ИНФОРМАЦИЯ О КНИГЕ

УДК 341.217(4)(075.8)

ББК 67.412.1я73

Л22

Авторы:

Д. Д. Ландо, канд. юрид. наук, доцент — предисловие, гл. 1, 3, 4 (за исключением подраздела «Принцип верховенства права Европейского союза»), 5 (за исключением раздела «Пространство свободы, безопасности и правосудия»);

В. И. Самарин, канд. юрид. наук, доцент — гл. 2, 4 (подраздел «Принцип верховенства права Европейского союза»), 5 (раздел «Пространство свободы, безопасности и правосудия»), приложение.

 

В книге раскрываются основные вопросы публичного права Европейского союза в свете изучения истории европейских сообществ, структуры Европейского союза, основных положений институционного права. При изложении материала учтены современные тенденции развития права Европейского союза, анализируются изменения, которые произошли после вступления с 1 декабря 2009 г. в силу Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 13 декабря 2007 г.

Адресуется студентам, изучающим учебную дисциплину «Право Европейского союза», аспирантам, преподавателям юридических учебных заведений, специалистам в области европейского права, всем заинтересованным читателям.

УДК 341.217(4)(075.8)

ББК 67.412.1я73

 

© Ландо Д. Д., Самарин В. И., 2014

© ООО «Проспект», 2014

УКАЗАТЕЛЬ СОКРАЩЕНИЙ

Договор о ЕС — Договор о Европейском союзе в редакции договора, подписанного в г. Ницца

Договор о ЕС (Л) — Договор о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора

Договор о ЕЭС — Договор об учреждении Европейского экономического сообщества (в ред. от 25.03.1957)

Договор о Сообществе — Договор, учреждающий Европейское сообщество (в ред. от 26.02.2001)

ДФЕС — Договор о функционировании Европейского союза

Евратом — Европейское сообщество по атомной энергии

Европарламент — Европейский парламент

Евросовет — Европейский совет

ЕС, Союз — Европейский союз

ЕИБ — Европейский инвестиционный банк

ЕОУС — Европейское объединение угля и стали

ЕЭС — Европейское экономическое сообщество

ЕЦБ — Европейский центральный банк

Комиссия — Европейская комиссия

Лиссабонский договор — Договор о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 13.12.2007

ОВППБ — Общая внешняя политика и политика безопасности

ПСБП — Пространство свободы, безопасности и правосудия

Совет — Совет Европейского союза

СПИ — Суд первой инстанции

СПСУД — Сотрудничество полиции и судов по уголовным делам

ECR — European Court reports («Сборник решений Суда ЕС»)

OJ — Official Journal of the European Union («Официальный журнал Европейского союза» — официальный печатный орган ЕС)

ПРЕДИСЛОВИЕ

Предлагаемая вниманию читателя монография подготовлена в период активизации сотрудничества Российской Федерации и Европейского союза. На встрече с председателем «группы мудрецов» ЕС Фелипе Гонсалесом, состоявшейся 9 февраля 2010 г. в Москве, Д. А. Медведев охарактеризовал ЕС как важного партнера[1]. На саммите ЕС — Россия в Екатеринбурге 4 июня 2013 г. Президент Российской Федерации В. В. Путин указал, что «Россия и ЕС — близкие партнеры. Европа — крупнейший инвестор в российскую экономику... На Евросоюз приходится почти 50 процентов внешней торговли Российской Федерации... Рассмотрели вопрос о подготовке нового базового соглашения Россия — Евросоюз. Этот документ должен учитывать изменившиеся международные реалии, процессы евразийской интеграции». Глава Российского государства заявил, что руководству Еврокомиссии было бы полезно установить прямые связи с межгосударственной структурой Таможенного союза и Единого экономического пространства с Евразийской экономической комиссией[2].

Сегодня в рамках отношений «Российская Федерация — ЕС» наиболее актуальными являются вопросы визового режима, заключения нового базового соглашения, взаимодействия в области безопасности и обороны. На саммите ЕС — Россия, состоявшемся 18—19 ноября 2009 г. в Стокгольме, была достигнута договоренность о разработке партнерства для модернизации отношений между Российской Федерацией и ЕС[3].

Дальнейшее развитие сотрудничества между ЕС и Российской Федерацией будет способствовать росту заинтересованности в изучении учебных дисциплин, ориентированных на ознакомление с правом ЕС, его отдельными отраслями.

Динамика развития права ЕС, увеличение количества государств — членов указанной организации позволяют констатировать, что данная монография является актуальным исследованием вопросов публичного права ЕС.

При изучении публичного права ЕС важно проанализировать не только произошедшие изменения, но и перспективы его развития. Особое внимание уделено анализу норм Лиссабонского договора о внесении изменений в Договор о Европейском союзе и Договор об учреждении Европейского сообщества от 13 декабря 2007 г.[4], который вступил в силу 1 декабря 2009 г., и прецедентному праву ЕС. Учтено подписание 9 декабря 2011 г. договора о присоединении к ЕС Республики Хорватия[5] (произошло 1 июля 2013 г.).

При создании данной монографии авторы преследовали цель ознакомить читателя с базовыми положениями и последними изменениями в публичном (преимущественно институционном) праве ЕС.

