ной службы, права, обязанности, ограничения и запреты, установленные для гражданских служащих федерального звена, военнослужащих, граждан, проходящих государственную службу в органах внутренних дел, таможенных органах, учреждениях и органах уголовно-­исполнительной системы и т. д.

И, наконец, в третий раздел включаются вопросы, касающиеся правового регулирования го­су­дарст­вен­ной гражданской службы субъек­тов Российской Федерации, полномочий высших должностных лиц (руководителей высших исполнительных органов) субъек­тов Российской Федерации по вопросам управления го­су­дарст­вен­ной гражданской службой, особенностей административно-­правового статуса государственных гражданских служащих субъек­тов Российской Федерации. Сюда также относится блок проблем, связанных со служебной дисциплиной государственных гражданских служащих, мерами поощрений и юридической ответственности за совершение ими правонарушений и проступков.

Как учебная дисциплина государственная служба призвана выполнять две основные функции:

— познавательную, заключающуюся в формировании целостного представления обо всех административно-­правовых аспектах го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношениях и го­су­дарст­вен­ной службы;

— воспитательную, предполагающую развитие потребностей в повышении уровня собственного правосознания, практическом использовании полученных знаний в своей профес­сио­наль­ной деятельности.

§ 1.4. Источники го­су­дарст­вен­ной службы как учебной дисциплины: их виды и общая характеристика

Государственная служба как учебная дисциплина предполагает изучение соответствующих источников. В данном случае под «источником» понимается то, из чего берутся знания о го­су­дарст­вен­ной службе, ее современном состоянии, особенностях правового регулирования.

В попытке классификации источников го­су­дарст­вен­ной службы как учебной дисциплины мы остановимся подробнее на двух их основных видах (помимо литературных источников, среди которых учебники, учебные пособия, монографии, комментарии, обзоры, научные статьи и т. п.): нормативно-­правовые и судебные источники.

1. Нормативные правовые источники

Эта группа источников права, в которых закреплены административ-но-­правовые нормы, регулирующие го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения. Их особенностью является то, что они имеют специальную форму, предполагающую наличие наименование органа, лица, его принявшего, вид и название акта, и определенную структуру с разделами, главами, статьями, частями, пунктами и подпунктами. В нормативных правовых актах содержатся неперсонифицированные нормы права, которые действуют постоянно и непрерывно, рассчитаны на многократное применение.

Среди нормативно-­правовых источников го­су­дарст­вен­ной службы можно выделить федеральные нормативные правовые акты, нормативные правовые акты субъек­тов Российской Федерации, а также подзаконные нормативные правовые акты. Все они встраиваются в единую иерархичную систему по юридической силе, которая схематично может быть представлена следующим образом:

— Конституция Российской Федерации1;

— федеральные конституционные законы и федеральные законы;

— акты палат Федерального Собрания Российской Федерации;

— указы и распоряжения Президента Российской Федерации;

— постановления Правительства Российской Федерации;

— нормативные акты федеральных органов исполнительной власти;

— конституции (уставы) субъек­тов Российской Федерации;

— законы субъек­тов Российской Федерации;

— нормативные правовые акты исполнительных органов го­су­дарст­вен­ной власти субъек­тов Российской Федерации.

Основным федеральным нормативно-­правовым актом является Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации», в соответствии с положениями которого определены общие правовые и организационные основы системы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации и в т. ч. системы управления го­су­дарст­вен­ной службой Российской Федерации на федеральном уровне и на уровне субъек­тов Российской Федерации.

Он, в свою очередь, сориентировал на принятие значительного числа иных законодательных актов отраслевого характера, регулирующих вопросы прохождения го­су­дарст­вен­ной службы различных видов. К основным таким законодательным актам, входящим в систему законодательства о го­су­дарст­вен­ной службе, относятся:

— Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О го­су­дарст­вен­ной гражданской службе Российской Федерации», устанавливающий правовые, организационные и экономические основы го­су­дарст­вен­ной гражданской службы Российской Федерации, ее взаимосвязь с муниципальной службой, правовое положение гражданского служащего, порядок поступления на службу, ее прохождения и прекращения;

— Федеральный закон от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной го­су­дарст­вен­ной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации», определяющий правовой статус сотрудника дипломатической службы, дипломатические ранги, особенности прохождения дипломатической службы;

— Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе», закрепляющий правовое регулирование вопросов поступления на военную службу и ее прохождения гражданами Российской Федерации и иностранными гражданами;

— Федеральный закон от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», в соответствии с положениями которого определены права, свободы, обязанности и ответственность военнослужащих, порядок осуществления производства по материалам о дисциплинарных проступках, совершенных военнослужащими;

— Федеральный закон от 19 июля 2018 г. № 197-ФЗ «О службе в уголовно-­исполнительной системе Российской Федерации и о внесении изменений в Закон Российской Федерации «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы», предусматривающий порядок прохождения го­су­дарст­вен­ной службы в органах уголовно-­исполнительной системы;

— Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», предметом регулирования которого являются статус сотрудника органов внутренних дел (в том числе полиции), а также правоотношения, возникающие в связи с поступлением на службу, ее прохождением и прекращением;

— Федеральный закон от 5 декабря 2005 г. № 154-ФЗ «О го­су­дарст­вен­ной службе российского казачества», устанавливающий правовые и организационные основы несения го­су­дарст­вен­ной службы российским казачеством;

— Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 113-ФЗ «Об альтернативной гражданской службе», определяющий правовые основы реализации конституционного права на замену военной службы по призыву альтернативной гражданской службой;

— Федеральный закон от 21 июля 1997 г. № 114-ФЗ «О службе в таможенных органах Российской Федерации», закрепляющий правовой статус должностных лиц таможенных органов, а также особенности прохождения ими го­су­дарст­вен­ной службы;

— Федеральный закон от 1 октября 2019 г. № 328-ФЗ «О службе в органах принудительного исполнения Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», в соответствии с положениями которого определен статус сотрудника органов принудительного исполнения, порядок несения им службы, и др.

Следует сказать, что это далеко не все федеральные законодательные акты, в которых находят свое выражение правовые нормы о го­су­дарст­вен­ной службе. Их гораздо больше, в том числе к ним относится множество т. н. «поправочных» законов.

На уровне субъек­тов Российской Федерации принимаются свои законодательные и иные нормативно-­правовые акты, которые позволяют сформировать целостное представление о системе управления го­су­дарст­вен­ной службой на региональном уровне. Законами субъек­тов Российской Федерации определяются особенности правового регулирования го­су­дарст­вен­ной гражданской службы субъек­тов Российской Федерации, создаются органы по вопросам го­су­дарст­вен­ной гражданской службы.

Из всех видов го­су­дарст­вен­ной службы только государственная гражданская служба регулируется как на федеральном, так и региональном уровне. Приняты законы, устанавливающие особенности прохождения гражданской службы, в каждом субъекте Федерации. См., к примеру: Закон Архангельской области от 23 мая 2005 г.
№ 71-4-ОЗ «О го­су­дарст­вен­ной гражданской службе Архангельской области», Закон Волгоградской области от 8 апреля 2005 г. № 1045-ОД
«О го­су­дарст­вен­ной гражданской службе Волгоградской области», Закон Республики Адыгея от 4 августа 2005 г. № 352 «О го­су­дарст­вен­ной гражданской службе Республики Адыгея», Закон Республики Ингушетия от 30 ноября 2005 г. № 45-РЗ «О го­су­дарст­вен­ной гражданской службе Республики Ингушетия» и многие другие.

Кроме того, законами субъек­тов Российской Федерации определяются перечни государственных должностей (см. Закон Курганской области от 11 февраля 2020 г. № 2 «О перечне государственных должностей Курганской области», Закон Санкт-­Петербурга от 15 июня 2005 г. № 302-34 «О Реестре государственных должностей Санкт-­Петербурга и Реестре должностей го­су­дарст­вен­ной гражданской службы Санкт-­Петербурга», Областной закон Ленинградской области от 16 декабря 2005 г. № 117-оз «О государственных должностях Ленинградской области» и т. д.)

