Административное право Российской Федерации

Практикум

Ответственные редакторы 
доктор юридических наук, профессор 
Н. Л. Пешин,
кандидат юридических наук, доцент 
А. В. Сергеев

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.72(075.8)

ББК 67.401я73-1

А31

Авторы:
Алехин А. П., доктор юридических наук, профессор – введение, методические пояснения к темам 1–6, 9–11; Демин А. А., кандидат юридических наук, доцент – темы 1–3, 5; Кармолицкий А. А., кандидат юридических наук, доцент – тема 12, включая методические пояснения к теме; Кордик Д. Н., кандидат юридических наук, доцент – темы 4, 6; Петров И. С., кандидат юридических наук, доцент – тема 8, включая методические пояснения к теме; Пешин Н. Л., доктор юридических наук, профессор – темы 5, 7, включая методические пояснения к темам; Сергеев А. В., кандидат юридических наук, доцент – темы 9–11; Шохин Д. В., кандидат юридических наук, доцент – тема 8.

Практикум подготовлен в соответствии с программой учебной дисциплины «Административное право России» юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова и направлен на формирование навыков пользования нормативными правовыми актами, которые регулируют отношения, образующие предмет административного права.

Темы практикума охватывают основные разделы Общей части учебной дисциплины «Административное право России», включая сущность исполнительной власти и ее соотношение с государственным управлением; предмет и метод административного права; нормы административного права; субъекты административного права; акты органов исполнительной власти; административную ответственность; контроль и надзор в сфере государственного управления.

Законодательство приведено по состоянию на 1 марта 2022 г.

Практикум предназначен для студентов, аспирантов, преподавателей юридических вузов и факультетов университетов, в которых предусмотрено изучение административного права Российской Федерации. Его можно также рекомендовать государственным и муниципальным служащим, должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления, сотрудникам правоохранительных органов, всем лицам, интересующимся проблемами административного права.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 336.72(075.8)

ББК 67.401я73-1

© Коллектив авторов, 2022

© Оформление. ООО «Проспект», 2022

ВВЕДЕНИЕ

Данный сборник содержит материалы, предназначенные для изучения административного права в форме семинарских (практических) занятий.

Учебным планом юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова практические занятия предусмотрены в третьем семестре в объеме 36 учебных часов и в четвертом семестре в объеме 18 учебных часов.

Цель практических занятий: а) обучение методике и выработка у студентов навыков пользования нормативными правовыми актами, регулирующими отношения, образующие предмет административного права. Изучение административного права предполагает специфические методологические и методические подходы в связи с большим его объемом и с тем, что преобладающая часть его материальных и процессуальных норм не кодифицированы; б) оказание помощи студентам в закреплении и углублении знаний наиболее сложных вопросов административно-­правовой науки; в) повышение инициативы студентов в использовании различных форм самостоятельного изучения административного права; г) контроль за самостоятельным изучением студентами лекционного материала, рекомендованной учебно-­научной литературы, нормативных правовых актов.

Тематика семинарских (практических) занятий охватывает основные разделы Общей части учебной дисциплины «Административное право России», как то: сущность исполнительной власти и ее соотношение с государственным управлением; предмет и метод административного права; нормы административного права; субъекты административного права; акты органов исполнительной власти; административная ответственность; контроль и надзор в сфере государственного управления. В необходимых случаях, по решению кафедры, на семинарские (практические) занятия могут выноситься и вопросы Особенной части административного права.

Перечень тем и вопросов является избирательным: предполагается, что кафедра конкретизирует темы и вопросы, выносимые на обсуждение семинарских занятий с учетом состояния законодательства, освещенности тем в литературе, ее доступности для студентов.

Каждая тема включает примерный перечень теоретических вопросов; краткие учебно-­методические рекомендации по отдельным вопросам каждой темы; тесты; задачи (казусы); задания; список нормативных правовых актов и специальной литературы с учетом специ­фики данной темы.

Предполагается, что методика проведения семинарских (практических) занятий должна быть основана на органическом сочетании практических и теоретических требований к студентам в процессе подготовки к занятиям и их проведения. На занятиях выявляются знания студентами теоретических вопросов темы, анализируются тесты, предлагаются варианты ответов на их вопросы; решаются практические задачи (казусы); проверяется выполнение предусмотренных в пособии заданий.

Изучение каждой темы, включенной в данное пособие, начинается с обсуждения ее теоретических вопросов. Как уже отмечено, они не дублируют полностью учебную программу, а сосредотачивают внимание студентов на основных проблемах данной темы.

