Т. И. Отческая, С. В. Перов, Т. Г. Воеводина

Теория и практика участия прокуратуры и прокуроров в правотворческой деятельности

Учебное пособие

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
Т. И. Отческая

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

О-88

Авторы:
Отческая Т. И., доктор юридических наук, профессор – введение, главы I, III;
Перов С. В., кандидат юридических наук, доцент – глава II;
Воеводина Т. Г., кандидат юридических наук, доцент – главы IV, V.

Рецензенты:
Ергашев Е. Р., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой прокурорской деятельности Уральского государственного юридического университета;
Исаенко В. Н., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры организации судебной и прокурорско-следственной деятельности Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), заслуженный юрист Российской Федерации.

Предлагаемое читателям учебное пособие направлено на освещение важного направления прокурорской деятельности – участия прокуратуры в правотворческой деятельности. В нем изложены вопросы становления и развития правовой регламентации участия прокуратуры в правотворческой деятельности; понятия, участников и основных организационных форм участия прокуратуры в правотворческой деятельности; целей, задач и принципов участия прокуратуры в правотворческой деятельности. Обращено особое внимание на теорию и практику участия прокуратуры и прокуроров в правотворческой деятельности.

Законодательство приведено по состоянию на июнь 2019 г.

Для бакалавров, магистрантов, специалистов и практических работников.

УДК 347.963(075.8)

ББК 67.72я73

© Отческая Т. И., Перов С. В., Воеводина Т. Г., 2019

© ООО «Проспект», 2019

ВВЕДЕНИЕ

Правотворческая деятельность органов прокуратуры — одно из специальных, организационных направлений деятельности органов прокуратуры. Сложность данного направления прокурорского надзора обусловлена интенсивным характером развития и совершенствования законодательства РФ, активной ролью субъектов РФ и органов местного самоуправления в нормотворческой деятельности.

Преподаваемая в высших учебных заведениях учебная дисциплина имеет целью получение обучающимися глубоких теоретических знаний о месте органов прокуратуры в правотворческой (законодательной) деятельности в условиях правового государства, принципах ее построения, роли и формах участия прокурора.

Результатами обучения данной учебной дисциплины на уровне знания являются:

– усвоение обучающимися правовых и теоретических основ деятельности прокуратуры по участию в правотворческой деятельности;

– формирование представлений о статусе участников правотворческой деятельности, системного подхода органов прокуратуры к организации правотворческой деятельности;

– развитие навыков анализа форм участия прокуратуры в правотворческой деятельности;

– развитие навыков профессиональной деятельности и работы с правовыми актами.

Результатом обучения с точки зрения воспитания обучающихся является формирование у них уважительного отношения к закону, к деятельности органов прокуратуры, настоятельно требующей ответственного подхода к систематизации законодательства, выявлению противоречий, коллизий или дублирования в правовом регулировании.

Изучение данной дисциплины предполагает наличие у обучающихся исходных знаний о государстве, праве и законности, о классификации правовых актов, о процедуре и стадиях законодательного процесса.

Условием успешного освоения дисциплины будет являться уровень подготовки обучающегося, включающий в себя:

– знание норм и положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», других федеральных конституционных законов, конституций (уставов) субъектов РФ, профильных приказов Генерального прокурора РФ, других нормативных правовых актов, регулирующих вопросы организации правотворческой деятельности прокуратуры (в области знания);

– получение представления о практике организации и деятельности органов прокуратуры по участию в правотворческой деятельности, о координации правотворческой деятельности структурных подразделений Генеральной прокуратуры РФ, об особенностях проведения прокуратурой антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов (в области понимания);

– приобретение умения работать с законодательством РФ, различными источниками правовой информации с использованием средств компьютерной техники; навыков решения познавательных задач, аргументированного отстаивания своей позиции; умения отличать акты прокурорского реагирования в правотворческой деятельности от иных актов прокурорского реагирования (в области умений и навыков).

Высокому уровню подготовки обучающихся будет способствовать изучение ими таких вопросов, как становление и развитие правовой регламентации участия прокуратуры в правотворческой деятельности; понятие и основные организационные формы участия прокуратуры в правотворческой деятельности; теоретические и правовые основы деятельности прокуратуры по участию в правотворчестве; понятие и участники правотворческой деятельности; цели, задачи и принципы участия прокуратуры в правотворческой деятельности.

Концепцию прокурорской деятельности в Российской Федерации, направленную на обеспечение исполнения законов, участия прокуратуры в правотворческой деятельности, авторы провели по всему материалу учебного пособия.

При подготовке учебного пособия учтены последние изменения и дополнения в действующее законодательство РФ по состоянию на 30.06.2019.