Структура монографии предопределена содержанием институционного права ЕС. Проанализирована специфика правопорядка ЕС, принципы создания и функционирования Европейских сообществ и ЕС, их институтов и органов, а также порядок юрисдикционной защиты права Европейских сообществ и права ЕС. Раскрытие соответствующих вопросов не представляется возможным без уяснения базовых положений о понятии европейского права, его принципах и источниках, а также о компетенции ЕС.

Ознакомление с зарубежными исследованиями проблем публичного права ЕС стало возможным благодаря сотрудничеству с университетом Эрлангена-Нюрнберга (Федеративная Республика Германия) и университетом Граца (Австрия) в рамках реализации проекта ТЕМПУС CD_JEP-27071-2006 «Разработка нового учебного плана в области европейского экономического права» (2008—2010).

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ЕВРОПЕЙСКОГО
ПРАВА

Европейское право — это совокупность правовых норм и законодательных традиций, которые восприняты странами Европы или являются характерными для них[6].

Термин «европейское право» в широком смысле не получил однозначного толкования. Рассмотрим три основных подхода к определению указанного понятия.

1. Европейским правом признается право всех европейских организаций, включая Совет Европы, Организацию Североатлантического договора (НАТО), Западноевропейский союз, Организацию экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Организацию по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ). Таким образом, европейское право признается региональным правом, являющимся в своей основе международным правом[7].

2. Европейское право — это право ЕС и национальное право государств-членов (во всяком случае в той его части, которая обеспечивает реализацию норм и принципов, принимаемых и вводимых в действие на уровне ЕС)[8].

3. Европейское право — это конгломерат действующих на территории европейского континента норм, включая общие принципы права, нормы национальных правовых систем европейских стран и нормы европейского международного права[9]. При таком подходе европейское право включает нормы законодательства Российской Федерации. Следует отметить, что данный подход к определению европейского права признается устаревшим.

Европейским правом в узком смысле признается наднациональное право, а именно право ЕС, которое объединяет большинство национальных систем в рамках Европы[10].

До вступления в силу Лиссабонского договора важное значение для определения европейского права имело соотношение терминов «европейское право», «право ЕС», «право Европейских сообществ», «право Европейского сообщества».

Право Европейского сообщества — это система правовых норм, принятых в рамках Европейского сообщества (организация, входившая в состав первой опоры ЕС). Со вступлением в силу Договора о ЕС (Л)[11] 1 декабря 2009 г. все полномочия Европейского сообщества были переданы Евросоюзу (ст. 1).

Право Европейских сообществ — это система правовых норм, которые принимались в рамках существовавшей ранее первой опоры ЕС, регулировали вопросы создания и деятельности Европейских сообществ в процессе экономической интеграции и подлежали применению в отношении государств — членов ЕС и частных лиц. Первая опора ЕС включала Европейское сообщество и Евратом. Нормы, принятые в период деятельности ЕОУС, продолжили свое действие ввиду перехода в 2002 г. всех полномочий ЕОУС к Европейскому сообществу.

Протокол № 2 к Лиссабонскому договору свидетельствует о том, что в отличие от Европейского сообщества Евратом продолжает существовать как организация, в которую входят все государства — члены ЕС. Функции по управлению деятельностью Евратома выполняют институты ЕС.

Ранее право ЕС определялось как особая правовая система, которая содержит нормы права Европейских сообществ и нормы, регулирующие отношения, возникающие в рамках второй опоры (ОВППБ) и третьей опоры (СПСУД). Момент возникновения права ЕС определялся моментом создания соответствующей организации (1992). Следует отметить, что акты институтов ЕС и работы зарубежных исследователей содержат термин acquis communautaire, который обозначает систему права Европейских сообществ или ЕС[12]. Анализ приведенных определений позволяет сделать вывод о том, что право ЕС признавалось европейским правом в узком смысле и регулировало отношения в рамках трех опор.

Вступление в силу Лиссабонского договора предопределило изменение определения права ЕС. Раскрывая сущность данного понятия, некорректно акцентировать внимание на регулировании отношений в рамках трех опор. Достаточно указать, что право ЕС является самостоятельной правовой системой, существующей наряду с национальными правовыми системами государств — членов ЕС.

Характеристики права ЕС предопределены главным образом природой права Европейских сообществ. Существовали различные подходы к определению природы права Европейских сообществ.

1. Право Европейских сообществ признавалось частью международного публичного права, поскольку учредительные договоры (основной источник права Европейских сообществ) квалифицировались как международные правовые акты.

2. Право Европейских сообществ обладает чертами и международного публичного права, и национального права, что позволяет говорить о его двойственной природе.

3. Право Европейских сообществ, надгосударственного образования, обладает чертами национального права.

4. Право Европейских сообществ характеризовалось как автономная правовая система.

Определение природы права Европейских сообществ нашло отражение в решениях Суда Европейских сообществ. Суд Европейских сообществ посчитал необходимым подчеркнуть, что право Европейских сообществ является правом особого рода (лат. sui generis), которое действует наряду с правом государств — членов ЕС.