Возможны различные варианты последовательности изучения рекомендованной литературы и нормативных правовых актов по теме. Наиболее рациональные могут быть рекомендованы руководителем семинарского (практического) занятия. Но при любом варианте необходимо предварительное изучение материалов лекции и учебника.

Что касается очередности изучения иной литературы и нормативных правовых актов, то ее варианты могут учитывать конкретные задачи, которые решаются при подготовке к семинарским (практическим) занятиям. Если речь идет о теоретических вопросах, то целесообразно изучение специальной литературы, затем относящихся к теме нормативных правовых актов, если они значительны по объему. Возможен и иной порядок, если объем акта не большой. Например, приступая к изучению темы «Государственная служба», целесообразно предварительно изучить Федеральный закон от 27 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации». Конструктивным является одновременное изучение соответствующих нормативных правовых актов и специальной учебной литературы.

Последовательность изучения нормативных правовых актов предполагает учет иерархии их юридической силы. При необходимости изучения нормативных правовых актов равной юридической силы важно отслеживать возможность отмены актов, ранее вступивших в законную силу, внесение в них изменений и дополнений.

Если речь идет о тестах, казусах, то их решения должны быть обоснованы прежде всего быть анализом нормативных правовых (с указанием всех их реквизитов), а также доступных материалов судебной и административной практики.

Тесты, помимо тех, которые имеются в данных материалах, могут быть дополнительно предложены руководителем семинарских занятий, студентами в нескольких вариантах: не имеющие правильных ответов, содержащие один или несколько правильных ответов на вопрос теста.

Имея в виду очевидные недостатки тестирования как метода проверки и оценки знаний, необходимо, чтобы ответы на вопросы тестов не ограничивались указанием лишь на условный индекс, на вариант (варианты) правильного ответа, а аргументировались обстоятельным анализом нормативных правовых актов и специальной литературы. Хотя и правильные, но импровизированные, не основанные на знании соответствующих источников ответы («наугад») подлежат отрицательной оценке. Такое же требование должно предъявляться и к решению задач.

Наряду с тестами и задачами семинарские занятия предполагают выполнение студентами заданий по подготовке проектов ответов на те или иные обращения граждан, процессуальных и иных документов, используемых в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц. В целях стимулирования самостоятельного изучения студентами административного права и подготовке их к семинарским занятиям продуктивными могут быть внутрисеместровые письменные контрольные работы. При этом их предварительная проверка и оценка могут быть поручены самим студентам. В этом случае у студентов может возникнуть потребность в дополнительном изучении материалов в целях подготовки надлежащей рецензии. Практика показывает, что студенты предъявляют принципиальные и объективные требования к содержанию рецензируемых работ. А у руководителя семинарского занятия появляется возможность оценить как содержание контрольных работ, так и рецензий на них, и, что немаловажно, добросовестность отношения студента к учебе.

Учитывая большой объем курса административного права, в процессе его изучения должно уделяться основное внимание самостоятельная (внеаудиторной) работе с литературными источниками, нормативно-­правовыми актами, правоприменительной практикой. Задача кафедры, руководителей семинарских занятий обеспечить необходимую методологическую и методическую помощь в этом студентам. Важно инициировать их интерес к самостоятельным исследованиям, стимулировать развитие их способности критически осмысливать различные точки зрения, аргументировать собственные суждения по дискуссионным вопросам. Самостоятельная работа студентов должна быть предметом систематического контроля кафедры и руководителей семинарских занятий, способствующего получению глубоких знаний вопросов темы.

* * *

Время на обсуждение каждой темы определяется календарно-­тематическими планами семинарских занятий, утверждаемых кафедрой. Может быть принят следующий вариант его распределения:

– предмет и метод административного права — 4;

– административно-­правовые нормы и отношения — 4;

– административно-­правовой статус граждан Российской Федерации, иностранных граждан и лиц без гражданства — 6;

– органы исполнительной власти, иные государственные органы — 6;

– государственная служба — 6;

– административно-­правовое положение предприятий и учреждений– 2;

– правовые акты управления — 4;

– административное принуждение и административная ответственность — 6;

– производство по делам об административных правонарушениях — 6;

– способы обеспечения законности в государственном управлении — 4.

Общая учебная, методическая и научная литература

1. Административное право зарубежных стран: учебник / под ред. А. Н. Козырина, М. А. Штатиной. М.: Спарк, 2003.

