О. С. Кажаева

Институт реадмиссии в международном праве

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.1/8

ББК 67.412.1

К13

Автор:
Кажаева О. С., кандидат юридических наук.

Монография призвана восполнить существующий пробел в научной литературе, посвященной проблеме регулирования реадмиссии, а также дать комплексный разбор института реадмиссии в системе международного права.

Теоретической основой работы выступают научные труды отечественных и зарубежных ученых, посвященные реадмиссии и связанным с нею теоретическим вопросам, доктринальные материалы международных организаций.

В монографии выявляется специфика реадмиссии и раскрывается место института реадмиссии в международном праве с особенным вниманием к праву и практике Европейского союза, Содружества Независимых Государств и Российской Федерации.

Приводится сравнительный анализ понятия реадмиссии с иными схожими понятиями, имеющими отношение к удалению нежелательного иностранного лица с территории принимающего государства, описана деятельность Комиссии международного права ООН по данному направлению, изложены теоретические и практические международно-правовые проблемы, связанные с реадмиссией, раскрывается место реадмиссии в системе международного права.

УДК 341.1/8

ББК 67.412.1

© Кажаева О. С., 2020

© ООО «Проспект», 2020

ВВЕДЕНИЕ

Слово «реадмиссия» заимствовано из английского языка и происходит от глагола to readmit, что означает «принимать назад». Сегодня все больше государств наряду с давно известными видами принудительного возвращения незаконных мигрантов (например, административным выдворением, депортацией) применяют реадмиссию, имеющую свои отличительные особенности.

Специфика реадмиссии в сравнении с синонимичными терминами (административное выдворение, депортация, удаление, возвращение и т.д.) заключается в том, что, во-первых, процедура реадмиссии осуществляется на основании подписанного соглашения о реадмиссии между заинтересованными сторонами; во-вторых, реадмиссия нежелательного лица может осуществляться в государство его гражданства, в государство его места жительства или в третье государство, с территории которого лицо въехало в государство, решающее прибегнуть к процедуре реадмиссии; в-третьих, на практике, прежде чем реализовывать реадмиссию, государства согласовывают возможность применения и осуществления реадмиссии в каждом конкретном случае путем направления запросов о реадмиссии.

Появление такого вида принудительного возвращения незаконных мигрантов, как реадмиссия, можно объяснить следующим образом. Как известно, в международном праве закреплено фундаментальное право любого лица покидать любую страну, включая свою собственную, а также право на возвращение в страну своего происхождения. Обязанность же государства принимать назад собственных граждан выводится путем толкования из вышеуказанных прав, закрепленных в международных документах. При этом в международном праве отсутствует прямое закрепление обязанности государств принимать назад в порядке реадмиссии граждан третьих стран, въехавших в другое государство с их территории. Данный пробел призваны восполнить соглашения о реадмиссии, заключаемые государствами.

Основное назначение соглашений реадмиссии заключается в облегчении или упрощении процедуры возвращения нежелательного лица в государство его гражданства, постоянного места жительства или в третье государство, с территории которого лицо прибыло. Также среди основных мотивов заключения соглашений о реадмиссии между государствами можно указать борьбу с незаконной миграцией и ее последствиями.

Сегодня все больше государств прибегают к использованию реадмиссии в качестве способа удаления лиц, нарушающих их национальное законодательство о въезде и пребывании, в государство их происхождения, постоянного места жительства или третье государство, с территории которого лицо въехало. Несмотря на это, полного понимания того, что собой представляет реадмиссия как процедура возвращения и наиболее гуманный способ возвращения, нет. Об актуальности проблемы международно-правового регулирования и применения реадмиссии свидетельствует большой интерес государств к применению реадмиссии, а также интерес Комиссии международного права ООН к данной проблеме.

Зачастую положения международного права в исторической перспективе развивались по следующей схеме: сначала практическое применение, затем его теоретическое обоснование, разработка вопроса. Международно-правовое регулирование миграции, включая реадмиссию, идет по такому же пути: государства сотрудничают между собой в решении миграционных вопросов, которые остро стоят перед ними, включая вопросы нелегальной миграции, государства постоянно находятся в поиске наиболее эффективных средств и способов решения вопросов нелегальной миграции, и в качестве одного из них они избрали реадмиссию. Но, если первый опыт заключения соглашений о реадмиссии или включения положений о реадмиссии в иные договоры относится еще к XIX веку, то начало теоретического осмысления собственно реадмиссии можно встретить лишь начиная с ХХ века, а полноценные исследования – в последнее десятилетие ХХ в. и позднее. Научная разработанность проблемы раскрывается ниже в соответствующем разделе введения.

На протяжении всей истории развития человечества государства прибегали к использованию высылки для удаления со своей территории нежелательных лиц. «Древние народы подобно дикарям смотрели в большинстве случаев на чужеземца как на врага, на существо бесправное; его не защищало гостеприимство кого-либо из местных жителей или покровительство могущественного патрона. Поэтому изгнание из отечества считалось тяжким наказанием»1. В начале XIX века ситуация изменилась. Согласно И. Блюнчли, «общечеловеческие права иностранцев уважаются теперь во всем цивилизованном мире; также в важнейших имущественных и частных правах, а равно и в сношениях с туземцами иностранцы вполне уравнены с последними»2.

Также начиная с XIX века европейские государства первыми стали заключать соглашения о реадмиссии3. В связи с этим становление и развитие сотрудничества по заключению соглашений о реадмиссии в историческом контексте рассматривается с позиции становления и развития взаимодействия именно государств Европы в области урегулирования удаления нежелательных лиц с территории путем использования реадмиссии.