Суд Европейских сообществ пришел к выводу о том, что «Европейское Экономическое сообщество представляет собой новый правопорядок международного права, в интересах которого, хотя и в ограниченных пределах, государств-члены ограничили свои суверенные права, правопорядок, субъектами которого являются не только государства-члены, но и индивиды»[13].

Впоследствии Суд Европейских сообществ обосновал полную автономию права ЕС от международного права: «В отличие от международных договоров Договор о ЕЭС создал свой собственный правопорядок, который после вступления в силу Договора стал компонентом правовых систем государств-членов, который их суды обязаны соблюдать. Путем создания на неограниченное время сообщества, имеющего свои собственные органы, правосубъектность и международную дееспособность и в особенности реальные полномочия, вытекающие из ограничения суверенитета или передачи полномочий от государств к Сообществу, государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в ограниченных сферах, и создали таким образом правовую систему, которая является обязательной для их граждан и них самих»[14]. Данное решение Суда ЕС позволяет также разграничить право Европейских сообществ и национальное право.

Отождествление права Европейских сообществ и международного права не признавалось обоснованным ввиду различных целей указанных правопорядков (международный правопорядок призван обеспечивать сотрудничество суверенных государств, а правопорядок Европейских сообществ предназначен способствовать процессу интеграции, предполагая особое соотношение компетенции Европейских сообществ и компетенции государств-членов). Суд Европейских сообществ подтвердил указанное отличие: «Договор, учреждающий ЕЭС, представляет собой больше чем обычный договор, который порождает лишь взаимные обязательства государств, его подписавших»[15]. Кроме того, в своих решениях Суд Европейских сообществ акцентировал внимание на создание в рамках Договора о ЕЭС самостоятельной правовой системы безотносительно международного правопорядка: «Следует помнить, что Договор о ЕЭС создал свою собственную правовую систему, которая интегрирована в правовые системы государств-членов и которую их суды обязаны применять. Субъектами этой правовой системы являются не только государства-члены, но и их граждане»[16]. При толковании текста Договора о ЕЭС Суд Европейских сообществ подчеркивал, что указанный договор «не ограничен созданием взаимных обязательств между различными физическими и юридическими лицами, к которым он применяется, а устанавливает новый правопорядок, который определяет полномочия, права и обязанности указанных лиц, а также необходимые процедуры для осуществления компетенции и установления санкций за его нарушение»[17].

В основе противопоставления европейского права международному публичному праву лежит создание права ЕС единой политической организацией (Европейским союзом), наделенной властными полномочиями и обладающей рядом признаков, присущих федерации. Вместе с тем ЕС не является ни федерацией, ни межправительственной организацией. ЕС — это организация, которая создает новый правопорядок в международном праве для взаимной социальной и экономической пользы государств-членов (ст. 1—2 Договора о ЕС[18]). Единообразное толкование права ЕС обеспечивалось Судом Европейских сообществ в результате принятия решений в преюдициальном порядке (ст. 234 Договора о Сообществе).

Право Европейских сообществ признавалось частью международного публичного права, поскольку учредительные договоры квалифицировались как международные правовые акты. Вместе с тем не следует недооценивать роль вторичных источников права ЕС (актов институтов ЕС), которые принимались на основе учредительных договоров и способствовали гармонизации и унификации национального права государств-членов.

Место правопорядка Европейских сообществ по отношению к правопорядку государств-членов определялось Судом Европейских сообществ следующим образом: право Европейских сообществ, являясь интегральной частью правопорядка, подлежащего применению на территории каждого из государств-членов, обладает верховенством[19].

Право ЕС является самостоятельным правом по отношению к внутригосударственному (национальному) праву и международному праву и потому определяется как наднациональное или транснациональное право. В отличие от национального права право ЕС действует в отношении всех государств — членов ЕС.

Соотношение национального права государств-членов и права ЕС базируется на двух основных принципах: принципе верховенства права ЕС и принципе прямого действия права ЕС. В силу принципа верховенства права нормы права ЕС имеют большую юридическую силу по сравнению с нормами права государств-членов. Принцип прямого действия предполагает, что нормы права ЕС наделяют частных лиц субъективными правами и обязанностями, защита и исполнение которых обеспечивается в судебном порядке. Содержание указанных принципов будет раскрыто в последующих главах монографии.

Как отмечалось ранее, после вступления в силу Лиссабонского договора использование термина «право Европейских сообществ» будет корректным лишь в историческом аспекте, поскольку устранено деление ЕС на опоры. Вместе с тем все перечисленные выше черты присущи праву ЕС. Толкование права Союза отныне осуществляет Суд ЕС.

Основными характеристиками права ЕС сегодня являются:

1) автономность и стабильность указанной правовой системы;

2) наличие четких пределов, определяемых благодаря принципу распределения полномочий между ЕС и государствами-членами только на основании согласия государств-членов;

3) прямое действие права ЕС в государствах-членах (с учетом существующих ограничений[20]);

4) верховенство права ЕС;

5) ограничение национального права правом ЕС;

6) возложение функций по толкованию права ЕС в качестве последней инстанции на Суд (верхнее звено Суда ЕС).

