автордың кітабын онлайн тегін оқу Мониторинг отдельных законодательных практик субъектов Федерации в части предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Монография
Мониторинг отдельных законодательных практик субъектов Федерации в части предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов
Монография
Под редакцией
доктора юридических наук
А. В. Поповой
Информация о книге
УДК 342.55
ББК 67.400.6
М77
Рецензенты:
Азнагулова Г. М., доктор юридических наук, профессор, заместитель директора Института права, заведующая кафедрой теории государства и права ФГБОУ ВО «Башкирский государственный университет»;
Чепунов О. И., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой конституционного права юридического факультета им. М. М. Сперанского Института права и национальной безопасности ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации».
Издание посвящено актуальным вопросам развития правотворческой политики и одного из основополагающих факторов, обеспечивающих эффективность правового регулирования Российской Федерации, системной согласованности федерального и регионального законодательства. Достижение процесса согласования российского законодательства влияет на решение многих задач, прежде всего на обеспечение единства российской правовой системы, на укрепление правового пространства страны. Единство системы во многом зависит от степени координации, согласования механизмов реализации федеральной и региональной законотворческой политики. В этой связи актуальна оптимизация соотношения федерального и регионального уровней законотворческой политики. Нарушение между ними связей снижает эффективность правового регулирования. Обеспечение такого соответствия является одной из приоритетных задач развития современного российского законодательства.
Авторский коллектив предлагает дорожную карту мероприятий по достижению цели гармонизации законодательства Российской Федерации и ее субъектов по предметам совместного ведения.
Законодательство приведено по состоянию на март 2020 года.
Монография предназначена для научных работников, практиков, преподавателей, студентов, аспирантов юридических вузов и факультетов, а также всех интересующихся вопросами правовой политики, права и государства.
УДК 342.55
ББК 67.400.6
© Коллектив авторов, 2020
© ООО «Проспект», 2020
АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ
Ручкина Гульнара Флюровна — доктор юридических наук, профессор, руководитель департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Демченко Максим Владимирович — кандидат юридических наук, доцент, заместитель руководителя департамента правового регулирования экономической деятельности по научной работе ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Попова Анна Владиславовна — доктор юридических наук, доцент, профессор департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Попова Наталия Федоровна — доктор юридических наук, профессор, профессор департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Бочкова Светлана Сергеевна — кандидат юридических наук, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Горохова Светлана Сергеевна — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Карпухин Дмитрий Вячеславович — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Костылева Галина Владимировна — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Матвеева Наталья Алексеевна — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Свиридова Екатерина Александровна — кандидат юридических наук, доцент, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Абрамов Сергей Геннадьевич — кандидат юридических наук, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Царева Ольга Евгеньевна — кандидат юридических наук, доцент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Вильская Наталья Викторовна — старший преподаватель департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Баракина Елена Юрьевна — преподаватель департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации»;
Исмаилов Исмаил Шапурович — ассистент департамента правового регулирования экономической деятельности ФГОБУ ВО «Финансовый университет при Правительстве Российской Федерации».
ПРЕДИСЛОВИЕ
Существенное перераспределение законотворческих полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами приобретает сегодня особую значимость и остроту. Роль законотворческого процесса субъектов Российской Федерации неизменно возрастает. Интенсивное законотворчество субъектов федерации требует основательного научного осмысления, поскольку оно не только характеризует уровень развития федерализма российской системы законодательства, но и вызывает зачастую нарушение единства конституционно-правового пространства, неуважительное отношение к Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
Принятие большого количества законодательных актов субъектов Российской Федерации, хаотичность и несогласованность внутри регионального нормативно-правового массива — все эти факторы также свидетельствуют о наличии элементов нестабильности и дисгармонии в правовой системе Российской Федерации. Отсутствие системной гармонизации федерального и регионального законодательства создает определенную конфликтность внутри российского федерализма, порождает кризисные явления политического, экономического и социального характера. Вопросы, вокруг которых возникают конфликты, связаны с недооценкой системности законодательства, неправильным пониманием природы федеративного государства, неоднозначным осмыслением содержания принципов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, с различным пониманием степени законотворческой автономности субъектов федерации.
Отношения субъектов федерации, образующие по своему содержанию схожую сферу общественных отношений, будут развиваться тогда, когда не будет происходить дробления таких отношения на невзаимосвязанные части и право будет сохранять организующую и регулятивную функции в отношениях между центром и регионами. Гармонизация как распределения полномочий между федеральными и региональными властями, так и законодательства должна осуществляться в двух векторах: в управлении отношениями федерации и субъектов и законодательном воздействии на эти отношения, то есть должно обязательно осуществляться взаимодействие правовой системы и системы управления и правоприменения.
Гармонизация федерального и регионального законодательства — это совокупность действий, направленных на определение степени участия отдельно взятого региона в правовом регулировании общественных отношений общегосударственного значения, анализ пробелов и противоречий правовых норм, выявление значимости конкретного нормативно-правового акта, осуществление взаимодействий с конкретными субъектами законодательной деятельности, формирование планов и прогнозов по осуществлению конкретных мер в целях гармонизации законодательства.
Актуальность процесса гармонизации нормативно-правовых актов федерального и регионального уровней не вызывает сомнений и в содержательной части конкретных общественных отношений, и в методах и способах правового воздействия. Поэтому в качестве основной, определяющей цели формирования рекомендаций по гармонизации федерального и регионального законодательства следует выделить не просто устранение противоречий, а формирование единообразного подхода к нормотворческой деятельности федерального и регионального уровней властей; поиск критериев и способов процесса гармонизации, а также выработку практических рекомендаций в этой области.
Процесс гармонизации системы российского законодательства в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов является необходимым в целях дальнейшего прорывного государственно-правового развития страны. Достижение процесса системной согласованности федерального и регионального законодательства как важнейшего принципа российского законодательства окажет влияние на решение многих задач, прежде всего на обеспечение единства российской правовой системы, на укрепление правового пространства страны. Единая система нормативного правового регулирования между федеральным и региональным уровнями способствует дальнейшему упрочению России как федеративного, правового и социального государства. В связи с этим актуальность темы исследования продиктована необходимостью разработки научно обоснованных рекомендаций институционально-правового характера, направленных на гармонизацию федерального и регионального законодательства на современном этапе государственно-правового развития Российской Федерации.
