Д. В. Панкратов

Финансово-правовое регулирование деятельности негосударственных пенсионных фондов в Российской Федерации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73

ББК 67.402

П16

Автор:

Панкратов Д. В., кандидат юридических наук, начальник отдела Службы по защите прав потребителей и обеспечению доступности финансовых услуг Центрального банка Российской Федерации.

Рецензенты:

Бит-Шабо И. В., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Российского государственного университета правосудия;

Кукушкин В. М., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры финансового права Уральского государственного юридического университета имени В. Ф. Яковлева.

Под научной редакцией доктора юридических наук, кандидата исторических наук, заслуженного юриста Российской Федерации, профессора кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) С. А. Голубева.

Монография является комплексным публично-правовым исследованием деятельности негосударственных пенсионных фондов, содержащим теоретическое осмысление правовой природы негосударственного пенсионного обеспечения, а также оценку текущего состояния правового регулирования публично-правовых отношений, складывающихся в процессе деятельности негосударственных пенсионных фондов, его влияния на доверие граждан к пенсионной системе и на привлечение долгосрочных инвестиционных ресурсов в экономику страны.

В работе рассмотрены формирование законодательства в отношении негосударственных пенсионных фондов, особенности и ключевые проблемы правоотношений с их участием. На основе международного и зарубежного опыта выявлены условия развития пенсионной системы России и регулирования деятельности фондов. Особое внимание уделено анализу предлагаемых концепций реформирования рынка негосударственных пенсионных фондов, представлено авторское оригинальное видение проблемы.

Законодательство приведено по состоянию на ноябрь 2023 г.

Монография будет полезна для научных и педагогических работников, студентов, аспирантов, сотрудников органов государственной власти, практикующих юристов, сотрудников негосударственных пенсионных фондов и социальных служб и всех, кто интересуется вопросами деятельности негосударственных пенсионных фондов и регулирования пенсионного обеспечения.

УДК 347.73

ББК 67.402

© Панкратов Д. В., 2024

© ООО «Проспект», 2024

ВВЕДЕНИЕ

Экономические и политические преобразования в нашей стране, произошедшие в 1990-е годы, ввели в пенсионную систему России институт негосударственного пенсионного обеспечения, реализация которого была отведена негосударственным пенсионным фондам.

Появление данного вида организаций предполагало достижение следующих целей:

— создание для населения страны дополнительных возможностей по формированию негосударственных пенсий в дополнение к государственным;

— обеспечение экономики страны «длинными деньгами» для финансирования долгосрочных проектов.

Таким образом, развитие негосударственных пенсионных фондов имеет существенное значение как для финансового рынка, так и для пенсионной системы страны в целом, поскольку эффективность деятельности указанных организаций способна оказать значительное влияние на стимулирование долгосрочного инвестирования в России, создание условий для повышения экономического и финансового суверенитета страны, а также на повышение уровня и качества жизни граждан, в том числе на защищенность их прав и законных интересов.

Однако почти за 30 лет существования негосударственных пенсионных фондов негосударственное пенсионное обеспечение не заняло ожидаемого места в пенсионной системе страны. Уровень участия населения в данном виде пенсионного обеспечения является крайне низким1. Размеры негосударственных пенсий, выплачиваемых основной части участников негосударственного пенсионного обеспечения, не позволяют в дополнение к государственным пенсионным выплатам существенным образом повысить коэффициент замещения утраченного заработка при выходе на пенсию. Следствием данных обстоятельств является неполная реализация потенциала негосударственных пенсионных фондов в качестве институциональных инвесторов.

С 2002 года в рамках обязательного пенсионного страхования негосударственные пенсионные фонды наравне с Пенсионным фондом Российской Федерации2 осуществляют формирование пенсионных накоплений для выплаты накопительной пенсии.

Анализ нормативных правовых актов, определяющих участие негосударственных пенсионных фондов в формировании накопительной пенсии в системе обязательного пенсионного страхования, позволяет утверждать о наличии значительных пробелов в правовом регулировании деятельности указанных организаций, а также о несоответствии данного регулирования процессам и потребностям развития, которые присутствуют в обществе.

