автордың кітабын онлайн тегін оқу Предостережение, представление, предупреждение, предписание и протест в юридической деятельности: основы теории и практики
В.Ю. Панченко, И.Ю. Макарчук, Т.В. Маркина

Тегін үзінді

Оқу

Қосымшада тыңдау

Кітап туралы Қазір оқып жатыр4 Тегін фрагмент

В. Ю. Панченко, И. Ю. Макарчук, Т. В. Маркина

Предостережение, представление, предупреждение, предписание и протест в юридической деятельности:
основы теории и практики

Учебное пособие

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 34.03(075.8)

ББК 67.7я73

П16

Рецензенты:
Сырых В. М., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации;
Минникес И. А., доктор юридических наук, профессор.

В учебном пособии рассмотрены индивидуальные правовые акты, которые, с одной стороны, являются средствами реагирования органов публичной власти на неправомерную юридически значимую деятельность субъектов права, а с другой – содействуют реализации прав, обязанностей и законных интересов граждан и организаций, указывая на допущенные или предполагаемые нарушения закона. Этими правовыми актами являются предостережения, представления, предупреждения, предписания и протесты.

В отдельных главах книги представлены основы теории каждого из названных правовых актов (определение, признаки, содержание, форма, процедура рассмотрения, виды, юридические последствия объявления (направления, внесения) соответствующего акта и другие особенности) и проанализированные практические проблемы их применения. Главы завершаются вопросами и практическими заданиями для проверки понимания и поиска дополнительной информации и списком источников, рекомендуемых для наиболее полного уяснения учебного материала.

Законодательство приведено по состоянию на 1 октября 2021 г.

Учебное пособие адресовано студентам (бакалаврам и магистрам) юридических вузов и факультетов, обучающимся по направлению подготовки «Юриспруденция». Может быть полезно работникам правоприменительных органов, а также всем интересующимся проблемами теории государства и права.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 34.03(075.8)

ББК 67.7я73

ВВЕДЕНИЕ

Современное обучение юристов ориентировано главным образом на изучение нормативных правовых актов, теории и практики их применения. При этом индивидуальное правовое регулирование нередко рассматривается поверхностно, без должного научно-практического внедрения в умы будущих правоприменителей. Такое положение дел нельзя признать правильным.

Любая норма права «живет» тогда, когда она используется в качестве инструмента для решения конкретных жизненных правовых ситуаций. Без мастерства правоприменителя даже самое совершенное законодательство останется мертвой и бесполезной совокупностью правоположений.

Индивидуальное правовое регулирование — самостоятельный вид правового регулирования, посредством которого осуществляется правовое воздействие на общественные отношения:

— связанное с установлением, изменением или прекращением юридических прав и обязанностей их участников в индивидуальном порядке;

— направленное на урегулирование конкретных ситуаций, требующих юридического разрешения;

— осуществляемое путем совершения односторонних правомерных юридически значимых действий, заключения договоров и соглашений;

— либо властной правоприменительной деятельности уполномоченных субъектов, результатом которой являются индивидуальные правовые акты (И. А. Минникес).

Современное российское общество нуждается в индивидуальных правовых актах, которые помогают как отдельным индивидам, так и хозяйствующим субъектам в реализации их прав и законных интересов, исполнении юридических обязанностей. Рассматриваемые в настоящем пособии акты в полной мере отвечают актуальным потребностям и запросам общества.

Индивидуальные правовые акты отличаются многообразием форм принятия и содержанием, способны выступить продуктивным средством укрепления законности и правопорядка, повышения уровня правовой культуры и правосознания, правовой защищенности граждан и организаций.

