автордың кітабын онлайн тегін оқу Экологическое право в вопросах и ответах
О.Л. Дубовик, Л.Н. Чолтян

Үзіндіні оқу

Кітап туралы Қазір оқып жатыр3 Тегін фрагмент

О.Л. Дубовик, Л.Н. Чолтян

Экологическое право в вопросах и ответах

Учебное пособие

Издание четвертое,
переработанное и дополненное

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

Д79

Авторы:

Дубовик О. Л., доктор юридических наук, профессор;

Чолтян Л. Н., кандидат юридических наук, доцент.

В учебном пособии, подготовленном доктором юридических наук, профессором О. Л. Дубовик и кандидатом юридических наук, доцентом Л. Н. Чолтян, даны ответы на типовые вопросы по экологическому праву, при отборе которых использовались экзаменационные билеты юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА), Российского университета дружбы народов, Академического правового университета при Институте государства и права Российской академии наук, Белгородского университета кооперации, экономики и права и других вузов России.

Законодательство, литература и судебная практика отражены по состоянию на 31 мая 2016 г.

Учебное пособие помогает быстро и эффективно подготовиться к успешной сдаче экзамена по экологическому праву, а также сориентироваться в наиболее актуальных проблемах охраны окружающей среды в современных условиях глобализирующегося мира.

Для студентов юридических и неюридических вузов, преподавателей, а также всех, кто неравнодушен к охране нашей жизни и существованию нашей планеты.

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

Предисловие

При написании предлагаемого учебного пособия преследовалось несколько целей. Во-первых, познакомить читателя с основами экологического права. Во-вторых, помочь ему в изучении данной дисциплины и при подготовке к экзамену. В-третьих, заинтересовать его самим предметом правового регулирования и теми юридико-техническими средствами, которые использует современный законодатель для решения важнейшей задачи — сохранения жизни на Земле. В-четвертых, ознакомить, хотя бы в первом приближении, с возникшей и осознаваемой ситуацией экологического кризиса, который проявляется все острее (изменения климата, экологические беженцы, борьба за доступ к природным ресурсам, например в Арктической зоне или на Ближнем Востоке, и многое другое).

Экологическое право — чрезвычайно интересная дисциплина. Пожалуй, никакой другой предмет, изучаемый на юридических факультетах российских вузов, не является столь масштабным и разнообразным. Здесь и классическое заповедное дело, и охрана животных, и вопросы мутации человека и клонирования живых организмов, и многое-многое другое.

В то же время понятно, что внимание студентов сосредоточивается в первую очередь на овладении такими дисциплинами, как уголовное и гражданское право, арбитражный и уголовный процесс. Но понадобятся ли они вам, если вода, воздух, почва станут непригодными для жизни? И не окажется ли так, что юристы, столкнувшись с очередной экологической катастрофой, будут упрекать себя за недостаточное внимание к проблемам охраны окружающей среды и контроля за воздействием человека на нее? Недаром во многих странах, в первую очередь входящих в Евросоюз, несмотря на проявления финансового кризиса, обострение военных и межнациональных конфликтов, нерегулируемые потоки беженцев, угрозы терроризма, партии зеленых играют все более значимую роль, и, по всей видимости, эколого ориентированная политика сегодня (или завтра) может стать определяющей тенденцией не только в рамках отдельных государств, но и в масштабах мирового сообщества.

Придерживаясь же более прагматичного подхода, нужно констатировать, что освоения экологического права требует государственный стандарт юридического образования. Кроме того, лучше в период обучения получить необходимую информацию, чтобы потом при возникновении профессиональных проблем решать их с минимальными затратами времени и сил.