2. Административный процесс Российской Федерации: учебник / Э. П. Андрюхина, Н. Н. Бакурова, М. В. Галкина и др.; отв. ред. Л. Л. Попов; Московский государственный юридический университет им. О. Е. Кутафина. М.: Проспект, 2017.

3. Алехин А. П., Кармолицкий А. А. Административное право России. Общая часть: учебник для юридических вузов и факультетов / отв. ред. А. П. Алехин. 4-е изд. М.: Зерцало-­М, 2018.

4. Брэбан Г. Французское административное право. М., 1988.

5. Драго Р. Административная наука. М., 1982.

6. Елистратов А. И. Учебник русского административного права. М., 1910.

7. Елистратов А. И. Очерк административного права. М., 1922.

8. Ивановский В. В. Учебник административного права: Полицейское право. Право внутреннего управления. Казань, 1904.

9. Исполнительная власть в России. История и современность, проблемы и перспективы развития / А. С. Автономов, И. Л. Бачило, А.А, Гришковец и др. М.: Новая правовая культура, 2004.

10. Попов Л. Л., Мигачев Ю. И., С. В. Тихомиров. Административное право Российской Федерации: учебник / под ред. Л. Л. Попова. 5-е изд., перераб. и доп. М.: Издательство Юрайт, 2019.

11. Российское полицейское (административное) право: конец XIX — начало XX века: хрестоматия / сост. и вступит. ст. Ю. Н. Старилова. Воронеж: Издательство Воронежского государственного университета, 1999.

12. Россинский Б. В., Старилов Ю. Н. Административное право: учебник. 6-е изд. М.: Норма, 2019.

13. Сорокин В. Д. Административный процесс и административно-­процес­суаль­ное право. СПб., 2002.

14. Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. 1. М.: Университетская типография, 1908.

15. Тихомиров Ю. А. Административное право и процесс: полный курс. Гос. ун-т. Высш. шк. экономики. 2-е изд., доп. и перераб. М.: Тихомиров, 20051.

ТЕМЫ СЕМИНАРСКИХ ЗАНЯТИЙ

Тема 1.
Предмет и метод административного права

Вопросы

1. Понятие и признаки управления. Виды управления. Социальное управление.

2. Государственное управление и исполнительная власть: их понятие и соотношение.

3. Предмет административного права: общественные отношения, регулируемые административным правом, их признаки.

4. Метод административного права. Его сущность. Виды способов административно-­правового регулирования.

5. Место административного права в системе права РФ.

Пояснение к теме

При изучении данной темы необходимо исходить из того, что административное право — это фундаментальная отрасль публичного права России. Такой его характер обусловлен органичной связью с публичным, и прежде всего, государственным управлением, как относительно самостоятельным видом организующей деятельности государства по исполнению законов. Именно оно служит предпосылкой, объектом и фактором, определяющим необходимость и сущность административно-­правового регулирования общественных отношений в нашей стране. Поэтому, для правильного понимания объема административно-­правового регулирования следует уяснить взаимосвязь и взаимодействие соотношение административного права с государственным управлением. Необходимость в этом диктуется еще и тем что: а) в законодательстве и литературе неоднозначна трактовка государственного управления; б) имеются смежные с ним понятия; в) иногда с ошибочных методологических позиций оспаривается обоснованность признания данной категории в условиях современного социально-­экономического и государственного устройства Российской Федерации.

В контексте административного права принципиально важно различать государственное управление как особый вид социального управления — его субъект государство в целом, и как самостоятельный вид государственной деятельности — практической реализации исполнительной власти, иными словами, деятельности исполнительной власти (ст. 18 Конституции РФ). С учетом этого в литературе различают государственное управление в широком смысле, выступающее объектом всех отраслей права, и узком или собственном смысле, выделяемое совокупностью свой­ственных в основном лишь ему признаков. Именно оно служит главным объектом административного права.

Общие и отличительные критерии разграничения указанных видов государственного управления необходимо аргументировать анализом нормативных правовых актов.

Говоря о субъектах государственного управления, в узком смысле надо иметь в виду, что ими являются исполнительные государственные органы, среди которых ключевую роль играют органы исполнительной власти. Последние на законном основании формируют организационно-­правовой механизм для реализации ее задач и функций, т. е. создавая свои исполнительные органы, например, федеральные органы исполнительной власти образуют свои территориальные органы и др.