Наибольшее распространение индивидуальные правовые акты, рассматриваемые в представляемом учебном пособии, получили в практике органов прокуратуры. Только в таких сферах, как надзор за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина, в сфере законности по вопросам оплаты труда, соблюдения прав несовершеннолетних, в сфере экономики и бюджетного законодательства, защиты прав субъектов предпринимательской деятельности, а также в сферах природопользования и охраны окружающей среды за отчетный период 2020 г. по результатам прокурорской деятельности было принесено 558 318 протестов, внесено 1 243 624 представления, предостережено о недопустимости нарушения закона 95 279 лиц (https://genproc.gov.ru/stat/data/1894234/).

О востребованности системы индивидуальных правовых актов свидетельствует тот факт, что правовое регулирование указанных актов регулярно совершенствуют и внедряют в новые сферы общественной жизни. Например, Федеральным законом от 16 октября 2019 г. № 337-ФЗ «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «О полиции» сотрудники полиции наделены правом объявлять физическому лицу официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, административных правонарушений, разрешение которых отнесено к компетенции полиции, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения.

Федеральный закон от 26 мая 2021 г. № 154-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» наделяет сотрудников уголовно-исполнительной системы правом объявлять лицам, находящимся на территориях учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов, а также прилегающих к ним территориях, на которых установлены режимные требования, обязательное для исполнения официальное предостережение (предостережение) о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений и административных правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения.

С учетом изложенного настоящее пособие будет полезно не только студентам, пробующим разобраться в тонкостях индивидуального правового регулирования, но и юристам-правоприменителям, стремящимся к самообразованию и повышению своего профессионального мастерства.

Учебное пособие подготовлено при поддержке Института международного права и экономики имени А. С. Грибоедова, Красноярского государственного аграрного университета, Московского государственного лингвистического университета, Научно-исследовательского института Федеральной службы исполнения наказаний, Российского университета дружбы народов, Российского государственного университета правосудия, Санкт-Петербургского университета Федеральной службы исполнения наказаний, Сибирского федерального университета, Федерального Сибирского научно-клинического центра Федерального медико-биологического агентства.

Авторы выражают признательность рецензентам — доктору юридических наук, профессору, заслуженному деятелю науки Российской Федерации В. М. Сырых и доктору юридических наук, профессору И. А. Минникесу за помощь в подготовке данного издания.

При подготовке книги использована справочная правовая система «КонсультантПлюс».

Глава 1.
ПРЕДОСТЕРЕЖЕНИЕ

§ 1. Определение и признаки предостережения как индивидуального правового акта

Сформулируем определение предостережения, которое включает все его существенные и отличительные признаки.

Предостережение — это обязательный для рассмотрения адресатами индивидуальный правовой акт, объявляемый при наличии сведений о возможном противоправном деянии в целях предупреждения его совершения индивидуально определенному субъекту права в установленном процессуальном порядке (при отсутствии оснований для привлечения субъекта к юридической ответственности), содержанием которого является конкретная юридически значимая информация об оценке возможного в будущем конкретного деяния в качестве противоправного и о недопустимости его совершения.

Рабочее определение предостережения можно сформулировать следующим образом:

Предостережение — это индивидуальный правовой акт, направляемый уполномоченным органом адресату в целях предупреждения совершения последним противоправного деяния.

Признаки предостережения:

1) это индивидуальный правовой акт, т. е. акт, адресованный конкретным субъектам в конкретной ситуации и рассчитанный на однократное использование;

2) содержанием предостережения является конкретная юридически значимая информация об оценке возможного в будущем конкретного деяния в качестве противоправного и недопустимости его совершения;

3) объявляется при наличии сведений о возможном противоправном деянии;

4) объявляется с целью предупредить совершение такого деяния;

5) направляется конкретному субъекту права;

6) объявляется в установленном процессуальном порядке;

7) объявляется при отсутствии оснований для привлечения субъекта к юридической ответственности;

8) обязателен для рассмотрения тем субъектом права, которому адресовано.

Предостережение имеет следующие особенности:

1. Предостережение — это индивидуальный правовой акт реагирования государственных контрольно-надзорных органов.

Для объявления предостережения необходимы фактические и юридические основания.