Относительно хронологических рамок возникновения договоров о реадмиссии, имеются различные точки зрения. Согласно одной из них, представленной Нильсом Колманом в его труде «Европейская политика реадмиссии. Интересы третьего государства и права беженцев», договоры о реадмиссии начали заключаться между европейскими странами в начале XIX века4.

Ким Жиллад в своей магистерской диссертации «Соглашения о реадмиссии, заключенные Европейским Союзом» указывает, что соглашения о реадмиссии стали заключаться европейскими странами в XIX веке, а до этого времени, на основе принципа территориального суверенитета, государства просто высылали нежелательных лиц в одностороннем порядке без сотрудничества с другими государствами. К. Жиллад подчеркивает, что соглашения о реадмиссии стали заключаться европейскими странами5.

Другая точка зрения представлена в научной статье профессора А. Х. Абашидзе и Е. В. Киселевой «Реадмиссия в отношениях России и ЕС: перспективы заключения соглашения»6. Согласно данной точке зрения, институт реадмиссии возник после Второй мировой войны, когда государства «начали заключать между собой соглашения о контроле за границами и обращении с незаконно прибывшими лицами»7. Подобной позиции придерживается также А. Сутормина, по мнению которой «реадмиссия – новый институт в международном праве, данное понятие существует со второй половины ХХ века»8.

Государства иных регионов начали заключать соглашения о реадмиссии еще позже. Например, государства-участники Содружества Независимых Государств начали заключать соглашения о реадмиссии по инициативе Российской Федерации уже в начале XXI века.

Реадмиссия как институт права оформился в таковой достаточно недавно, после Второй мировой войны9, когда появилась достаточная практика государств по применению такого механизма возвращения, как реадмиссия, оформились нормы, регулирующие реадмиссию.

На сегодняшний день заключено большое количество двусторонних соглашений о реадмиссии, что обусловлено распространением идей защиты прав человека, гуманного обращения с людьми. Реадмиссия как раз представляет собой наиболее гуманный способ возвращения лица в государство его гражданства, постоянного места жительства или третье государство, с территории которого лицо прибыло.

Применение реадмиссии на практике основывается на заключенных между государствами соглашениях о реадмиссии, которые детально прописывают осуществление процедуры реадмиссии.

Актуальность темы исследования определяется необходимостью теоретической проработки международно-правового регулирования реадмиссии для его совершенствования.

О значимости развития сотрудничества государств по реадмиссии свидетельствует и работа Комиссии международного права ООН по теме «Высылка». С 2000 по 2012 г. Комиссия международного права ООН разрабатывала Проект статей по высылке10, в котором, в частности, содержится положение о реадмиссии, который в 2014 г. был принят Комиссией международного права ООН. В Проекте статей о высылке, принятом в 2014 г., содержится рекомендация Комиссии международного права ООН Генеральной Ассамблеи ООН по включению статей проекта в одну из резолюций и принятию в будущем отдельной конвенции, содержащей положения Проекта статей о высылке11.

Несмотря на важность заключения соглашений о реадмиссии, государства могут столкнуться с рядом проблем как при заключении таких соглашений, так и во время их реализации. Например, с нежеланием государств происхождения мигрантов заключать соглашения о реадмиссии из-за опасений потери поступления доходов от их заработка за рубежом либо ухудшения ситуации на рынке труда; с финансовыми затратами на осуществление реадмиссии; с трудностями в установлении личности лица, подлежащего реадмиссии.

Кроме вышеобозначенных проблем реадмиссия поднимает ряд вопросов общетеоретического порядка, как, например, соотношение прав человека и обязанности государств принять назад собственных граждан, правомерность высылки (реадмиссии) лиц, которым отказано в получении статуса беженцев.

Для Российской Федерации тема настоящего исследования особенно актуальна еще и потому, что для РФ, как социального государства, важно применение более гуманных способов возвращения иностранных граждан в государство, с территории которого они въехали в РФ, а именно применение реадмиссии. Также Российская Федерация заинтересована в заключении соглашений о реадмиссии со всеми государствами-участниками СНГ, так как большой объем миграции осуществляется в Российскую Федерацию либо как в конечный пункт назначения вне зависимости от причин миграций, либо как в страну транзита с последующим перемещением в иной конечный пункт назначения.

Степень научной проработанности проблемы. Необходимо сразу оговориться, что достаточно мало внимания уделено конкретно данному вопросу в научной литературе. В трудах ученых-философов XIX – начала XX в. можно встретить упоминания о равенстве людей, общении людей между собой, признании права лиц покидать свою страну, а также признании обязанности государств уважать права иностранцев и т.д. (Г. Гроций12, И. Блюнчли13, А.-В. Гефтер14, А. Фердросс15, Э. де Ваттель16), а также информацию, касающуюся высылки и ее запрета при определенных обстоятельствах (И. Блюнчли, А.-В. Гефтер, Л. М. Оппенгейм17).

Г. Гроций в труде «О праве войны и мира: Три книги, в которых объясняются естественное право и право народов, а также принципы публичного права» 1625 г. прямо не затрагивает вопросов прав человека, но косвенно из данного труда можно сделать некоторые умозаключения применительно к предмету настоящего исследования. Например, в данном труде Г. Гроций дает объяснение постоянным перемещениям лиц: «…стремление к спокойному и руководимому собственным разумом общению с себе подобными»18.