В литературе при характеристике организационной системы исполнительной власти к ее органам ошибочно относят Президента Российской Федерации. Президент РФ обладает широкими и разнообразными полномочиями в области исполнительной власти. Однако его полномочия не ограничиваются этой сферой. Президент РФ — глава государства, в этом качестве он обладает полномочиями в отношении всех ветвей государственной власти.

В рамках изучения темы надо уяснить соотношение с государственным управлением таких категорий как: публичное управление, управление делами государства; исполнительная власть; государственная администрация; государственная административная деятельность; государственное регулирование; координация, как государственная деятельность.

Во всех случаях, когда эти термины выступают в качестве синонимов, необходимо употреблять те из них, которые являются обиходными в нормативных правовых актах. Наука, особенно учебно-­методическая литература должны «говорить» на одном языке. Тем более, что во многих случаях, разноголосица — эта «игра в термины» либо порой выдается за научную новизну в том, в чем ее нет по сути.

Следует отвергнуть как методологически и юридически несостоятельные предложения о том, что надо отказаться от понятий «государственное управление», «органы государственного управления», ибо в Конституции РФ их нет. Здесь они будто бы заменены терминами «исполнительная власть», «органы исполнительной власти» в связи с несовместимостью этих категорий с возникшими социально-­экономическими условиями функционирования государства. Но это домыслы. А суть в том, что Конституция РФ закрепила принцип, в соответствии с которым государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, обозначив тем самым их конституционные функции и, следовательно, соотношение. А между тем исполнительная власть в Конституции РФ трактуется в двух смыслах, в качестве: а) вида государственной власти, как политико-­правовой категории (ст. 10); б) вида государственной деятельности (ст. 18), сущность которой во взаимосвязи с другими статьями Конституции РФ и текущем правотворчестве характеризуется признаками, свой­ственными государственному управлению, как организующей деятельности государства по исполнению законов. Иными словами, нет конституционных препятствий для признания деятельности государства в целом как государственного управления делами общества, а функционирование исполнительной власти в качестве его разновидности. Поэтому указанные понятия широко используются в научной литературе, нормативных правовых актах. В частности, указы Президента РФ об административной реформе посвящены «совершенствованию государственного управления», адресуются системе органов исполнительных; а органы исполнительной власти во многих законах рассматриваются в качестве субъектов государственного управления.

Не соответствуют действительности встречающиеся утверждения о том, что лишь с принятием Конституции РФ 1993 г. стало возможным понятие государственного управления в широком смысле, ибо оно и до этого в концептуальном аспекте встречалось уже в трудах досоветского и советского периодов, в которых утверждалась идея управляющей функции законов.

Управленческие отношения, образуя основу предмета административного права, представляют собой сложное по структуре и характеру общественное явление. Определив их понятие, необходимо выделить наиболее существенные признаки, выражающие их сущность. Будучи в принципе однотипными, указанные отношения весьма разнообразны. И углубленное понимание этих отношений предполагает их классификацию по многим основаниям (сфере возникновения, сочетанию субъектов, содержанию, методам управляющего воздействия, содержанию и т. д.). Особого внимания заслуживают различия управленческих отношений, возникающих в процессе организационно-­властного воздействия на управляемые объекты (субъекты) и определяющих те или иные направления деятельности, развития общественных процессов.

При обсуждении вопроса о предмете административного права, следует иметь в виду, что некоторые авторы под его предметом понимают «правоотношения в сфере государственного управления, в сфере деятельности исполнительной власти», что не совсем точно. Отвлекаясь от сферы, где возникают указанные правоотношения, надо иметь в виду, что предметом административного права являются: а) прежде всего общественные отношения, подлежащие регулированию нормами административного права, а это означает, что соответствующие отношения должны удовлетворять определенным критериям, ведь общественные отношения сами по себе не выступают в качестве административно-­правовых; б) общественные отношения уже урегулированные его нормами, т. е. административные правоотношения, ибо их развитие, динамика опосредуются также нормами административного права.

При обозначении предмета административного права важно также попытаться обосновать мнение о том, какие государственные услуги реализуются в рамках управленческих отношений; основываясь на административных регламентах, выявить специфику осуществления функций и государственных услуг.

Тесты

1. Управление — это:

1.1. волеизъявление;

1.2. целенаправленное организующее воздействие на развитие общества;

1.3. достижение результата;

1.4. авторитет.

2. Государственное управление в узком смысле — это:

2.1. целенаправленное организующее воздействие государства в лице его органов на развитие общества;

2.2. деятельность органов законодательной власти по подготовке, рассмотрению проектов и принятию законодательных актов;

2.3. организующая деятельность органов исполнительной власти по практическому осуществлению задач и функций исполнительной власти;

2.4. деятельность аппаратов органов законодательной и судебной власти.