В системе подзаконных нормативных правовых актах развиваются и конкретизируются положения законов о го­су­дарст­вен­ной службе. Также говорят, что они выполняют функцию расширительного толкования законодательных норм, поскольку принимаются на основании и во исполнение закона. Одни из них имеют действие на территории всей Российской Федерации (нормативные указы и распоряжения Президента Российской Федерации, нормативные постановления Правительства Российской Федерации, нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти, которые могут приниматься в форме постановлений, правил, приказов, положений, инструкций), а другие — в субъек­тах Федерации (нормативные правовые акты исполнительных органов го­су­дарст­вен­ной власти субъек­тов Российской Федерации).

К наиболее значимым указам Президента Российской Федерации и постановлениям Правительства Российской Федерации по вопросам го­су­дарст­вен­ной службы можно отнести следующие:

— Указ Президента Российской Федерации от 16 января 2017 г. № 16 «О квалификационных требованиях к стажу го­су­дарст­вен­ной гражданской службы или стажу работы по специальности, направлению подготовки, который необходим для замещения должностей федеральной го­су­дарст­вен­ной гражданской службы»;

— Указ Президента Российской Федерации от 1 июля 2010 г. № 821 «О комиссиях по соблюдению требований к служебному поведению федеральных государственных служащих и урегулированию конфликта интересов»;

— Указ Президента Российской Федерации от 4 декабря 2009 г. № 1382 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по вопросам го­су­дарст­вен­ной службы и кадров»;

— Указ Президента Российской Федерации от 27 ноября 2009 г. № 1356 «Об утверждении Положения об Управлении Президента Российской Федерации по государственным наградам»;

— Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной го­су­дарст­вен­ной гражданской службы»;

— Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 110 «О проведении аттестации государственных гражданских служащих Российской Федерации»;

— Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 111 «О порядке сдачи квалификационного экзамена государственными гражданскими служащими Российской Федерации и оценки их знаний, навыков и умений (профес­сио­наль­ного уровня)»;

— Указ Президента Российской Федерации от 1 февраля 2005 г. № 113 «О порядке присвоения и сохранения классных чинов го­су­дарст­вен­ной гражданской службы Российской Федерации федеральным государственным гражданским служащим»;

— постановление Правительства Российской Федерации от 6 февраля 2010 г. № 63 «Об утверждении Инструкции о порядке допуска должностных лиц и граждан Российской Федерации к го­су­дарст­вен­ной тайне»;

— постановление Правительства Российской Федерации от 27 января 2009 г. № 63 «О предоставлении федеральным государственным гражданским служащим единовременной субсидии на приобретение жилого помещения»;

— постановление Правительства Российской Федерации от 6 сентября 2007 г. № 562 «Об утверждении Правил исчисления денежного содержания федеральных государственных гражданских служащих»;

— постановление Правительства Российской Федерации от 18 сентября 2006 г. № 573 «О предоставлении социальных гарантий гражданам, допущенным к го­су­дарст­вен­ной тайне на постоянной основе, и сотрудникам структурных подразделений по защите го­су­дарст­вен­ной тайны».

Как отмечалось ранее, именно данная группа источников — нормативно-­правовые акты — признается наиболее востребованной. Они в большей степени отражают природу го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы, их сложность и динамику.

2. Судебные источники (акты органов судебной власти)

Судебные решения имеют особое значение в смысле практического изучения вопросов го­су­дарст­вен­ной службы. В них проявляется деятельность судов, осуществляемая в соответствии с нормами процессуального права и направленная на разрешение конкретных споров, вытекающих из го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений. Практика судебных органов может быть выражена в решениях федеральных судов и судов субъек­тов Российской Федерации. Конечно, наиболее ценными являются решения Конституционного Суда Российской Федерации и Верховного Суда Российской Федерации. Например, это:

— Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 15 ноября 2012 г. № 26-П «По делу о проверке конституционности положения части 2 статьи 10 Федерального закона «О го­су­дарст­вен­ной гражданской службе Российской Федерации» в связи с запросом Законодательного Собрания Камчатского края»;

— Решение Верховного суда Республики Тыва от 18 июля 2014 г. № 3-11/2014 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим в части Реестра должностей го­су­дарст­вен­ной гражданской службы Республики Тыва, утвержденного Указом Главы — Председателя Правительства Республики Тыва от 12.11.2007 № 204»;

— Приказ Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 12 августа 2020 г. № 121 «Об утверждении Инструкции по организационно-­штатной работе в федеральных судах общей юрисдикции, федеральных арбитражных судах, Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации и управлениях Судебного департамента в субъек­тах Российской Федерации»;

— Приказ Судебного департамента при Верховном Суде Российской Федерации от 21 декабря 2012 г. № 238 «Об утверждении Положения об аппарате федерального суда общей юрисдикции» и т. д.

Объективный опыт реализации положений законодательства о го­су­дарст­вен­ной службе содержится в обобщениях судебной практики, которые также являются своеобразным источником знаний о го­су­дарст­вен­ной службе как учебной дисциплине. В качестве примеров можно привести следующие:

Обзор судебной практики по спорам, связанным с прохождением службы государственными гражданскими служащими и муниципальными служащими (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 22 июня 2016 г.);

Обзор практики рассмотрения судами дел о возмещении вреда, причиненного жизни или здоровью военнослужащих, граждан, призванных на военные сборы, лиц рядового и начальствующего состава органов внутренних дел Российской Федерации, Го­су­дарст­вен­ной противопожарной службы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, сотрудников учреждений и органов уголовно-­исполнительной системы (утв. Президиумом Верховного Суда Российской Федерации 23 декабря 2015 г.);

Обобщение судебной практики по делам, связанным с прохождением службы государственных гражданских служащих, муниципальных служащих, сотрудников государственных органов, служб и учреждений, в которых предусмотрена государственная служба (утв. Президиумом Кировского областного суда 17 февраля 2016 г.).

Итак, в Российской Федерации судебные акты и обобщения не признаются источниками права, но они могут рассматриваться в качестве полноценных источников учебной дисциплины «государственная служба». В ходе рассмотрения различных категорий дел, связанных с вопросами поступления на государственную службу, ее прохождения или прекращения, суды накапливают определенный опыт для правотворческих органов. Их решения могут служить основой для создания нового законодательства о го­су­дарст­вен­ной службе.

Таким образом, можно сделать вывод, что государственная служба как учебная дисциплина характеризуется собственной, достаточной разветвленной системой источников, которые находят свое внешнее выражение в нормативных правовых актах, актах судебных органов, научной и учебной литературе.

§ 1.5. Роль и место института го­су­дарст­вен­ной службы в системе юридических наук

Сложность и многогранность го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы приводят к тому, что отдельные их стороны изучаются многими общественными науками, и не только юридическими.

Даже при беглом анализе научной и учебной литературы по этому вопросу мы убеждаемся в том, что в различных интерпретациях и объемах вопросы го­су­дарст­вен­ной службы затрагиваются в фундаментальных (философии, политологии, социологии, психологии), прикладных (учет, психология управления) и общих теоретико-­исторических науках (теория государства и права, история государства и права, история политических и правовых учений). Так, благодаря работам Н. М. Карамзина, В. О. Ключевского, С. М. Соловьева, В. Н. Татищева, Б. Н. Чичерина и других представителей российской исторической науки нам хорошо известна историография вопроса, период возникновения го­су­дарст­вен­ной службы как формализованного института, особенности ее организации и прохождения в различные эпохи российской го­су­дарст­вен­ности, характеристики статуса чиновника в дореволюционный или советский период и т. п.

