Е.А . Певцова, Н.Я. Соколов

Законность и правовая культура. Теоретико-правовые и сравнительно-правовые аспекты

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.96:008(075.8)

ББК 67.05я73

П23

Авторы:

Певцова Е. А., доктор юридических наук, доктор педагогических наук, профессор; заслуженный работник образования Московской области, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, академик Международной академии общественных наук, автор федеральных учебников, рекомендованных Министерством образования и науки Российской Федерации;

Соколов Н. Я., доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования Российской Федерации, автор многочисленных трудов по теории государства и права.

Рецензенты:

Рассолов И. М., доктор юридических наук, профессор Российского экономического университета им. Г. В. Плеханова;

Чупров В. И., доктор социологических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, главный научный сотрудник Института социально-политических исследований РАН;

Шевченко Н. И., кандидат педагогических наук, доцент Федеральной академии повышения квалификации и профессиональной переподготовки работников образования Министерства образования и науки Российской Федерации.

Настоящее пособие рассчитано прежде всего на студентов высших учебных заведений. Бакалавры, специалисты, магистры могут воспользоваться им при изучении широкого круга вопросов по теории государства и права и другим учебным спецкурсам. Представленный в книге материал будет полезен при подготовке эссе, написании научных докладов, рефератов, курсовых и дипломных работ, диссертаций.

Законодательство приведено по состоянию на май 2017 г.

Книга адресована также научным сотрудникам, экспертам, управленцам, юристам-практикам, педагогам, интересующимся вопросами правового воспитания, обеспечения законности и повышения правовой культуры.

УДК 347.96:008(075.8)

ББК 67.05я73

© Певцова Е. А., Соколов Н. Я., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Введение

Продвижение по пути к правовому государству предполагает действенное правовое регулирование общественных отношений, совершенствование правотворческого процесса, практики применения права, решения вопросов, связанных с юридической ответственностью. Укрепление правовой основы государственной и общественной жизни тесно связано с усилением борьбы за законность и правопорядок, правовым воспитанием граждан в целях повышения уровня их правовой культуры.

Учеными-юристами немало сделано для научной разработки теоретических проблем законности и правовой культуры. Эти исследования все теснее увязываются с конкретными практическими вопросами совершенствования механизма правового регулирования, правового воспитания граждан, поведения личности. Вместе с тем многие аспекты как законности, так и правовой культуры остаются недостаточно изученными, что требует восполнения этого пробела.

Как представляется авторам, важно преодолеть разногласия в понимании сущности законности и правовой культуры. Не менее значимо более детально исследовать взаимодействие и взаимное влияние законности и правовой культуры в современных условиях. Так, например, имеет смысл преодолеть несколько формальный подход к пониманию законности, исследовать ее «внутреннее» содержание. Правовую же культуру как результат взаимодействия культуры и права имеет смысл рассматривать как меру освоения правовых ценностей и их использование в практической деятельности.

Сказанное и предопределило необходимость изучения целого комплекса научных и практических проблем. Внимание авторов при этом акцентируется не только на общетеоретических, но и на практических проблемах укрепления законности, повышения уровня правовой культуры. Причем специальное внимание уделяется профессиональному мнению юристов о мерах по укреплению законности и правопорядка, что обусловило социологический подход к исследуемым явлениям, оценке их реального состояния.

Глава 1.
Законность в системе правового регулирования

1. Система правового регулирования

1. Для нормального функционирования человеческого общества требуются постоянные усилия по поддержанию этого состояния, обеспечению определенного порядка, стабильности. Отсюда вытекает необходимость социального регулирования, чтобы придать развитию общества соответствующее направление. Регулирование предполагает воздействие на поведение людей, введение его в определенные рамки, целеустремленное упорядочение с целью придать ему нужное направление функционирования и развития. Социальное регулирование носит волевой, осознанный характер. Важное место в системе социальных регуляторов принадлежит праву, действие которого связано с наиболее важными общественными отношениями, обеспечиваемыми в случае их нарушения возможностью государственного принуждения.