Кроме того, законодательно установленные тарифы страховых взносов, уплачиваемых работодателями в систему обязательного пенсионного страхования, как показала практика, не обеспечивают полного финансирования расходов бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации по выплате страховых пенсий в системе обязательного пенсионного страхования, что требует регулярных дотаций из федерального бюджета. Данные обстоятельства указывают на необходимость повышения эффективности пенсионной системы России, что закономерно отразится на формировании пенсионных накоплений для выплаты накопительной пенсии как составной части системы обязательного пенсионного страхования.

Для решения указанных проблем в рамках развития деятельности негосударственных пенсионных фондов и в частности совершенствования негосударственного пенсионного обеспечения необходим пересмотр места и роли негосударственного пенсионного обеспечения в пенсионной системе страны, повышение качества системы нормативно-правового регулирования пенсионных отношений с целью соблюдения баланса прав и законных интересов их участников, а также совершенствование финансового контроля за деятельностью фондов.

Стоит отметить, что вопросы деятельности негосударственных пенсионных фондов в большей степени исследованы с позиции экономики и социологии и в меньшей степени в области юриспруденции. Изменения в регулировании негосударственных пенсионных фондов и пенсионной сферы, произошедшие в последнее десятилетие, обуславливают необходимость активизации исследований по этой тематике.

В представленной работе анализируется правовая природа негосударственного пенсионного обеспечения, а также теоретические предпосылки, условия и этапы формирования законодательства, регулирующего деятельность негосударственных пенсионных фондов, с учетом его практического применения и достигнутых результатов, рассмотрены особенности финансовых правоотношений с участием данных организаций и элементы системы надзора за их деятельностью, выявлены ключевые проблемы и сформулированы предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов на основе международного и отечественного опыта.

Работа написана на основании материалов научной деятельности кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), личного многолетнего опыта работы автора в структуре ФСФР России и Банка России, сведений и рекомендаций, предоставленных Министерством финансов Российской Федерации, а также материалов практической деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации и наиболее крупных негосударственных пенсионных фондов.

Автор выражает искреннюю признательность и благодарность Е. Ю. Грачевой, С. А. Голубеву, Е. В. Покачаловой, Н. Ю. Каменской и И. А. Волкову за советы и оказанную помощь в работе.

Автор надеется, что настоящая монография будет востребована среди научных и педагогических работников, студентов, аспирантов, сотрудников органов государственной власти и широкого круга читателей, интересующихся вопросами деятельности негосударственных пенсионных фондов и регулирования пенсионного обеспечения. Критические замечания и пожелания, которые могут помочь в дальнейших исследованиях по теме монографии, читатели могут направить на личную электронную почту автора: ukolokol@mail.ru.

Глава 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ПРАВОВОГО ИНСТИТУТА НЕГОСУДАРСТВЕННОГО ПЕНСИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

1.1. Теоретические предпосылки и условия формирования негосударственных пенсионных фондов и правового регулирования их деятельности в Российской Федерации

Построение приемлемой и эффективной системы пенсионного обеспечения является одним из важных направлений деятельности государства, поскольку касается выполнения как социальной, так и экономической функций. В рамках социальной функции решаются задачи по защите населения от риска снижения уровня доходов при наступлении старости, в случае болезни, инвалидности или потери кормильца. При реализации экономической функции система пенсионного обеспечения оказывает существенное влияние как на процесс воспроизводства совокупной рабочей силы, так и на общественное воспроизводство в целом.

Как отмечает М. М. Аранжереев, «эффективная пенсионная система стимулирует процесс смены поколений, при неэффективной системе смена поколений работников происходит медленно и болезненно. Эффективное пенсионное обеспечение наглядно демонстрирует, насколько прямой является связь между доходами работающих и их последующими размерами пенсий. В процессе расширенного воспроизводства пенсионное обеспечение функционирует как реальная общественная потребность. Его материальная и экономическая база постоянно возобновляется за счет роста трудовых потенциалов общества, что, в свою очередь, увеличивает возможности общества расширить условия удовлетворения материальных потребностей нетрудоспособных»3.