Небольшой объем книги заведомо ограничивает круг информации. Достаточно сказать, что учебники по этой дисциплине, как правило, значительно обширнее. Так, российский учебник М. М. Бринчука состоит из 830 страниц, О. И. Крассова — 624, Н. Г. Жаворонковой и И. О. Красновой — 376, О. Л. Дубовик, Л. Кремера и Г. Люббе-Вольфф — 768, немецкий учебник Михаэля Клепфера — 1417, учебник Людвига Кремера об экологическом праве ЕС — из 329 страниц. Предложенную же книгу можно использовать как основу познаний в области экологического права, в том числе для выполнения контрольных и курсовых работ. В тексте отражены данные об источниках права, содержании основных правовых институтов, системе правовых дозволений, ограничений и запретов.

В новое — четвертое — издание учебного пособия включены не только сведения об изменившемся законодательстве и судебной практике, ссылки на новую литературу, но и небольшие разделы, в которых освещаются наиболее острые проблемы современной охраны окружающей среды: предотвращение негативных изменений климата и последствий этого, основы международного сотрудничества, особенности охраны окружающей среды в городах и др.

Конечно, это лишь в малой степени отражает интенсивное развитие экологического права, его задачи, глобальную роль и определяющую функцию в общем массиве правового регулирования на национальном, межгосударственном и международном уровне. Но тем не менее авторы пособия надеются, что читатели смогут использовать его не только в личных, но и в общественных — эколого значимых — интересах.

После выхода первых изданий произошло чрезвычайно много изменений как в законодательном регулировании охраны окружающей среды и природопользования, так и в системе экологического управления.

Начиная с 2001 г. (выход в свет первого издания данного пособия) были приняты новые Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О территориях традиционного природопользования коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации», «О техническом регулировании», «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения», «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов», «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», Трудовой, Таможенный, Уголовно-процессуальный кодексы, Кодекс РФ об административных правонарушениях Водный и Лесной кодексы; внесены существенные изменения в Налоговый и Уголовный кодексы РФ и затем внесено множество изменений и дополнений в эти и другие акты экологического, природоресурсного и смежного (административного, уголовного и иного) законодательства, приняты новые акты международного экологического права, проведена административная реформа в соответствии с Указами Президента РФ от 9 марта и 20 мая 2004 г. Все это потребовало обновления предлагаемого в пособии материала и подготовки нового издания. Но экологическое законодательство постоянно развивается. Совершенствуется нормативная база экологических платежей и налогов. Поэтому в четвертом издании учтены указанные и иные изменения. В связи с этим читателю следует обратить особое внимание на заключительный раздел пособия, который представляет собой краткий обзор основных законодательных актов экологического права. Может быть, изучение данного предмета стоит начать с просмотра именно этого раздела, чтобы сразу представить себе все многообразие, изменчивость и сложность изучаемой дисциплины.

При отборе вопросов, на которые в пособии даются краткие ответы, использовались программы и экзаменационные билеты юридического факультета МГУ им. М. В. Ломоносова, Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), юридического факультета Российского университета дружбы народов, Академического правового университета при Институте государства и права РАН, Белгородского университета кооперации, экономики и права.

Глава I. Экологическое право и экологическое законодательство: общие сведения

1. Понятие экологического права

Экологическое право — самостоятельная комплексная отрасль права, регулирующая отношения в области взаимодействия общества и человека с окружающей средой.

В качестве отрасли оно признается, поскольку, являясь крупным звеном структуры права в целом, охватывает основные специфические виды отношений и поведения, требующие обособленного, юридически своеобразного регулирования. Самостоятельность экологического права обусловлена наличием собственного предмета регулирования — экологически значимого поведения людей, и специфических задач — сохранения окружающей среды, улучшения ее состояния и качества, восстановления средообразующих элементов, обеспечения экологической безопасности населения и территорий, экологического правопорядка и др. Эти задачи не могут быть решены другими отраслями права. Комплексность экологического права объясняется тем, что данная отрасль, не будучи связанной единым методом и механизмом регулирования, объединяет совокупность правовых норм, которые с определенного периода возникли и действительно выделились в правовой системе. Эти нормы, не разрушив ранее сложившихся основных структур права, существуют в виде новых вторичных правовых образований. По удачному выражению С. С. Алексеева, многие нормы таких отраслей имеют «двойную прописку», т. е. двойной режим. Иными словами, комплексность экологического права объясняется тем, что оно включает в себя и собственно экологические нормы — ядро права и привлекает для решения поставленных перед ним задач нормы других отраслей права, как фундаментальных (уголовного, гражданского, конституционного и административного), так и производных, вторичных (трудового, земельного, водного и т. п.).