В широком понимании правовое регулирование — это нормативно-организационное воздействие на общественные отношения как специальной системы собственно правовых средств (норм права, правоотношений, актов реализации и применения), так и иных правовых явлений (правосознания, правовой культуры, правовых принципов и др.). Таким образом, в широком плане правовое регулирование предполагает разностороннее воздействие на общественные отношения всех правовых явлений, включая правовые идеи, юридические принципы, которые могут быть и не выраженными в конкретных юридических формах, т. е. в нормативно-правовых актах, решениях судебных и иных органов.

В узком смысле правовое регулирование необходимо рассматривать как процесс целенаправленного воздействия с помощью правовых (юридических) средств на поведение людей и общественные отношения.

В данном случае предполагается воздействие на поведение людей специальных юридических средств, например правовых норм, в целях упорядочения общественных отношений.

Разумеется, для того чтобы представить себе весь процесс правового регулирования, необходимо понимать прежде всего его роль и значение как совокупности специальных средств и способов реализации позитивного права. Это обусловлено тем, что позитивное право, понимаемое как совокупность правовых норм, в основном обладает свойствами, обеспечивающими его практическую реализацию. Нормативность, общеобязательность, формальная определенность, обеспеченность возможностью государственного принуждения позволяют перевести требования норм права из сферы должного в сферу сущего, в реальную повседневную жизнь.

Понятие «правовое регулирование» необходимо отличать от понятия «правовое воздействие», которое значительно шире. Тем более нельзя считать правовым регулированием воздействие, осуществляемое неюридическими средствами. Так, воздействие на сознание и поведение людей через средства массовой информации, путем пропаганды, агитации, нравственного просвещения и обучения не может быть отнесено к правовому регулированию как специально-юридической организующей деятельности.

Безусловно, в реальной жизни духовное, идеологическое, психологическое воздействие взаимосвязано, сочетается со специально-юридическим правовым регулированием, повышая или снижая его эффективность. В свою очередь, воздействие на общественные отношения, на поведение людей специально-юридическими средствами и способами оказывает влияние на духовно-нравственную, идеологическую стороны жизни человека1.

Что касается термина «механизм», то под ним, как правило, понимается система, устройство, определяющее порядок какого-нибудь вида деятельности. В нашем случае — это система средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений.

В юридической литературе для исследования и объяснения процесса воздействия права на общественные отношения используются близкие, но не всегда совпадающие определения и термины. Чаще всего говорят о «механизме права», «механизме социального действия права», «механизме правового воздействия».

В теории государства и права проблемы механизма правового регулирования общественных отношений исследуются с 1960-х гг. Наиболее обстоятельную разработку эти вопросы нашли в трудах С. С. Алексеева2. Уже тогда был обозначен подход к соотношению правового регулирования и правового воздействия, пониманию правового регулирования в широком и узком смыслах.

К элементам механизма правового регулирования, особенно в его узком смысле, относятся: нормы права, юридические факты, правоотношения, акты реализации и применения права, юридическая ответственность. Именно они определяют внутреннее устройство правового регулирования, приводящее его в действие в строго определенной последовательности. Значение термина «механизм правового регулирования» заключается в том, чтобы подчеркнуть, что каждый элемент занимает в этой системе свое место, находится в определенном соотношении и взаимодействии с другими элементами3.

Следует отграничивать механизм правового регулирования и от правовой системы общества. Основное различие заключается в том, что правовая система общества допускает наличие соответствующих элементов в статике. Поэтому при анализе их соотношения предполагается возможность рассмотрения элементов правовой системы вне связи с другими. Что же касается механизма правового регулирования, то здесь необходимо учитывать, что возможно такое его внутреннее устройство, которое позволяет привести этот механизм в действие. Здесь предполагается четкое знание сущности каждого элемента механизма правового регулирования и его места в данном процессе. Значение этого становится особенно очевидным на различных стадиях правового регулирования, где функции конкретных элементов механизма правового регулирования проявляются по-разному, будучи основными, неосновными или же нейтральными.

С учетом сказанного механизм правового регулирования можно определить как систему средств, с помощью которых осуществляется правовое регулирование общественных отношений.

2. Правовое регулирование осуществляется с определенными целями, которые могут быть не только юридическими, но и общесоциальными.

Если говорить о юридических целях правового регулирования, то в конечном счете они направлены на установление в обществе устойчивого правопорядка, создание и обеспечение достаточно эффективной деятельности юридических органов, учреждений и институтов, призванных поддерживать правопорядок, обеспечить защиту прав, свобод граждан и других лиц.