Необходимо отметить, что построение пенсионной системы, развитие и совершенствование пенсионных правоотношений тесно взаимосвязано с экономическими возможностями общества и государства на каждом конкретном историческом этапе развития. Для решения данных задач применяются государственная и негосударственная форма пенсионного обеспечения. В международной практике сложились различные варианты реализации негосударственного пенсионного обеспечения: через пенсионные фонды, пенсионные кассы, страховые организации, а также путем открытия в банках специальных пенсионных счетов.

В России негосударственное пенсионное обеспечение (далее также — НПО) выражено в деятельности негосударственных пенсионных фондов (далее также — НПФ, фонды). Для выявления и лучшего понимания проблем финансово-правового регулирования деятельности данных организаций и определения возможных путей развития фондов необходимо обратиться к ретроспективе данного вопроса, проанализировать предпосылки и условия, оказавшие влияние на становление в России правового института негосударственного пенсионного обеспечения и его реализацию через негосударственные пенсионные фонды. Указанный анализ целесообразно проводить по двум направлениям: с позиции международных тенденций и накопленного оте­чественного опыта.

Говоря о международных тенденциях, в первую очередь стоит упомянуть, что исторически построение социальной политики государств, в том числе в решении вопроса пенсионного обеспечения, осуществлялось на основе двух моделей — бисмарковской и бевериджской4. Бисмарковская модель (ее принципы были сформулированы канцлером Германии Отто фон Бисмарком в конце XIX века) основана на страховом методе формирования пенсионной системы путем создания специализированных фондов за счет обязательной уплаты взносов работодателями, работниками, а также в определенных случаях и государством. Социальные права в рамках данной модели зависят от уровня заработной платы и трудового стажа застрахованного лица. Пенсионная система, построенная по бевериджской модели (сформулирована в 1942 году английским экономистом лордом Уильямом Генри Бевериджем), предусматривает установление пенсионных выплат, размер которых не зависит от предшествующего уровня заработной платы и длительности трудового стажа. Финансирование пенсий осуществляется через налоговый механизм за счет бюджетов разных уровней либо за счет бюджета отдельных компаний5.

Также различают пенсионные системы, основанные на распределительном, накопительном или распределительно-накопительном механизмах функционирования. Распределительный механизм предусматривает выплату пенсий за счет текущих взносов работников и/или работодателей. Таким образом, распределительный механизм основывается на принципе солидарности поколений, согласно которому экономически активное, трудоспособное население страны несет бремя пенсионного обеспечения старшего нетрудоспособного поколения. В связи с этим распределительный механизм пенсионных систем также называют солидарным.

Накопительный механизм функционирования пенсионных систем означает, что взносы, уплачиваемые работником и/или работодателем, не расходуются на выплаты текущим пенсионерам, а накапливаются на специальных индивидуальных счетах, создавая тем самым финансовую базу, за счет которой при достижении работником пенсионного возраста выплачивается пенсия. При данном механизме размер пенсии зависит от уровня дохода работника и результатов инвестирования накопленных взносов.

Распределительно-накопительный механизм представляет собой сочетание описанных двух механизмов функционирования пенсионных систем.

Пенсионные системы, построенные по бисмарковской или бевериджской модели, могут функционировать на основе любого из указанных механизмов (распределительного, накопительного или распределительно-накопительного), с применением государственной и негосударственной форм пенсионного обеспечения.