И. Блюнчли в труде «Современное международное право цивилизованных государств, изложенное в виде кодекса» 1877 г. рассматривает обязанность государств оказывать помощь своим гражданам, находящимся за границей19. Он отмечает, что высылка иностранцев с территории государства, гражданами которого они не являются, возможна по политическим соображениям, при этом автор осуждает высылку, осуществляемую государством безосновательно20.

Первым автором, уделившим внимание именно реадмиссии, был А.-В. Гефтер, который выступал против осуществления высылки без наличия должных оснований21. В отличие от иных авторов XIX и начала XX века, в его работе рассматривается и упоминается высылка, осуществляемая на основе договоренностей государств: «каждое государство имеет право определять условия, на которых оно допускает въезд и пребывание иностранцев на своей территории. Оно может, в видах общественной безопасности, выслать их в отдельности или в массе, если этому не препятствуют договоры, заключенные с иностранными государствами. С другой стороны, государство не может отказываться от принятия собственных своих подданных, высланных из иностранной территории, причем оно не обязано принимать их формально, если этого не требуют специальные договоры»22.

Необходимо отметить также работы, в которых освещается обязанность государств принимать своих граждан, которым отказано в нахождении на территории иностранного государства: Л. М. Оппенгейма23, Э. де Ваттеля24, Г. С. Гудвина-Гилла25, П. Вайса26 и К. Хэйлброннера27.

Среди первых монографических работ, посвященных непосредственно реадмиссии, следует назвать работу К. Хэйлброннера «Соглашения о реадмисии и обязательства государств в соответствии с международным публичным правом по реадмиссии их собственных граждан и иностранных граждан» (1997)28, С. Чарльз «Соглашения о реадмиссии и уважение прав человека в третьих странах. Обзор и перспективы для Европейского Парламента» (2007)29, Н. Колмана «Европейская политика реадмиссии: интересы третьих стран и права беженцев» (2009)30, Руководство для экспертов по реадмиссии, подготовленное Международной организацией по миграции в 2009 г. (т. 1 и т. 2)31, работу Дж.-П. Кассарино «Политика реадмиссии в Европейском союзе» (2010)32. В России первым исследованием реадмиссии стала статья А. Х. Абашидзе и Е. В. Киселевой «Реадмиссия в отношениях России и ЕС» (2004)33.

В работе К. Хэйлброннера «Соглашения о реадмисии и обязательства государств в соответствии с международным публичным правом по реадмиссии их собственных граждан и иностранных граждан» раскрывается международное обязательство государств по реадмиссии собственных граждан и иностранных граждан согласно нормам международного права, также дается описание реадмиссии лиц, которым отказано в предоставлении убежища, иллюстрируется развитие соглашений о реадмиссии на примере ЕС, начиная от соглашений и их положений со времен Второй мировой войны до современности.

Работа Н. Колмана «Европейская политика реадмиссии: интересы третьих стран и права беженцев» рассматривает становление международно-правового регулирования реадмиссии и его развитие в рамках Европейского союза. Данная работа наиболее полно раскрывает практическое применение реадмиссии в ЕС, не рассматривая теоретические вопросы, что проявляется даже в том, что определения реадмиссии в книге нет. Большое внимание в работе уделяется становлению компетенции ЕС в области реадмиссии.

Н. Колман одним из первых выделил этапы становления и развития института реадмиссии в Европейском союзе: первый этап – начало XIX века до Второй мировой войны; второй этап – 1950–1960-е гг., третий этап – с начала 90-х гг. ХХ века по настоящее время34. Каждый из указанных этапов становления института реадмиссии в ЕС рассмотрен более подробно во второй главе данной диссертации.

Работа С. Чарльза «Соглашения о реадмиссии и уважение прав человека в третьих странах. Обзор и перспективы для Европейского Парламента» в основном посвящена компетенции ЕС в области реадмиссии, начиная с принятия Амстердамского договора. Также достаточно подробно рассматривается обязанность государств уважать права человека с позиции соблюдения принципа невысылки, запрета применения жестокого обращения и т.д.

Руководства по реадмиссии (т. 1 и т. 2), принятые МОМ в 2009 г., являются первыми изданиями по реадмиссии, выпущенными международной организацией. Первый том описывает основные положения соглашений о реадмиссии, раскрывает цели заключения соглашений о реадмиссии, дает краткую иллюстрацию правовых актов ЕС, посвященных данному вопросу, достаточно подробно рассматривает процедурные моменты, связанные с осуществлением реадмиссии на практике. Теоретические аспекты института реадмиссии расписаны достаточно узко.

Второй том Руководства по реадмиссии посвящен раскрытию договорной практики Российской Федерации в области реадмиссии на примере разбора отдельных соглашений о реадмиссии, заключенных Российской Федерацией, а также дает соотношение института реадмиссии и иных институтов права Российской Федерации, предусматривающих принудительное возвращение иностранного гражданина в государство его гражданства (административное выдворение, депортация). Второй том Руководства 2009 г. рассматривает институт реадмиссии применительно к национальному законодательству Российской Федерации. Соглашений, разбираемых в Руководстве, всего шесть, а также рассмотрение в основном осуществляется без их сопоставления.

Дж.-П. Кассарино в работе «Политика реадмиссии в Европейском союзе» рассматривает соглашения ЕС о реадмиссии, заключенные с третьими странами, раскрывает, что собой представляет совместная компетенция ЕС и государств-членов в области реадмиссии, рассматривает партнерства по мобильности как способ для ЕС привлечь внимание третьих государств к важности такого рода сотрудничества.