Общие социальные цели правового регулирования преследуют достижение социально полезных результатов. Например, стабилизацию обстановки в стране, усиление единства всех слоев общества по жизненно важным вопросам, нормализацию федеративных отношений, воспитание у жителей государства чувства достоинства, охрану общественного порядка.

В соответствии с Конституцией РФ общие социальные и юридические цели правового регулирования в нашей стране связаны с утверждением прав и свобод человека, гражданского мира и согласия, сохранения исторически сложившегося государственного единства, укрепления суверенной государственности Российской Федерации, утверждения незыблемости народовластия. Конечным итогом деятельности по достижению этих целей предполагается обеспечение благополучия граждан и поступательное развитие российского общества и государственности.

С определенной целью принимаются конкретные нормативно-правовые акты. Эти цели могут находиться в различных социальных сферах общества: экономической, политической, социальной, культурной и др.

Так, например, Федеральный закон от 24 апреля 1995 г. № 52-ФЗ «О животном мире» предназначен для регулирования общественных отношений в целях сохранения биологического разнообразия видов, устойчивого использования всех компонентов животного мира, сохранения генетического фонда диких животных и иной защиты животного мира как неотъемлемого элемента природной среды.

3. Право не должно, да и не может регулировать все общественные отношения, все социальные связи членов общества. Поэтому на каждом конкретно-историческом этапе общественного развития должна быть достаточно точно определена сфера правового регулирования.

Как отмечается в юридической литературе, в сферу правового регулирования входят три основные группы общественных отношений4.

В первую группу включаются отношения, связанные с производством, распределением, обменом и потреблением материальных и нематериальных благ (имущества, услуг, работ), что наиболее отчетливо проявляется в сфере имущественных отношений, поскольку в этом заинтересованы и конкретные индивиды, и общество, и государство.

Во вторую группу включаются отношения, связанные с государственным управлением обществом и предполагающие власть и подчинение. В нормальном функционировании и развитии этих отношений, их соблюдении заинтересованы не только государство, общество, но и отдельные индивиды, поскольку в зависимости от них находится нормальное протекание социальных процессов, жизнь общества. Особенно важная роль в таких отношениях принадлежит государству, его органам.

В третью группу входят отношения по обеспечению правового порядка. Эти отношения возникают в связи с нарушением правил, установленных в обществе, и именно они прежде всего выступают гарантиями нормального функционирования общества, защитой интересов личности, общества и государства.

Совокупность общественных отношений, входящих в данные группы, и представляет собой предмет правового регулирования в общем плане. Таким образом, предмет правового регулирования — это та сфера общественных отношений, на которую распространяется право.

В конкретном же плане данный предмет представляет собой общественное отношение, урегулированное той или иной правовой нормой. В структуру предмета правового регулирования входят следующие элементы: субъекты, объекты регулируемых общественных отношений, социальные факты, способствующие возникновению соответствующих отношений, практическая деятельность людей.

Предмет правового регулирования как основной критерий правового регулирования дополняется еще одним критерием — методом правового регулирования. Под ним понимается совокупность приемов, способов и средств воздействия права на общественные отношения.

В юридической литературе выделяют общий и специальные методы правового регулирования.

Общий метод правового регулирования имеет свои структурные компоненты:

а) установление границ регулируемых отношений;

б) издание соответствующих нормативных актов, предусматривающих права и обязанности субъектов;

в) наделение участников общественных отношений правоспособностью и дееспособностью, позволяющими вступать в разнообразные правовые отношения;

г) определение мер ответственности на случай нарушения этих установлений.

Наряду с общим методом правового регулирования существуют и специальные методы, характерные для тех или иных отраслей права.

К ним относятся:

а) централизованный (императивный);

б) децентрализованный (диспозитивный);

в) поощрительный;

г) автономии и равенства сторон;

д) убеждения;

е) принуждения.

Что касается способов правового регулирования, то они определяются, прежде всего, характером предписания, содержащимся в правовой норме. В юридической литературе принято выделять следующие основные способы правового регулирования: управомочивание, обязывание и запрет.