Право ЕС традиционно делится на институционное (институциональное) право и материальное право. Институционное право содержит нормы, регулирующие создание и функционирование ЕС, его институтов. Материальное право ЕС включает наднациональные нормы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся на территории ЕС (например, право компаний, продовольственное право, таможенное право, экологическое право, энергетическое право).

Рассмотрев основные подходы к определению понятия и сущности европейского права, перейдем к анализу базовых положений и последних изменений в публичном праве ЕС. Не раскрывая содержания дискуссий относительно содержания европейского публичного права[21], оговоримся, что авторы уделили внимание институционной составляющей публичного права ЕС.

Глава 2.
ИНСТИТУТЫ И ОРГАНЫ ЕВРОПЕЙСКОГО
СОЮЗА

В ч. 1 ст. 3 Договора о ЕС указывалось, что Европейский союз «снабжается единой институциональной структурой, которая должна обеспечивать последовательность и непрерывность деятельности, осуществляемой в целях достижения его целей при одновременном сохранении и совершенствовании достижений Сообщества». С вступлением в силу Договора о ЕС (Л) институциональный механизм Союза призван «проводить в жизнь его ценности, осуществлять его цели, служить его интересам, интересам его граждан и государств-членов, а также обеспечивать последовательность, эффективность и непрерывность его политики и действий» (ч. 1 ст. 13). Как мы видим, новый договор закрепляет необходимость деятельности органов ЕС не только для достижения целей Союза, но и для обеспечения интересов как самого ЕС, так и его граждан и входящих в Союз государств.

До 1 декабря 2009 г. сложно было четко определить органы ЕС. Продолжали существовать Европейские сообщества, а они имеют достаточно сложную институциональную систему. Обусловлено это историческими особенностями их формирования. Самостоятельные ранее Европейские сообщества ЕОУС, ЕЭС (позднее — Европейское сообщество) и Евратом в соответствии со своими учредительными договорами имели следующие собственные органы:

ЕОУС: Особый Совет министров, Высший руководящий орган, Общее собрание, Суд (ст. 7 Договора о создании ЕОУС);

ЕЭС (Европейское Сообщество) и Евратом: Совет, Комиссия, Ассамблея и Суд (ст. 7 Договора о Сообществе и ст. 3 Договора о создании Евратома).

В дальнейшем происходило реформирование институтов Сообществ. В 1957 и 1965 гг. были приняты соглашения, объединившие функционально схожие органы Сообществ. Ассамблея с принятием решения от 30 марта 1962 г. стала называть себя Европейским парламентом, что впоследствии было закреплено на договорном уровне. С принятием Договора о ЕС статус института получила Счетная палата.

Следует отметить, что в русскоязычной науке европейского права принято выделять институты и органы ЕС. При этом официального перевода текстов учредительных договоров на русский язык не существует, и в вопросе терминов может быть разночтение. В ст. 9 Договора о ЕС (Л) можно найти упоминание отдельных организационных составляющих ЕС. В английском варианте их четыре: institution (институт), body (орган), office (ведомство), agency (учреждение), а в немецком и французском только три: Organ (орган), Einrichtung (учреждение), sonstige Stelle (иные учреждения) и institution (институт), organe (орган), organisme (орган / учреждение) соответственно. В дальнейшем будем исходить из английского варианта текста учредительных договоров.

Термин «орган» можно понимать в узком и широком смыслах. Ведь все структурные составляющие Европейского союза, образованные в соответствии с его учредительными целями для выполнения задач Европейского союза, можно назвать органами. Среди них особо выделяют институты, перечень которых дан в ч. 1 ст. 13 Договора о ЕС (Л):

— Европейский парламент;

— Европейский совет;

— Совет;

— Европейская комиссия;

— Суд Европейского союза;

— Европейский центральный банк;

— Счетная палата.

Традиционного разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную в организационной структуре ЕС не отмечается. Многие из этих полномочий разделены между институтами[22].

По сравнению с Договором о Сообществе (ч. 1 ст. 7) Лиссабонский договор отнес к институтам ЕС Европейский совет и Европейский центральный банк (см. табл. 1).

Таблица 1

Трансформация институтов Европейских сообществ
в институты ЕС по Лиссабонскому договору

Институты Европейских сообществ (ст. 7 Договора о Сообществе, ст. 3 Договора, учреждающего Евратом)	Институты ЕС (ст. 13 Договора о ЕС (Л))
Европейский парламент	Европейский парламент
	Европейский совет
Совет	Совет
Комиссия	Европейская комиссия
Суд Европейских сообществ: — Суд; — Суд первой инстанции; — специализированные судебные коллегии	Суд Европейского союза: — Суд; — Общий суд; — специализированные суды
	Европейский центральный банк
Счетная палата	Счетная палата

Общее представление об институтах ЕС можно получить, взглянув на табл. 2.