Теоретическим наследием управленческой мысли в целом мы обязаны представителям наук управленческого цикла. Здесь можно вспомнить работы А. А. Богданова, Н. А. Вознесенского, А. К. Гастева, а из зарубежных авторов — математика Н. Винера, являющегося родоначальником науки кибернетики, и инженеров-­механиков Ф. Тейлора и Г. Эмерсона. Благодаря их выводам и достижениям удалось лучше уяснить сущность го­су­дарст­вен­ной службы, которая пронизывает все уровни управления и является главным механизмом го­су­дарст­вен­ного управления.

В свою очередь, политологами Г. А. Борщевским, Ж. В. Грековой, А. В. Моисеевым, В. Б. Слатиновым и многими другими освещаются преимущественно проблемы трансформации го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений в условиях политических изменений, политические факторы, влияющие на современные модели го­су­дарст­вен­ной службы, и перспективные сценарии их изменений.

Все эти историко-­управленческие и политические аспекты повлияли и влияют до сих пор на представление о го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношениях и го­су­дарст­вен­ной службе. При этом, конечно же, поскольку государственная служба существует в правовом качестве, она тесно связана с юридическими отраслями научных знаний, и центральное место в ее изучении отводится правовым наукам.

Предметная и содержательная взаимосвязь го­су­дарст­вен­ной службы с административным правом и определение ее институционального места в системе этой правовой отрасли уже были доказаны. Вместе с тем часто рассмотрение отдельных вопросов го­су­дарст­вен­ной службы охватывается другими отраслевыми юридическими науками, что дает почву говорить о ее междисциплинарном характере.

Во-первых, по отношению к институту го­су­дарст­вен­ной службы в качестве обобщающей и синтезирующей науки выступает теория государства и права. Она вырабатывает опорные, базовые понятия, которые активно используются этим институтом либо необходимы для понимания отдельных его системообразующих элементов. Теория государства и права как отрасль научного знания раскрывает проблемы понимания государства, его сущности и закономерностей развития, дает ответы на вопросы, что такое и как устроены государственная власть, властеотношения, механизм государства, каким образом может быть урегулировано поведение людей в правовой сфере. Поэтому государственная служба как один из видов го­су­дарст­вен­но-­правовых институтов взаимосвязана с ними и вплотную примыкает к теории государства и права.

В-вторых, институт го­су­дарст­вен­ной службы тесно переплетен с наукой конституционного права. Это вызвано тем, что го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения находят свое развитие в нормах Конституции Российской Федерации. Они имеют принципиальную роль в регулировании го­су­дарст­вен­ной службы, поскольку в них сформированы основные принципы политического устройства государства, которые определяют систему органов го­су­дарст­вен­ной власти, предметы ведения Российской Федерации и ее субъек­тов.

В соответствии с ч. 4 ст. 32 Конституции Российской Федерации декларируется равный доступ граждан Российской Федерации к го­су­дарст­вен­ной службе, которая рассматривается в качестве одной из форм их участия в управлении государственными и общественными делами. Закрепленное конституционное право означает равенство исходных правовых возможностей российских граждан при поступлении на государственную службу, запрет на установление ограничений в связи с полом, расой, национальностью, языком, происхождением, имущественным или должностным положением лица, местом его жительства и т. д. В случае, если гражданин Российской Федерации не может нести военную службу по убеждениям или вероисповеданию, он имеет право на ее замену альтернативной гражданской службой (ч. 3 ст. 59 Конституции Российской Федерации). Исходя из конституционных формулировок, го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения должны строиться на принципах верховенства Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, приоритета прав и свобод человека и гражданина, разделения властей, федеративного устройства и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъек­тами. Это т. н. конституционные принципы го­су­дарст­вен­ной службы, которые реализуются через деятельность государственных служащих.

Можно сказать, что накопленные наукой конституционного права знания выступают основой для существования института го­су­дарст­вен­ной службы.

В-третьих, фундаментальную роль в развитии института го­су­дарст­вен­ной службы играет наука международного права, которая изучает международно-­правовые явления и документы, международную практику и ее обобщения. В этом смысле надо сказать, что большая часть международных правовых актов, закрепляющих статус государственных служащих, особенности прохождения ими го­су­дарст­вен­ной службы, ратифицирована Российской Федерацией. К ним относятся Всеобщая декларация о правах человека (принята 10 декабря 1948 г. Генеральной Ассамблеей ООН), закрепляющая право каждого человека на равный доступ к го­су­дарст­вен­ной службе своей страны, Международный пакт о гражданских и политических правах (принят 16 декабря 1966 г. Резолюцией 2200 (XXI) на 1496-ом пленарном заседании Генеральной Ассамблеи ООН), устанавливающий запрет дискриминации в любой форме и общие условия равенства к го­су­дарст­вен­ной службе, и др.

Иллюстрацией к тому, что на го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения в нашей стране распространяются также нормы международного законодательства, может служить развитие идей уравнивания прав женщин и мужчин, в т. ч. в части, касающейся равного доступа к го­су­дарст­вен­ной службе, занятию женщинами должностей на общественно-­го­су­дарст­вен­ной службе и выполнению ими общественно-­государственных функций (ст. III Конвенции о политических правах женщин, заключена в г. Нью-­Йорке 20 декабря 1952 г. и ратифицирована Указом Президиума ВС СССР от 18 марта 1954 г. «О ратификации Конвенции о политических правах женщин»).

Благодаря международно-­правовым документам, а также принципам международного права обеспечивается деятельность государства по организации института го­су­дарст­вен­ной службы на началах равенства, законности, приоритета права и свобод человека и гражданина.

В-четвертых, в значительной степени институт го­су­дарст­вен­ной службы связан с наукой муниципального права, которая изучает содержание муниципальной службы, ее роль в осуществлении функций местной публичной власти, особенности организации и функционирования данного вида службы, статус муниципальных служащих. Хоть муниципальная служба и не относится к го­су­дарст­вен­ной, основным принципом построения и функционирования самой системы го­су­дарст­вен­ной службы является ее взаимосвязь с муниципальной. В частности, государственную гражданскую службу Российской Федерации и муниципальную службу объединяет много общего — единство основных квалификационных требований, ограничений и обязательств, установленных для таких служащих при прохождении службы, требований к подготовке кадров для муниципальной и гражданской службы и дополнительному профес­сио­наль­ному образованию и т. д.

В-пятых, принципиальным для определения места института го­су­дарст­вен­ной службы в системе юридических наук является установление его связей с наукой трудового права. Это актуально в контексте произошедших изменений в законодательстве. Конечно, сам термин «профессиональная служебная деятельность», находящийся в терминологическом обороте Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации», содержит в себе не только административные, но и трудовые основания.

Однако, если раньше в федеральном законодательстве содержалось положение о том, что на государственных служащих распространяется действие законодательства Российской Федерации о труде с отдельными особенностями, то в настоящее время такая формулировка в тексте закона отсутствует. Существует лишь оговорка о возможности занятия гражданами должностей, не являющихся должностями го­су­дарст­вен­ной службы, в федеральном го­су­дарст­вен­ном органе и го­су­дарст­вен­ном органе субъек­тов Российской Федерации, и распространении на таких работников норм трудового законодательства. Таким образом, фактически был подчеркнут и обновлен собственный, административно-­правовой статус государственных служащих и определено место института го­су­дарст­вен­ной службы в системе административного права.

Можно проследить взаимосвязь института го­су­дарст­вен­ной службы и с иными юридическими отраслями научных знаний, например, финансовым правом, в части, касающейся финансово-­экономического обеспечения организации системы управления го­су­дарст­вен­ной службой, финансирования деятельности государственных служащих, и т. д.