В рамках исследования были определены и решены основные задачи, обеспечивающие достижение цели. Полученные результаты в рамках поставленных задач представлены в экспертно-аналитическом исследовании в виде конкретных выводов и рекомендаций органам государственной власти федерального и регионального уровня, к чьей компетенции относится выработка мер по гармонизации единой системы законодательства на территории Российской Федерации, направленных на преодоление сложившейся ситуации в правовом пространстве страны. Практическая значимость результатов настоящего исследования состоит в возможности их использования в работе Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации; законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации; Правительства Российской Федерации; органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации; Верховного Суда Российской Федерации, органов прокуратуры Российской Федерации, судебных органов субъектов Российской Федерации; Совета Законодателей Федерального Собрания Российской Федерации.
Теоретическая значимость исследования заключается в возможности использования результатов исследования для развития общей теории права, науки конституционного права и иных отраслевых наук в России. Новизна результатов работы состоит в комплексном исследовании направлений совершенствования мер институционально-правового характера, направленных на гармонизацию федерального и регионального законодательства в Российской Федерации.
В соответствии с целью и поставленными задачами экспертно-аналитической работы в процессе исследования была проведена работа: по обоснованию предложений и разработке научно обоснованных рекомендаций институционально-правового характера, направленных на развитие процесса гармонизации федерального и регионального законодательства в сфере совместного ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; сравнительно-правовому анализу взаимодействия федеральных и региональных органов законодательной власти в Российской Федерации и зарубежных странах с федеративной формой государственного устройства; исследованы проблемные вопросы, возникающие на пути гармонизации российского законодательства; разработаны методологические основы и их обоснование в контексте исследования проблемы гармонизации федерального и регионального законодательства; раскрыты тенденции развития законотворчества в Российской Федерации и определены подходы к его прогнозированию как одному из элементов гармонизации федерального и регионального законодательства; проанализирован механизм правового регулирования процесса гармонизации законов регионов и федерального законодательства в зарубежных странах, предложены на этой основе практические рекомендации по его совершенствованию в Российской Федерации на современном этапе; проведен анализ действующего законодательства Российской Федерации и законодательства субъектов российского законодательства по предметам совместного ведения по вопросам, перечисленным в статье 72 Конституции РФ, с целью выявления факторов, вызывающих коллизий между федеральным и региональным законодательством на территории Российской Федерации; сформулирована научная позиция, обоснованная анализом законодательства субъектов Российской Федерации, зарубежного опыта и научной литературы о необходимости формирования Концепции правовой политики в сфере законотворческой деятельности, необходимым условием которой должен стать Федеральный закон «О нормативных правовых актах в Российской Федерации».
Глава 1.
СООТНОШЕНИЕ ФЕДЕРАЛЬНОГО И РЕГИОНАЛЬНОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА В КОНТЕКСТЕ РАЗВИТИЯ ФЕДЕРАЛИЗМА
1.1. Cравнительно-правовой анализ судебной практики по противоречиям регионального и федерального законодательства
Перечень предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, закрепленный в статье 72 Конституции Российской Федерации 1993 г.1 (далее по тексту — Конституция РФ), носит исчерпывающий характер. Однако реализация совместных полномочий предполагает объединение усилий центральной власти и ее субъектов по сотрудничеству в указанных сферах, ведении постоянного диалога в целях построения оптимальной правовой и организационной моделей такого взаимодействия, что служит укреплению и развитию федерализма. Федеративной практикой на протяжении последних 25 лет выработаны механизмы взаимодействия федеральных и региональных органов государственной власти, сформированы институты и процедуры урегулирования конфликтных ситуаций. Это позволяет федеральному центру своевременно реагировать на изменившиеся общественные отношения путем правового и организационного усовершенствования этой системы. Тем не менее, как показывает практика применения статьи 72 Конституции РФ, избежать конфликта интересов не удается. Одна из целей гармонизации законодательства минимизировать вероятность конфликтных ситуаций.
По общему правилу, федеральные органы государственной власти и государственные органы, осуществляя нормотворческую деятельность по предметам совместного ведения, обеспечивают правовое регулирование общих принципов указанных правоотношений на всей территории, соответственно субъектам федерации остается конкретизация общих принципов применительно к своей социально-экономической, культурной и т. д. специфике. Законотворчество субъектов федерации по предметам совместного ведения должно строится на принципах верховенства Конституции РФ, основ конституционного строя, разграничения предметов ведения и полномочий и т. д.
В целом, предметы совместного ведения можно подразделить на несколько групп. Так, к обеспечению единства Российской Федерации отнесены пункты статьи 72 Конституции РФ:
а) обеспечение соответствия конституций и законов республик, уставов, законов и иных нормативных правовых актов краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Конституции РФ и федеральным законам;
и) установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации;
н) установление общих принципов организации системы органов государственной власти и местного самоуправления;
о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации.
К сфере защиты прав и свобод человека и гражданина; национальных меньшинств — пункты:
б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон;
м) защита исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей.
К социально-экономическим отнесены пункты:
в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами;
г) разграничение государственной собственности;
д) природопользование; охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности; особо охраняемые природные территории; охрана памятников истории и культуры;
е) общие вопросы воспитания, образования, науки, культуры, физической культуры и спорта;
ж) координация вопросов здравоохранения; защита семьи, материнства, отцовства и детства; социальная защита, включая социальное обеспечение;
з) осуществление мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями, эпидемиями, ликвидация их последствий;
к) административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды.
К кадровому составу обеспечения законодательного процесса соответственно пункт л) кадры судебных и правоохранительных органов; адвокатура, нотариат.
Таким образом, у субъектов Российской Федерации есть сферы деятельности, в которых они активно занимаются законотворчеством. Тем не менее, как показывает практика применения статьи 72 Конституции РФ, избежать конфликта интересов не удается. Одна из целей гармонизации законодательства минимизировать вероятность конфликтных ситуаций. Как известно, Конституция РФ наделяет Президента Российской Федерации правом приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ, федеральным законам, международным обязательствам Российской Федерации или нарушения прав и свобод человека и гражданина до решения этого вопроса соответствующим судом. Вместе с тем Конституцией РФ, исходя из принципа разделения властей, закреплены прерогативы судебной власти в осуществлении контроля за обеспечением верховенства и прямого действия Конституции и федеральных законов на всей территории Российской Федерации. Особая роль Конституционного Суда Российской Федерации (далее по тексту Конституционный Суд РФ) в охране Конституции РФ предусматривается непосредственно Конституцией РФ, устанавливающей, что нормативные акты, в том числе конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Федерации или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.