Авторы выражают надежду на то, что учебное пособие «Теория и практика участия прокуратуры и прокуроров в правотворческой деятельности» будет способствовать получению обучающимися глубоких теоретических знаний о месте органов прокуратуры в правотворческой деятельности», сыграет положительную роль в становлении профессионализма будущих прокуроров.

Авторы признательны рецензентам: доктору юридических наук, профессору, заслуженному юристу РФ В. Н. Исаенко, доктору юридических наук, профессору Е. Р. Ергашеву за поддержку нашей инициативы по его изданию.

От имени коллектива авторов –
ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор,
Почетный работник судебной системы РФ
Т. И. Отческая

Глава I.
ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ ПО УЧАСТИЮ В ПРАВОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

Правотворчество — это процесс осуществления юридически значимых действий по подготовке, принятию и опубликованию нормативных правовых актов, которые процессуально оформлены, юридически опосредованы, носят официальный характер.

Специфика правотворчества заключается в его субъекте. Субъектами правотворчества являются государство, его органы, компетентные принимать нормативно-правовые акты, и уполномоченные на то должностные лица. Если акт правотворчества является результатом непосредственного волеизъявления народа, его субъектом признается народ. Юридическая возможность «создавать право» признается также за некоторыми другими субъектами.

Критериями выделения видов правотворчества служат:

1) субъекты правотворчества, т. е. орган или лицо, которые вправе принять тот или иной акт, их правомочность обусловлена нормативными актами;

2) процедуры принятия правотворческих актов (законодательный процесс, индивидуальное или коллективное решение);

3) формы нормативных правовых актов (законы, подзаконные акты).

В науке выделяются следующие виды правотворчества:

– законотворчество;

– правотворчество органов исполнительной власти;

– правотворчество органов местного самоуправления;

– непосредственное правотворчество граждан;

– договорное правотворчество;

– локальное правотворчество.

Под законотворчеством понимается процесс создания законов. Существует несколько видов законотворчества, которые выделяются в зависимости от видов законов, принимаемых в результате этой деятельности: а) принятие закона РФ; б) принятие федерального конституционного закона; в) принятие федерального закона; г) принятие закона субъекта РФ.

Особенность законотворчества состоит в процедуре, которая разделяется на ряд стадий.

Подзаконное правотворчество осуществляется:

– Президентом РФ;

– Правительством РФ;

– органами исполнительной власти.

На уровне субъектов Федерации также осуществляется подзаконное правотворчество. При этом каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласования, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

Президент РФ на основе Конституции РФ и законов издает указы, причем они могут быть как нормативного, так и ненормативного (индивидуального, оперативного) характера.

Правительство правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации, и по вопросам своей компетенции оно издает постановления.

Министерства, государственные комитеты, ведомства, будучи центральными органами государственного управления, руководят порученными им сферами управления. Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента РФ и Правительства РФ.

Министерства как органы единоличного руководства издают приказы и инструкции, а государственные комитеты как коллегиальные органы — постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.

В пределах своих полномочий издают нормативные акты органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Основы правотворчества органов местного самоуправления заложены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.

Издавая нормативные акты, органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Непосредственное правотворчество граждан осуществляется посредством референдума. Этот процесс регулируется Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации»2, законами субъектов Федерации о референдуме.

Непосредственным правотворчество граждан (народным правотворчеством) на уровне местного самоуправления является:

– принятие решений сходов или собраний граждан;

– местные референдумы.

Прямое правотворчество граждан характеризуется рядом признаков:

а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения;

б) в референдуме участвуют избиратели, чья воля является правообразующим источником решений;

в) итоги референдума не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели — обеспечению полного и свободного народного волеизъявления.

Текст законопроекта, по которому гражданам предлагается высказать свое мнение, может быть поставлен на всенародное голосование.

Под договорным правотворчеством понимается деятельность государственных органов по заключению публично-правовых договоров. Особенность этого вида правотворчества заключается в согласовании интересов сторон и добровольности.

В качестве примера нормативного договора можно назвать Федеративный договор, явившийся правовой базой для создания Российской Федерации на новой основе, а также коллективный договор. Коллективный договор является правовым актом, регулирующим трудовые, социально-экономические, профессиональные отношения между работодателем и работниками. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных подразделениях, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, вневедомственной принадлежности и численности работников.

Под локальным правотворчеством понимается создание актов различных коллективов, организаций, регулирующих их деятельность, внутреннюю организацию, права и обязанности членов этих сообществ. Примерами могут быть положение о премировании, правила внутреннего трудового распорядка и др. акты.

Освещая данный вопрос, нельзя не остановиться на признаках правотворчества, в качестве которых можно выделить то, что: 1) оно является преимущественно деятельностью государства; 2) имеет организационную направленность; 3) отображается в нормативных правовых актах; 4) строго регламентируется правовыми нормами.