В статье А. Х. Абашидзе и Е. В. Киселевой «Реадмиссия в отношениях России и ЕС» впервые дается определение соглашений о реадмиссии, а также раскрывается взаимозависимость между переговорами по упрощению визового режима и между переговорами по заключению соглашений о реадмиссии в отношениях Российской Федерации и Европейского союза.

В современной отечественной научной литературе, как правило, реадмиссия упоминается вскользь в контексте миграции35, либо только дается определение реадмиссии и проблем ее применения36, либо реадмиссия рассматривается применительно только к национальному законодательству РФ37, либо рассматривается определенное сотрудничество между двумя конкретными государствами38 или регулирование в ЕС39.

Вопросу определения реадмиссии и соотношения ее с иными смежными понятиями уделено внимание в двухтомном Руководстве по реадмиссии МОМ 2009 г.40, в статье Ю. Ф. Моргун 2005 г.41, в учебном пособии «Правовые основы реадмиссии» 2010 г.42, в статье Ю. В. Пауковой 2012 г.43, в монографии И. С. Власова и Н. А. Головановой 2012 г.44 и т.д. Однако ни одна из этих работ не решает проблемы соотношения реадмиссии со сходными механизмами исчерпывающим образом. В работе Дж.-П. Кассарино 2010 г.45, в диссертации Ю. В. Пауковой 2011 г.46, М. Паниззона 2012 г.47 и других можно встретить отдельные упоминания о значении соглашений о реадмиссии.

Касательно более широкого контекста реадмиссии – международно-правового регулирования миграции в целом – существуют следующие наработки. Международно-правовое регулирование миграции рассматривается А. Ю. Ястребовой в монографии 2014 г.48, Е. В. Киселевой в учебном пособии 2012 г. и статье 2014 г.49, Н. Н. Зинченко в диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук 2012 г.50, Т. Я. Хабриевой в учебном пособии 2008 г.51, Ю. Пархомовой в работе 2008 г.52 и так далее. В вышеуказанных работах рассматривается и раскрывается место международно-правового регулирования миграции в системе международного публичного права.

Описание реадмиссии как правового института нашло отражение в учебном пособии «Правовые основы реадмиссии» 2010 г.53 При этом реадмиссия рассматривается как объект конституционно-правового регулирования. В пособии раскрываются основные цели реадмиссии, субъекты, принципы, источники. В учебном пособии четко сформулированное определение реадмиссии как правового института отсутствует.

Упоминание о сотрудничестве по реадмиссии в рамках СНГ можно встретить в статьях Т. Я. Хабриевой54, И. Салеева55, монографии Е. В. Киселевой и А. Х. Абашидзе56 и в других работах.

Сотрудничество Российской Федерации и Европейского союза по реадмиссии отражено в статье А. Х. Абашидзе и Е. В. Киселевой 2004 г.57, в труде Ю. В. Потемкиной 2011 г.58, в статье Л. Суторминой 2011 г.59, в монографии А. Ю. Ястребовой 2014 г.60 и других. В основном вышеуказанные работы рассматривают сотрудничество реадмиссии между Российской Федерацией и ЕС в контексте упрощения визового режима. В них более подробно раскрывается визовое сотрудничество, нежели сотрудничество по реадмиссии.

В современной зарубежной научной литературе, как было отмечено выше по конкретным трудам, больше внимания уделяется применению реадмиссии в практике европейских государств без рассмотрения того, что собой представляет реадмиссия и зачем она нужна.

Таким образом, вышеприведенные работы рассматривают реадмиссию в узко очерченном ключе и фрагментарно: двустороннее сотрудничество, регулирование и развитие в ЕС или СНГ применительно только к Российской Федерации, то есть только по практическому применению реадмиссии, не уделяя, по существу, внимания теоретическому анализу института реадмиссии, что позволило бы лучше понимать, для чего она предназначена, как ее лучше использовать и какую пользу она могла бы оказать государствам в решении проблем незаконной миграции.

Глава 1.
РЕАДМИССИЯ: ПОНЯТИЕ И ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА

1.1. Понятие реадмиссии и ее соотношение со смежными понятиями

«Международно-правовое регулирование миграции представляет собой ту сферу совместной деятельности государств, где отчетливо проявляются тенденции универсализации и глобализации. Происходящие в современном мире интеграционные процессы требуют применения гуманитарных подходов к международным механизмам управления миграцией»61. Одним из таких механизмов является реадмиссия.

«Реадмиссия» в переводе с английского языка происходит от глагола to readmit, что означает принимать назад.

В предварительном порядке, с точки зрения содержания правоотношений, обозначим реадмиссию как механизм, позволяющий государству, на территории которого находятся незаконные мигранты, осуществлять на основе международного договора с государством их гражданства или государством, с территории которого они прибыли, их высылку. В дальнейшем в тексте работы понятие раскрывается и анализируется полнее.

Как правило, соглашения о реадмиссии содержат формальную или ускоренную процедуры. Формальная процедура применяется, когда «факт незаконного проникновения или пребывания был установлен после прошествия некоторого времени со дня совершения», а ускоренная процедура – «обычно применяется при задержании на пункте пограничного контроля»62.

Рассмотрим подробнее понятие реадмиссии, содержащееся в научных работах и международных договорах, с тем чтобы дать в итоге наиболее полное и точное определение данному понятию.