Анализируя статистику Конституционного Суда Российской Федерации, можно сделать вывод, что, спрос на конституционный контроль не ослабевает, например, количество ежегодных обращений, которое варьируется в примерно одинаковом количественном диапазоне. (см. рисунок 1).
Рис. 1. Динамика обращений в Конституционный Суд РФ с 2012 г.
Определенное влияние на интенсивность конституционного судопроизводства оказывает активность субъектов права на обращение в Конституционный Суд Российской Федерации.
Таблица 1
Заявители, подавшие обращения, за период с 2012 по 2018 гг.
| Тематика |
Подраздел |
Год |
Итог |
| По жалобам граждан и их объединений: |
По жалобам граждан и их объединений: |
||
| 2012 |
18 694 |
||
| 2013 |
15 062 |
||
| 2014 |
15 969 |
||
| 2015 |
14 570 |
||
| 2016 |
14 000 |
||
| 2017 |
14 604 |
||
| 2018 |
15 125 |
||
| Всего |
108 024 |
||
| Всего: |
108 024 |
||
| По запросам и ходатайствам государственных органов, включая запросы судов: |
|||
| — Верховный Суд РФ в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции РФ |
1 |
||
| — Верховный Суд РФ в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ |
6 |
||
| — Высшие федеральные органы государственной власти |
2 |
||
| — Генеральный прокурор РФ |
0 |
||
| — Группы депутатов Государственной Думы |
37 |
||
| — Группы членов Совета Федерации |
0 |
||
| — Законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации |
24 |
||
| — Иные арбитражные суды |
32 |
||
| — Иные государственные органы |
22 |
||
| — Иные суды общей юрисдикции |
103 |
||
| — Исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации |
27 |
||
| — Конституционные (уставные) суды |
2 |
||
| — Уполномоченный по правам человека в РФ |
9 |
||
| — Высший арбитражный Суд РФ в порядке ч. 4 ст. 125 Конституции РФ (до 6 августа 2014 года) |
2 |
||
| — Высший арбитражный Суд РФ в порядке ч. 2 ст. 125 Конституции РФ (до 6 августа 2014 года) |
0 |
||
| Всего: |
267 |
||
| Общий итог: |
108291 |
Очевидно, что удельный вес обращений приходится на судебные органы разного уровня. Заметна роль далее по тексту Конституционного Суда Российской Федерации в разрешении дел о соответствии Конституции РФ федерального и регионального законодательства. За 24 года своей работы им было вынесено 536 постановлений в указанной сфере.
Среди них особое место занимают нормативные правовые акты, направленные на устранение противоречий между Конституцией Российской Федерации и конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации2. В качестве примера можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 07.06.2000 № 10-П по делу «О проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона »Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»3, в котором федеральный орган конституционного контроля в развитие конституционного принципа единства системы государственной власти высказал однозначную позицию о неделимости государственного суверенитета Российской Федерации, о невозможности существования двух суверенных властей, обладающих самостоятельностью и независимостью. Закрепление в национальных конституциях за республиками статуса «государства» не предполагает наличие суверенитета у этих субъектов. По итогам работы Суда в этом направлении субъекты федерации привели свои конституции (уставы) в соответствие с федеральным законодательством.
Другая категория актов Конституционного Суда Российской Федерации касается урегулирования содержания статьи 72 Конституции, а именно предметов совместного ведения федерации и ее субъектов в социально-экономической сфере, защита прав и свобод человека, законодательства субъектов и т. д. Так, в одном из постановлений Конституционный Суд Российской Федерации признал оспариваемые положения Закона Ставропольского края «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Ставропольского края» (Далее по тексту — Закон Ставропольского края) частично неконституционными4. Пункт 3 статьи 1 Закона Ставропольского края стал предметом рассмотрения, поскольку предоставлял право на получение материнского капитала за третьего ребенка с 01 января 2011 г. по 31 декабря 2015 г. из средств регионального бюджета. Конституционный Суд Российской Федерации признал эти положения конституционными в части реализации субъектом федерации своих дискреционных полномочий по предоставлению материнского капитала, пояснив, что это является дополнительно социальной поддержкой субъекта России в отношении многодетных семей. Однако, отсутствие механизма компенсации, в результате отмены выплаты материнского капитала, было определено как неконституционное, т. к. это должно было смягчить неблагоприятные последствия этой отмены.
В статье 17 Федерального закона «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельцев транспортных средств» детям-инвалидам, которым необходимо транспортное средство по медицинским показаниям, предусматривается компенсация до 50% от уплаченной страховой премии.5 Своим Постановлением от 27.06.2017 № 17-П, Конституционный Суд Российской Федерации сформировал правовую позицию, согласно которой нельзя отказывать в выплате компенсации законному представителю ребенка-инвалида, являющегося владельцем транспортного средства. В противном случае, это побуждало законных представителей оформлять право собственности на транспортное средство исключительно на себя, а не на ребенка. По мнению Конституционного Суда РФ, это бы нарушало принципы юридического равенства, справедливости, социального государства6. В соответствие с этой правовой позицией, Правительством Республики Бурятия было принято Постановление7, которым вносились изменения сразу в несколько нормативных правовых актов субъекта: Постановление Правительства Республики Бурятия от 19.03.2008 № 118 «О компенсации платы, взымаемой с родителей (законных представителей) за присмотр и уход за ребенком в образовательных организациях, реализующих образовательную программу дошкольного образования в Республике Бурятия»; Постановление Правительства Республики Бурятия от 28.06.2011 № 330 «Об оказании социальной помощи на основе социального контракта»; Постановление Правительства Республики Бурятия от 09.11.2006 № 359 «О предоставлении социальной поддержки по оплате жилья и коммунальных услуг отдельным категориям граждан в форме денежных выплат»; Постановление Правительства Республики Бурятия от 17.12.2004 № 276 «О предоставлении пособия на ребенка» и др.
Еще одним примером комплексного воздействия решений Конституционного Суда Российской Федерации на законодательство субъектов федерации является его Постановление 07.12.2017 № 38-П8, в котором содержится норма о запрете включения в минимальный размер оплаты труда субъекта федерации районных коэффициентов и процентных надбавок за особые климатические условия. В законодательство Забайкальского края были внесены соответствующие изменения, в частности в Закон Забайкальского края от 09.04.2014 № 964-ЗЗК «Об оплате труда работников государственных учреждений Забайкальского края»9 и Закон Забайкальского края от 13.03.2013 № 785-ЗЗК «Об оплате труда некоторых категорий работников органов государственной власти и государственных органов Забайкальского края»10.