В литературе в настоящее время употребляется два основных понятия для обозначения данной отрасли: экологическое право и право окружающей среды. По этому поводу, а также в связи с определением предмета данной отрасли ведутся оживленные дискуссии. Так, М. М. Бринчук понимает под правом окружающей среды «совокупность основанных на эколого-правовых идеях норм, регулирующих конкретные общественные отношения собственности на природные ресурсы, по обеспечению рационального использования природных ресурсов и охране окружающей среды от вредных химических, физических и биологических воздействий в процессе хозяйственной и иной деятельности, по охране экологических прав и законных интересов физических и юридических лиц». Юридический энциклопедический словарь «Экология» определяет экологическое право как совокупность правовых норм, регулирующих общественные экологические отношения, объединяющих две подструктуры — природоохранное право, т. е. совокупность правовых норм, регулирующих охрану окружающей среды, и природоресурсовое, регулирующее отношения по использованию и охране природных ресурсов — земли, вод, недр и др. В. В. Петров в начале 1980-х годов определял экологическое право как правовую общность, призванную регулировать комплекс общественных отношений в сфере взаимодействия общества и природы в национальном или международном масштабе. Позднее он предложил определение экологического права как совокупности норм, регулирующих общественные (экологические) отношения в сфере взаимодействия общества и природы в интересах сохранения и рационального использования окружающей природной среды для настоящих и будущих поколений людей.

Описание подходов различных ученых к понятию и предмету экологического права можно продолжить. Но суть их расхождений главным образом сводится к следующему: а) терминология — экологическое, природоохранное или право окружающей среды; б) предметная характеристика — включает ли эта отрасль права лишь охрану окружающей среды и ее компонентов или регулирует также их использование; в) примыкает к этому и проблема дальнейшего расширения предмета за счет включения в него экологической безопасности, экологического правопорядка. Иными словами, речь идет о широком и узком подходах. Узкий подход, охватывающий лишь сферу охраны окружающей среды, вряд ли отвечает современной социально-экологической ситуации; он не отражает всех направлений взаимодействия общества с нею. Широкий подход позволяет использовать больший набор правовых средств и методов влияния на поведение людей, регулируя больше областей жизнедеятельности человека, адаптируется к масштабности глобальных задач, стоящих перед человечеством. В зарубежной литературе узкий подход иногда называют «консервативной охраной природы и ландшафтов», относят его к традиционной природоохранительной деятельности как части более глобальной задачи — охраны окружающей среды.

Возражений против признания экологического права комплексной и самостоятельной отраслью права нет.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Практика экологизации законодательства // Экологическое право. 2008. № 6. С. 10–19; Он же. Экологическое право. М., 2010; Он же. О понятийном аппарате экологического права // Государство и право. 1998. № 9. С. 20–28; Он же. Концепция устойчивого развития: оценка и дефекты. 2015. № 1. С. 10–16; Дубовик О. Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М., 1984. С. 54 и след.; Дубовик О. Л., Иванова А. Л., Калиниченко В. Т., Редникова Т. В., Рерихт А. А. Общие вопросы европейского экологического права: принципы и закономерности его развития и формирования // Экологическое право. 2007. № 5. С. 27–35; Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: учебник. М., 2005. С. 16–25; Колбасов О. С. Терминологические блуждания в экологии // Государство и право. 1999. № 10. С. 27–37; Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / под ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 58.

2. Специфические черты экологического права

Экологическое право характеризуется рядом сущностных проявлений, черт, особенностей, которые помогают раскрыть его содержание и предназначение, уяснить его роль в современной правовой системе России и в мировой правовой системе.