В целом институт го­су­дарст­вен­ной службы взаимодействует со всеми юридическими науками, что говорит, прежде всего, о его всеобъемлющем и масштабном характере. Знания об институте го­су­дарст­вен­ной службы, его основных концептуальных идеях, категориях и понятиях развиваются благодаря достижениям теории государства и права, наук конституционного, международного, муниципального права и т. д. И это хорошо, ведь они позволяют шире и глубже раскрыть природу и сущность го­су­дарст­вен­ной службы. И в то же самое время за счет выводов о закономерностях развития го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и института го­су­дарст­вен­ной службы обогащается научный арсенал других связанных с этим институтом юридических наук.

Дополнительная литература

1. Административное право: учебник / под ред. Л. Л. Попова, М. С. Студеникиной. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020.

2. Барциц И. Н., Бошно С. В. Источники служебного права: учебник. М.:
Изд-во РАГС, 2007.

3. Борисов Н. И. Государственная и муниципальная служба: учеб. пособие. М.: КНОРУС, 2019.

4. Демин А. А. Государственная служба в Российской Федерации: учебник для академического бакалавриата. 10-е изд., перераб. и доп. М.: Юрайт, 2019.

5. Манохин В. М. Служба и служащий в Российской Федерации: правовое регулирование. М.: Юристъ, 1997.

6. Овсянко Д. М. Государственная служба Российской Федерации: учебное пособие для вузов. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Юристъ, 2003.

7. Овсянко Д. М. О современном содержании го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений // Проблемы административного и административно-­процессуального права: сб. науч. тр. / отв. ред. Л. Л. Попов. М.: МГЮА, 2005.

8. Розенбаум Ю. А. Государственная служба как фактор укрепления целостности российского федеративного государства // Государство и право. М., 1999. № 4.

9. Россинский Б. В. Административно-­правовые аспекты го­су­дарст­вен­ного управления в России. Системные подходы: монография. М.: Норма: ИНФРА-М, 2020.

10. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: направления реформирования и концепция программы специального учебного курса // Государство и право. М., 1995. № 1.

11. Старилов Ю. Н. Государственная служба в Российской Федерации: теоретико-­правовое исследование. Воронеж: Изд-во ВГУ, 1996.

12. Уманская В. П., Малеванова Ю. В. Го­су­дарст­вен­ное управление и государственная служба в современной России: монография. М.: Норма, 2020.

Контрольные вопросы

1. Раскройте административно-­правовую природу го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы?

2. Охарактеризуйте сущность и содержание го­су­дарст­вен­ной службы как института административного права.

3. В чем заключаются задачи и функции го­су­дарст­вен­ной службы как учебной дисциплины?

4. Перечислите и охарактеризуйте источники го­су­дарст­вен­ной службы как учебной дисциплины.

5. Какое место занимает институт го­су­дарст­вен­ной службы в системе юридических наук?

Тестовые задания

1. Какое место занимает государственная служба в системе административного права?

а) Государственная служба — это подотрасль административного права.

б) Административно-­правовые нормы, регулирующие го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения, не имеют устойчивый и обособленный характер по отношению к другим нормам административного права.

в) Государственная служба — это самостоятельный институт административного права, объединенный по принципу регулирования устойчивой группой административно-­правовых норм общественных отношений в сфере го­су­дарст­вен­ной службы.

г) Государственная служба — это самостоятельная отрасль российской правовой системы (также именуемая служебным правом).

2. Выберите верное утверждение (верные утверждения).

а) Го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения регулируются преимущественно нормами конституционного и трудового законодательства.

б) Обязательными участниками го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений являются государственные объединения (корпорации, холдинги и др.).

в) На го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения не распространяются нормы административного законодательства.

г) Го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения неизменно сопутствуют реализации го­су­дарст­вен­ного управления (исполнительной власти) в административно-­политической, экономической и социально-­культурной сферой.

д) Отношения го­су­дарст­вен­ной службы регулируются федеральными нормативно-­правовыми актами, актами субъек­тов Российской Федерации и подзаконными нормативно-­правовыми актами.

3. Какой (или какие) из тезисов соответствует (или соответствуют) выводу «государственная служба — это самостоятельный институт административного права»?

а) В структуре современного административного права содержатся различные институты, объединенные по принципу регулирования однородных общественных отношений, одним из которых является институт го­су­дарст­вен­ной службы.

б) Для регулирования отношений на го­су­дарст­вен­ной службе используются преимущественно административно-­правовые нормы.

в) Законодательство о го­су­дарст­вен­ной службе носит комплексный характер, что означает его принадлежность к различным отраслям права.

г) Большинство норм трудового законодательства участвует в механизме правового регулирования го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений и го­су­дарст­вен­ной службы.

д) Государственная служба имеет собственные формы внешнего выражения, источники.

4. Какова сущность го­су­дарст­вен­ной службы как института административного права?

а) Сущность определяется совокупностью и устойчивостью правовых элементов го­су­дарст­вен­ной службы, их признаками и функциональными характеристиками.

б) Сущностью выражается во внутреннем состоянии го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений, которые возникают, изменяются и прекращаются в системе органов исполнительной власти по поводу исполнения лицами, занимающими государственные должности, и государственными служащими своих го­су­дарст­вен­но-­властных полномочий.

5. Какой из перечисленных законов является системообразующим нормативно-­правовым источником го­су­дарст­вен­ной службы?

а) Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О го­су­дарст­вен­ной гражданской службе Российской Федерации».

б) Конституция Российской Федерации.

в) Федеральный закон от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».

г) Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации».

д) Федеральный закон от 30 ноября 2011 г. № 342-ФЗ «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Глава 2.
ПОНЯТИЕ ГО­СУ­ДАРСТ­ВЕН­НОЙ СЛУЖБЫ И ЕЕ СИСТЕМА

§ 2.1. Понятие го­су­дарст­вен­ной службы и ее значение в обеспечении эффективной деятельности государственных органов

До того, как перейти к рассмотрению особенностей организации и прохождения го­су­дарст­вен­ной службы, статуса государственных служащих и иных сопутствующих вопросов, важно уяснить содержание и суть центрального понятия — «государственная служба».

Родовым по отношению к определяемому понятию является термин «служба», которым в широком значении охватывается вся деятельность человечества по управлению, реализации управленческих функций. Служба, являясь видом человеческой деятельности, неизменно сопутствовала любой социальной организации общества. Определений этому понятию можно дать достаточно много, поскольку для каждой социальной группы характерны свои особенности организации труда. В одном случае служба — это конкретная работа или место работы, а может и сам процесс пребывания на ней. В другом — лишь достигнутая договоренность о выполнении ­какой-либо работы, исполнение обязанностей и долга и т. д.

В самом общем виде можно сказать, что служба — это отношения по выполнению труда, ­какой-либо трудовой функции. Она может осуществляться в государственных органах, муниципальных органах или в негосударственных структурах. Служащие как субъек­ты, осуществляющие службу, воздействуют на человека, личность (учить, лечить и т. д.) либо предметы неодушевленного мира, производя продукцию, выполняя физическую работу (строители, портные, водители и др.). Тем самым и служба может быть полезной как для отдельного человека, так и группы людей или же всего общества и государства. Свои служащие есть в коммерческих предприятиях, аппаратах общественных объединений или политических партий, муниципальных органах и органах го­су­дарст­вен­ной власти, а в ­каких-то случаях служба осуществляется в порядке индивидуальной трудовой деятельности.

Из всех видов службы (частной, общественной, публичной и др.) основным ее видом и наиболее значимым является государственная служба, потому что она предполагает «служение» государству и обществу, выполнение для них определенной работы.

При этом государственная служба может рассматриваться в различных контекстах. Чаще всего она понимается в качестве открытой социально-­правовой системы или особого общественного инструмента управления делами государства и общества либо как вид профес­сио­наль­ной го­су­дарст­вен­но-­служебной деятельности.