В части реализации права на осуществление местного самоуправления показательно Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18.05.2011 № 9-П11, в котором формулирована правовая позиция, в соответствие с которой необходимо учитывать мнение населения муниципального образования при изменении порядка формирования представительного органа муниципального района. В законодательство Томской области о местном самоуправлении были внесены соответствующие изменения, в результате которых главы сельских поселений, избираемые представительными органами муниципальных образований из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, не смогут исполнять полномочия председателей советов поселений, поскольку не являются лицами, избранными на муниципальных выборах12.
Накоплен положительный опыт в практике Конституционного Суда РФ по выявлению смысла отдельных положений федерального и регионального законодательства. Так, Постановлением от 07.11.2017 № 26-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца первого части 2 статьи 2, абзаца третьего части 1 и части 3 статьи 2-1 Закона Республики Крым “Об особенностях регулирования имущественных и земельных отношений на территории Республики Крым”», был разъяснен порядок урегулирования регистрации собственности и земельных участков после вхождения Республики Крым в состав Российской Федерации13. Проблемным вопросом стало установление критериев, по которым прекращалось право собственности Украины на имущество, земельные участки и интегрировалось в собственность Республики Крым, посредством включения в Перечень объектов, находящихся в государственной собственности Республики Крым и муниципальной собственности. Согласно мнению Конституционного Суда Российской Федерации, критериями отнесения такого имущества и земельных участков к государственной собственности являются:
— существование обоснованных предположений о его публично-правовом характере,
— отсутствие надлежаще оформленных документов, подтверждающих право собственности,
— бесхозное имущество (пункт 1 статьи 225 ГК РФ), а также об отсутствии правовых оснований выбытия этого имущества из собственности публично-правовых субъектов.
Кроме того, Конституционный Суд РФ отметил, что права частной собственности, которые возникли до даты вступления в силу Закона о принятии Республики Крым в состав России, сохраняются за физическими и юридическими лицами. Такая позиция Конституционного Суда Российской Федерации является определяющей в сфере имущественных и земельных правоотношений на территории вновь присоединенных субъектов Российской Федерации в течение переходного периода, который был установлен Федеральным конституционным законом от 23.06.2016 № 5-ФКЗ «О внесении изменения в статью 12.1 Федерального конституционного закона “О принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов — Республики Крым и города федерального значения Севастополя”»14.
Таким образом, деятельность Конституционного Суда Российской Федерации положительно влияет на гармонизацию федерального и регионального законодательства, развитие федеральных отношений. Согласно статистике Суда, уже за первые два квартала им было принято решение более чем по двадцати оспариваемым нормативным положениям. Что касается деятельности судов общей юрисдикции по разрешению споров в сфере совместного ведения федерации и ее субъектов, то по данным статистики Министерства юстиции Российской Федерации можно выделить в особую категорию дела о признании не соответствующими федеральному законодательству и законодательству субъектов Российской Федерации и недействующими уставов муниципальных образований (отдельных положений уставов)15.
Также можно отметить дела в части полномочий представительных органов муниципальных образований, связанные с оспариванием назначения некоторых категорий муниципальных служащих. Например, Апелляционным определением Верховного Суда Российской Федерации от 18.01.2017 № 35-АПГ16-1016 определено, что отдельные положения устава муниципального образования «Город Кимры Тверской области» признаны недействующими, поскольку вносили неопределенность в процесс назначения руководителей унитарных предприятий, муниципальных служащих, чем ставили в противоборство главу местной администрации и представительный орган муниципального образования. Указанным апелляционным определением признаны недействующими подпункт 5 пункта 2 статьи 27 в части слов «после согласования с Кимрской городской Думой», а также подпункты 22 и 23 пункта 2 статьи 21 Устава муниципального образования «Город Кимры Тверской области» в редакции решения Кимрской городской Думой от 25.02.2015.
Необходимо отметить роль судов общей юрисдикции в выявлении неопределенности правовых предписаний, в федеральном и региональном законодательстве. Наиболее показательна практика судов о признании недействующими положений законов субъектов федерации об административной ответственности. Судами неоднократно назывались два основания принятия таких решений. Первое, нормы об ответственности за неисполнение требований актов органов государственной власти субъектов федерации и местного самоуправления, не конкретизируют, какие именно акты подпадают под их действие. Второе, отсутствие в тексте нормы формулировки объективной стороны, т. е. указания на то, какие конкретно действия, какие конкретно нарушения нормативно-правовых актов влекут ответственность по этой статье. Так, решением Приморского краевого суда была признана недействующей часть 1 статьи 3.1 Закона Приморского края от 05.03.2007 № 44-КЗ «Об административных правонарушениях в Приморском крае»17. В данном случае суд сослался на оба основания. Этим судом установлено, что норма о нарушении установленного муниципальными нормативными правовыми актами порядка организации и проведения массовых мероприятий (за исключением собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования) носит отсылочный характер, однако не устанавливает невыполнение каких требований и каких актов влечет за собой административную ответственность18. Кроме того, оспариваемая норма отсылала ко всем муниципальным правовым актам края, которые регулируют порядок проведения массовых мероприятий. Подобным образом выявлялась и устранялась правовая неопределенность в Законе Белгородской области от 04.07.2002 № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области», Закон Республики Саха (Якутия) от 14.10.2009 726-З № 337-IV «О Кодексе Республики Саха (Якутия) об административных правонарушениях»19 и т. д. Данные примеры раскрывают огромный вклад судебных органов в выявлении и устранении правовых неопределенностей.
По данным Министерства Юстиции Российской Федерации за период с 01.01.2017 по 30.11.2017 судами рассмотрено 167 исковых заявлений о признании нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации не соответствующими федеральному законодательству и недействующими. В 134 случаях вынесены решения об удовлетворении исковых требований полностью или в части, в 31-м — отказано в удовлетворении, в двух — производство по делу прекращено20. Основной массив вынесенных судебных решений о несоответствии федеральному законодательству нормативных правовых актов субъектов федерации затронул такие важные сферы, как социальная защита и обеспечение, программы развития сельского хозяйства, коммунальных услуг, административная ответственность и т. д.21
Таким образом, судебные органы занимают важное место в механизме обеспечения единства правового пространства в Российской Федерации. Именно суды наделены правом, своим решением признавать не действующими нормативно-правовые акты или их отдельные положения. Основополагающее значения для единообразного применения законодательства на всей территории Российской Федерации имеют решения судов, посредством которых они формируют правовые позиции в разных правовых сферах, выявляют смысл отдельных положений федерального и регионального законодательства, способствуют унификации правового понятийного аппарата. Многолетняя практика деятельности судебных органов является индикатором выявления фактов в дисгармонии отечественного законодательства.