Таблица 2

Обзор институтов ЕС

Институт	Основные полномочия[23]	Краткое описание
Европарламент	— участие в законотворческом процессе (ст. 251 Договора о Сообществе / ст. 294 ДФЕС[24]); — инициатива в принятии нормативных актов (ст. 192 Договора о Сообществе / ст. 225 ДФЕС); — контроль институтов ЕС (ст. 201 Договора о Сообществе / ст. 234 ДФЕС); — участие во внешних сношениях (ст. 300, 310 Договора о Сообществе, ст. 49 Договора о ЕС / ст. 217, 218 ДФЕС, ст. 49 Договора о ЕС (Л)); — связь с гражданами (ст. 194, 195 Договора о Сообществе / ст. 227, 228 ДФЕС); — утверждение бюджета (ст. 272 Договора о Сообществе / ст. 314 ДФЕС); — участие в назначении членов Комиссии (ст. 214 Договора о Сообществе / ст. 17 Договора о ЕС (Л)); — участие в ОВППБ, а также в СПСУД (ст. 21, 39 Договора о ЕС / ст. 36 Договора о ЕС (Л), ст. 70, 71, 74 ДФЕС); — обращение в Суд ЕС (ст. 230, ч. 6 ст. 300 Договора о Сообществе / ч. 11 ст. 218, ст. 263 ДФЕС)	Демократизация ЕС
Европейский совет	— установление общих направлений деятельности и приоритетов ЕС (ст. 4 Договора о ЕС / ст. 15 Договора о ЕС (Л)); — определение стратегических интересов ЕС, установление целей и общих направлений ОВППБ (ст. 13 Договора о ЕС / ст. 26 Договора о ЕС (Л)); — избрание Верховного представителя Союза по иностранным делам и политике безопасности (в предыдущих договорах отсутствует / ст. 18 Договора о ЕС (Л)); — предложение кандидатуры председателя Комиссии (в предыдущих договорах отсутствует / ч. 7 ст. 17 Договора о ЕС (Л)).	Руководящий орган «Импульс для развития ЕС»
Совет	— законотворчество (ст. 202 Договора о Сообществе / ст. 16 Договора о ЕС (Л)); — инициатива в принятии нормативных актов (ст. 208 Договора о Сообществе / ст. 241 ДФЕС); — участие в принятии бюджета (ст. 272 Договора о Сообществе / ст. 314 ДФЕС); — представление ЕС во внешних сношениях (ст. 300, 301 Договора о Сообществе / ст. 215, 218 ДФЕС); — контроль государств-членов (ст. 104 Договора о Сообществе / ст. 126 ДФЕС); — назначение членов органов ЕС (ст. 247, 258, 263 Договора о Сообществе / ст. 286, 301, 305 ДФЕС); — контроль органов ЕС и обращение в Суд ЕС (ст. 230, 232 Договора о Сообществе / ст. 263, 265 ДФЕС).	Важнейший законодательный орган. Представитель интересов государств-членов
Европейская комиссия	— причастность к законотворчеству (ст. 211 Договора о Сообществе / ч. 2 ст. 17 Договора о ЕС (Л)); — инициатива в принятии нормативных актов (ч. 2 ст. 251, п. «а» ст. 252 Договора о Сообществе / ч. 2 ст. 294 ДФЕС, ч. 2 ст. 17 Договора о ЕС (Л)); — контроль государств-членов (ст. 104, 226 Договора о Сообществе / ст. 126, 258 ДФЕС); — контроль государств-членов и представление ЕС в судах (ст. 282 Договора о Сообществе / ст. 335 ДФЕС); — управление (напр., ст. 85 Договора о Сообществе / ст. 105 ДФЕС); — исполнение бюджета и отчет о его исполнении (ст. 272 Договора о Сообществе / ст. 314 ДФЕС); — участие во внешних сношениях (ст. 300 Договора о Сообществе / ст. 218 ДФЕС); — участие в ОВППБ, а также в СПСУД (ст. 27, 36 Договора о ЕС / ст. 24, 27 Договора о ЕС (Л), ст. 70, 74, 75 ДФЕС).	«Хранительница договоров» «Двигатель интеграции»
Суд ЕС (Суд Европейского союза)	— контроль органов ЕС и государств-членов (ст. 226—228, 230, 232, 235—239 Договора о Сообществе / ст. 258—260, 263, 265, 268—273, 275, 276 ДФЕС); — судебная защита частных интересов (ст. 230, 238 Договора о Сообществе / ст. 263, 272 ДФЕС).	Охрана права
ЕЦБ	— координация денежной и валютной политики (ст. 105 Договора о Сообществе / ст. 127 ДФЕС); — возможность издавать правовые нормы (ст. 110 Договора о Сообществе / ст. 132 ДФЕС).	Обеспечение стабильности цен
Счетная палата	— ежегодный отчет (ст. 248 Договора о Сообществе / ст. 287 ДФЕС) — поддержка парламентского контроля (ст. 276 Договора о Сообществе / ст. 319 ДФЕС)	Внешний финансовый контроль

К органам ЕС в узком смысле относят экономический и социальный комитет (ч. 1 ст. 300 ДФЕС), Комитет регионов (ч. 3 ст. 300 ДФЕС), Экономический и финансовый комитет (ст. 134 ДФЕС) и Европейский инвестиционный банк (ст. 308, 309 ДФЕС).

В структуре ЕС действует также целый ряд отраслевых учреждений.