Одна из черт данной отрасли права — ее молодость. В отличие от фундаментальных отраслей, таких, например, как уголовное и гражданское, от подавляющего большинства производных отраслей, например банковского, корпоративного, водного права и т. п., экологическое право начало формироваться как отрасль во второй половине ХХ в. Это произошло в связи с обострившейся социально-экологической обстановкой в мире, в первую очередь в послевоенной Европе, с усилением воздействия антропогенных факторов, особенно промышленного производства, сменой технологий, ростом потребления и т. д. В 1950-е годы человечество столкнулось с проявлениями региональных и глобальных кризисов и начало осознавать необходимость разработки новых концепций, более того, нового экологического мировоззрения, частью которого является право. С этого времени шаг за шагом и создавалось экологическое право. Конечно, отдельные нормы, правовые общности и даже институты (например, правовая охрана редких и исчезающих видов животных, охрана животного мира) существовали издавна, регулировались различные стороны некоторых опасных видов деятельности. Но в целом экологические правовые идеи и отражающие их предписания были разрозненными. Более того, отсутствовала постановка самой задачи охраны окружающей среды. Формирование экологического права и на международном, и на национальных уровне было в основном завершено в 80-е годы прошлого века.

С этой чертой экологического права связана и такая его особенность, как чрезвычайная интенсивность развития. Вряд ли можно привести еще один пример, когда за два-три десятилетия создается разнообразнейшее и детальное регулирование, массив различных, хуже или лучше согласованных между собой норм: от заповедного дела до ограничений на производство упаковочных материалов, от охраны редких растений до конституционного права каждого на благоприятную окружающую среду. Показательна в этом плане и законотворческая деятельность в РФ: начиная с 1995 г. только на федеральном уровне были приняты десятки законодательных актов, в том числе важнейшие специальные экологические законы — об экологической экспертизе, генно-инженерной деятельности, радиационной безопасности, об использовании атомной энергии, об отходах производства и потребления и многие другие. С начала ХХI в. законотворчество не снижает темпов развития: на федеральном уровне приняты новые редакции Федерального закона «Об охране окружающей среды», Водного и Лесного кодексов и др., разрабатывается проект Экологического кодекса.

К особенностям экологического права относится и специфичность терминологии. Многие акты, особенно подзаконные, ведомственные, насыщены естественно-научной терминологией, в первую очередь отражающей понятия и процессы физики, химии, биологии, генетики, зоологии и других наук.

Кроме того, хотя это характеризует не только право экологическое, но и другие отрасли, надо указать на объемность нормативного материала и одновременно на его разнородность. Массив актов только специального экологического нормотворчества фактически необозрим. Любой из федеральных законов в этой области подкрепляется рядом постановлений правительства, десятками, если не сотнями ведомственных актов. Для применения каждой нормы УК РФ об экологических преступлениях при раскрытии бланкетности требуется проработка нескольких законов и десятков подзаконных актов. Вдобавок они по своему содержанию, по видам регулируемого поведения и отношений очень разные. Они касаются и порядка рекультивации земель, и ограничений на использование генно-инженерно-модифицированных организмов растений или животных для производства продуктов питания или веществ, способствующих возникновению парникового эффекта и гибели тропических лесов — производителей кислорода, и правил оказания ультразвукового, магнитного воздействий, и многого другого. В связи с этим возникают сложности не только с кодификацией, но даже с систематизацией экологического законодательства.

С содержанием и предметом экологического права и его разнообразием связана и такая его особенность, как смешанность методов правового регулирования. Экологическое право нельзя однозначно отнести ни к частному, ни к публичному праву, хотя в тех или иных его разделах могут преобладать частноправовые или публично-правовые элементы.