1.2. Статические и динамические составляющие концепции гармонизации российского законодательства
Интенсивное развитие во всех сферах социально-экономической жизни, упрочение демократии и правового государства в России привели к тому, что наше законодательство столкнулось с качественно новыми правовыми реалиями такими, как рассогласованность уровней законодательства, что обусловлено, в том числе, особенностями федеративного устройства страны. Реакцией на эти явления стала правовая политика, направленная на приведения нормативных правовых актов в слаженную систему и единое правовое пространство. В основе такой политики лежит идея согласования всего массива законодательства по юридической силе. Задача была выполнена, хотя работа в основном, была построена вокруг определения места источников права в отечественной правовой системе. Но важная проблема, которая стоит перед государством это упорядочение и взаимосогласование правовых актов, равных по юридической силе в разных сферах правоотношений и т. д. Например, в Иркутской области, на данный момент, действует более 60 законов, регулирующих правоотношения в сфере административной ответственности, не говоря о внушительном массиве правовых актов, регулирующих подобные правоотношения22.
Определенная успешная работа по установлению соответствия федерального законодательства Конституции РФ уже проведена, однако не будем забывать, что основной закон далеко не идеальный в правовом значении документ. Можно вспомнить слова председателя Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькина: «я могу назвать вам эти недостатки, например, некоторая нечеткость в распределении полномочий между Российской Федерации и субъектами, или баланс между ветвями власти — есть определенный крен в сторону исполнительной власти»23. Действительно, «узость» правовых предписаний Конституции РФ порождает массу проблем при проведении гармонизации федерального и регионального законодательства.
Важной проблемой общего характера по мнениюВ. М. Баранова является неравномерность рыночной адаптации субъектов федерации, доставшаяся в качестве наследия от советского прошлого и социальное отношение населения к закону, как к чему-то навязанному24. Также, динамизм интеграционных процессов, активным участником которых является Российская Федерация, требует постоянного согласования законодательных действий на федеральном и региональном уровне. Эти факторы обуславливают важность и необходимость изучения гармонизации как процесса, явления. В научной литературе выделяют два уровня гармонизации: статический и динамический25. Эти уровни имеют разные механизмы согласования законодательства. В свою очередь, они подразделяются на подуровни, которые представляют собой вариативность проведения гармонизации исходя из особенностей конкретных нормативных правовых актов или их группы (таблица 2).
Таблица 2
Уровни гармонизации
| Гармонизация российского законодательства |
|
| Статическая |
Динамическая |
| гармонизация в пределах содержания конкретного закона (уровень гармонизации правовых норм, согласование элементов закона между собой) |
темпоральная гармонизация законодательства (преодоление противоречий законов без внесения в них содержательных коррекций путем изменения временных компонентов, включающих время и характер вступления в силу закона; отмена действия закона, признание фактического недействия закона; приостановление действия закона; осуществление процедуры конституционного контроля над конституционностью закона) |
| межобъектная гармонизация (двух и более законов) |
алгоритмическая гармонизация (согласование последовательности действия законов, вступление в действие законов «друг за другом» на основании отсылки). |
| монопредметную гармонизацию (согласование законодательных актов в пределах единого для них предмета регулирования) |
— |
| иерархическую гармонизацию (одновременное согласование нескольких законов на базе приведения их в соответствие с актом более высокой юридической силы) |
— |
Примером статической гармонизации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в части пункт «к» статьи 72 Конституции РФ, служит Апелляционное определение Верховного Суда Российской Федерации от 15.03.2017 № 10-АПГ17-126. По данному делу оспаривались отдельные положения административного законодательства Кировской области27. Так, часть 1 статьи 2.1 Закона Кировской области от 04.12.2007 № 200-ЗО «Об административной ответственности в Кировской области» (Далее по тексту — Закон Кировской области)предусматривала ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение актов органов государственной власти Кировской области. Часть 1 статьи 2.2 Закона Кировской области предусматривала ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение требований, содержащихся в актах органов местного самоуправления, а также ряд других статей, устанавливающих ответственность за дебоширство, выгул собак без соблюдения установленных требований. Вышеперечисленные положения Закона Кировской области признаны недействующими с момента вступления в силу соответствующего Определения Верховного Суда Российской Федерации, поскольку федеральное административное законодательство уже содержит правовое регулирование по данным вопросам, соответственно субъект федерации не вправе устанавливать административную ответственность по урегулированным на федеральном уровне правоотношениям. Кроме того, положения части 1 статьи 2.1 и части 1 статьи 2.2 оспариваемого Закона Кировской области по мнению Суда являются по содержанию неопределенными и нарушают принцип юридического равенства.
В части гармонизации земельных, градостроительных правоотношений, в апреле 2016 г. Московским городским судом рассмотрено дело по заявлению о признании недействующим Закона города Москвы от 21.03.2007 № 8 «О Перечне земельных участков улично-дорожной сети города Москвы»28 (Далее по тексту — Закон города Москвы)в части включения в Перечень земельных участков улично-дорожной сети города Москвы земельного участка с кадастровым номером 77:05:03007:089. Исходя из предъявленных требований, административный истец полагал, что оспариваемый в части Закон города Москвы № 8 противоречит федеральному законодательству и нарушает права административного истца. Решением Московского городского суда от 11.04.2016 заявленное требование было удовлетворено на основании выводов суда о том, что при принятии оспариваемого в части Закона города Москвы № 8 были нарушены требования Градостроительного кодекса Российской Федерации и Земельного кодекса Российской Федерации29. Данный пример статической гармонизации наглядно показывает особенности иерархического согласования двух нормативных правовых актов в рамках одного предмета. Такой механизм способствует минимизации дублирования законодательства субъектами федерации.