Согласно ст. 25.1 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), прокурор реагирует в форме предостережения только при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях (в том числе деяний, содержащих признаки экстремизма).

При осуществлении прокурорского надзора предостережение может применяться только при осуществлении надзора за исполнением законов.

В Федеральном законе от 25 июля 2002 г. № 114-ФЗ «О противодействии экстремистской деятельности» (далее — Закон о противодействии экстремистской деятельности) иной перечень оснований направления предостережения о недопустимости осуществления экстремистской деятельности — требуется наличие информации о противоправных действиях, содержащих признаки экстремистской деятельности.

Для объявления предостережения органами федеральной службы безопасности необходимо наличие достаточных и подтвержденных данных о действиях лица, создающих условия для совершения преступлений.

С учетом этого для подготовки и направления предостережений необходимы:

— соответствующие полномочия органов государственной власти по объявлению предостережения;

— достаточные и подтвержденные сведения о возможности совершения лицом в будущем противоправного деяния;

— отсутствие оснований для привлечения лица к какому-либо виду юридической ответственности.

2. Предостережение — это индивидуальный правовой акт, имеющий своей целью предупреждение совершения лицом правонарушения и его профилактика.

Цель предостережения — предупреждение правонарушений (ст. 25.1 Закона о прокуратуре, ст. 25.7 Федерального закона от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции» (далее — Закон о защите конкуренции), ст. 13.1 Федерального закона от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О Федеральной службе безопасности» (далее — Закон о ФСБ)).

Средством достижения такой цели является прямое указание уполномоченного органа на недопустимость совершения противоправного деяния.

Государственные органы путем объявления предостережений прямо сообщают субъекту права, что его деятельность будет признана незаконной и требуют воздержаться от совершения тех или иных действий.

3. Предостережение имеет направленный в будущее (проспективный) и информационный характер.

Проспективность заключается в том, что само деяние, от которого уполномоченный орган предлагает воздержаться, еще не совершено. Однако есть сведения о том, что оно может быть совершено.

Информационный характер предостережений состоит в том, что лицу сообщается юридически значимая информация, а именно о:

— фактических обстоятельствах и конкретной ситуации, в которых может быть совершено противоправное деяние;

— предварительной оценке такого деяния как противоправного.

4. Предостережение объявляется в порядке, по основаниям и форме, предусмотренными законодательством.

Поскольку предостережение направляется в официальном порядке, то предполагается обязанность лица ознакомиться с полученным предостережением и принять содержащуюся в нем информацию к сведению.

§ 2. Виды и субъекты предостережения

Современному российскому законодательству известны следующие виды предостережений:

— предостережение о недопустимости нарушения закона (введено в Закон о прокуратуре в 1999 г.). Такие предостережения объявляются прокурорами. Именно они являются наиболее распространенными на практике;

— предостережение о недопустимости нарушения антимонопольного законодательства (введено в Закон о защите конкуренции в 2011 г. в рамках «третьего антимонопольного пакета»);

— предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений, либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения (введено в Федеральный закон от 23 июня 2016 г. № 182-ФЗ «Об основах системы профилактики правонарушений в Российской Федерации»).

Для предостережений характерен четко определенный круг государственных органов (субъекты), от которых оно может исходить, и лиц, которые могут быть его получателями (адресаты).

Субъектами, уполномоченными объявлять предостережения, выступают органы государственной власти и их должностные лица, которые наделены такими функциями.

Некоторые субъекты и адресаты предостережений представлены в таблице ниже.