Прокуроры Российской Федерации, как показывает практика, принимают активное участие в правотворческой деятельности, чем способствуют совершенствованию федерального законодательства субъектов РФ и муниципального законодательства.

Так, прокурорами Красноярского края только в первом полугодии 2016 г. опро­тестовано около 500 нормативных правовых актов, противоречащих бюджетному и нало­говому законодательству. На постоянной основе прокуроры прини­мают меры по пресечению хищений и непра­вомерному использованию денежных средств, выделенных на обеспечение устойчивого раз­вития экономики.

В частности, в Нижегородской области за 2016 г. по материалам прокурорских проверок возбуждено 13 уголовных дел по факту хищения получателями грантов, предоставленных из фе­дерального и областного бюджетов в виде субси­дий на развитие сельхозтоваропроизводства.

Одним из приоритетных направлений над­зорной деятельности органов прокуратуры яв­ляется надзор за исполнением законодательства в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспе­чения государственных и муниципальных нужд. В 2016 г. прокурорами выявлено около 150 тыс. нарушений законодательства в этой сфере3.

Обязанность прокурора участвовать в правотворческой деятельности закреплена в ст. 1, 9 Закона о прокуратуре. Это подчеркивает роль прокуратуры в совершенствовании законодательства, которое является фундаментом правового государства.

Участвуя в правотворческой деятельности, прокуроры одновременно реализуют возложенную на них функцию правозащиты, обеспечивая верховенство законов. Принятие всеми представительными и исполнительными органами нормативно-правовых актов в строгом соответствии с Конституцией РФ и законами, на что направлена правотворческая деятельность прокурора, предупреждает нарушения прав и свобод граждан, законных интересов юридических лиц, способствует повышению авторитета органов представительной и исполнительной власти. Все это в целом положительно сказывается на укреплении законности и правопорядка.

Постоянно работая с законодательными и иными нормативными актами, осуществляя надзор за исполнением законов, участвуя в расследовании уголовных дел и в рассмотрении в судах уголовных, гражданских и иных дел, рассматривая жалобы и заявления граждан, анализируя причины неисполнения или ненадлежащего исполнения правовых предписаний и совершая другие предусмотренные законом действия, прокуроры нередко встречаются с фактами несовершенства отдельных законодательных и иных актов, несоответствием их нормативным актам более высокой юридической силы, с противоречивостью правовых предписаний, содержащихся в различных нормативных актах, с пробелами в правовом регулировании, разного рода грамматическими погрешностями, искажающими достаточно часто смысл правовых предписаний.

С подобными фактами прокуроры встречаются в процессе осуществления прокурорского надзора за законностью актов, принимаемых (издаваемых) органами представительной (законодательной) и исполнительной власти субъектов РФ, а также местного самоуправления. Уже это обстоятельство обязывает прокуроров систематически проводить проверки законности актов.

Реализуя возложенные на них обязанности, прокуроры, в одном случае, принимают меры к отмене незаконных актов или их отдельных предписаний либо к приведению их в соответствие с законом, внося протесты или обращаясь с заявлениями в суды; в другом случае, вносят в законодательные (представительные) органы и в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных актов4.

Органами прокуратуры РФ в 2016 г. проведены масштабные проверки исполнения законодательства об оказании поддержки субъектам малого и среднего бизнеса.

По результатам прокурорского реагирования в 79 субъектах РФ приняты или приведены в соответствие с федеральным законодательством 19 программ развития малого и среднего предпринимательства. Во многих регионах удалось добиться их бюджетного обеспечения, финансирования и фактической реализации предусмотренных ими мероприятий. В результате принятых мер прокурорами в 2016 г. выявлено около 170 тыс. нарушений законов о защите прав хозяйствующих субъектов, в целях устранения которых опротестовано почти 25 тыс. незаконных правовых актов, внесена 31 тыс. представлений, по результатам рассмотрения которых более 23 тыс. лиц привлечено к дисциплинарной ответственности. По постановлениям прокуроров 3,2 тыс. лиц понесли административную ответственность. По инициативе прокуроров возбуждено около 100 уголовных дел5.

На сегодняшний день многообразными являются формы участия прокуроров в правотворческой деятельности.

Участие прокурора в подготовке проектов нормативных актов. Генеральная прокуратура РФ, прокуратуры субъектов Федерации и муниципальных образований (районов, городов) достаточно часто привлекаются по решениям или поручениям представительных (законодательных) органов к подготовке проектов законов и других нормативных актов. В частности, работники Генеральной прокуратуры РФ принимали наряду с другими органами участие в разработке Закона о прокуратуре. Они же подготовили ряд других проектов. Аналогичная работа проводится прокуратурами субъектов Федерации и муниципальных образований по просьбе представительных (законодательных) органов6.