В первом качестве раскрывается социально-­правовой феномен го­су­дарст­вен­ной службы, основным элементом которой являются люди, их взаимоотношения и связи, образующиеся в результате го­су­дарст­вен­но-­служебной деятельности. Здесь в полной мере проявляют себя цели организации и функционирования го­су­дарст­вен­ной службы, направленные на обеспечение интересов государства и общества, достижение согласия между ними. Государственная служба как социально-­правовая система непременно носит открытый характер и реализует т. н. сервисные функции государства.

Вторая трактовка го­су­дарст­вен­ной службы в качестве особого общественного управленческого инструмента сводится к тому, что государственная служба — это единственная возможность практического участия граждан в осуществлении целей, функций и задач государства. Имея доступ к го­су­дарст­вен­ной службе, граждане реализуют свои права на осуществление го­су­дарст­вен­ной власти и управление делами государства. Тем самым они выражают и исполняют волю не только государства, но и свою, используя конкретные правовые и организационные механизмы го­су­дарст­вен­ной службы.

И, наконец, выделение третьего, собственно правового значения го­су­дарст­вен­ной службы как вида профес­сио­наль­ной го­су­дарст­вен­но-­служебной деятельности объясняется наличием законодательной дефиниции в ч. 1 ст. 1 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации».

Под го­су­дарст­вен­ной службой понимается профессиональная служебная деятельность граждан Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий:

Российской Федерации;

федеральных органов го­су­дарст­вен­ной власти, иных федеральных государственных органов;

субъек­тов Российской Федерации;

органов го­су­дарст­вен­ной власти субъек­тов Российской Федерации, иных государственных органов субъек­тов Российской Федерации;

лиц, замещающих должности, устанавливаемые Конституцией Российской Федерации, федеральными законами для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (государственные должности);

лиц, замещающих должности, устанавливаемые конституциями, уставами, законами субъек­тов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий государственных органов субъек­тов Российской Федерации (государственные должности субъек­тов Российской Федерации).

Итак, к отличительным признакам понятия «государственная служба» отнесем следующие:

1. Государственная служба — это разновидность профес­сио­наль­ной служебной деятельности.

Понятие «профессиональная служебная деятельность» встречается довольно часто в законодательстве Российской Федерации, однако его содержание в целом не раскрывается. Данный термин употребим не только в контексте административно-­правовых отношений, но и конституционных и трудовых. Надо понимать, что государственная служба как вид профес­сио­наль­ной служебной деятельности отличается от других видов профес­сио­наль­ной (и в том числе служебной) деятельности, которые могут существовать вне государственных органов, например, в связи с работой гражданина в хозяйственном обществе, производственном кооперативе или на предприятии.

Особенности го­су­дарст­вен­ной службы как вида профес­сио­наль­ной служебной деятельности заключаются в:

— обеспечении решения задач го­су­дарст­вен­ного управления во всех сферах общественной жизни (экономической, социально-­культурной и административно-­политической);

— объединении граждан Российской Федерации в аппарате го­су­дарст­вен­ного органа, где они осуществляют свою профессиональную служебную деятельность для того, чтобы обеспечить исполнение порученных им го­су­дарст­вен­но-­значимых полномочий;

— выполнении этой деятельности гражданами Российской Федерации, которые соответствуют квалификационным требованиям, установленным законодательством о го­су­дарст­вен­ной службе и ее отдельных видах.

2. Государственная служба осуществляется гражданами Российской Федерации. Наличие гражданства Российской Федерации является обязательным условием поступления на государственную службу Российской Федерации. В развитие данного положения также установлено специальное основание для расторжения служебного контракта в связи с выходом гражданина из гражданства Российской Федерации2.

3. Государственная служба направлена на обеспечение исполнения гражданами Российской Федерации порученных им го­су­дарст­вен­но-­властных полномочий . На сегодняшний день выделяются три группы субъек­тов, на исполнение полномочий которых направлена государственная служба как вид профес­сио­наль­ной служебной деятельности.

Во-первых, это Российская Федерация и субъек­ты Российской Федерации, чьи полномочия вытекают из разграничения предметов ведения, закрепленного в ст. 71–73 Конституции Российской Федерации.

Во-вторых, федеральные и региональные органы го­су­дарст­вен­ной власти, иные федеральные и региональные государственные органы. К первым относятся органы законодательной, судебной и исполнительной власти, а ко вторым — органы, не входящие ни в одну из ветвей власти (Прокуратура Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъек­тах Российской Федерации, уполномоченные по защите прав предпринимателей в субъек­тах Российской Федерации, счетные палаты, избирательные комиссии и др.).

В-третьих, лица, замещающие государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъек­тов Российской Федерации. Такие должности устанавливаются соответственно Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и конституциями (уставами), законами субъек­тов Российской Федерации для непосредственного исполнения полномочий федеральных государственных органов (Президент Российской Федерации, Председатель Правительства Российской Федерации и его заместители, федеральные министры, Чрезвычайный и Полномочный Посол Российской Федерации, Председатель Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и его заместители и члены клены комитетов (комиссий), председатели высших судебных инстанций и их заместители, федеральные судьи, Председатель Совета федеральной территории «Сириус», Руководитель высшего го­су­дарст­вен­ного органа исполнительной власти субъек­та Российской Федерации и др.) и полномочий государственных органов субъек­тов Российской Федерации (заместители высшего должностного лица субъек­та Российской Федерации, Председатель законодательного (представительного) органа го­су­дарст­вен­ной власти субъек­та Российской Федерации и его заместители, депутаты законодательного (представительного) органа го­су­дарст­вен­ной власти субъек­та Российской Федерации, судьи конституционных (уставных) судов субъек­тов Российской Федерации, мировые судьи, аудиторы контрольно-­счетных органов субъек­тов Российской Федерации и др.).

В целом следует признать, что государственная служба — это особый сложный инструмент го­су­дарст­вен­ного управления, связующее звено между обществом и государством. Вслед за изменением механизмов го­су­дарст­вен­ного управления неизменно следует обновление роли и функций го­су­дарст­вен­ной службы.

Определение значения го­су­дарст­вен­ной службы в обеспечении эффективной деятельности государственных органов имеет не только теоретическое, но и большое практическое значение. Деятельность любых государственных органов, в т. ч. исполнительной власти, не может рассматриваться в отрыве от го­су­дарст­вен­ной службы. Она позволяет делать вывод о годности го­су­дарст­вен­ного механизма для практической реализации задач и функций государства, а ее особенности неотделимы от особенностей реализации го­су­дарст­вен­ной власти. Через систему го­су­дарст­вен­ной службы и конкретных государственных служащих обеспечивается, по сути, приведение законов в жизнь. Поэтому, чем эффективнее организован и действует аппарат государственных служащих, тем выше эффективность деятельности государства в целом по реализации собственных задач и функций. Тем самым можно сказать, что от качества организации деятельности государственных служащих напрямую зависят результаты го­су­дарст­вен­ного управления. А их позитивное воплощение становится возможным, когда совпадают интересы государственных служащих и органов го­су­дарст­вен­ного управления, в которых они проходят службу.

§ 2.2. Исторический опыт становления и развития го­су­дарст­вен­ной службы

Вопросы организации службы были актуальны с тех самых пор, как люди начали объединяться в группы для достижения общих целей, то есть на самых ранних ступенях человеческого развития, что говорит нам о глубоких исторических корнях го­су­дарст­вен­ной службы.

Ее зачатки появились вместе с крупным разделением труда, появлением промышленности, ремесленного дела, торговли, когда стало актуально рациональное и организованное управление жизнью людей, их бытом. При этом служба как основная форма организации жизни общества в целом обрела го­су­дарст­вен­ное значение только с образованием первых форм го­су­дарст­вен­ности. И это закономерно, поскольку государственная служба — обязательный атрибут государства, го­су­дарст­вен­ного управления, внешняя форма проявления го­су­дарст­вен­ной власти в определенных территориальных пределах. Существование го­су­дарст­вен­ной службы и ее черты неразрывно связаны с закономерностями развития государства — теми главными импульсами, что дают движение вперед.