Как отмечают исследователи вопросов пенсионного обеспечения, указанные модели в чистом виде способны функционировать при условии, когда рождаемость превышает смертность, большинство семей — многодетные, продолжительность жизни — сравнительно невысокая. Однако многие страны во второй половине XX века оказались в условиях резкого снижения рождаемости, увеличения продолжительности жизни и старения населения, что привело к снижению актуальности моделей Бисмарка и Беверижда. Пенсионные системы разных стран стали постепенно сближаться. Государства, где пенсионные системы были основаны на страховых взносах (модель Бисмарка), вводили гарантии минимальной пенсии, а страны, пенсионные системы которых финансировались в основном из бюджета и были выстроены на основании необходимости обеспечения вышедших на пенсию индивидов минимальным уровнем дохода (модель Бевериджа), вводили элементы пенсионного страхования6.

В 1980 году Чили стала одной из первых стран, отказавшихся от пенсионной системы, основанной на распределительном механизме, и перешедших к накопительной пенсионной системе. Новая пенсионная система в Чили для каждого работающего жителя страны стала основываться на индивидуальных пенсионных счетах, управляемых частными организациями.

Опыт Чили был популяризирован со стороны Всемирного банка, под влиянием которого многие страны либо реализовали схожие модели пенсионного обеспечения, либо внедрили накопительные элементы на основе индивидуальных пенсионных счетов в механизм социального обеспечения.

Однако в дальнейшем стали проявляться негативные элементы накопительной пенсионной системы, и международные организации стали подчеркивать необходимость смешанного финансирования пенсионных систем для обеспечения их устойчивости. В научных статьях, посвященных теме пенсионного обеспечения, указывается, что в 1994 году Всемирный банк предложил многокомпонентную модель построения пенсионной системы:

— первый — распределительный механизм финансирования пенсионных выплат (пенсии выплачиваются за счет текущих взносов работающего населения);

— второй — обязательная накопительная пенсионная система с установленным размером взносов (пенсии выплачиваются из средств, ранее накопленных работником на индивидуальном пенсионном счете);

— третий — добровольное пенсионное страхование, которое может носить как накопительный, так и рисковый характер7.

Международные тенденции построения пенсионных систем оказали влияние и на развитие современной пенсионной системы в России, в том числе и на появление института негосударственного пенсионного обеспечения. Однако для более полного исследования причин появления в правовой системе России института негосударственного пенсионного обеспечения и его реализации через негосударственные пенсионные фонды необходимо рассмотреть отечественный опыт.

Как отмечает Ю. П. Бокарев, первые шаги в организации негосударственного пенсионного обеспечения в российской истории были реализованы в 1850-х годах при выявлении несоответствия пенсионных окладов, выплачиваемых государством отставным военнослужащим, резко менявшимся условиям жизни, что вынуждало военнослужащих оставаться на службе после выслуги полных пенсий из государственного казначейства и препятствовало омоложению кадрового состава. Данная проблема была решена путем создания эмеритальных касс (от лат. emeritus — заслуженный), принцип деятельности которых основывался на сбережении и накоплении личных средств граждан. В 1859 году была учреждена эмеритальная касса военно-сухопутного ведомства. В последующем в Российском государстве были созданы эмеритальные кассы иных министерств, для духовенства (епархиальные кассы), земские эмеритальные кассы, а также кассы других учреждений и некоторых банков8.

Участие в эмеритальных кассах было обязательным. Эмеритальный капитал формировался за счет взносов участников в размере от 3% до 6% ежемесячного дохода, государственных взносов (разовые либо периодические, в том числе на условиях государственного софинансирования взносов участников), добровольных пожертвований, дохода от управления эмеритальным капиталом. Могли также использоваться дополнительные источники финансирования касс. Например, для увеличения капитала земских эмеритальных касс могли использоваться вычеты из назначаемых служащим денежных наград и пособий, остатки средств, ассигнуемых по земским сметам на содержание служащих и на канцелярские расходы, вычеты из содержания участников кассы за неисправности по службе, а также налагаемые на них штрафы. Кроме того, земство обязано было ежегодно направлять на увеличение кассового капитала до 3% с общей суммы годовых губернских земских сборов9.