Глобальность и значимость экологического права в современном мире — пожалуй, важнейшие его характеристики. Вряд ли сегодня найдется юрист, отрицающий это. От степени урегулированности вопросов охраны окружающей среды зависят сама возможность сохранения жизни на Земле, приемлемых условий деятельности человека, надежда на предотвращение катастроф, например связанных с глобальным потеплением, подъемом уровня вод Мирового океана и иных. Значимость экологического права и его норм подтверждается включением в УК РФ ст. 358 «Экоцид» — преступления против мира и человечества.

Эти черты определяют и такую особенность экологического права, которая весьма интересным образом сказалась на его формировании, — взаимозависимость (и взаимодополняемость) международного и национального регулирования. Какие-то нормы, институты, правовые идеи возникали вначале на уровне мирового сообщества или его части и впоследствии переносились в системы национальные (например, ответственность за загрязнение морской среды), какие-то, наоборот, вначале реализовывались, разрабатывались в рамках законотворческой деятельности одного государства, а затем не только воспринимались другими странами, но и приводили к заключению международных конвенций.

Открытость экологического права — важнейшее его свойство. По мнению А. С. Шестерюка, это означает открытость его для плодотворных коммуникаций, обусловленную сущностью социально-природных и социальных взаимодействий, их многоаспектностью, что предполагает междисциплинарность исследований. Данная черта повлияла на развитие экологического права как отрасли интегративного типа с опорой на универсальные стратегии.

Исключительные обновляемость и новизна экологического права как его свойства проявляются за счет обособления в нем новых, немыслимых еще 15–20 лет назад предметов правового регулирования, отношений. Здесь надо назвать генно-инженерную деятельность, проблемы охраны окружающей среды при уничтожении химического оружия, ответственность за применение оружия биологического, право чрезвычайных (экологических) ситуаций, уголовную ответственность коллективных субъектов за экологические преступления, даже само понятие «экологическое преступление» и такое явление, как торговля окружающей средой: от законной продажи квот на ее загрязнение (выбросами) до незаконного ввоза за плату на территорию других государств опасных отходов или контрабанды редких и исчезающих видов животных. Эти свойства отражают современную концептуальность и высокий уровень адаптированности экологического права к реальным проблемам.

Наконец, можно указать на такую черту экологического права, как конфликтность, которая проявляется в первую очередь между экологическими и экономическими интересами, между снижением запасов природных ресурсов и ростом потребления и т. д.

Рекомендуемая литература: Дубовик О. Л. Механизм действия права в охране окружающей среды. М., 1984; Она же. Экологические конфликты // Юридическая конфликтология / под ред. В. Н. Кудрявцева и В. П. Казимирчука. М., 1995. С. 143–155; Она же. Экологическое право и экологические конфликты // Право и политика. 2006. № 5. С. 116–136; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. С. 5–6; Выпханова Г. В. Экологическое право и его институты как предмет научного исследования // Аграрное и земельное право. 2011. № 6. С. 11–15; Бринчук М. М. Приоритеты в развитии экологического права // Аграрное и земельное право. 2012. № 5. С. 11–15.

3. Структура экологического права

Широкий подход к понятию и предмету экологического права дает возможность выделить в качестве его структурных элементов следующие: собственно право как совокупность правовых норм — центральное звено (или ядро), экологические правоотношения как конгломерат субъективных прав и обязанностей в сфере взаимодействия человека и групп людей с окружающей средой; юридическая практика, индивидуальные предписания, определяющие то или иное экологически значимое поведение; совокупность актов, регулирующих такое поведение; правовая экологическая идеология, правовые экологические эмоции; санкции; система нормативных актов как источников права, содержащих правовые экологические нормы; примыкающие к ним индивидуальные акты правоприменения и интерпретационные акты. Такой широкий подход к праву был сформулирован в работах известного социолога права В. П. Казимирчука, и его использование в правовом регулировании охраны окружающей среды весьма плодотворно.

4. Место и роль экологического права в правовой системе

По господствующему мнению, правовая система рассматривается в статике и в динамике. В первом случае это само право, правовые учреждения и правовая идеология. Во втором — это правотворчество, правореализация, правовое мышление, проявляющееся в практике.