Ранее в соответствии со ст. 5 Договора о ЕС Европарламент, Совет, Комиссия, Суд ЕС и Счетная палата осуществляли свои полномочия в соответствии с Договором о Сообществе с последующими договорами и актами, его изменяющими или дополняющими, и Договором о ЕС. Это означало, что перечисленные институты должны были действовать как органы Сообществ и как органы ЕС. До появления Лиссабонского договора в литературе велся спор о том, являются ли перечисленные органы институтами ЕС либо они лишь «одолжены» у Сообществ для целей ЕС[25]. Вступление в силу Договора о ЕС (Л) легально утвердило первую позицию. Кроме того, еще в 1993 г. Совет и Комиссия приняли решения именовать себя «Совет ЕС» и «Европейская комиссия» соответственно.

Место нахождения органов определяется по взаимному согласию правительствами государств-членов (ст. 341 ДФЕС). Долгое время члены ЕС договаривались только о временном месте деятельности органов. Например, решением представителей правительств государств-членов от 8 апреля 1965 г. № 67/446/EEС устанавливались места временного размещения некоторых институтов и служб Европейских сообществ[26]. Решением от 12 декабря 1992 г.[27] было установлено, что местом нахождения Совета, Комиссии, Экономического и социального комитета, Комитета регионов является Брюссель. Хотя в апреле, июне и октябре Совет проводит свои сессии в Люксембурге, а отдельные службы Комиссии (например, Евростат, Дирекция по контролю безопасности Евратома) размещаются в Люксембурге.

Суд ЕС, Счетная палата и ЕИБ находятся в Люксембурге. ЕЦБ размещается во Франкфурте-на-Майне. Европейское полицейское бюро (Европол) располагается в Гааге.

Местом нахождения Европарламента является Страсбург. Однако дополнительные периоды его пленарных заседаний проходят в Брюсселе. Там же собираются и его комитеты. Генеральный секретариат Европейского парламента и его службы продолжают размещаться в Люксембурге.

С 1997 г. нормы о местах нахождения институтов ЕС закреплены в учредительных договорах. С принятием Лиссабонского договора соответствующие положения повторены в Протоколе об установлении мест нахождения институтов, некоторых органов, учреждений и служб Европейского союза.

Европейский совет заседает с 2004 г. в Брюсселе, о чем не указывается в учредительных договорах.

Язык в деятельности органов ЕС играет важную роль, ведь в рамках Союза существуют 24 государственных языка. Кадровые и финансовые издержки в этой сфере значительны, но неизбежны в Европе, культурное многообразие которой не должно пострадать в результате объединения государств, при котором признается суверенитет даже малых членов. Возможность обратиться в органы ЕС на родном языке способствует интеграции народов. К тому же правовые акты должны быть понятны многочисленным государственным органам и гражданам, чьи права и обязанности они могут затрагивать. В литературе при изложении данного вопроса выделяют аутентичный, официальный и рабочий языки[28].

Аутентичным признается язык, тексты учредительных договоров на котором являются обязательными. И если для ЕОУС таковым был только французский язык, то в соответствии со ст. 314 Договора о Сообществе (ст. 53 Договора о ЕС) к таковым были отнесены английский, болгарский, венгерский, греческий, датский, ирландский, испанский, итальянский, латышский, литовский, мальтийский, немецкий, нидерландский, польский, португальский, румынский, словацкий, словенский, финский, французский, чешский, шведский и эстонский языки. Лиссабонский договор подтвердил данную норму. С присоединением к ЕС Хорватии количество аутентичных языков прирастет хорватским.

С одной стороны, мультилингвизм ведет к равноправию членов ЕС, с другой — к неизбежному расхождению текстов. Часть 2 ст. 55 Договора о ЕС (Л) позволяет официально перевести на любые другие языки, определенные государствами-членами из числа тех, которые, согласно их конституционному порядку, имеют статус официального языка на всей или части их территории. При этом заинтересованное государство самостоятельно предоставляет заверенные копии переводов. Ошибочным является указание некоторых авторов[29] на возможность скорого появления официального перевода учредительных договоров на русский язык, так как он в настоящий момент не является официальным ни в одном из государств-членов. Более вероятным видится официальный перевод текста учредительных договоров на белорусский язык, который применяется в ряде гмин Польши. Предполагалось, что государства-члены уведомят Совет в течение 6 месяцев после подписания Лиссабонского договора, на какие языки они хотят дополнительно перевести договоры[30].

Совет также признает некоторые языки, которые на основе конституционных предписаний государств-членов носят официальный статус на всей либо части территории таких государств[31]. Такое признание дало возможность для применения «региональных» языков в органах ЕС. Например, 30 ноября 2006 г. Европейский омбудсмен и представитель Испании при ЕС подписали соглашение о возможности направления гражданами Испании жалоб и получения ответов Омбудсмена на них на баскском, каталонском и галисийском языках (расходы, связанные с таким переводом, будет нести правительство Испании)[32].