3. Основы предмета административного права составляют:

3.1. управленческие отношения в представительных, исполнительных, судебных органах и общественных организация;

3.2. деятельность органов исполнительной власти;

3.3. управленческие отношения, которые возникают в процессе формирования и осуществления организующей деятельности органов государственного управления и органов местного самоуправления по исполнению законов и подзаконных актов в различных сферах и отраслях общества;

3.4. внутриорганизационные отношения в любых государственных органах и организациях, кроме коммерческих и общественных организаций.

4. Для метода административного права характерны:

4.1. отношения координации, диспозитивные нормы права, равенство сторон, возникновение, изменение и прекращение правоотношений по соглашению сторон;

4.2. отношения субординации, императивные нормы права, неравенство сторон, не требуется согласия сторон для возникновения, изменения и прекращения правоотношений;

4.3. сочетание элементов, указанных в п. п. 4.1. и 4.2.

5. Общая часть административного права включает:

5.1. предмет, метод, функции, принципы, субъекты административного права, административно-­правовые нормы и правоотношения, формы и методы деятельности органов исполнительной власти, ответственность по административному праву, законность в государственном управлении;

5.2. управление в сфере экономики, в социально-­культурной сфере и в административно-­политической сфере;

5.3. все проблемы управленческих отношений.

6. Особенная часть административного права включает:

6.1. управление в экономической, социально-­культурной и административно-­политической сферах;

6.2. предмет, метод, функции, принципы, субъекты административного права, административно-­правовые нормы и правоотношения, формы и методы деятельности органов исполнительной власти, ответственность по административному праву, законность в государственном управлении;

6.3. все проблемы управленческих отношений.

7. Административное право отличается от других отраслей права:

7.1. от государственного (конституционного) права:

7.1.1. по предмету и методу;

7.1.2. по предмету;

7.1.3. по методу.

7.2. от гражданского права:

7.2.1. по предмету и методу;

7.2.2. по предмету;

7.2.3. по методу.

7.3. от финансового права:

7.3.1. по предмету и методу:

7.3.2. по предмету;

7.3.3. по методу.

7.4. от земельного права:

7.4.1. по предмету и методу;

7.4.2. по предмету;

7.4.3. по методу.

7.5. от трудового права:

7.5.1. по предмету и методу;

7.5.2. по предмету;

7.5.3. по методу.

7.6. от уголовного права:

7.6.1. по предмету и методу;

7.6.2. по предмету;

7.6.3. по методу.

Задачи и задания

1. Что вы понимаете под субъектом и объектом государственного управления?

2. Чем отличается государственное управление от общественного управления, от самоуправления?

3. Есть ли различие между терминами «государственное управление» и «государственное регулирование»?

4. Какие институты административного права вы знаете? Почему в предмет административного права включаются дисциплинарные отношения государственной службы? Не нужно ли их отнести к отрасли «Служебное право»?

5. Должны ли регулироваться самостоятельными кодексами материальные административных правоотношения и процессуальные административные правоотношения? Почему?

6. Отграничьте административно-­правовой метод правового регулирования от метода гражданско-­правового, от договорного метода.

7. Какой метод правового регулирования применяется при назначении Президентом РФ судей, министров, членов Центральной избирательной комиссии РФ и других должностных лиц государственного аппарата?

8. Отграничьте административное право от конституционного, гражданского, уголовного, финансового, земельного и других отраслей российской системы права.

9. Статья 18 Устава (Основного закона) Ставропольского края от 12 октября 1994 года № 6-кз («Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края», 1994, № 4, ст. 41) предусматривает, что «Ставропольский край как субъект Российской Федерации имеет собственную территорию, которая является неотъемлемой частью территории Российской Федерации и определена существующими административными границами». Вопрос границ субъекта Российской Федерации является предметом административного или конституционного права? Возможно ли выполнение властных полномочий в границах субъекта Российской Федерации действиями органов и должностных лиц исполнительной власти другого субъекта Российской Федерации?