Ориентируясь в целом на знания исторического пути российского государства, можно выделить основные этапы в становлении и развитии го­су­дарст­вен­ной службы в ее современном представлении.

Первый из них приходится на XV–XVII вв., когда оформилось централизованное русское государство, самодержавие. В это время государственную власть представляли великие князья, а затем цари, которым беспрекословно подчинялись т. н. «служилые люди» Государева двора. Институт «служилых людей» фактически являлся карикатурой современного го­су­дарст­вен­ного аппарата с его государственными служащими. В нем выделялись различные чины: думные, то есть состоящие в Боярской думе, высшие придворные (это дворецкие, казначеи, ловчие и др.), московские чины (стольники, дьяки, жильцы и т. д.), а также выборные чины из города как представители дворян от уездных корпораций. Отличие данных чинов между собой сводилось к степени близости к государственным правителям, размерам жалованья и т. д. Особый привилегированный статус «служилых людей» подчеркивался возможностью занятия ими высших и средних должностей в армии, возглавления центральных и местных органов власти.

«Набор» в государственные служащие этого времени осуществлялся только из высших слоев русского общества, при этом профес­сио­наль­ные и деловые качества не учитывались. Со временем «служилые люди» сформировали дворянство — особых людей из двора, которые были обязаны князьям военной или другой службой. За свою службу на административных должностях среднего уровня дворяне получали поместья, которыми владели на период нахождения на службе. Уже в этот период был организован специальный Приказ тайных дел для того, чтобы контролировать деятельность государственных служащих и бороться со случаями злоупотребления полномочиями.

В целом можно охарактеризовать государственную службу в Московском государстве как служение на принципах подданства: в это время действовали приказная система го­су­дарст­вен­ного управления, жесткая иерархия чиновных должностей, требования сословного характера к «государевым людям».

Значительно изменилась модель го­су­дарст­вен­ной службы в начале XVIII в., что было связано с периодом правления великого реформатора Петра Великого. Государственная служба в этот период получила свое нормативное оформление. Благодаря его активной административной деятельности были приняты «Генеральный регламент» (1720 г.)3 и «Табель рангов» (1722 г.)4. Эти два документа предопределили построение всей системы отечественного служебного законодательства и его практической реализации вплоть до 1917 г. Первый, по сути, являлся уставом го­су­дарст­вен­ной гражданской службы, в соответствии с ним была введена система делопроизводства, уточнен порядок принятия решений в коллегиях. А в «Табеле рангов» устанавливались гражданские (статские) чины, военные чины в армии и флоте, придворные чины, сроки выслуги до получения следующего чина. Военные чины по статусу были выше гражданских и придворных, что объясняется в целом отношением Петра I к военнослужащим и военной службе.

Следует сказать, что задуманный прогрессивный подход к отбору кандидатов на роль государственных служащих по заслугам был реализован. «Табель рангов» дал возможность выдвигаться на должности го­су­дарст­вен­ной службы людям из низших сословий с тем условием, что они будут талантливы, трудолюбивы и способны. Что же касается титулованных лиц и представителей привилегированных сословий, то для них обеспечивался свободный доступ к придворным ассамблеям без получения ­какого-либо чина до тех пор, пока они этого не заслужат. Тем самым значение приобрели заслуги (личный вклад) и выслуга (время нахождения на го­су­дарст­вен­ной службе). Сама служба, как и во времена существования института «служилых людей» в Московском государстве, носила бессрочный характер, на нее зачислялись в пятнадцать лет (до этих лет полагалось учиться) и проходили всю жизнь. Конкретный вид го­су­дарст­вен­ной службы определялся из «годности» гражданина, его способностей.

Позднее законодательство о го­су­дарст­вен­ной службе серьезно было дополнено царскими указами Николая I «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе (1834 г.), «О воспрещении входить с представлениями о допущении вновь в гражданскую службу лиц, исключенных из оной за преступление» (1843 г.), «О порядке приобретения дворянства службою» (1845 г.), «О соблюдении строгой справедливости при аттестациях» (1850 г.) и др.

В следующий раз существенно обновилась система го­су­дарст­вен­ной службы и отбора государственных служащих только в период «партийного» го­су­дарст­вен­ного устройства, проявления классовой сущности политической власти. Этот новый этап можно очертить с 1917 г., с момента принятия на II Всероссийском съезде Советов декрета «О полноте власти Советов», по 1991 г., в который было объявлено об изменении наименования государства Российская Советская Федеративная Социалистическая Республика в Российскую Федерацию5.

Для советской го­су­дарст­вен­ной службы были характерны, прежде всего, разработка и закрепление принципов, которые бы в полной мере отражали природу советского государства, его предназначение. К ним можно отнести доступность го­су­дарст­вен­ной службы и равное право на нее всех граждан СССР, осуществление государственными служащими функций от имени и по поручению государства, выборность работников ведущих звеньев го­су­дарст­вен­ного аппарата. Государственные служащие рассматривались в качестве слуг народа (действовали в интересах народа и для народа), они были подконтрольны и подотчетны Советам. Для советских граждан определялись конкретные условия и основания занятия должностей на го­су­дарст­вен­ной службе, предъявлялись требования не только к квалификации, но и политическому и моральному облику гражданина.

Го­су­дарст­вен­ное обеспечение государственных служащих в этот период было нестабильным. Это связывалось с отсутствием полноценного законодательства о го­су­дарст­вен­ной службе, дискриминационным положением служащих одних ведомств по отношению к другим, различным денежным довольствием государственных служащих и т. д. При этом характерной особенностью го­су­дарст­вен­ной службы в советский период являлась целенаправленная политика государства, направленная на создание привилегированного материального положения государственных служащих в тех органах го­су­дарст­вен­ного управления, деятельность которых признавалось особенно важной.

Основную роль для развития го­су­дарст­вен­ной службы и ее современного восприятия сыграло принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. В это время кардинально изменилась сущность го­су­дарст­вен­ной службы. Она рассматривается как публично-­правовой институт, в котором го­су­дарст­вен­но-­служебные отношения выступают исключительно как административные правоотношения, а их субъек­тами являются государственный служащий (государство, орган государства) и гражданин, не подчиненный ему по службе, для которого он ее осуществляет. Особенно важно то, что, наконец, произошли изменения в нормативно-­правом регулировании го­су­дарст­вен­ной службы, спустя два года после принятия Конституции Российской Федерации был принят Федеральный закон от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации», а еще через восемь лет его заменил — Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации». С этого времени государственная служба стала рассматриваться как система, выстраиваемая и функционирующая в соответствии с принципами федерализма, законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, открытости, профессионализма и компетентности государственных служащих и др.

Впервые произошло нормативное разделение конкретных видов го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации. Кроме го­су­дарст­вен­ной гражданской и военной службы выделилась государственная служба иных видов, осуществляемая в государственных органах и учреждениях, основное предназначение которых сводится к обеспечению безопасности, законности, правопорядка и т. д.

Исходя из сказанного, можно сделать общий вывод, что на сегодняшний момент времени накоплен обширный исторический опыт го­су­дарст­вен­ной службы, который насчитывает несколько столетий. При этом государственная служба — это не навязанный обществу институт, она является закономерным итогом развития общества. Как бы не именовались государственные служащие в разные исторические эпохи — люди Государева двора, служивые люди, чиновники и др., перед ними всегда стояли задачи, поставленные государством, а их исполнение носило публично-­властный характер.