Согласно Руководству по реадмиссии для экспертов и специалистов-практиков, разработанному Международной организацией по миграции (МОМ), реадмиссия представляет собой «действие государства, разрешающего повторный въезд лица (собственных граждан, иностранных граждан или лиц без граждантсва), о котором стало известно, что оно (данное лицо) незаконно въехало, пребывает или проживает на территории другого государства»63. То есть, реадмиссия рассматривается как «действие государства, разрешающего повторный въезд лица на свою территорию». Указывается, что к лицам, в отношении которых государство разрешает повторный въезд относятся не только граждане этого государства, но и иностранные граждане и лица без гражданства. В определении не раскрываются основания повторного въезда или, при рассмотрении со стороны государства принимающего назад таких лиц, основания повторного приема таких лиц иностранным государством.

Во втором томе Руководства по реадмиссии содержится иное определение, согласно которому реадмиссия – это «передача компетентными органами запрашивающего государства и принятие компетентными органами запрашиваемого государства в порядке, на условиях и в целях, предусмотренных соответствующим соглашением о реадмиссии, лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны нарушающими законодательство запрашивающего государства по вопросам въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства»64. Данное определение шире, чем определение, содержащееся в первом томе Руководства по реадмиссии, и включает лиц, которые могут подлежать реадмиссии, также раскрывает способ сотрудничества государств (через компетентные органы) и основания применения процедуры реадмиссии.

В 2004 г. А. Абашидзе, Е. Киселева впервые в отечественной доктрине дали определение соглашений о реадмиссии, указав, что их сущность составляют «взаимные обязательства государств принять обратно своих граждан, граждан третьих стран и лиц без гражданства, незаконно прибывших на территорию договаривающейся стороны или остающихся там без законных оснований, если данные лица прибыли с территории этой договаривающейся стороны»65. Данное определение очень лаконично. Оно, например, не уточняет, что территорией государства, с которого прибыли иностранные граждане в принимающее государство, может быть как государство их гражданства, государство их постоянного места жительства, так и третье государство.

Ю. Ф. Моргун в своей статье66 приводит точку зрения И. Тодоровича67, согласно которой «механизм возвращения (в свою страну или в третье государство) называется реадмиссией». При этом, Ю. Ф. Моргун рассматривает реадмиссию, когда описывает добровольное возвращение. Данное определение дано в самом широком смысле, из него совершенно непонятно, что такое реадмиссия, ведь не всякая процедура возвращения является реадмиссией, не понятно какую форму имеет данное возвращение (добровольное или принудительное), кто осуществляет и так далее.

В учебном пособии «Правовые основы реадмиссии» 2010 г. указано, что реадмиссия в переводе с английского «буквально означает «передопуск», и что термину «реадмиссия» вряд ли можно подобрать столь же краткий аналог в русском языке, разве что слово «водворение»… речь идет об иммигранте, незаконно находящемся в данном государстве, которого необходимо сначала выдворить, а затем доставить на прежнее место его жительства за рубежом»68.

Реадмиссия «применяется для обозначения процедур или правовых действий по предотвращению нелегальной иммиграции и нелегального присутствия граждан одной Стороны на территории другой Стороны»69. При этом отличительной чертой данной процедуры является то, «что для ее реализации необходимо участие государственных органов разных государств»70.

Если говорить о приемлемости использования термина «водворение» как синонима термину «реадмиссия», то в русском языке «водворение» в широком смысле означает «восстанавливать порядок», а в узком, – «возвращать в принудительном порядке на прежнее место жительства»71. На практике, процедура реадмиссии может быть применима не только к «иммигранту, незаконно находящемуся в государстве», но и к тем, кто незаконно въезжает или незаконно проживает в государстве. Кроме того, С. А. Герасимов поясняет, что для осуществления процедур реадмиссии необходимо наличие «юридического факта миграции физических лиц при сохранении их социальной связи с государством их предыдущей принадлежности (гражданства, или домицилия – предыдущего законного места жительства) (курсив наш. – О. К.). В процессе реадмиссии достигается цель правового регулирования, состоящая в «передопуске», восстановлении лица в прежнем своем качестве – жителя той страны, в которой он законно находился до перемещения в другое государство, где он был идентифицирован в качестве незаконного иммигранта»72. Согласно приведенной выдержке, получается, что С. А. Герасимов ограничивается случаями применения реадмиссии только в страну бывшего гражданства лица или предыдущего законного места жительства, что не соответствует практике применения соглашений о реадмиссии.

Л. Сутормина понимает под реадмиссией «согласие государства на возвращение на свою территорию собственных граждан, иностранных граждан и лиц без гражданства, незаконно въехавших на территорию другого государства непосредственно с территории первого государства» (курсив наш. – О. К.)73. В данном определении автор исходит из того, что возвращение лица, подлежащего реадмиссии, возможно только в государство, с территории которого лицо непосредственно прибыло в государство, которое в последующем инициирует процесс возвращения.

К. Жиллад отмечает, что реадмиссия – «действия государства, разрешающего повторный въезд лиц (собственных граждан, граждан третьего государства или лиц без гражданства), въезд, нахождение или проживание которых в другом государстве было признано незаконным»74. К. Жиллад не делает уточнения относительно того, какое государство «разрешает повторный въезд»: либо это государство гражданства, либо это иное третье государство, с территории которого лицо въехало в другое государство, а может быть сразу оба. Также определение не раскрывает основания применения реадмиссии (например, соглашение, устная договоренность государств, односторонний акт государства и т.д.).

Ю. В. Паукова75 определяет реадмиссию как «прием-передачу двумя договаривающимися государствами лиц, незаконно находящихся на территории одного из государств, посредством межгосударственного взаимодействия, что является «дипломатическим» способом удаления таких лиц с территории». Данное определение не раскрывает всех характерных процедуре реадмиссии черт, но делает акцент на том, что реадмиссия – «дипломатический способ удаления лиц, незаконно находящихся на территории государства».