10. Разберите, относятся ли к предмету административного права внешневластные правоотношения между:

– Президентом РФ и Федеральным государственным унитарным предприятием «Предприятие по управлению собственностью за рубежом» Управления делами Президента Российской Федерации, включенным в перечень стратегических предприятий и стратегических акционерных обществ;

– Президентом РФ и Правительством РФ, имея в виду, что доходы от использования федерального недвижимого имущества, закрепленного за Министерством иностранных дел Российской Федерации и Управлением делами Президента Российской Федерации, подлежат учету в доходах федерального бюджета и отражаются в согласованных с Министерством финансов Российской Федерации сметах доходов и расходов (п. 1 Порядка распределения доходов от использования федерального недвижимого имущества, расположенного за пределами Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства Российской Федерации от 12 сентября 2001 г. № 672). Управление делами Президента Российской Федерации осуществляет контроль за поступлением указанных доходов (п. 4 указа Президента РФ от 23 октября 2000 года № 1771 «О мерах по улучшению использования расположенного за пределами Российской Федерации федерального недвижимого имущества, закрепленного за федеральными органами исполнительной власти и их представительствами, другими государственными органами Российской Федерации и государственными организациями»).

– двумя федеральными органами исполнительной власти по поводу согласования, например, стандартов, отчетности;

– Правительством РФ и ОАО «Газпром»;

– Федеральным агентством по государственным резервам и работником федерального государственного учреждения по поводу награждения нагрудным знаком «Почетный работник государственного резерва» (на основании п. 4.3. Примерного положения об оплате труда работников федеральных государственных учреждений, находящихся в ведении Росрезерва, утвержденного Приказом Федерального агентства по государственным резервам от 15 сентября 2008 г. № 114);

– государственным гражданским служащим, именуемым вкладчиком, и Публичным акционерным обществом «Сбербанк России» по поводу перечисления заработной платы;

– центром государственного санитарно-­эпидемиологического надзора и частным коммерческим предприятием;

– военным комиссариатом и призывником;

– гражданином и врачом государственного лечебного или экспертного учреждения;

– гражданином и органом местного самоуправления;

11. Приведите примеры внутриорганизационных правоотношений, включаемых в предмет административного права, в деятельности:

– палат Федерального Собрания Российской Федерации;

– Администрации Президента Российской Федерации;

– в аппарате Правительства РФ;

– в федеральном министерстве;

– в федеральной службе;

– в федеральном агентстве;

– в Фонде обязательного медицинского страхования;

– в суде;

– в прокуратуре;

– между государственным гражданским служащим и федеральным органом исполнительной власти по месту его службы;

– директором государственного унитарного предприятия и его служащим;

– директором частного предприятия и его служащим;

– студентом и деканом Юридического факультета МГУ.

12. Используя Классификатор правовых актов, одобренный Указом Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 г. № 511, определите отрасли законодательства, относящиеся к предмету административного права.

13. К какой отрасли права, конституционного или административного, относится деятельность в соответствии с приглашением Комитета Совета Федерации по конституционному законодательству и государственному строительству, связанные с включением научного сотрудника МГУ в состав экспертно-­консультационного совета при указанном Комитете?

14. Используя очередной выпуск «Собрания законодательства Российской Федерации» определите его статьи по их отношению к Общей или Особенной частям административного права.

Нормативные акты

1. Конституция Российской Федерации. // Официальный текст Конституции РФ с внесенными поправками от 14.03.2020 опубликован на Официальном интернет-­портале правовой информации // http://www.pravo.gov.ru, 04.07.2020.

2. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации.

Литература

1. Демин А. А. Административное право Российской Федерации. М.: Зерцало-­М, 2002.

2. Елистратов А. И. Основные начала административного права. М.: Издание Г. А. Лемана, 1914.

3. Козлов Ю. М. Предмет советского административного права. М.: Изд-во Московского университета, 1967.

4. Петров Г. И. Сущность советского административного права. Л.: Изд-во Ленинградского Университета, 1959.

5. Современные проблемы организации публичной власти: монография /рук. авт. кол. и отв. ред. С. А. Авакьян. М.: Юстицинформ, 2014.

6. Тарасов И. Т. Лекции по полицейскому (административному) праву. Т. 1. М.: Университетская типография, 1908.

7. Яковлев В. Ф. Правовое государство: вопросы формирования. М.: Статут, 2012.

Тема 2.
Административно-­правовые нормы и отношения

Вопросы

1. Понятие и структура административно-­правовых норм.

2. Особенности, классификация и виды административно-­правовых норм.

3. Понятие и основные признаки административно-­правовых отношений.

4. Классификация административно-­правовых отношений.

5. Административная правосубъектность: понятие, элементы статуса субъекта права.