Достаточно широко привлекаются к разработке документов и экспертизе правовых актов прокурорские работники, когда готовятся региональные и федеральные программы или важные нормативные документы, направленные на борьбу с преступностью и укрепление законности.

Генеральной прокуратурой в лице соответствующих ее подразделений организована работа с палатами Федерального Собрания по вопросу подготовки проектов нормативных актов, а в регионах поддерживаются связи с представительными и исполнительными органами. Для этого создаются группы по законотворческой работе, поскольку в субъектах мало опытных работников, связанных с законотворческой деятельностью.

По словам А. Э. Буксмана, Генеральная прокуратура РФ участвует в разработке проекта нового федерального закона о государственном и муниципальном контроле в Российской Федерации. Реализуемый в нем подход к определению интенсивности контрольных мероприятий в зависимости от степени риска причинения вреда (ущерба) позволит снизить нагрузку на бизнес, сделать контрольно-надзорную деятельность более эффективной и рационализировать расходование ресурсов на функционирование государственного аппарата7.

Закон не запрещает прокурорам разрабатывать проекты законов и других нормативных актов и по собственной инициативе. Сказанное касается и проектов программ, направленных на укрепление законности, правопорядка и борьбу с правонарушениями.

Так, Правительством России поддержаны предложения Генеральной прокуратуры РФ и принято решение о внесении в Государственную Думу Федерального Собрания РФ законопроекта об ужесточении уголовной и административной ответственности за нецелевое использование бюджетных средств, выделенных для исполнения государственного оборонного заказа8.

Проведение прокурорами правовой экспертизы проектов законов и иных нормативных актов. Государственная Дума Федерального Собрания РФ, представительные (законодательные) органы субъектов РФ и органы местного самоуправления в силу сложившейся практики и по взаимной договоренности с прокурорами направляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других актов для изучения и дачи заключения на предмет их соответствия российскому законодательству. Органы исполнительной власти всех уровней нередко направляют проекты нормативных решений и постановлений в органы прокуратуры9.

В прокурорской практике нередкими являются случаи внесения предложений в отдельные статьи актов либо дополнений в виде новых статей в обсуждаемый законодательный акт. Прокуроры имеют также реальную возможность высказаться в комитетах, где готовятся проекты соответствующих нормативных правовых актов, о негативных последствиях принимаемого акта, если в него не будут внесены соответствующие изменения. Если прокурор видит несовершенство принимаемого акта действующим законам, он наделен правом выражения соответствующего мнения о невозможности его принятия.

Нередко депутаты и разработчики проектов актов в процессе законотворческой работы обращаются к прокурорам за консультациями по правовым вопросам. Дача консультаций также является одной из форм участия прокурора в правотворческой деятельности. Она способствует подготовке и принятию основанных на законодательстве актов. Прокуроры также знакомятся с проектами актов непосредственно в органах представительной и исполнительной власти и высказывают свое мнение относительно их законности, полноты регулирования общественных отношений10.

Участие прокурора в обсуждении проектов законов и других нормативных актов на заседаниях представительных и исполнительных органов.

Согласно ст. 7 Закона о прокуратуре РФ11, его заместители и по их поручению другие прокуроры, прокуроры субъектов РФ, городов, районов, приравненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) органов, их палат, комитетов и комиссий, а также на заседаниях исполнительных органов, в том числе и при обсуждении проектов законов и подзаконных актов и их принятии. При обсуждении проектов, в особенности нормативных актов, рассчитанных на длительное применение и распространяющих свое действие на всех или на многих граждан, проживающих в границах соответствующей административно-территориальной единицы, прокурор высказывает свои замечания и мнение о законности принимаемого акта.

При выявлении противоречия действующему законодательству и иных дефектов проекта акта на это обращается внимание представительного органа, Президента РФ, главы администрации, губернатора, Председателя Правительства РФ, называется конкретный закон, который нарушен, напоминается о вредных последствиях, которые могут наступить, и указывается на то, что, в случае принятия акта в таком виде, на него будет принесен протест.

Участие прокуроров в заседаниях представительных и исполнительных органов позволяет прокурорам быть в курсе законотворческой практики, обсуждаемых вопросов, оказывать правовую помощь депутатам. Учитывая это, Генеральный прокурор РФ обязывает прокуроров активно использовать предоставленное им право участия в заседаниях представительных органов, администрации, правительства в целях предупреждения принятия (издания) актов, не соответствующих законам12.

Оценивая проекты актов с точки зрения их соответствия действующему законодательству, внося предложения, направленные на их совершенствование, прокурор предупреждает принятие (издание) правовых актов, противоречащих законам, и способствует принятию более совершенных актов.

Принятие прокурором мер к отмене не

...