В монографии И. С. Власова и Н. А. Головановой содержится следующее определение: реадмиссия – «это передача компетентными органами государства запрашивающей Стороны и прием компетентными органами государства запрашиваемой Стороны лиц, незаконно пребывающих на территории государства запрашивающей Стороны, в порядке, на условиях и в целях, которые предусмотрены соответствующим законодательством»76. Данное определение не дает полного представления о том, что из себя представляет реадмиссия в рамках сотрудничества государств по возвращению нелегальных мигрантов. Также определение отражает только «внутригосударственную составляющую», но отличительной чертой осуществления такой процедуры возвращения как реадмиссия является именно заключение международно-правового документа между заинтересованными государствами, позволяющего ее реализовывать.

В. А. Волох рассматривает реадмиссию как «одну из форм принудительного возвращения нелегальных мигрантов» и определяет ее как «разрешение государства на повторный въезд своего гражданина, гражданина третьей страны или лица без гражданства, который незаконно въехал или пребывал в другом государстве»77. В данном определении автор не раскрывает оснований, по которым «гражданину третьей страны или лицу без гражданства» будет разрешен повторный въезд на территорию государства, гражданами которого они не являются. Имеющаяся в определении формулировка «который незаконно… пребывал в другом государстве» (курсив наш. – О. К.) скорее всего, подра­зумевает незаконное нахождение и проживание в другом государстве.

Далее, в определении указывается, что «иммигранта, незаконно находящегося в государстве» сначала необходимо «выдворить», а «затем доставить на прежнее место его жительства за рубежом». Исходя из определения, получается, что прежде чем лицо будет реадмиссировано, оно должно быть выдворено или, иначе, депортировано, а это совершенно разные процедуры. Депортация возможна только в государство гражданства лица или его постоянного места пребывания, реадмиссия же, кроме этого, может быть осуществлена и в третье государство, с территории которого лицо прибыло.

Рассмотренные выше определения раскрывают реадмиссию либо как согласие государства на повторный въезд, либо как действие государства, разрешающее повторный въезд лиц, либо передачу лиц, незаконно въехавших, находящихся или проживающих в государстве.

Далее рассмотрим, какие определения закрепляют государства-участники ЕС и СНГ в соглашениях о реадмиссии и есть ли различия в данных определениях между собой и в сравнении с определениями ученых, рассмотренными выше.

В Модельном Соглашении по реадмиссии, принятом Межпарламентской Ассамблеей государств-участников СНГ, реадмиссия понимается как «передача компетентными органами государства запрашивающей Стороны и прием компетентными органами государства запрашиваемой Стороны в порядке, на условиях и в целях, предусмотренных заключенным Сторонами соглашением о реадмиссии, лиц, въехавших или находящихся на территории государства запрашивающей Стороны в нарушение действующего на его территории законодательства по вопросам въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства»78.

Аналогичное определение содержится в соглашениях о реадмиссии (ст. 1), заключенных Российской Федерацией с Узбекистаном (2013 г.)79, Казахстаном (2012 г.)80, Киргизией (2012 г.)81, Украиной (2012 г.)82.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Армения от 20 августа 2010 г. содержит более узкое определение реадмиссии – «передача компетентными органами государства запрашивающей Стороны и прием компетентными органами государства запрашиваемой Стороны в порядке, на условиях и в целях, предусмотренных настоящим Соглашением, лиц, незаконно пребывающих на территории государства запрашивающей Стороны (курсив наш. – О.К.)»83. Соответственно, содержание определения ограничено только реадмиссией «лиц, незаконно пребывающих», отдельно не выделяя лиц, незаконно проживающих на территории запрашивающей Стороны.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь о реадмиссии от 15 ноября 2013 г. определяет реадмиссию следующим образом: «передача компетентными органами государства запрашивающей Стороны и прием компетентными органами государства запрашиваемой Стороны в порядке, на условиях и в целях, предусмотренных настоящим Соглашением, граждан третьих государств и лиц без гражданства, находящихся на территории государства запрашивающей Стороны (курсив наш. – О.К.) в нарушение законодательства этого государства по вопросам въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства»84. Здесь противоположная ситуация: затрагивается реадмиссия только лиц «находящихся не территории государства запрашивающей Стороны в нарушение законодательства…»

В Соглашении между Правительством Российской Федерации и Европейским Сообществом о реадмиссии от 25 мая 2006 г. реадмиссия определяется как «передача запрашивающим государством и принятие запрашиваемым государством лиц (граждан запрашиваемого государства, граждан третьих государств или лиц без гражданства), чей въезд, пребывание или проживание в запрашивающем государстве признаны незаконными»85. Соглашения о реадмиссии, заключенные ЕС, например, с Украиной86 и Арменией87, не содержат определения реадмиссии.

В отличие от доктринальных определений, рассматривающих реадмиссию как согласие государства на повторный въезд или действие государства, разрешающее повторный въезд лиц, либо передачу лиц, незаконно въехавших, находящихся или проживающих в государстве, определения, содержащиеся в многочисленных соглашениях государств о реадмиссии, под реадмиссией понимают передачу запрашивающим государством и прием запрашиваемым государствами лиц, незаконно въехавших, пребывающих или находящихся в запрашивающем государстве.