Пояснения к теме

I. Административно-­правовые нормы, обладая общими свой­ствами правовой нормы, одновременно имеют присущие им черты. Они касаются их назначения, содержания, системы, структуры и т. д. Особенности этих норм обусловлены сущностью и структурой предмета административного права. Данные нормы — правовое средство организующей деятельности государства, осуществления государственного управления. Они предназначены прежде всего и главным образом для регулирования отношений, возникающих в связи с организацией и функционированием его системы. Административно-­правовые нормы устанавливают соответствующий статус субъектов административного права, регулируют отношения между ними в процессе государственно-­управленческой деятельности.

Административно-­правовые нормы, сохраняя правовую природу, регулируют также отношения, не во всем адекватные государственно-­управленческим, а именно: 1) связанные с административным судопроизводством по делам, возникающим из административных правоотношений (см., например, гл. 29 КоАП РФ); 2) высказано мнение, что указанные нормы во многих случаях участвуют в регулировании отношений, составляющих предмет иных отраслей права, а также осуществляют их правовую защиту. С этой точки зрения усматривают и такие особенности административно-­правовых норм, как их трансмиссионный характер — во многих случаях они служат предпосылкой возникновения правоспособности участников отношений, регулируемых отраслями частного права. Наблюдается также взаимопроникновение элементов норм других отраслей права в структуру норм административного права, особенно когда речь идет о их защитной функции.

Административно-­правовые нормы направлены на обеспечение баланса публичных и частных интересов, на обеспечение которых часто направлено также регулирование публичных интересов. Поэтому представляется крайним мнение, что указанные нормы выражают публично-­правовые интересы. Между тем, они регулируют разнообразные отношения, связанные с осуществлением конституционных прав и свобод граждан, их участие в осуществлении управления делами государства.

В литературе обыкновенно акцентируются на том, что в административном праве преобладают императивные нормы. Однако, не везде учитывается, что их императивность может иметь различные варианты своего выражения. Порой их альтернативность отождествляется с диспозитивностью. В альтернативных нормах варианты поведения определены в конкретных формах; субъектом может быть избран лишь один из них. Напротив, диспозитивная норма предполагает возможность самими субъектами выбрать варианты поведения на основе нормы, а если этого не сделано, то действует предписание данной нормы. Этим же отличается и уполномочивающая норма от диспозитивной. Например, гражданин имеет право на обращение в государственные органы, но воспользуется он этим правом или нет, соответствующая норма к этому безразлична.

Следует отметить, что система норм административного права характеризуется многообразием их юридической силы и их жесткой зависимостью, связанностью в процессе регулирования управленческих отношений в отраслях и сферах, в которых действует иерархическая система управления.

Особенности административно-­правовых норм лежат в основе их классификации. В литературе их классификация дается часто по сходным критериям, хотя и обозначаемым иногда разными терминами. Однако, заслуживает внимания выделение среди них норм-дефиниций, норм-принципов, норм-задач и др.

Некоторые особенности связаны также со структурой адми­нистра­тивно-­правовых норм. Очевидно, что на нее влияет то, регулируют ли нормы нормальный процесс государственного управления или виды ответственности по административному праву. Содержание элементов структуры этих норм зависят от вида субъектов, статус которых ими устанавливается.

К особенностям структуры административно-­правовых норм нередко относят способы закрепления их элементов в статьях, нормативных правовых актах, соотношение между их структурными элементами (общая диспозиция для ряда норм, наличие нескольких санкций в одной и той же норме и т. д.)

II. Под административно-­правовыми отношениями понимают общественные отношения, урегулированные нормами административного права.

В литературе обстоятельно рассматриваются характерные признаки, структура, виды и основания возникновения административных правоотношений. Различия трактовки тех или иных вопросов при этом чаще всего дополняют и расширяют представление об этих отношениях. Однако по отдельным вопросам в литературе имеются положения, которые нуждаются в объяснении либо уточнении.

Административные правоотношения характеризуются совокупностью черт (признаков), представляемых в качестве их особенностей, что вряд ли является обоснованным. Ибо многие из этих признаков аналогичны в концептуальном плане тем, которыми обладают правоотношения других отраслей публичного права и прежде всего конституционного права (наличие субъекта публичной власти, возникновение по инициативе одной из сторон, юридическое неравенство сторон и др.). С этой точки зрения лишь некоторые признаки могут признаваться особенностями административных правоотношений (например, сфера возникновения, регулирование нормами административного права).