В то же время все нормы европейского права должны применяться единообразно ко всем адресатам, и соответственно все различия должны устраняться посредством толкования (ст. 33 Венской конвенции о международных договорах). Для этих целей Суд ЕС осуществляет сравнение текстов на различных языках, дабы установить, на каком языке отдельная норма наилучшим образом передает смысл и цель толкуемой нормы. Статья 342 ДФЕС предусматривает, что правила, устанавливающие языки институтов ЕС, определяются Советом. Соответствующий регламент был принят в 1958 г.[33] Он установил, что официальными и рабочими языками будут все аутентичные языки. Хотя некоторые органы в своей деятельности отдают предпочтение английскому и французскому языкам (Комиссия) или только французскому (Суд ЕС)[34]. Отраслевые учреждения юридически не обязаны обеспечивать мультилингвизм для всех 24 официальных языков[35]. В то же время все источники вторичного права ЕС в обязательном порядке должны быть изложены на всех официальных языках.

Институциональное равновесие составляет с точки зрения права ЕС эквивалент принципу разделения властей[36]. Суд ЕС назвал консультационную процедуру в Европарламенте существенным элементом «желаемого в Договоре институционального равновесия», а также отражением основополагающего принципа демократии. Данное право участия представляет собой существенную процессуальную норму и при ее несоблюдении соответствующий акт должен быть объявлен ничтожным[37]. Суд ЕС обосновал идеей институционального равновесия также расширение возможностей для подачи Европарламентом иска о ничтожности в случае нарушения его собственных прав: «Договоры создали систему распределения полномочий между различными органами Сообщества, выделяя каждому органу свою собственную роль в институциональной структуре Сообщества и выполнении задач, доверенных Сообществу. Соблюдение институционального равновесия означает, что каждый орган обязан выполнять свои полномочия с учетом полномочий других органов. Оно же требует, чтобы была возможность наказывать любое нарушение этого правила, которое может возникнуть. Суд, который по Договорам имеет задачей обеспечение соблюдения закона при толковании и применении Договоров, обязан быть в состоянии поддерживать институциональный баланс...»[38].

Европейский парламент

Европейский парламент[39] прежде состоял из представителей народов государств, объединившихся в Сообщество (ст. 189 Договора о Сообществе), а с вступлением в силу Договора о ЕС (Л) в нем заседают представители граждан ЕС (ч. 2 ст. 14). Как представители народов, а не правительств члены Европарламента независимы и не связаны указаниями. Европарламент является единственным напрямую избираемым органом ЕС.

До 1979 г. в Европарламенте заседали направленные члены национальных парламентов. Затем были введены всеобщие прямые выборы в Ассамблею, которые стали проводиться каждые 5 лет[40]. Отступление от данного правила закреплено в ст. 19 Акта, касающегося условий присоединения Республики Хорватия[41], где указано, что если выборы в Европарламент будут проводиться ранее чем через 6 месяцев после присоединения данного государства к ЕС, то членов Европарламента от граждан Республики Хорватия может назначить национальный парламент Хорватии из своего состава, обеспечивая, чтобы такие представители были избраны прямыми всеобщими выборами.

В 2002 г. была введена пропорциональная избирательная система. Голосование на выборах в Европарламент должно быть свободным и тайным. С 2004 г. стало возможным покрытие расходов на предвыборную кампанию для партий, набравших как минимум 5% голосов.

Количество членов Европарламента 2009/2014 созыва составляло 754 (2004/2009 — 785) человека (ст. 2 Протокола о переходных положениях к учредительным договорам), и к ним были доизбраны еще 12 представителей Хорватии. За каждым государством закреплено количество выбираемых членов, которое напрямую не зависит от их населения (например, ФРГ имеет 96 мест при населении в 82 млн человек, а Мальта — 6 мест при населении в 0,4 млн человек). Часть 2 ст. 14 Договора о ЕС (Л) предусматривает максимальное количество членов Европарламента, которое ограничивается 750 членами и председателем. Данная норма соблюдена на выборах 2014 г. При этом распределение мест среди государств было осуществлено Европейским советом на период 2014/2019 с учетом того, чтобы ни одно государство не получило менее 6 мест или более 96 мест в Европарламенте. Соответствующее решение было принято Евросоветом 28.06.2013[42]. В связи с этим, говоря о выборах в Европарламент, нельзя не отметить отсутствие важного принципа избирательного права — равенство выборов. И это прямо закреплено в ч. 2 ст. 14 Договора о ЕС (Л), где говорится, что граждане ЕС представлены в Европарламенте нисходяще пропорционально, т. е. чем больше население государства, тем больше граждан приходится на одного депутата Европарламента. При этом надо учитывать, что гражданин одного государства ЕС, проживающий в другом государстве ЕС, будет участвовать в выборах в Европарламент в государстве проживания (ч. 2 ст. 22 ДФЕС).

Каждое государство-член принимает решение о процедуре выборов в Европарламент. Однако имеются и единые демократические принципы, на которых должны основываться национальные законодательные акты в данной сфере: равенство полов, тайное голосование, прямые всеобщие выборы, пропорциональное представительство и 5-летний срок полномочий депутата. Во всех государствах возраст активного избирательного права составляет 18 лет (исключение: в Австрии — 16 лет).