Размеры пенсионных выплат из эмеритальных касс зависели от стажа службы и срока непрерывного участия в кассе (внесения взносов). Например, первые выплаты из эмеритальной кассы военно-сухопутного ведомства осуществлялись лицам, прослужившим от 25 до 35 лет и непрерывно вносившим взносы в кассу от 5 до 12 лет. Пенсионные выплаты составляли от 3/12 до 3/8 от размера государственной пенсии. В последующем размеры эмеритальных пенсий дважды увеличивались и с 1890-х годов стали превышать государственные пенсии в 1,5 раза10.

Необходимо также отметить, что положения об эмеритальных кассах предусматривали основания досрочного назначения эмеритальных пенсий и условия правопреемства для получения пенсионных выплат членами семей умершего участника кассы.

Выплаты из эмеритальных касс, в дополнение к государственным пенсиям, позволяли существенно поднять жизненный уровень участников и членов их семей, повысить социальную защищенность данных лиц. Однако слабой стороной многих эмеритальных касс была их финансовая неустойчивость11. Вместе с тем на основе эмеритальных касс была создана система дополнительного пенсионного обеспечения, а сами кассы стали аналогом современных негосударственных пенсионных фондов.

Система дополнительного пенсионного обеспечения на основе эмеритальных касс просуществовала до Октябрьской революции 1917 года, повлекшей смену политической системы в стране, при которой дальнейшая деятельность эмеритальных касс была лишена правовых оснований, а имущество, составляющее эмеритальный капитал, было национализировано.

Попытки возрождения системы дополнительного пенсионного обеспечения в дополнение к государственной пенсионной системе были предприняты в СССР в конце 1980-х годов. В целях повышения пенсионного обеспечения трудящихся и ветеранов труда Советом Министров СССР и Всесоюзным Центральным Советом Профессиональных Союзов (ВЦСПС) было принято постановление от 20 августа 1987 года № 976 «О введении добровольного страхования дополнительной пенсии для рабочих, служащих и колхозников»12, утвердившее основные условия добровольного страхования дополнительной пенсии. Данным постановлением была предусмотрена возможность получения пожизненной дополнительной пенсии в размере 10, 20, 30, 40 или 50 рублей в месяц при условии заключения договора добровольного страхования и уплаты всех страховых взносов, величина которых также была установлена постановлением. Источником для выплаты дополнительной пенсии был определен страховой фонд, образуемый в равных долях за счет личных взносов страхователей и средств государственного бюджета СССР. Средства страхового фонда подлежали хранению в Госбанке СССР на специальном счете Госстраха СССР с начислением 3% годовых и использованием их на пополнение страхового фонда. В 1988 году указанное постановление было распространено также и на членов кооперативов.

В дальнейшем указанная система добровольного страхования дополнительной пенсии была закреплена в статье 9 Закона СССР от 15 мая 1990 года «О пенсионном обеспечении граждан в СССР»13, которая предусматривала право всех трудящихся по формированию дополнительной пенсии через систему Госстраха СССР наряду с государственным пенсионным обеспечением из Пенсионного фонда СССР.

Далее Советом Министров СССР было принято постановление от 8 декабря 1990 года № 1235 «О создании страхового общества “Наука” и Страхового пенсионного фонда работников науки»14, на основании которого был создан первый отраслевой пенсионный фонд. Согласно данному постановлению финансовую основу Страхового пенсионного фонда работников науки составляли добровольные личные взносы, а также взносы объединений, предприятий и организаций за счет средств, предназначенных для оплаты труда. При этом данный фонд действовал независимо от Пенсионного фонда СССР и страхового фонда Госстраха СССР для добровольного страхования дополнительной пенсии.

После провозглашения в 1990 году государственного суверенитета РСФСР был издан Указ Президента РСФСР от 3 декабря 1991 года № 255 «О первоочередных мерах по организации работы промышленности РСФСР»15, который предусматривал возможность создания государственными предприятиями пенсионных фондов для организации дополнительного пенсионного обеспечения своим работникам за счет прибыли, оставшейся после уплаты налогов. При этом порядок создания и ведения данных фондов не был урегулирован.