Таблица 1

Субъекты предостережений	Адресаты предостережений
Прокуратура	Должностные лица и физические лица (только при наличии сведений о готовящихся противоправных деяниях, имеющих признаки экстремистской деятельности)
Федеральная антимонопольная служба	Должностное лицо хозяйствующего субъекта
Федеральная служба безопасности	Физические лица
Федеральная служба по труду и занятости	Работодатели
Органы внутренних дел	Физические лица
Учреждения и органы уголовно-исполнительной системы	Работники уголовно-исполнительной системы, лица, находящиеся на территориях учреждений, исполняющих наказания, и следственных изоляторов, а также прилегающих к ним территориях, на которых установлены режимные требования
Органы государственного контроля (надзора), органы муниципального контроля	Юридические лица и индивидуальные предприниматели

§ 3. Содержание и форма предостережения

Рассмотрим требования к форме и содержанию предостережения. Как пример, возьмем предостережение о недопустимости нарушения обязательных требований, требований, установленных муниципальными правовыми актами, направляемых органами государственного контроля (надзора), органами муниципального контроля.

Форма предостережения

Предостережение направляется:

— в бумажном виде;

— заказным почтовым отправлением;

— с уведомлением о вручении либо иным доступным для юридического лица, индивидуального предпринимателя способом, включая направление в виде электронного документа, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью лица.

Содержание предостережения

— наименование государственного органа, который направляет предостережение;

— дата и номер предостережения;

— наименование юридического лица, фамилия, имя, отчество индивидуального предпринимателя;

— указание на требования, установленные актами;

— информация о том, какие деяния лица приводят или могут привести к нарушению требований;

— предложение лицу принять меры по обеспечению соблюдения требований;

— предложение лицу направить уведомление об исполнении предостережения;

— срок для направления лицом уведомления об исполнении предостережения (не менее 60 дней со дня направления предостережения);

— контактные данные органа (включая почтовый адрес и адрес электронной почты, а также иные возможные способы подачи возражений, уведомления об исполнении предостережения).

Специфика правовой природы предостережения состоит в ее двойственном характере: с одной стороны, предостережение объявляется уполномоченными органами в установленном порядке и процессуальной форме, а с другой — несет в себе только информацию упредительного значения.

Предостережения возникает в результате деятельности уполномоченного государственного органа и не устанавливает конкретных прав и обязанностей для лиц.

Требования к форме и содержанию предостережений содержатся в соответствующих правовых актах, при этом некоторыми ведомствами утверждены типовые формы предостережений. Некоторые из них представлены ниже.

Официальное предостережение (предостережение)
о недопустимости действий, создающих условия для совершения правонарушений,
либо недопустимости продолжения антиобщественного поведения

(приложение № 2 к приказу ФСИН России от 21 декабря 2017 г. № 1225)

______________________________________________
(указывается наименование органа Федеральной службы исполнения наказаний)

располагает сведениями о том, что_________________________________________

______________________________________________
(занимаемая должность, специальное звание (при наличии), Ф.И.О., год рождения,

______________________________________________
краткое изложение совершенных (совершаемых) лицом конкретных действий)
______________________________________________
______________________________________________

Указанные действия создают условия для совершения преступления, предусмотренного статьей ____ Уголовного кодекса Российской Федерации, либо административного правонарушения, предусмотренного статьей ____ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, нарушают общепринятые нормы поведения и морали, права и законные интересы других лиц.

На основании изложенного в целях предупреждения совершения правонарушения либо продолжения антиобщественного поведения

______________________________________________
(Ф.И.О., год рождения)

объявляется официальное предостережение (предостережение) о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступления, предусмотренного статьей ____ Уголовного кодекса Российской Федерации, либо административного правонарушения, предусмотренного статьей ____ Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, недопустимости продолжения антиобщественного поведения.

Настоящее официальное предостережение (предостережение) может быть обжаловано в порядке, установленном законодательством Российской Федерации.

___________________
(должность)

___________________
(подпись)

___________________
(инициалы имени
и отчества, фамилия)

«__» _________ 20__ г.

М.П.

______________________________________________
(подпись лица, которому объявлено официальное предостережение)

«__» _________ 20__ г.

Предостережение о недопустимости нарушения закона

(приложение к Указанию Генпрокуратуры РФ от 6 июля 1999 г. № 39/7)

г. (пос.) ________________ «__»_________ _____ г.

...