Примиряя указанные теоретические и легальные дефиниции, представляется обоснованным дать следующее определение реадмиссии, с точки зрения содержания правоотношений: реадмиссия – это организационно-правовой механизм, позволяющий государствам, заключившим соглашения о реадмиссии, осуществлять процедуру возвращения (передачу и прием) лиц (граждан государств сторон, граждан третьих стран и лиц без гражданства) при обнаружении факта отсутствия или утраты ими законных оснований въезда, пребывания и проживания в принимающем государстве, в государства их гражданства, государства их постоянного места жительства или в третьи государства, с территории которых они прибыли. При этом, применение автором данного диссертационного исследования словосочетания «организационно-правовой механизм» объяснимо с двух позиций, во-первых, правовой механизм – «процесс, имеющий определенные стадии правового регулирования»88, что характерно для реадмиссии; во-вторых, соглашения о реадмиссии лишь закрепляют основания и процедуры применения реадмиссии, т.е. соглашения сами по себе не являются правовым механизмом, они лишь закрепляют реадмиссию.

Для лучшего понимания, что представляет собой реадмиссия необходимо сравнить ее с иными процедурами прекращения незаконного пребывания мигрантов на территории соответствующих государств, которых международно-правовая теория и практика знает множество.

В иностранных работах, на которые опирается автор настоящего диссертационного исследования, при рассмотрении международно-правового регулирования реадмиссии наравне с термином readmission (реадмиссия) употребляются такие термины, как expulsion (высылка), extradition (экстрадиция), removal (удаление), refoulement (высылка, принудительное возвращение (беженцев)) и другие. Причем, довольно часто можно встретить употребление термина expulsion (высылка) в качестве синонима термину readmission (реадмиссия), что например, присутствует в работах Н. Колмана, Дж.-П. Кассарино и т.д. С каждым из этих терминов далее реадмиссия сопоставляется. Отечественной доктрине характерно рассмотрение реадмиссии в контексте высылки, реже выдворения89.

Дж.-П. Кассарино указывает, что «реадмиссия, также как депортация, является одной из форм высылки»90.

Во втором докладе по высылке иностранцев, подготовленном Специальным докладчиком по теме «Высылка иностранцев» Морисом Камто в 2006 году, термин высылка «используется, как правило, в широком смысле для обозначения комплекса мер или действий, осуществляемых с целью убеждения человека покинуть территорию государства»91. Термин «высылка» обычно используется для описания действий, осуществляемых государственной властью, реализующей удаление лица «добровольно», под угрозой насильственного выселения, либо принудительно92.

В свою очередь, удаление (removal) – «общий термин, охватывающий различные способы и процедуры исключения иностранца с территории той или иной страны»93. Если проводить соотношение терминов реадмиссии и удаления, то реадмиссия будет представлять собой одни из способов удаления иностранцев с территории определенного государства.

Как отмечается Специальным докладчиком во втором докладе по высылке иностранцев 2006 года, «удаление» не является общепризнанным юридическим термином, хотя во французском законодательстве термин «удаление» («éloignement») понимается как высылка и используется наравне с термином «препровождение до границы» («la reconduite à la frontière»)94.

Понятие «препровождение до границы» (reconduction to the frontier) можно встретить во французском законодательстве в положении относительно въезда и пребывания иностранного гражданина на территории Франции, отличное от термина «высылка». Термин «высылка» применяется к удалению законно или незаконно находящихся иностранцев, чье присутствие на территории Франции представляет серьезную угрозу для общественного порядка, в то время как выражение «препровождение до границы» означает меры по удалению иностранцев с неурегулированным статусом95.

По общему правилу, различия между терминами «высылка» и «препровождение до границы» не делаются, и последний термин рассматривается как «одна из многочисленных мер по высылке»96. Таким образом, осуществляя процедуру реадмиссии, компетентные органы государственной власти запрашивающего государства при необходимости используют меру «препровождение до границы» с целью передать лицо «из рук в руки» представителям власти запрашиваемого государства.

Зачастую в научной литературе и международных документах, посвященных высылке и, в частности, реадмиссии, можно встретить такой термин как refoulement, то есть принудительное возвращение (беженцев), также обычно переводимое на русский язык как высылка. Можно предположить, что принудительное возвращение может применяться к лицам, которым отказано в получении статуса беженца. Соглашения о реадмиссии на практике часто используются для высылки таких лиц.

По вопросу соотношения понятий высылки и принудительного возвращения в научной литературе нет единого мнения. Ю. Ф. Моргун пишет, что «возвращение и реадмиссия являются важными составляющими инструментария управления миграционными потоками. Они особенно действенны при совместном применении с эффективным управлением границами и отработанной системой предоставления иностранцам убежища»97.

В Руководстве МОМ по реадмиссии, термины реадмиссия и возвращение рассматриваются как элементы процесса перемещения, в котором, «действуя на основе соглашения, одно государство возвращает лицо, а другое государство это лицо принимает, таким образом, прием собственных или иностранных граждан запрашиваемым государством определяется как реадмиссия, а возвращение лиц запрашивающим государством рассматривается как возвращение»98.

Таким образом, основное отличие терминов реадмиссия и возвращение здесь прослеживается с позиции субъекта, то есть для государства, которое возвращает лицо на родину, это будет процесс возвращения, а для государства, принимающего такое лицо, – реадмиссия.

В Директиве 2008/115/EC указано, что ведение эффективной политики возвращения является «необходимым элементом эффективного управления миграцией»99. Директива определяет термин «возвращение» (return) как «процесс возвращения граждан третьей страны – либо в порядке добровольного соблюдения обязательства по возвращению, либо принудительно – в (а) его или ее страну происхождения; (б) стран транзита в соответствии с правом Сообщества или двусторонними соглашениями о реадмиссии или другими договоренностями, или (в) другую третью страну, в которую заинтересованный гражданин третьей страны добровольно решает вернуться и в которой он или она будет принят»100. Термин реадмиссия в Директиве 2008/115/ЕС не раскрывается. Как уже упоминалось, реадмиссия часто рассматривается в контексте возвращения, так как является одним из видов возвращения.