При отсутствии нормативной правовой базы, регулирующей создание и деятельность негосударственных пенсионных фондов, в 1991 году был зарегистрирован первый частный пенсионный фонд — Российский страховой пенсионный фонд. Учредителями данного фонда выступили Министерство социальной защиты населения РСФСР, Министерство труда РСФСР, банк «Российский кредит», ассоциация «Арго-сервис»16.

В 1992 году был принят Указ Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 года № 1077 «О негосударственных пенсионных фондах»17 (далее — Указ № 1077), предусмотревший возможность со­здания негосударственных пенсионных фондов на правах юридических лиц, а также определивший основные принципы деятельности данных организаций. Указом № 1077 было установлено, что НПФ функционируют независимо от системы государственного пенсионного обеспечения, а выплаты данные фонды осуществляют наряду с выплатами государственных пенсий. Негосударственным пенсионным фондам было запрещено заниматься коммерческой деятельностью, а размещение активов фонды могли осуществлять через специализированные компании на основании договора об управлении активами НПФ. В свою очередь, указанные специализированные компании несли имущественную ответственность за сохранность активов НПФ и обеспечение минимального уровня рентабельности, устанавливаемого Правительством Российской Федерации.

Для осуществления контроля за деятельностью НПФ Указом № 1077 было запланировано образование при Министерстве социальной защиты населения Российской Федерации Инспекции негосударственных пенсионных фондов (далее также — Инспекция НПФ), которая после создания должна была осуществлять в том числе регистрацию и лицензирование как самих НПФ, так и компаний по управлению активами данных фондов.

Указом № 1077 было предписано органам государственной власти разработать в 3-месячный срок проекты положений о негосударственных пенсионных фондах, об Инспекции негосударственных пенсионных фондов, о компаниях по управлению активами негосударственных пенсионных фондов, а также проекты иных нормативных правовых актов, необходимых для организации системы негосударственного пенсионного обеспечения, в том числе проработать вопросы налогообложения взносов в НПФ, выплат из данных фондов, учета и распределения дохода, получаемого при инвестировании активов НПФ, и возможности использования приватизационных чеков в качестве взносов в НПФ.

Как отмечает О. М. Колобаев, дата подписания Указа № 1077 считается датой официального начала истории российских НПФ18. Появление в правовой системе России института негосударственного пенсионного обеспечения вызвано объективными обстоятельствами, в которых оказалась страна в начале 1990-х годов — смена политического режима, старение населения, демографический и экономический кризисы, что требовало поиска решений по снижению нагрузки на государственный бюджет при решении задач пенсионного обеспечения граждан. Выбор варианта реализации данного института через НПФ, можно предположить, связан как с историческим опытом организации эмеритальных касс в царской России, так и с распространяемым в то время чилийским опытом реформирования пенсионной системы.

Кроме того, как указывает А. Е. Абрамов, «большинство исследователей институциональных инвесторов в мире придерживаются точки зрения, что приход пенсионных денег на рынок способствует росту капитализации эмитентов, снижению волатильности цен акций и стабилизации фондового рынка, улучшению практик корпоративного управления. Кроме того, во многих случаях выполнение функций аккумуляции внутренних инвестиционных ресурсов и обеспечения финансовой безопасности с помощью институциональных инвесторов обходится обществу дешевле, чем достижение такого же результата с помощью банковской системы»19.

Однако дальнейшее становление правового регулирования деятельности НПФ происходило без должных научного анализа и оценки обоснованности выбранных направлений развития. М. В. Лушникова на примере финансового права приводит следующую характеристику взаимосвязи правотворчества и российской науки на рубеже XX–XXI веков. «Наблюдается очевидный “разрыв” связей между отраслевой теорией и правотворчеством. Финансовое законодательство “множится и развивается вширь и глубь”, кодифицируется по частям, в то время как российская наука финансового права оказывается на шаг позади нашего законодателя. При этом многие научные исследования носили и носят “реактивный характер”, но не в силу своей оперативности. Скорее потому, что они являются только реакцией на изменения финансового законодательства. На этот вызов российская наука финансового права отвечает фундаментальными исследованиями проблем, прежде всего общей части финансового права. Однако довольно существенный разрыв, наметившийся между законотворческой деятельностью и научной экспертизой, наносит вред не только качеству нормативных правовых актов, но и развитию науки»20. Приведенное описание подтверждается следующей хронологией развития нормативной правовой базы и надзорной деятельности применительно к негосударственному пенсионному обеспечению через НПФ.