Управомочивание представляет собой наделение участников правовых отношений субъективными правами, т. е. возможностью определенного поведения. Например, собственник наделяется правом владения, пользования и распоряжения принадлежащим ему имуществом.

Обязывание представляет собой предписание осуществить определенные конкретные действия. Например, собственник жилого дома обязан своевременно уплачивать соответствующие налоги.

Запрет как способ правового регулирования представляет собой возложение обязанности не совершать определенных действий. Например, работодателю запрещено привлекать несовершеннолетних к сверхурочным работам.

Следует обратить внимание на то обстоятельство, что обязывание предполагает, как правило, активное поведение обязанного лица, в то время как запрет связан с пассивным поведением.

Со способами правового регулирования нередко взаимодействуют неюридические способы воздействия на сознание, волю и тем самым на поведение людей. В качестве примера в юридической литературе указывается, например, на информационное воздействие.

4. Государство использует способы правового регулирования в самых различных сочетаниях и связях.

При регулировании одних общественных отношений приоритет отдается дозволениям и стимулам, тогда как в другой сфере общественных отношений решающее значение имеют запреты и санкции. При этом для современного демократического государства характерны два типа правового регулирования: общедозволительный и разрешительный.

Общедозволительный тип основан на принципе признавать разрешенным все, что прямо не запрещено законом. Это находит широкое применение в регулировании отношений, составляющих предмет частного права. Государство наделяет граждан, их объединения широкими свободами в экономической, культурной и иных социальных сферах. Свободное предпринимательство, творческая деятельность, личная жизнь составляют основу гражданского общества и могут интересовать государство в той мере, в какой предоставленная свобода может наносить вред правам и свободам других лиц. Поэтому государство не пытается и не должно пытаться детально регламентировать поведение граждан, иных лиц, подробнейшим образом предписывать им, как следует поступать в каждом конкретном случае. Достаточно исчерпывающим образом установить запреты, которые не должны нарушать субъекты отношений, регулируемых частным правом.

А все, что в этой сфере не запрещено, считается разрешенным и, соответственно, правомерным.

Разрешительный тип основан на принципе признавать запрещенным то, что прямо не разрешено законом. Этот тип наиболее широко используется в сфере публичного права, например при регулировании общественных отношений, связанных с организацией и деятельностью государственных органов и должностных лиц. Государственному органу и должностному лицу законом или иным актом устанавливается точный, строго определенный объем прав и обязанностей, того, что им разрешается делать при осуществлении властных полномочий. Поэтому государству необходимо принимать действенные меры, направленные на то, чтобы все органы и должностные лица работали в пределах их компетенции и не нарушали своих правомочий.

5. Правовое регулирование — содержательный процесс, длящийся во времени, что позволяет выделить в нем определенные стадии.

Думается, что начать анализ стадий целесообразно с догосударственного правового регулирования. Воздействие права на поведение людей и общественные отношения начинается с момента осознания необходимости и возможности регламентации с помощью права каких-то жизненных ситуаций. В некоторых условиях люди действуют по праву даже при отсутствии конкретных юридических предписаний. Это тот случай, когда законодатель не поспевает за потребностями правового развития общества и объективно возникающие правовые отношения предшествуют правовым нормам, что свидетельствует о регулятивной роли права, подчас до его фиксации в виде формально определенных норм, принятых и гарантированных государственной властью. В данном случае имеет место одна из форм непосредственного правотворчества.

Вместе с тем основной стадией процесса правового регулирования является осуществление нормативной регламентации общественных отношений в форме правотворческой деятельности компетентных государственных органов, в результате которой создаются нормы права как начальные, исходные государственные регуляторы общественных отношений.

Регулятивное воздействие права отчетливо проявляет себя уже на стадии правотворчества. На этой стадии используются, прежде всего, информационные возможности права, оказывается целенаправленное воздействие на сознание, волю и, следовательно, на поведение людей, находящихся в сфере правового регулирования. Однако главное заключается в том, что на этой стадии для участников правовой жизни четко определяются их правовой статус, круг возможных прав и обязанностей. С одной стороны, законодатель создает нормативно-правовую основу жизни общества. А с другой — через введенные в правовую систему нормы он регламентирует, направляет поведение участников общественной жизни.