В отечественной доктрине реадмиссию часто сравнивают с депортацией и административным выдворением101.

Как отмечает А. Ю. Ястребова, «ни реадмиссия, ни выдворение, ни депортация не выступают эффективными средствами предупреждения незаконной миграции. Эти формы принудительного возвращения иностранных граждан в страну происхождения или же транзита способствуют исключительно обеспечению безопасности принимающего государства и прекращению незаконного пребывания мигрантов»102.

Специальный докладчик, назначенный по теме «Высылка иностранцев», отметил, что депортация «имеет определенный исторический фон и тесно связана с событиями Второй мировой войны»103. В этом смысле депортацию следует рассматривать как «насильственное перемещение (forced transfer) отдельных лиц или групп гражданского населения из оккупированной территории, подпадающих под защиту в соответствии с положениями Женевских конвенций 1949 года»104.

В международном праве различают депортацию, то есть власть государства насильно выслать иностранца в любую страну, выбранную депортирующим государством, и высылку, согласно которой иностранец может быть выслан с территории высылающего государства, которое должно добиться согласия лица, подлежащего высылке для определения места назначения, которым во всех случаях является государство, гражданином которого это лицо является105.

Кроме этого, депортацию рассматривают как механизм, применяемый в случае несоблюдения иного ранее вынесенного решения компетентного органа государственной власти о выезде лица с территории принимающего государства.

В Российской Федерации депортация так же, как и реадмиссия, не является видом наказания, а представляет собой принудительную высылку иностранного гражданина или лица без гражданства из Российской Федерации. Процедура депортации применяется в случае несоблюдения иностранным гражданином или лицом без гражданства ранее принятого в отношении него требования покинуть территорию Российской Федерации, также при прекращении оснований законного нахождения на территории РФ (например, при аннулировании решения на временное проживание) (курсив наш. – О.К.)106.

Как отмечает Ю. В. Паукова, депортация может быть применима также и к иностранным гражданам, «утратившим законные основания в соответствии с ФЗ РФ «О беженцах» для пребывания в государстве и отказывающимся от добровольного выезда»107.

Процедура реадмиссии, в свою очередь, может быть применима к иностранному лицу только в случае наличия, например, у Российской Федерации соглашения о реадмиссии с государством его гражданства, государством его постоянного места жительства или государством, с территории которого он въехал на территорию Российской Федерации.

В свою очередь, административное выдворение – это вид административного наказания в России, применяемое с соблюдением норм национального законодательства, назначаемое только судом и реализуемое в двух формах: принудительное и контролируемое перемещение за пределы Российской Федерации, либо контролируемый самостоятельный выезд за пределы Российской Федерации108.

Лицо, подлежащее процедуре административного выдворения, также как и в случае с реадмиссией, имеет право обжалования данного решения органа государственной власти109.

Административное выдворение или депортация иностранного гражданина может осуществляться только в государство его гражданства или постоянного проживания110. Реадмиссия иностранного гражданина или лица без гражданства также может осуществляться в государство гражданства лица или его постоянного места жительства, но также в третье государства, с территории которого лицо прибыло в принимающее государство111.

Повторимся, что в Российской Федерации реадмиссия не является видом наказания. Решение о применении процедуры реадмиссии в отношении конкретного иностранного лица принимается во внесудебном порядке, – компетентным органом в сфере миграции. Согласно самой идее создания института реадмиссии как вида высылки, реадмиссия позволяет ускорить процесс возвращения лица при непосредственном сотрудничестве с другим участвующим в соглашении государством, что необходимо для реализации реадмиссии, а также создает альтернативу для государства в выборе из списка способов возвращения лица на родину самого гуманного.

Реадмиссия в отличие от депортации и административного выдворения предусматривает направление запросов о реадмиссии в целях согласования осуществления процедуры возвращения лица, в то время как административное выдворение и депортация этого не предусматривают. Административное выдворение и депортация реализуются в форме контролируемого добровольного выезда или принудительного выдворения нежелательного лица за пределы страны пребывания. Компетентные органы государства, принявшего решение об административном выдворении или депортации, могут направить запрос в предполагаемое государство гражданства лиц в случае отсутствия у него документов, удостоверяющих личность.

Сходным у административного выдворения, депортации, реадмиссии является то, что они все – реакция государства на нарушение иностранным гражданином или лицом без гражданства законодательства о въезде, пребывании и проживании в государстве. Различия заключаются в правовом основании, реализующих органах, оценке с позиций отнесения к мерам административного наказания, сотрудничестве с другим государством.

Экстрадиция или выдача, в свою очередь, отличается от реадмиссии тем, что она представляет собой «юридический механизм, посредством которого запрашиваемое государство добровольно передает лицо, находящееся на его территории, в запрашивающее государство по просьбе последнего, при условии, что запрос сделан с целью возбуждения уголовного дела или приведения приговора в исполнение». Например, в статье 1 Европейской конвенции о выдаче 1957 года112 это положение находит свое подтверждение. Реадмиссия связи с уголовным преследованием не имеет.

На основе вышеизложенного, отметим черты, отличающие реадмиссию от сходных понятий. Ее специфика заключается в том, что реадмиссия осуществляется на основании международного договора, заключенного между заинтересованными государствами; в соответствии с согласованной на международном уровне

...