Возможность использования приватизационных чеков в качестве взносов в НПФ была реализована достаточно оперативно путем издания Указа Президента Российской Федерации от 26 октября 1992 года № 1304 «Об использовании приватизационных чеков в целях социальной защиты населения»21. Однако данная возможность была предоставлена без создания системы контрольно-надзорных органов. Первые шаги создания данной системы путем организации Инспекции НПФ были предприняты более чем через полтора года — в июне 1994 года с принятием Постановления Правительства Российской Федерации от 19 июня 1994 года № 730 «Вопросы Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве социальной защиты населения Российской Федерации»22.

В дальнейшем Постановлением Правительства Российской Федерации от 17 ноября 1994 года № 1266 было утверждено Положение об Инспекции негосударственных пенсионных фондов при Министерстве социальной защиты Российской Федерации23. Принятие иных нормативных правовых актов, регулирующих деятельность НПФ, осуществлялось с 1995 года.

Несмотря на отсутствие нормативной правовой базы после подписания Указа № 1077 было образовано значительное количество НПФ. Как отмечает О. М. Колобаев, по состоянию на январь 1993 года было создано 20 НПФ, в январе 1994 года количество НПФ уже составляло около 100, а в январе 1995 года — от 800 до 1000. Большинство фондов возникало при банках либо при инвестиционных компаниях. Также появились и первые корпоративные НПФ, создаваемые крупными компаниями или финансово-промышленными группами не только для реализации социальной политики предприятия, но и для использования пенсионных программ в качестве рычага кадровой политики либо для формирования за счет НПФ подконтрольного, но формально обособленного от предприятия инвестиционного ресурса24.

В указанный период первые НПФ «регистрировались местными органами власти или как некоммерческие организации, или как акционерные общества закрытого типа (в частности, в тех случаях, когда фонды самостоятельно занимались инвестированием средств, не прибегая к помощи компаний по управлению активами, и получали прибыль). Особый случай — Нижний Новгород, где власти решили вплоть до принятия специального законодательства считать НПФ страховыми организациями»25. Можно предположить, что подобное решение региональных властей связано с принятием Закона Российской Федерации от 27 ноября 1992 года № 4015-1 «О страховании» (начал действовать с 12 января 1993 года)26, который предусматривал в качестве одного из объектов страхования пенсионное обеспечение.

После создания Инспекции НПФ регулирование и контроль за деятельностью НПФ было решено начать с упорядочения процесса создания данных организаций, в результате чего 15 декабря 1994 года Инспекцией НПФ было принято Временное положение о порядке регистрации уставов негосударственных пенсионных фондов27.

В связи с введением в действие с 01 января 1995 года части первой Гражданского кодекса Российской Федерации (далее — Гражданский кодекс РФ)28 и поступлением запросов относительно порядка применения положений данного кодекса Министерство юстиции Российской Федерации издало разъяснения от 11 апреля 1995 года № 02-07-57-95 «О приведении уставных документов НПФ в соответствие с Гражданским кодексом Российской Федерации»29, в которых сообщалось, что Временное положение о порядке регистрации уставов негосударственных пенсионных фондов, утвержденное Инспекцией НПФ, не может применяться как не прошедшее государственную регистрацию в Министерстве юстиции. Кроме того, пунктом 1 статьи 118 Гражданского кодекса РФ было установлено, что фондом признается не имеющая членства некоммерческая организация. В связи с данной нормой в отношении НПФ, созданных до 08 декабря 1994 года в форме товариществ с ограниченной ответственностью, акционерных обществ закрытого и открытого типа, Министерство юстиции также пояснило, что данные фонды могут осуществлять свою деятельность без приведения уставных документов в соответствие со статьей 118 Гражданского кодекса РФ до принятия специального законодательства, в том числе Закона «О негосударственных пенсионных фондах».