Не всеми разделяется признание рассматриваемых отношений властеотношениями. Хотя оспаривание этого вызывает сомнения, если учесть специальный смысл этого признака. Конечно, должна исключаться ассоциация, что речь идет об отношениях между властями, но указанный признак уместен если иметь в виду, что в соответствующих отношениях есть субъект, наделенный властными полномочиями в отношении другой стороны (в частности, к этому склоняет и п. 3 ст. 2 ГК РФ).

Не совсем точным представляется распространено мнение о том, что административные правоотношения могут возникать по инициативе любой из сторон. При этом не учитывается возможность их возникновения и по воле третьей стороны (например, при передаче дела об административном правонарушении органу, уполномоченному его рассматривать по существу).

Нуждается в специальном обсуждении соотношение деления административных правоотношений на «основные и неосновные» и вертикальные и горизонтальные». Может быть предложено лишь в качестве казуса сведения основных к: а) отношениям между должностными лицами и подчиненным им по службе административно-­управленческим аппаратом; б) отношениям между должностными лицами и гражданами, несущими определенные административно-­правовые обязанности.

Такое ограничение основных административных правоотношений граничит с искажением их сущности.

В последние годы инициирован вопрос о соотношении управленческих отношений с административными правоотношениями. Раньше распространенным было определение административных правоотношений как управленческих отношений, урегулированных административным правом, то есть в качестве их административно-­правовой оболочке. Представляется, что не все отношения, регулируемые административным правом, являются управленческими: отношения, возникающие в связи с административным судопроизводством, следует рассматривать в качестве специфических, не обладающих управленческими признаками. Ведь в данном случае имеют место отношения правосудия. Суды (судьи) не становятся при этом субъектами административной деятельности.

Уяснив критерий деления административных правоотношений на виды и специфику каждого их вида, следует дополнительно обсудить вопрос о сути координационных отношений и вопрос об их классификации. Для этого в частности надо специально проанализировать разделы Указа Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» и Типового регламента о взаимодействии федеральных органов исполнительной власти, касающихся полномочий федеральных министерств в области координации и контроля.

Тесты

1. Административно-­правовая норма — это:

1.1. общеобязательное правило поведения, установленное за­коном;

1.2. правило поведения, установленное государством, рассчитанное на неоднократное применение, распространяющееся на неопределенный круг лиц, предназначенное для регулирования отношений, которые возникают в связи с организацией и осуществлением государственного управления и исполнительно-­распорядительной деятельности органов местного самоуправления, обеспеченное мерами государственного принуждения;

1.3. любое правовое предписание, регулирующее отношения, входящие в предмет административного права.

2. Структура любой административно-­правовой нормы включает:

2.1. гипотезу, диспозицию, санкции;

2.2. диспозицию;

2.3. диспозицию и санкцию;

2.4. гипотезу и санкцию либо меру поощрения;

2.5. гипотезу и диспозицию.

3. В части 2 ст. 12.7. Кодекса РФ об административных правонарушениях предусмотрено: «Управление транспортным средством водителем, лишенным права управления транспортным средством, — влечет наложение административного штрафа в размере тридцати тысяч руб­лей, либо административный арест на срок до пятнадцати суток, либо обязательные работы на срок от ста до двухсот часов». Какие элементы правовой нормы присутствуют в указанном положении КоАП?

3.1. гипотеза, диспозиция и санкция;

3.2. только диспозиция и санкция;

3.3. только диспозиция;

3.4. только гипотеза и санкция.

4. Материальные административно-­правовые нормы отличаются от процессуальных тем, что:

4.1. материальные нормы закрепляют права и обязанности участников регулируемых отношений, а процессуальные их не устанавливают;

4.2. материальные нормы устанавливают правовое положение участников управленческих отношений, а процессуальные нормы регламентируют порядок реализации прав, обязанностей и ответственности субъектов, предусмотренных нормами административного права;

4.3. материальные и процессуальные административно-­пра­во­вые нормы между собой существенно не отличаются;

4.4. материальные нормы регулируют права и обязанности субъек­та права в статике, а процессуальные — в динамике;

4.5. материальные нормы регулируют права и обязанности субъек­та права, а процессуальные нормы регулируют процедуру разрешения административных споров перед судьей.

5. Обязывающая норма содержит предписание:

5.1. действовать в предусмотренных в норме условиях определенным образом, указанным в данной норме;

5.2. указывающее на недопустимость совершения действий в условиях, определенных данной нормой;

5.3. позволяющее субъектам избирать в его пределах вариант поведения по своему усмотрению;

5.4. обязывающее субъектов публичной власти избирать тот или иной вариант действий, указанный в норме.

...