Важно отметить, что на этом этапе правового регулирования реализуется неперсонифицированное воздействие права. Законодатель обозначает прежде всего для участников правовой жизни цели и задачи правового регулирования, вооружает их средствами достижения и решения. Вместе с тем он предупреждает о возможности наступления как позитивных, так и негативных последствий.

На следующей стадии происходит непосредственная реализация субъективных прав и субъективных юридических обязанностей.

Созданием системы совершенных, эффективно действующих норм права правовое регулирование не завершается, а вступает в новую стадию — стадию реализации этих норм в конкретных правоотношениях.

В научной и учебной юридической литературе стадия реализации права нередко подразделяется, в свою очередь, на две составляющие.

Во-первых, стадию (на наш взгляд, лучше назвать ее этапом) возникновения прав и обязанностей в конкретном правоотношении. Правоотношение выступает основным средством трансформации общих правовых предписаний в субъективные права и юридические обязанности конкретных лиц, участвующих в данных правоотношениях. Эти правоотношения возникают на основе действующих норм права при наличии соответствующих жизненных обстоятельств, которые в юридической литературе принято называть юридическими фактами.

Во-вторых, в дальнейшем, на новом этапе, наступает центральный момент во всем процессе правового регулирования — реализация прав и обязанностей участников конкретных правоотношений в реальной жизни в соответствии с правовыми предписаниями. Воплощением требований общих норм в реальном поведении субъектов достигается конечная цель правового регулирования — устанавливается необходимый порядок общественных отношений. На этом процесс правового регулирования успешно завершается.

В качестве своеобразной формы реализации права рассматривается применение права. Реализация права в большинстве случаев происходит без участия государства, его органов. Граждане и организации добровольно, без принуждения, по взаимному согласию вступают в правовые отношения, в рамках которых используют субъективные права, исполняют обязанности и соблюдают установленные законом запреты.

Вместе с тем в некоторых типичных ситуациях возникает необходимость государственного вмешательства, без чего реализация права оказывается невозможной. Предполагается властная деятельность компетентных органов и лиц, связанная с принятием индивидуального решения по конкретному юридическому делу на основе юридических фактов и конкретных правовых норм.

Применение права становится необходимым условием и предпосылкой реализации права, поскольку ее результатом является конкретизация прав и обязанностей соответствующих субъектов права, осуществляется защита их прав и интересов, если они оказались нарушенными. Тем самым реализуются правоохранительные функции государства и права.

К сожалению, далеко не всегда и не все субъекты права точно сообразовывают свое поведение с правовыми предписаниями. Довольно распространенными еще бывают ситуации, когда тот или иной субъект права, являющийся носителем юридической обязанности, сознательно нарушает нормы права. Разумеется, государство в лице своих органов не может мириться с подобной ситуацией и вынуждено принуждать виновных лиц к реальному исполнению возложенных на них обязанностей.

Процесс применения юридической ответственности к правонарушителям в юридической литературе вполне обоснованно рассматривается как самостоятельная стадия правового регулирования. Решающая роль здесь принадлежит прежде всего государственным органам, призванным обеспечивать правовой порядок в обществе: суду, прокуратуре, органам внутренних дел. Что, разумеется, не исключает, но даже предполагает активное участие в борьбе с правонарушениями общественных объединений, граждан, поскольку в этом заинтересовано не только государство, но и все общество в целом.

6. Эффективность правового регулирования — это соотношение между поставленной законодателем целью и достигнутым результатом5. Государство заинтересовано в том, чтобы законы наиболее точно отражали потребности правового развития общества и способствовали их удовлетворению, т. е. были бы максимально эффективны. О реальной эффективности правового регулирования свидетельствуют результаты общественной практики, показывающие положительные и отрицательные данные, степень достижения поставленной цели. Эффективность правового регулирования включает в себя результаты, достигнутые на каждой его стадии, свидетельствующие о глубине познания потребностей правового развития, совершенстве законодательства как результате правотворческой деятельности, эффективности реализации и применения права.

Как отмечалось выше, право — это лишь один из социальных регуляторов общественных отношений. Их эффективное использование во многом зависит от правильного определения сферы регулирования каждого из них. Под пределами правового регулирования в юридической литературе принято понимать границы вмешательства государства и его органов в систему общественных отношений.