В сфере защиты материнства, обеспечения социальной защиты показателен пример монопредметной гармонизации соответствующего законодательства в Ставропольском крае по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Так, Постановлением Конституционного Суда Российской Федерации оспаривались отдельные положения Закона Ставропольского края от 02.12.2015 № 127-кз «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Ставропольского края»30 (Далее по тексту — Закон Ставропольского края). Решением Конституционного Суда Российской Федерации они признаны частично неконституционными31. Пункт 3 статьи 1 Закона Ставропольского края стал предметом рассмотрения, поскольку предоставлял право на получение материнского капитала за третьего ребенка с 01.01.2011 по 31.12.2015 из регионального бюджета. Суд признал эти положения конституционными в части реализации субъектом федерации своих дискреционных полномочий по предоставлению материнского капитала, пояснив, что это является дополнительно социальной поддержкой субъекта Российской Федерации в отношении многодетных семей. Однако, отсутствие механизма компенсации, в результате отмены выплаты материнского капитала, Суд посчитал неконституционным, т. к. это должно было смягчить неблагоприятные последствия этой отмены. Во исполнение решений Конституционного Суда РФ были внесены изменения в: Закон Ставропольского края «О признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Ставропольского края»; в Закон Ставропольского края «О мерах социальной поддержки многодетных семей», где в качестве компенсаторного механизма предусмотрено несколько вариантов денежных выплат многодетным семьям32; дополнительное финансирование расходов предусмотрено изменениями в Законе Ставропольского края «О бюджете Ставропольского края на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов»33 и т. д. Таким образом, были согласованы несколько правовых актов одного уровня, принятые региональным законодателем.
Примером статической гармонизации законодательства в области культуры по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов может служить принятие нормативных правовых актов о музейном деле. Актуальность оптимизации законодательства в этой сфере назрела давно. Так, в связи с принятием Федерального закона от 03.07.2016 № 357-ФЗ «О внесении изменений в федеральный закон “О Музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации”»34, которым были внесены масштабные изменения в порядок включения музейных предметов и коллекций в Музейный фонд Российской Федерации, отменены Положение о Музейном фонде Российской Федерации и Государственном каталоге Музейного фонда Российской Федерации. Ряд субъектов Российской Федерации провели серьезную работу по систематизации своего законодательства в области музейного дела. Например, был принят Закон Республики Башкортостан от 22.06.2018 № 643-з «О музеях в Республике Башкортостан», который комплексно регулирует не только отношения в сфере музеев в Республике Башкортостан и Музейного фонда Российской Федерации на территории Республики Башкортостан, но и имущественные и неимущественные права и обязанности заинтересованных субъектов, учет, контроль музейный предметов, регулирует формы господдержки в целях сохранения историко-художественных и культурных ценностей35. Этим законом были признаны утратившими силу ряд законодательных актов (положений законодательных актов) Республики Башкортостан, в частности Закон Республики Башкортостан от 29.05.1998 № 161-з «О Музейном фонде Республики Башкортостан и музеях в Республике Башкортостан»36 и еще 10 законов, регулирующих отдельные вопросы музейного дела, также были внесены изменения Закон Республики Башкортостан от 13.07.1993 № ВС-18/19 «О культуре»37. Что касается актуальности принятия Закона Республики Крым от 09.01.2018 № 453-ЗРК/2018 «О музеях и музейном деле в Республике Крым»38, то кроме урегулирования вопросов организации и деятельности музейного дела в связи с особенностями данного субъекта Российской Федерации, этот закон определил условия и порядок возникновения права государственной собственности Республики Крым на музейные предметы и музейные коллекции.
Ряд субъектов Российской Федерации по-иному решили вопрос гармонизации законодательства в сфере музейного дела, ограничившись внесением изменений и дополнений в действующее законодательство. Например, Закон Республики Бурятия от 25.11.2016 № 2098-V «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Бурятия в сфере музейного и библиотечного дела»39, Закон Московской области от 28.12.2016 № 189/2016-ОЗ «О внесении изменений в Закон Московской области “О музеях в Московской области”»40, Закон Республики Татарстан от 11.01.2017 № 1-ЗРТ «О внесении изменений в Закон Республики Татарстан “О музеях и музейном деле в Республике Татарстан”»41 и т. д. Иногда оптимизация правоотношений в определенной сфере не может проводится в ограниченные сроки. Этот процесс растягивается на несколько лет, поскольку одновременно проходят мероприятия не только по принятию нормативных правовых актов, но и организационного характера. Постепенно истекают полномочия одних органов власти, создается целая система других органов на претворение в жизнь целей такой оптимизации.
Примером такой гармонизации федерального и регионального законодательства является ФЗ от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее по тексту Закон о местном самоуправлении). Этим актом не только проводилась реформа местного самоуправления в стране, но и приводилась в соответствие вся система законодательства в этой сфере. Поскольку это данные правоотношения носят комплексный характер то и гармонизация здесь носила тоже комплексный характер. Так, статья 83 Закон о местном самоуправлении устанавливала механизм вступления его в действие42. На момент принятия Федеральный закон, за исключением положений, для которых настоящей Главой 12 устанавливались иные сроки и порядок вступления в силу, вступал в силу с 1 января 2006 г., до этого дня устанавливался переходный период. Однако, более половины субъектов федерации объективно были не готовы провести реформу в установленные сроки. И уже в 2005 г. Государственная Дума Российской Федерации приступила к разработке необходимых поправок на продление срока переходного периода. Результатом стало принятие Федерального закона от 12.10.2005 № 129- ФЗ43. Федеральный закон, за исключением положений, для которых настоящей Главой 12 устанавливались иные сроки и порядок вступления в силу, вступал в силу с 01.01.2009, до этого дня устанавливался переходный период. Определены сроки вступления отдельных положений, касающиеся установления границ муниципальных образований, формирования представительных органов, межбюджетных отношений.
Кроме того, были внесены изменения в Федеральный закон от 20.08.2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений»44, Федеральный закон от 29.07.2004 № 95-ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов (положений законодательных актов) Российской Федерации оналогах и сборах»45. Продление переходного периода «адаптации» Закона и органов власти до 2009 г. оказало позитивное влияние на формирование новых институтов местного самоуправления, снизило градус социальных противоречий в обществе, помогло постепенно, без спешки перейти к новому муниципальному строительству. Однако для таких субъектов федерации, как Чеченская Республика и Республика Ингушетия, переходный период был продлен до 01.01.201046.
Такой пример комплексной гармонизации, сочетающий в себе статический и динамические уровни вполне оправдан в условиях отечественного федерализма, т. к. характеризуется высокой согласованностью действий всех заинтересованных субъектов, охватывает достаточно большую сферу общественных отношений, позволяет производить полномасштабную оптимизацию правовых систем двух уровней, федерльного и регионального. Как отмечает М. А. Пшеничнов: «Один из наиболее простых путей — использование гармонизационных норм в базовых законодательных актах. В данном случае речь идет не только о том, что устанавливаются барьеры на пути образования противоречий, но и фиксируется формула гармонизации — новые акты принимаются в соответствии с действующим законодательством»47.