Любая периодизация исторических этапов в становлении и развитии го­су­дарст­вен­ной службы признается условной и обусловлена несколькими слагаемыми: первое — это структура го­су­дарст­вен­ного аппарата, виды органов го­су­дарст­вен­ной власти, в которых осуществляется государственная служба, второе — порядок отбора государственных служащих и способы замещения должностей, требования, предъявляемые к ним, третье касается процедурных особенностей прохождения го­су­дарст­вен­ной службы (сроков, вознаграждений за нее, порядка присвоения классных чинов), а четвертое — правового статуса лиц, проходящих государственную службу, запретов, ограничений, привилегий и льгот, установленных для них.

§ 2.3. Сущность системы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации

Государственная служба как важнейшее средство реализации задач и функций государства имеет все признаки сложного системного образования. Структурную основу этой системы составляют ее основные элементы и функциональные связи, возникающие между ними. Они (элементы) охватывают широкий круг го­су­дарст­вен­но-­служебной деятельности и в своей совокупности обеспечивают сбалансированность и устойчивость всей системы го­су­дарст­вен­ной службы.

Определяющим шагом в характеристике го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации как системы стало принятие Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации». В этом нормативном правовом акте сущность системы го­су­дарст­вен­ной службы была определена через два параметра: уровневый и видовой.

Исходя из первой классификации, можно сказать, что система го­су­дарст­вен­ной службы представлена двумя уровнями:

— федеральным, связанным с осуществлением профес­сио­наль­ной служебной деятельностью граждан по обеспечению исполнения полномочий Российской Федерации, а также полномочий федеральных государственных органов и лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации;

— региональным, в рамках которого существует только государственная гражданская служба субъек­тов Российской Федерации как профессиональная служебная деятельность граждан на должностях го­су­дарст­вен­ной гражданской службы субъек­та Российской Федерации по обеспечению исполнения полномочий субъек­та Российской Федерации, а также полномочий государственных органов субъек­та Российской Федерации и лиц, замещающих государственные должности субъек­та Российской Федерации.

Федеральный и региональный уровень объединяет характер осуществляемой профес­сио­наль­ной служебной деятельности, а различает то, что они обеспечивают полномочия различных субъек­тов го­су­дарст­вен­ной власти.

Кроме того, в первом случае при организации и функционирования системы го­су­дарст­вен­ной службы на федеральном уровне вопросы правового регулирования относятся к исключительной компетенции Российской Федерации. А во втором — находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъек­тов Российской Федерации с той оговоркой, что региональное законодательство о го­су­дарст­вен­ной гражданской службе не должно противоречить федеральному.

Что касается видового содержания системы го­су­дарст­вен­ной службы, то здесь выделяются три ее основных вида:

— государственная гражданская служба, которая подразделяется на федеральную государственную гражданскую службу и государственную гражданскую службу субъек­та Российской Федерации;

— военная служба;

— государственная служба иных видов6.

Основным федеральным законодательным актом, регулирующим государственную гражданскую службу, является Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О го­су­дарст­вен­ной гражданской службе Российской Федерации»7. В соответствии с положениями этого закона устанавливаются правовые, организационные и финансово-­экономические основы го­су­дарст­вен­ной гражданской службы Российской Федерации.

Государственная гражданская служба Российской Федерации также регулируется Федеральным законом от 27 июля 2010 г. № 205-ФЗ «Об особенностях прохождения федеральной го­су­дарст­вен­ной гражданской службы в системе Министерства иностранных дел Российской Федерации», другими федеральными законами, указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства Российской Федерации, нормативными правовыми актами федеральных органов исполнительной власти и иных федеральных государственных органов, которые не входят ни в одну из ветвей власти. В свою очередь, положения о го­су­дарст­вен­ной гражданской службе субъек­тов Российской Федерации преимущественно содержатся в законодательных и иных нормативных правовых актах субъек­тов Российской Федерации.

Военная служба регламентируется в соответствии с двумя базовыми федеральными законами от 28 марта 1998 г. № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе» и от 27 мая 1998 г. № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих», иными федеральными законами и нормативными актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти, в которых предусмотрено прохождение военной службы (Министерство обороны Российской Федерации, Служба внешней разведки Российской Федерации, органы федеральной службы безопасности Российской Федерации, вой­ска на­цио­наль­ной гвардии Российской Федерации, органы Федеральной службы охраны Российской Федерации и др.).

Государственная служба Российской Федерации иных видов осуществляется в государственных органах и учреждениях, реализующих функции по обеспечению безопасности, законности и правопорядка, по борьбе с преступностью, защите прав и свобод человека и гражданина. Сюда входят Министерство внутренних дел Российской Федерации, Федеральная таможенная служба, Федеральная служба исполнения наказаний и др.). Положения об иных видах го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации конкретизируются в текстах федеральных законов, которые регулируют правоотношения, связанные с поступлением на службу, ее прохождением и прекращением в конкретном органе исполнительной власти. Отсюда следует, что правовое обеспечение каждого вида го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации осуществляется отдельным законом — специальным для этого вида го­су­дарст­вен­ной службы, который определяет особые условия ее прохождения.

Особенности прохождения го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации иных видов могут также быть регламентированы нормативными актами Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, нынешняя система го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации учитывает не только федеративное устройство страны, но и различное функциональное предназначение го­су­дарст­вен­но-­служебной деятельности, которая может осуществляться государственными гражданскими служащими, военнослужащими, служащими органов внутренних дел, служащими учреждений и органов уголовно-­исполнительной системы, служащими го­су­дарст­вен­ной противопожарной системы и др.

Разумеется, в одном органе го­су­дарст­вен­ной власти возможно сочетание двух и более видов го­су­дарст­вен­ной службы, к примеру, в Федеральной службе вой­ск на­цио­наль­ной гвардии Российской Федерации наряду с военнослужащими имеются должности го­су­дарст­вен­ной гражданской службы Российской Федерации.

§ 2.4. Принципы построения и функционирования системы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации

Принципы очень важны для го­су­дарст­вен­ной службы, потому что они закладывают основы формирования ее системы и последующего успешного развития. В соответствии с принципами го­су­дарст­вен­ной службы выстраивается и функционирует вся система го­су­дарст­вен­но-­слу­жеб­ных отношений.

Принцип — это не всегда норма, он представляет собой, прежде всего, идею (исходное положение, базовую установку, требование), определяющую закономерности в развитии конкретного правового «образования». По своему содержанию принцип объективен, то есть не зависит от ­чьих-либо субъективных предпочтений. При этом фундаментальный характер принципов го­су­дарст­вен­ной службы
обуславливается тем обстоятельством, что они находят в отличие от многих других свое законодательное выражение. С помощью принципов осуществляется воздействие на основные процессы правового регулирования го­су­дарст­вен­ной службы. Сами принципы непосредственно направляют процесс создания и применения норм права, объективируются в специальном законодательстве о го­су­дарст­вен­ной службе Российской Федерации, сохраняя его основные свой­ства (сущностные характеристики) даже при разного рода изменениях.

В научной и учебной литературе можно встретить различные классификации принципов го­су­дарст­вен­ной службы, например, одни авторы различают конституционные (общеправовые) и организационные (специальные) принципы, а другие, помимо указанных, также выделяют технологические (профес­сио­наль­ные) принципы, третьи — принципы построения и функционирования системы го­су­дарст­вен­ной службы и принципы собственно го­су­дарст­вен­ной службы. Но следует признать, что любое деление принципов весьма условно, поскольку все они тесно переплетены между собой, отступление от одних может негативным образом сказаться на следовании остальным принципам. В этом случае единственный автор, чье мнение обязательно нужно учитывать, это законодатель.

На сегодняшний момент времени перечень законодательно закрепленных в ст. 3 Федерального закона от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации» принципов построения и функционирования системы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации включает в себя следующие виды.