Для определения этих границ чрезвычайно важно понять потребности правового развития общества, их объективную обусловленность. Только в этом случае правовые нормы могут быть эффективными, соответствовать экономическим, политическим, социальным закономерностям, отражать конкретно-исторические условия своего действия. Недостаточный учет данных обстоятельств чреват либо чрезмерным ограничением сферы правового регулирования, либо, напротив, необоснованным ее расширением, что отрицательно скажется на эффективности правового регулирования.

В первом случае результатом становится неэффективное использование регулятивных возможностей права, что может привести к разбалансировке правового режима, нарастанию неуправляемости, непредсказуемости последующего развития общественных отношений в целом.

Во втором случае, когда сфера общественных отношений, регламентируемая правом, необоснованно расширена в результате чрезмерного вмешательства государства в общественную жизнь, создаются предпосылки для нарушения принципов демократии, чрезмерной заурегулированности поведения людей.

Как показывает человеческий опыт, правовое развитие общества не может быть выше экономического и культурного уровней. Это означает, прежде всего, что право формально может регламентировать те или иные способы распределения материальных и духовных благ. Однако они оказываются выполнимыми только в той степени, в какой они реально учитывают экономические возможности общества.

Нельзя повысить благосостояние населения путем принятия законов, когда для этого отсутствует необходимый экономический потенциал. Как известно, в 80-е гг. XX в. вместо обещанного изобилия в СССР имел место острейший дефицит товаров народного потребления. Уже в условиях современной России не имело смысла повышать размер пенсий в условиях дефолта, т. е. обвального обесценения национальной валюты, что стало свидетельством плачевых результатов экономических реформ, проводившихся так называемыми либерал-демократами.

Правовое регулирование не может быть эффективным и без учета культурного уровня населения, в отсутствие у граждан понимания и поддержки государственных мер. Известно, например, что общество несет весьма ощутимые потери от злоупотребления некоторыми слоями населения спиртными напитками. Однако предпринимавшиеся законодателем неоднократные попытки борьбы с пьянством оказались в значительной мере тщетными.

Ценность права как социального регулятора проявляется и в том, что оно не только отражает общественные отношения, экономические потребности общества, но и может способствовать их зарождению, а подчас и выступать в качестве их творца. Особенно отчетливо это проявляется в случае революционных преобразований, когда один исторический тип права — более прогрессивный — приходит на смену предшествующему, уже изжившему себя.

Право может выступать в качестве предэкономического фактора и в условиях постепенного реформирования общества. Например, новым процессам в период так называемой перестройки во второй половине 80-х гг. XX в. предшествовало издание соответствующих законодательных актов. Аналогичную картину можно было наблюдать и в ходе экономических реформ в 90-е гг. XX в. Подтверждением сказанному может служить также проведение мероприятий, связанных с использованием метода эксперимента.

В процессе правового регулирования имеют место также определенные пределы в выборе и использовании приемов, способов и средств. Уже в процессе правотворчества, разрабатывая систему правовых средств, которые призваны обеспечить эффективность правовых норм, законодателю необходимо учитывать закономерности и принципы права, международные правовые нормы, закрепляющие права и свободы человека, гражданина, личности.

Демократическое государство в условиях современности не может, например, устанавливать правовые нормы, которые бы ограничивали политические права и свободы граждан, отказывали в материальной помощи социально незащищенным слоям населения. Вряд ли можно представить себе демократическое социальное правовое государство, в котором ограничивались бы право на медицинскую помощь, всеобщее бесплатное образование и другие общепризнанные права, особенно закрепленные в важнейших международных правовых актах, посвященных этой проблеме.

Демократическое общество в принципе отрицает возможность установления и применения мер государственного принуждения с нарушением процессуальных норм, презумпции невиновности, не допускает наказаний, которые не соответствуют тяжести совершенного правонарушения. Государство же, которое нарушает общепризнанные права и свободы, фактически устанавливает произвол и насилие, несовместимые с демократическим обществом.

Повышение эффективности механизма правового регулирования предполагает наличие целого ряда условий. Прежде всего, имеет смысл назвать необходимость совершенствования законодательства. Особое внимание важно обратить на своевременное и полное выражение в нормах права объективных потребностей и общественных интересов. Не менее важно позаботиться о качестве содержания всей системы нормативных актов, устранении противоречий, пробелов и других недостатков, сокращении его все разрастающегося объема.