В настоящее время, по итогам действия ФЗ от 06.10.2003 № 131- ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» стоит более сложная и трудоемкая задача — гармонизация всего массива нормативных правовых актов о местном самоуправлении, особенно регионального уровня. Ввиду ежегодных поправок, вносимых непосредственно в сам Закон о местном самоуправлении, увеличивалось законодательство субъектов федерации. Это привело к многочисленным проблемам: количественному росту перечня вопросов местного значения и полномочий органов местного самоуправления, далеко им не свойственным, так же не решены вопросы разграничения полномочий различных типов муниципальных образований и т. д. Примером динамической гармонизации законодательства в сфере образования является принятие Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее по тексту — Закон об образовании) и все последующие его редакции, включая последнюю от 03.08.201848. Данный акт регулирует все основные сферы образовательной деятельности.
Темпоральность Закона об образовании проявляется в том, что он сводит к минимуму противоречия между ранее и позднее принятыми нормативными правовыми актами в сфере образования. Так, ст. 108 «Заключительные положения» Закона об образовании регулирует вопросы преемственности вновь вводимых правовых понятий, например, образовательные программы, реализующиеся в Российской Федерации до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, тождественны в части наименований образовательным программам, предусмотренным настоящим Федеральным законом. Обучающиеся, которые приняты на обучение по образовательным программам, не предусмотренным настоящим Федеральным законом (за исключением основных профессиональных образовательных программ послевузовского медицинского и фармацевтического образования в интернатуре), до дня вступления в силу настоящего Федерального закона, считаются принятыми на обучение по образовательным программам, предусмотренным настоящим Федеральным законом. На указанных обучающихся распространяются права и обязанности, обучающихся по соответствующим образовательным программам, предусмотренным настоящим Федеральным законом. Кроме того, в целях устранения дальнейших противоречий, устанавливаются сроки реализации отдельных образовательных программ, проведения государственной аккредитации.
В целом, в качестве положительных аспектов гармонизации образовательной деятельности на территории Российской Федерации, можно отметить: установление практически идеального соотношения Закона об образовании с Конституцией Российской Федерации, в части соблюдения принципа равноправия и доступности в получении дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях и на предприятиях; определение основных понятий образовательной сферы, правовой аппарат охватывает все ключевые процессы образовательной среды; гармонизация всех правовых документов касающихся получения образования, преподавания, экзаменационных процессов, льгот и привилегий для учащихся и педагогов; содержит положения предусматривающие дальнейшую интеграцию российского и зарубежного образования.
Гармонизируя свое законодательство в образовательной сфере большинство субъектов пошла по пути разработки и принятия новых законодательных актов об образовании на базе действующего федерального Закона об образовании, например, были приняты новые законы об образовании в Республике Калмыкия49, Ямало-Ненецком автономном округе50, Челябинской области51, Тюменской области52 и т. д. Другие субъекты ограничились внесением изменений в ранее принятые законы. Так, после принятия федерального Закона об образовании Государственным Советом Республики Коми были внесены изменения в Закон Республики Коми от 06.10.2006 № 92-РЗ «Об образовании»53. Данный акт, за последние 6 лет, подвергался изменениям более 10 раз. В Ярославской, Липецкой и Вологодской областях отсутствуют системообразующие акты в области образования. Например, образовательное законодательство Вологодской области представлено совокупностью нормативных правовых актов, принятых различными органами государственной власти субъекта Российской Федерации: Закон Вологодской области от 05.06.2013 № 3074-ОЗ «О разграничении полномочий в сфере образования между органами государственной власти области»54, Закон Вологодской области от 17.07.2013 № 3141-ОЗ «О среднем профессиональном образовании в Вологодской области»55, Закон Вологодской области от 17.07.2013 № 3140-ОЗ «О мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан в целях реализации права на образование»56 и т. д.
Гармонизация по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, в части координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнении международных договоров Российской Федерации осуществляется отдельными законами субъектов Российской Федерации в этой сфере, например: Закон Республики Башкортостан от 08.12.2003 № 53-з «О соглашениях органов государственной власти Республики Башкортостан об осуществлении международных и внешнеэкономических связей»57, Закон Приморского края от 07.11.2017 № 196-КЗ «Об отдельных вопросах в сфере приграничного сотрудничества Приморского края и муниципальных образований Приморского края»58, Закон Орловской области от 10.11.2015 № 1865-ОЗ «О системе договоров (соглашений) Орловской области»59 и т. д. Анализ данных актов показал, что они дублируют положения федерального законодательства (Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации»60, Федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»61) в части заключения международных договоров, содержат недостатки понятийного аппарата. Например, Закон Иркутской области от 09.12.2009 № 96/62-оз «О договорах и соглашениях, заключаемых от имени Иркутской области»62 различает два понятия «договор» и «соглашения». Причем, понятие «договор» относится к договорам, заключенным между Иркутской областью и другими субъектами Российской Федерации, понятие «соглашение» используется при заключении одноименных актов от имени области как субъекта Российской Федерации с субъектами иностранных федеративных государств, административно-территориальными образованиями иностранных государств и т. д. Федеральный законодатель также использует термин «соглашение» в отношении международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, однако Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» четко дает определение международного договора Российской Федерации как международного соглашения, заключенного Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами). Возможно, федеральный законодатель использовал термин «соглашение» для того, чтобы отделить акты субъектов Российской Федерации в этой сфере от международных договоров самой Российской Федерации, однако тем самым создал терминологическую неопределенность. Кроме того, не ясен правовой статус и юридическая сила таких актов как меморандумы и протоколы, которыми субъекты федерации активно пользуются при осуществлении своей международной и внешнеэкономической деятельности63. Региональное законодательство в этой сфере не содержит правового регулирования.
В целом, эволюция российского законодательства происходит в системе внутренних и внешних взаимосвязей, имеет поступательную динамику взаимодействия нормативно-правовых актов. Исследование показало, что большая заслуга в этом поступательном движении принадлежит федеральным органам государственной власти. Именно они определяют векторы развития законодательства, инициируют принятие новых законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, внесение изменений в действующие и т. д. Упорядочение правоотношений в этих сферах должно проводится в рамках общего процесса совершенствования и гармонизации отечественного законодательства при учете динамики развития правоотношений.