Несмотря на данные разъяснения Министерства юстиции Инспекция НПФ фактически осуществляла регистрацию уставов фондов на основании указанного Временного положения до издания Инспекцией НПФ приказа от 14 ноября 1997 года № 141, утвердившего Положение о порядке регистрации уставов НПФ30.

Лицензирование деятельности НПФ началось после принятия 07 августа 1995 года Положения о лицензировании деятельности НПФ и компаний по управлению активами НПФ (утверждено Постановлением Правительства Российской Федерации от 7 августа 1995 года № 792)31.

Кроме лицензирования и регистрации уставов негосударственных пенсионных фондов Инспекцией НПФ была организована работа по унификации системы бухгалтерского учета фондов, созданию их отчетности, проведению контрольных мероприятий, организации обучения и сертификации персонала НПФ.

Ключевым этапом в становлении НПФ как отдельного финансового института стало принятие Федерального закона от 7 мая 1998 года № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах» (далее также — Закон о НПФ)32. Данный законодательный акт определил статус негосударственных пенсионных фондов, особенности создания, реорганизации и ликвидации данных организаций, структуру органов управления и осуществления внутреннего контроля за деятельностью НПФ, особенности ведения бухгалтерского учета и отчетности, а также заложил основу системы негосударственного пенсионного обеспечения в России. Вместе с тем установленное законом регулирование деятельности НПФ было слабо проработанным, носило фрагментарный, неполный характер с применением нечеткой терминологии, что не способствовало однозначности и точности в понимании правовой природы института негосударственного пенсионного обеспечения и особенностей деятельности НПФ. Подобный подход привел к существенным затруднениям в развитии негосударственного пенсионного обеспечения и деятельности НПФ.

Первой редакцией Закона о НПФ было установлено, что негосударственный пенсионный фонд — это особая организационно-правовая форма некоммерческой организации социального обеспечения, исключительным видом деятельности которой является негосударственное пенсионное обеспечение участников фонда. Данным видом деятельности НПФ вправе заниматься с даты получения соответствующей лицензии. Органами управления НПФ как некоммерческой организации законом были определены совет фонда и исполнительная (генеральная) дирекция. Органами, осуществляющими контроль за деятельностью НПФ, являлись попечительский совет и ревизионная комиссия.

Однако в дальнейшем в научной литературе отдельными авторами ставился под сомнение некоммерческий характер деятельности негосударственных пенсионных фондов33. На практике такой статус НПФ создавал сложности для государственных органов в определении конечных бенефициаров и собственников данных организаций, а также для самих НПФ при проведении ими реорганизационных мероприятий. В результате в 2013 году в законодательство были внесены изменения, предусматривающие реорганизацию негосударственных пенсионных фондов из некоммерческих организаций в акционерные общества34.

Положительной стороной Закона о НПФ стало установление раздельного учета имущества НПФ, предназначенного для обеспечения уставной деятельности фонда, и пенсионных резервов, сформированных за счет пенсионных взносов и дохода от их размещения. При этом необходимо учитывать, что одним из факторов, влияющих на уплату пенсионных взносов, является качество регулирования взаимоотношений между субъектами негосударственного пенсионного обеспечения. Вместе с тем первая редакция Закона о НПФ не содержала норм, определяющих указанных субъектов. Анализ закона позволяет сделать вывод, что законодатель отнес к основным субъектам данного вида правоотношений НПФ, а также вкладчиков и участников. Вкладчиком, согласно закону, является юридическое или физическое лицо, которое заключает с НПФ пенсионный договор и перечисляет пенсионные взносы в пользу назначенных им участников.

Участник — физическое лицо, которому в силу заключенного между вкладчиком и фондом пенсионного договора должны производиться выплаты негосударственных пенсий при достижении пенсионных оснований. Законом также было опре

...