Не менее важное условие повышения эффективности правового регулирования — укрепление законности. Важно обеспечить последовательную трансформацию провозглашаемого принципа законности в реальные требования неукоснительного соблюдения законов, а затем — и в режим законности, соблюдаемый всеми гражданами, государственными органами и должностными лицами.

Большую актуальность для совершенствования процесса правового регулирования представляет улучшение правоприменительной деятельности. И это вполне объяснимо, поскольку правоприменение занимает в механизме правового регулирования одно из центральных мест. В процессе применения права происходит непосредственный учет интересов государства и личности, своеобразие каждой конкретной юридической ситуации.

Для повышения эффективности правового регулирования важно добиться подъема уровня правового сознания и правовой культуры общества.

Необходимо не только провозгласить, но и выстроить реально действующую систему повышения правовой грамотности различных категорий населения.

Создание перечисленных условий является необходимой предпосылкой повышения правовой активности субъектов права. Сегодня на передний план должно выходить не только привычное конформистское правомерное поведение, а такое, которое несло бы в себе и творческое начало.

Вполне понятно, что повышения эффективности механизма правового регулирования невозможно добиться без устранения имеющихся в нем недостатков. В этой связи желательно недопущение неправильного определения целей правового регулирования. К сожалению, не изжил себя и неправильный выбор средств правового воздействия. Наконец, важно позаботиться об усилении борьбы со случаями неэффективной реализации права.

Отдельно необходимо сказать о мониторинге как важном условии обеспечения эффективности механизма правового регулирования. Мониторинг (от лат. monitor — «предостерегающий») необходимо рассматривать как важное средство контроля определенных параметров процесса правового регулирования, которые должны сохраняться в заданных пределах.

Мониторинг может быть использован на различных стадиях правового регулирования. В качестве примера можно сослаться на принятие Президентом Российской Федерации Указа от 20 мая 2011 г. № 657 «О мониторинге правоприменения в Российской Федерации», в котором особое внимание уделено вопросам совершенствования законодательства6. Мониторинг предусматривает комплексную и плановую деятельность, осуществляемую федеральными органами исполнительной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации в пределах своих полномочий, по сбору, обобщению, анализу и оценке информации для обеспечения принятия (издания), изменения или признания утратившими силу (отмены) законодательных и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

Основной целью осуществления мониторинга является совершенствование правовой системы Российской Федерации. Мониторинг проводится в соответствии с планом мониторинга и согласно методике его осуществления.

2. Понятие законности и ее значение для формирования правового государства

Одним из важнейших условий устойчивого развития российского общества, осуществляемых в нем преобразований является их правовое обеспечение. Оно предполагает, прежде всего, эффективное правовое регулирование общественных отношений, совершенствование действующего законодательства, практики его реализации, укрепление законности и правопорядка, заметное усиление борьбы с преступностью. Слаженное функционирование всех элементов механизма правового регулирования, постоянное поддержание его в рабочем состоянии во многом зависят от уровня правовой культуры. Отсюда необходимость всестороннего научного исследования проблем взаимосвязи правовой культуры и законности в целях всемерного повышения их уровня и эффективности.

Сразу же следует отметить, что в разработке этой темы есть целый ряд существенных трудностей, в том числе связанных с наличием разнообразных и зачастую не совпадающих точек зрения на понятие, сущность и содержание как законности, так и правовой культуры. Это обусловливается многоплановостью этих социальных явлений, разнообразными познавательными и практическими задачами, что позволяет исследователям рассматривать их в разных аспектах, под различными углами зрения в целях наиболее полного выявления их содержания.

Вместе с тем нельзя не обратить внимания на слишком большой разброс подходов к пониманию законности, и особенно правовой культуры, что не позволяет выявить единую сущность как того, так и другого явления. В результате некоторые подходы к их исследованию оказываются противоречивыми, а подчас — просто несовместимыми. В этой связи возникают вопросы, на которые в юридической литературе не находится ответов.