Гармонизация законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации осуществляется как по пути открытия и установления содержательного равновесия законов (содержания отдельных норм, институтов, в целом законов), что может быть обозначено статическим уровнем гармонизации, так и по направлению согласования динамики действия законов — динамической гармонизации.
1.3. Технико-юридические формы и методы гармонизации федерального и регионального законодательств в правотворческой и правоприменительной деятельности
Разная динамика социально-эконмического развития субъектов Российской Федерации сказывается и их законотворческой деятельности, формировании своего массива законодательства, который должен отвечать современным требованиям времени, программам и стратегиям развития всего государства в целом. Соответственно, на этом уровне власти, сложилась устоявшаяся практика реагирования, например, законодателя на изменяющиеся правовые отношения, что выражается в предпочтительном выборе форм и методов гармонизации законодательства. Формы нормативной гармонизации законодательства — внутренние, объективные, сугубо юридические способы (средства, методы, приемы), позволяющие организационно структурировать процессы совершенствования российского права, выделить перспективные и упорядочить проведение существующих правовых реформ64. Наиболее простой способ решения этих задач — это кодификация, т. е. принятие единых, базовых законов, которые имеют четкую внутреннюю согласованность. На федеральном уровне действует на сегодняшний день двадцать один кодекс. Принятие кодексов, в порядке процедуры обычных законов, регулирующих определенную группу общественных отношений, как тенденция, прослеживается и в субъектах Российской Федерации. Наибольшее распространение имеет Кодекс об административных правонарушениях. Например, на сегодняшний день правоотношения в сфере административных правонарушений регулируют региональных 18 кодексов. (См. таблица 3).
Таблица 3
Кодексы субъектов Российской Федерации в сфере административных правонарушений
| Кодексы об административных правонарушениях приняты |
Республика Башкортостан |
Приняты в форме кодекса |
| Республика Дагестан |
||
| Республика Кабардино-Балкария |
||
| Республика Саха-Якутия |
||
| Республика Татарстан |
||
| Хабаровский край |
||
| Кодексы об административных правонарушениях приняты |
Республика Тыва |
Приняты в форме закона |
| Калининградская область |
||
| Костромская область |
||
| Липецкая область |
||
| Нижегородская область |
||
| Омская область |
||
| Пензенская область |
||
| Томская область |
||
| Город федерального значения. Москва |
||
| Ульяновская область |
||
| Кодекс об административной ответственности |
Волгоградская область |
|
| Тюменская область |
Среди этих актов можно выделить такие, которые принимались в виде закона и все реквизиты этого кодекса относились к данному закону. Другая группа кодексов принималась как самостоятельный акт, имеющий свои реквизиты. Такой тип принятия характерен для республик65, и Хабаровского края66. Во всех остальных субъектах кодексы принимались в форме закона67. Такая специфика форма принятия обусловлена действующими в субъектах Российской Федерации региональными законами о нормативных правовых актах. Так, в тех субъектах Российской Федерации, где кодексы принимались в форме закона, действующее законодательство в перечне нормативных правовых актов принятие кодекса не предусматривает. Например, статья 4 Закона г. Москвы от 08.07.2009 № 25 «О правовых актах города Москвы»68 в систему региональных правовых актов включает: Устав города Москвы, законы о внесении поправок в Устав города Москвы, указы Мэра Москвы, постановления Правительства Москвы, распоряжения Мэра Москвы, распоряжения Правительства Москвы, приказы и распоряжения заместителя Мэра Москвы в Правительстве Москвы, приказы и распоряжения органов исполнительной власти города Москвы. В субъектах РФ, где кодексы принимались в форме «кодекса», действующее законодательство предусмотрело принятие такого акта. Так, статья 6 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 № 8 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»69 определяет Кодекс Республики Дагестан как закон, в котором соединены и систематизированы нормы права, регулирующие определенную сферу общественных отношений. Реализуя свое право на законотворчество, субъекты федерации, таким образом формируют разнообразие юридической техники при принятии кодексов.
Тем не менее, необходимость проведения в субъектах федерации дальнейшей гармонизации в сфере административных правонарушений очевидна. Огромный массив административного законодательства Иркутской области, дает основание полагать, о необходимости упорядочения правоотношений в этой сфере. По данным информационно-правовой системы «Консультант» на июль 2018 г. общее количество нормативных правовых актов в сфере административных правонарушений составляет более пяти сотен. Из них только более 60 актов это законы Иркутской области. В качестве примера можно привести: Закон «Об административной ответственности за воспрепятствование законной деятельности уполномоченного по правам ребенка в Иркутской области»70, «Об административной ответственности за правонарушения в сфере перевозки пассажиров и багажа транспортом общего пользования городского и пригородного сообщения в Иркутской области»71, «Об административной ответственности за нарушение пользование водными объектами для плавания на маломерных судах в Иркутской области»72, «Об административной ответственности за уничтожение редких и находящихся под угрозой исчезновения животных, растений и других организмов, занесенных в Красную книгу»73 и т. д. Закон Иркутской области от 12.01.2010 № 1-оз «О правовых актах Иркутской области и правотворческой деятельности в Иркутской области»74 в системе региональных нормативных правовых актов, принятие «кодекса» не предусматривает, в связи с чем, целесообразно был бы провести кодификацию административного законодательства не только Иркутской области, но и других субъектах, например Республика Бурятия и Красноярский край, где также нет кодифицированного акта и принять общий закон на базе действующих актов в этой сфере правоотношений. Это позволило бы в значительной степени минимизировать вероятность постоянного разрастания нормативных правовых актов в данной отрасли права, а в случае возникновения необходимости изменения правового регулирования, вносить соответствующие изменения в действующий закон или кодекс, а не принимать очередной нормативный правовой акт.
Важным моментом гармонизации в этом направлении является закрепление в самом тексте регионального нормативного правового акта механизма, блокирующего образование возможных противоречий, а именно, правила, по которому последующие акты принимаются в соответствие с действующим кодексом, например, по аналогии со статьей 6 Трудового кодекса Российской Федерации, в тексте которой определено, что «регулирование трудовых отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами осуществляется: трудовым законодательством (включая законодательство об охране труда), состоящим из настоящего Кодекса, иных федеральных законов и законов субъектов Российской Федерации, содержащих нормы трудового права; иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права: указами Президента Российской Федерации; постановлениями Правительства Российской Федерации и нормативными правовыми актами федеральных органов ис
...