1. Принцип федерализма. Идеи федерализма можно проследить еще в положениях первого Федерального закона от 31 июля 1995 г. № 119-ФЗ «Об основах го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации», в ст. 5 которого указывалось, что государственная служба основывается на принципе единства системы го­су­дарст­вен­ной власти и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъек­тами Российской Федерации. Этот принцип логично следует из конституционно-­правовых норм. Согласно основному закону Российской Федерации государственная власть реализуется на регио­нальном и федеральном уровне, которые, с одной стороны, образуют единую систему го­су­дарст­вен­ной власти, а, с другой — являются независимыми друг от друга. Конституция Российской Федерации дает четкое разграничение предметов ведения между федеральными органами го­су­дарст­вен­ной власти и органами го­су­дарст­вен­ной власти субъек­тов Российской Федерации.

Для системы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации принцип федерализма означает:

— построение единой двухуровневой системы го­су­дарст­вен­ной службы, в которую входят федеральная государственная служба и государственная служба субъек­тов Российской Федерации;

— разграничение предметов ведения по вопросам правового регулирования го­су­дарст­вен­ной службы между Российской Федерацией и субъек­тами Российской Федерации;

— установление двух способов финансирования го­су­дарст­вен­ной службы: из федерального бюджета и бюджетов субъек­тов Российской Федерации;

— наличие перечня лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и государственные должности субъек­тов Российской Федерации и др.

2. Принцип законности. Как всеобщее конституционное требование законность ориентирует на обязательное следование требованиям Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов и других нормативно-­правовых актов по их юридической силе. Принцип законности применительно к го­су­дарст­вен­ной службе проявляется в законодательном и ином нормативно-­правовом закреплении организационных, финансово-­экономических основ системы го­су­дарст­вен­ной службы Российской Федерации, вопросов прохождения го­су­дарст­вен­ной гражданской службы, военной службы и го­су­дарст­вен­ной службы иных видов. Положения правовых норм, содержащихся в законодательстве о го­су­дарст­вен­ной службе, обязательны для соблюдения всеми государственными служащими при выполнении своих должностных обязанностей, а также гражданами и организациями, имеющими отношение к го­су­дарст­вен­ной службе.

3. Принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия, обязательности их признания, соблюдения и защиты. Этот принцип вытекает из Конституции Российской Федерации, в которой признается, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защита — это обязанность государства (ст. 2). Данные положения как объективные условия жизнедеятельности человека получают свое непосредственное развитие в законодательстве о го­су­дарст­вен­ной службе. Для государственных служащих они означают непосредственное служение народу, обществу через управление делами государства, а для всех граждан независимо от их социального и должностного статуса — осуществление своих непосредственных прав и свобод и гарантированность их признания, соблюдения и защиты. Поэтому права и свободы человека и гражданина определяют смысл и содержание деятельности государственных служащих и законоположений о го­су­дарст­вен­ной службе в целом.

4. Принцип равного доступа граждан к го­су­дарст­вен­ной службе. Право участия в управлении делами государства и равного доступа к го­су­дарст­вен­ной службе закреплено в ст. 32 Конституции Российской Федерации. Адресатом этих прав является каждый гражданин независимо от его пола, расы, национальности, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии и т. д. При этом, как указал Конституционный Суд Российской Федерации, право равного доступа к го­су­дарст­вен­ной службе не означает запрет на установление требований к кандидатам, поступающим на те или иные должности в органы го­су­дарст­вен­ной власти8. Предъявляемые к гражданам, поступающим на государственную службу, требования не могут их дискриминировать по указанным выше признакам. Ограничения и запреты, связанные с го­су­дарст­вен­ной службой, должны носить обоснованный характер и касаться профес­сио­наль­ной подготовки способностей (образования, опыта работа и т. д.). Для реализации данного принципа в законодательстве о видах го­су­дарст­вен­ной службы преду­сматриваются специальные организационно-­правовые механизмы поступления на государственную службу на конкурсной основе.

5. Принцип единства правовых и организационных основ го­су­дарст­вен­ной службы, предполагающий законодательное закрепление единого подхода к организации го­су­дарст­вен­ной службы. Данный принцип означает закрепление единого подхода к организации и правовому обеспечению го­су­дарст­вен­ной службы, всех ее трех основных видов. Общая организационная и правовая основа предполагает единую парадигму в управлении системой го­су­дарст­вен­ной службы, формировании кадрового состава, определении должностей го­су­дарст­вен­ной службы, процедур поступления на государственную службу и ее прохождения и т. п. При этом следует разграничивать термины «правовое регулирование» и «организация» применительно к уровню го­су­дарст­вен­ной службы. Так, правовое регулирование и организация федеральной го­су­дарст­вен­ной службы находятся в ведении Российской Федерации, а применительно к го­су­дарст­вен­ной службе субъек­тов Российской Федерации не все так просто: правовое регулирование относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъек­тов, организация — к исключительным полномочиям субъек­тов Российской Федерации.

6. Принцип взаимосвязи го­су­дарст­вен­ной службы и муниципальной службы. Этот принцип подтверждает единство и взаимосвязь уровней публичной власти, органов го­су­дарст­вен­ного и муниципального управления, которые имеют много общего и должны взаимодействовать между собой для целей наиболее эффективного управления делами государства и общества. Принцип взаимосвязи го­су­дарст­вен­ной и муниципальной службы закреплен в законодательстве применительно к го­су­дарст­вен­ной гражданской службе, взаимосвязь которой с муниципальной службой обеспечивается посредством единства основных квалификационных требований к должностям, единства ограничений и обязательств при прохождении этих видов службы, соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских служащих и муниципальных служащих и др.

7. Принцип открытости го­су­дарст­вен­ной службы и ее доступности общественному контролю, объективного информирования общества о деятельности государственных служащих. Действие этого принципа прослеживается через связь го­су­дарст­вен­ной службы с институтами гражданского общества. Он означает гласность го­су­дарст­вен­ной службы, ее доступность для общественного контроля и объек­тив­ное информирование институтов гражданского общества о деятельности государственных служащих. Благодаря этим исходным требованиям все граждане имеют право не только получать информацию о результатах работы органов го­су­дарст­вен­ной власти, но и осуществлять контроль за их деятельностью. Однако здесь нужно понимать, что речь идет только о той информации, что носит открытый характер. Государственные служащие в своей служебной деятельности могут стать обладателями информации, разглашение которой в силу ряда причин ограничено или запрещено. В этом смысле гласность и открытость в деятельности государственных служащих не является абсолютной и должна объективно сочетаться с задачами охраны конфиденциальной, служебной информации, разглашение которой может нанести реальный ущерб личности, обществу и в целом государству.

Находясь в постоянном «диалоге» с обществом, государственные служащие могут оценивать общественное мнение и принимать меры, необходимые для повышения эффективности своей го­су­дарст­вен­но-­значимой деятельности.

8. Принцип профессионализма и компетентности государственных служащих. Профес­сио­наль­ный характер деятельности государственных служащих, обусловленный сущностью самой го­су­дарст­вен­ной службы, вытекает из положений, устанавливающих требования к квалификации государственных служащих: наличию у них специальных знаний, навыков, определенного уровня и вида образования, стажа работы и т. д. Государственный служащий должен обладать профес­сио­наль­ными знаниями и опытом и постоянно совершенствовать свои личностно-­профес­сио­наль­ные качества для того, чтобы успешно осуществлять свою го­су­дарст­вен­но-­служебную деятельность. В обязанность государственным служащим также вменяется поддержание уровня квалификации, необходимого для надлежащего исполнения должностных обязанностей. Для этих целей предусмотрены система аттестаций, программы повышения квалификации, стажировки, профес­сио­наль­ные переподготовки.

9. Принцип защиты государственных служащих от неправомерного вмешательства в их профессиональную служебную деятельность как государственных органов и должностных лиц, так и физических и юридических лиц. Данный принцип означает защиту государственных служащих от любого неправомерного воздействия, психического давления, угроз, лоббирования и т. п. Никто

...