Члены Европарламента осуществляют свои полномочия в Брюсселе, Страсбурге, а также в своем избирательном округе. Внутренняя регламентация деятельности Европарламента, в соответствии со ст. 232 ДФЕС, осуществляется посредством Регламента. Правовой статус члена Европарламента урегулирован на основании ч. 2 ст. 223 ДФЕС решением от 28.09.2005[43], которое действует с 14 июля 2009 г. Члены Европарламента объединяются во фракции (political groups), которые являются не национальными, а партийно-политическими объединениями. Для создания фракции необходимо наличие как минимум 25 членов из не менее чем четверти государств-членов. Важность политических партий, как фактора европейской интеграции, подчеркнута в ч. 4 ст. 10 Договора о ЕС (Л). Они должны содействовать формированию европейского самосознания и выявлению политической воли граждан ЕС. В действующем Европарламенте представлены следующие фракции:

— фракция Европейской народной партии (Христианские демократы);

— фракция Прогрессивного альянса социалистов и демократов;

— фракция Альянса либералов и демократов за Европу;

— фракция Зеленых / Европейского Свободного альянса;

— Европейская консервативная и реформаторская фракция;

— Конфедеративная фракция Европейских Объединенных левых — Северные зеленые левые;

— фракция Свободной Европы и демократии.

Члены Европарламента избирают Председателя и 14 его заместителей. Председатель избирается сроком на два с половиной года (т. е. на половину парламентской легислатуры). С помощью своих заместителей Председатель Европарламента следит за работой самого Парламента и его органов (например, конференции председателей), а также руководит дебатами на сессиях. 12 пленарных заседаний проводятся ежегодно в Страсбурге и 6 — в Брюсселе. Председатель Европарламента обеспечивает соблюдение Регламента и, разрешая спорные вопросы, гарантирует законное осуществление деятельности данным институтом. Председатель представляет Европарламент при разрешении правовых вопросов, а также во всех внешних сношениях (в том числе с иными органами ЕС). Он представляет мнение по всем важным международным вопросам и делает рекомендации, направленные на укрепление Союза. Перед очередным заседанием Евросовета Председатель Европарламента представляет точку зрения Европарламента по вопросам повестки дня Евросовета и иным темам.

Конференция председателей состоит из председателей парламентских фракций и Председателя Европарламента. На их встречах рассматриваются не только практические аспекты деятельности Европарламента, но и вопросы планирования принятия актов ЕС, включая повестку дня пленарных заседаний, состав комитетов.

В Европарламенте имеется 20 постоянных комитетов. В состав каждого комитета входит от 24 до 76 членов Европарламента. Возглавляет работу постоянного комитета председатель. Политический состав таких комитетов коррелирует с представительством в самом Европарламенте. Парламентские комитеты проводят свои заседания ежемесячно (один или два раза) в Брюсселе. Заседания носят публичный характер. В постоянных комитетах Европарламента готовятся, изменяются и утверждаются проекты актов ЕС, рассматриваются предложения Комиссии и Совета и при необходимости готовятся доклады для пленарных заседаний Европарламента. Можно упомянуть следующие постоянные комитеты: по иностранным делам, международной торговле, бюджетному контролю, внутреннему рынку и защите потребителей, правовым вопросам, конституционным вопросам и др.

В Европарламенте могут также создаваться подкомитеты и временные комитеты для разрешения специальных вопросов, а также формальные следственные комитеты для расследования заявлений о злоупотреблениях при применении права ЕС. В настоящий момент действует специальный комитет по вопросам финансового, экономического и социального кризиса.

Функции. На протяжении истории Европарламента круг его функций постепенно расширяется. В отличие от национальных парламентов Европарламент не является единственным законодательным органом, его законодательная функция ограничивается участием в законодательном процессе[44] и проявляется в трех различных формах:

— наислабейшая форма участия — парламентские слушания (консультационная процедура), которые предусмотрены в учредительных договорах (например, абз. 1 ч. 3 ст. 87 ДФЕС говорит о необходимости консультирования с Европарламентом: after consulting the European Parliament) и называются обязательными или проводимыми в иных случаях (факультативные слушания). В случае если предписание об обязательных парламентских слушаниях не будет соблюдено, может быть подан иск о ничтожности в Суд ЕС. Парламентские слушания предусмотрены и в сфере ОВППБ (ч. 1 ст. 36 Договора о ЕС (Л));

— одобрение Европарламентом действий и решений (напр., абз. 1 ч. 1 ст. 86 ДФЕС) либо принятого Европарламентом решения Советом (напр., ч. 2 ст. 223, ч. 4 ст. 228 ДФЕС), а также Советом и Комиссией (напр., абз. 3 ст. 226 ДФЕС);

— стандартная законодательная процедура (ранее — процедура совместного принятия решения), в которой Европарламент имеет реальное право вето (ст. 294 ДФЕС). Данная процедура в литературе получила наименование «сорешение» (англ. codecision)[45]. Таким образом, процедура, являвшаяся ранее исключением при принятии решений в ЕС, превратилась в Лиссабонском договоре в стандартную процедуру. Стандартная законодательная процедура предусмотрена, например, для принятия решений о процедуре реализации права доступа к документам (ч. 3 ст. 15 ДФ

...