Место и роль экологического права в правовой системе определяются, с одной стороны, его задачами и содержанием, с другой — связями с другими элементами этой системы, такими как институционализированные образования (т. е. учреждения, к которым относятся правоохранительные органы, суды, контролирующие природоохранительные органы, разрешительные административные органы и т. п.); существующими процессуальными порядками; системой целей права, правовых благ, ценностей, охраняемых юридическими средствами. Главная цель экологического права — сохранение жизни на Земле и обеспечение необходимых условий жизнедеятельности человека — определяет место его как над-супер-сверхотрасли права.

В правовой системе существуют обособленные институционализированные структуры, чья деятельность непосредственно обеспечивает достижение целей экологического права. Например, в системе прокуратуры — природоохранительные прокуратуры, среди иных правоохранительных органов — экологическая милиция, ставятся вопросы о создании особых экологических судов. На международном уровне такой суд действует — это Международный экологический трибунал в Мадриде. Существует ряд ведомств, специально созданных для осуществления контроля в области соблюдения экологического законодательства и управления охраной окружающей среды.

5. Методы экологического права

Метод правового регулирования есть не что иное, как способ воздействия на поведение людей, закрепленный в юридических нормах и подкрепляемый принудительной силой государства. Различают публично-правовой и частноправовой методы правового регулирования (иногда их называют административно-правовым и гражданско-правовым). Однако специалисты не усматривают специфики методов правового регулирования охраны окружающей среды.

Видный теоретик права С. С. Алексеев разделяет методы и способы правового регулирования. Методы — это приемы юридического воздействия, их сочетание, характеризующее использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридического инструментария, средств юридического воздействия. Он выделяет централизованное, императивное регулирование (метод субординации) и децентрализованное (диспозитивное) регулирование (метод координации). Способами же правового регулирования являются те пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах, в других элементах правовой системы. Это позитивное обязывание, дозволение, запреты и ограничения. Все эти способы широко используются в экологическом законодательстве.

В. В. Петров большое значение придавал экономическому методу в правовом регулировании охраны окружающей среды — «через материальный интерес в ее охране и рациональном использовании со стороны хозяйствующего субъекта». Хотя при этом он и оговаривал, что содержание экономического метода «умещается в рамках гражданско-правового способа воздействия».

Методы правового регулирования следует отличать от методов науки экологического права. Среди них выделяются общенаучные и конкретно-социологические методы. Применительно к эколого-правовой науке помимо логического, исторического и иных общенаучных методов правильно ставится вопрос о влиянии не только естественно-научных методов, но и специфических — экологических. Иногда сложно разделить такие методы и основополагающие концепции, учения, например теорию эволюции. При решении вопроса о методологии экологического права следует по меньшей мере исходить из необходимости учета циклов и состояний равновесия экосистем; особых свойств предмета правового регулирования — окружающей среды, природы как живого, а не мертвого объекта человеческой деятельности; включенности субъекта воздействия на окружающую среду и субъекта правового регулирования — человека, общества, человечества в объект регулирования, поскольку все это — не что иное, как часть окружающей среды.

Рекомендуемая литература: Алексеев С. С. Общая теория права. М., 1981. Т. 1. С. 294–297; Бринчук М. М. Экологическое право (право окружающей среды). М., 1998. С. 72–74; Колбасов О. С. Международный экологический суд // Советское государство и право. 1991. № 9. С. 147–149; Новикова Е. В. Частное право и экологическое законодательство: влияние и соотношение. М., 1999; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995. С. 58–60; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. С. 10–33.