1. Отметим сразу же, что среди ученых-юристов нет единства взглядов в понимании законности. В юридической литературе высказываются различные точки зрения о конкретном содержании понятия законности, в этой связи предлагаются различные определения. Прежде всего, такие как строгое и неукоснительное соблюдение и исполнение законов всеми органами государства, учреждениями и общественными организациями, должностными лицами и гражданами7. Зачастую законность рассматривают в литературе как принцип права, выражающий характер деятельности правового государства, жизни гражданского общества8. Ряд авторов понимают ее в качестве метода руководства обществом посредством издания и осуществления законов и других правовых актов, способствующего преодолению трудностей и недостатков в его развитии9. Законность рассматривается и как складывающийся в обществе режим строгого и неукоснительного соблюдения правовых предписаний10. Наконец, законность понимается как соответствие нормам права деятельности участников правовых отношений11.

Перечисленные подходы, являющиеся наиболее распространенными в юридической литературе, вполне применимы для характеристики различных аспектов законности, что позволяет более глубоко раскрыть ее сущность и содержание. В то же время вряд ли можно признать оправданным выделение только одной из сторон законности при одновременной недооценке других. Более того, нельзя не видеть органичной связи этих аспектов и взаимных переходов. Так, законность, воспринимаемая как принцип, при его последовательном проведении в жизнь на практике может вполне обоснованно рассматриваться в качестве метода государственного руководства. В свою очередь, результатом успешной реализации этого метода является установившийся в обществе политико-правовой режим.

Вот почему, на наш взгляд, имеющиеся в литературе характеристики законности как принципа, метода, режима, требования имеет смысл рассматривать как различные, но не взаимоисключающие, а взаимодополняющие проявления единой сущности законности, заключающейся в строгом и неукоснительном соблюдении норм права, содержащихся в законах и других нормативных правовых актах.

Сущность законности составляет реальное состояние правомерности поведения каждого человека, деятельности государственных органов, других организаций, а также любых отношений между субъектами права. В ней выражается соответствие реально существующих общественных отношений их законодательным моделям. Лишь в этих условиях можно говорить о господстве права, верховенстве закона на территории всего государства, о подчинении воли всех субъектов права воле законодателя, выраженной в законодательных актах.

Следует отметить, что перечисленные подходы являются традиционными в юридической литературе. Как правило, именно их содержание рассматривается в публикациях последнего времени, посвященных проблемам законности. Одновременно сохраняется и специфика подходов и понимания законности. В целом их можно отнести к узкому или широкому пониманию законности.

Один из вариантов узкого понимания законности связан с буквальным толкованием термина «закон». Режим законности, как уже отмечалось выше, проявляется в строгом и неукоснительном соблюдении и исполнении законов. Можно ли понимать это утверждение таким образом, что речь идет только о нормативных актах, обладающих высшей юридической силой, т. е. о законах? В юридической литературе еще с советских времен высказывались различные точки зрения на этот счет. Так, М. С. Строгович включал в понятие законности лишь соблюдение и исполнение законов12. Такой точки зрения некоторые видные ученые-юристы придерживались и в последующем. Так, Н. В. Витрук считал, что «законность есть исполнение закона и только закона»13.

В то же время ряд других ученых опять же еще с советских времен отмечали нецелесообразность ограничительно узкого толкования понятия законности. Они определяют законность как состояние в обществе, которое характеризуется соблюдением законов и всех других государственно-правовых актов, изданных на основе и во исполнение законов14.

На наш взгляд, ограничение понятия законности соблюдением только законов является несколько искусственным и при соответствующих условиях может привести к недооценке основанных на законах нормативных актов органов власти и управления. И это уже подтвердила практика сравнительно недалекого прошлого, когда властные структуры в регионах не соблюдали не только указы Президента РФ и постановления Правительства РФ, но и положения федеральных законов.

Подобный подход не исключает акцентирования внимания на вопросах законности, связанных с исполнением именно законов. Тем более когда речь идет об Основном Законе России — Конституции РФ. Вот почему заслуживает всемерной поддержки специальная углубленная разработка проблем конституционной законности15. Однако вряд ли оправдывает себя ее абсолютизация. Так, по мнению Н. В. Витрука, понятие конституционной законности следует заменить понятием конституционности, которое конкретизируется и дополняется принципом законности16.

Узкий аспект законности в юридической литературе предлагается различать и в зависимости от ее субъектов. Действительно, определение содержания пон

...