6. Принципы экологического права

Традиционно в литературе выделяются общие принципы. Впервые они были сформулированы в ст. 3 Закона «Об охране окружающей природной среды» от 19 января 1991 г. Это приоритеты охраны жизни и здоровья человека, обеспечения благоприятных экологических условий для жизни, труда и отдыха населения; научно обоснованное сочетание экологических и экономических интересов общества, обеспечивающих реальные гарантии прав человека на здоровую и благоприятную для жизни окружающую среду; рациональность использования природных ресурсов с учетом законов природы, потенциальных возможностей окружающей природной среды, необходимости воспроизводства природных ресурсов и недопущения необратимых последствий для окружающей природной среды и здоровья человека; соблюдение требований природоохранительного законодательства, неотвратимость наступления ответственности за их нарушение; гласность в работе и тесная связь с общественными организациями и населением в решении природоохранительных задач; международное сотрудничество в охране окружающей природной среды.

В Федеральном законе «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 г. перечислены принципы хозяйственной и иной деятельности, оказывающей воздействие на окружающую среду. Это платность природопользования, независимость экологического надзора, учет природных социально-экономических особенностей территорий при планировании и осуществлении хозяйственной и иной деятельности, а также обеспечение благоприятных условий жизнедеятельности человека, сохранение биоразнообразия, участие граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций в решении задач охраны окружающей среды и т. п. (ст. 3).

Как легко заметить, некоторые из перечисленных принципов являются специфическими для экологического права, некоторые — общими для любой отрасли, некоторые вообще принципами права как таковыми и не являются.

Помимо общих принципов экологического права выделяются принципы государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, к специфическим принципам построения и функционирования системы экологического управления относятся:

а) комплексный подход в решении вопросов охраны окружающей среды. Этот принцип обусловлен объективными законами природы, взаимосвязью всех ее элементов, взаимозависимостью проходящих в ней процессов, что приводит к необходимости при правовом регулировании мер по охране, например, от загрязнения водных объектов учитывать виды, способы, масштабы, последствия загрязнения земель или атмосферного воздуха, поскольку вредные вещества могут поступать «вторичным» загрязнением из осадков, подземных источников и проч. Этот принцип, в свою очередь, подкрепляется принципом совместимости данных, которые содержатся в кадастрах и реестрах;

б) организация управления с учетом не только административно-территориального, но и природно-географического районирования страны. Наиболее наглядно этот принцип предопределяет образование управленческих и (или) контрольно-надзорных органов в области охраны водных объектов и водных биоресурсов (рыбных запасов). Иногда его называют «бассейновым принципом». Соответствующие органы образуются применительно к бассейновым округам. Более того, принцип сочетания экологических и административных характеристик проявляется и в построении такого специфического образования, как природоохранительные прокуратуры, например Волжская межрегиональная природоохранная прокуратура и др. Органы рыбоохраны сформированы применительно к бассейнам основных рыбохозяйственных водоемов. Управление использованием и охраной недр также осуществляется с учетом особенностей формирования месторождений полезных ископаемых;

в) разделение хозяйственно-организаторских и контрольно-надзорных полномочий. Реализация этого принципа относится к числу наиболее болезненных вопросов. Долгое время все без исключения специалисты в области экологического права выступали за воплощение его путем создания надведомственного органа исполнительной власти, осуществляющего исключительно контрольно-надзорные функции в области охраны окружающей среды и использования природных ресурсов, не занимающегося хозяйственной деятельностью по их эксплуатации. В 1989 г. такое решение было принято, и был образован Государственный комитет по охране окружающей среды. На протяжении десятка лет название этого органа менялось, но задачи и сферы деятельности в целом оставались прежними. 17 мая 2000 г. Указом Президента РФ Госкомэкология как независимое ведомство было ликвидировано, а его полномочия переданы в основном Министерству природных ресурсов, осуществляющему и хозяйственную деятельность, и контрольно-надзорные функции. С этого времени вплоть до реформы системы органов исполнительной власти в марте 2004 г. можно было говорить о том, что в нашей стране этот важнейший принцип организации управления не реализовывался.

Указами Президента РФ от 9 марта 2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2004. № 11. Ст. 945) и от 20 мая 2004 г. «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти» (СЗ РФ. 2004. № 21. Ст. 2023) реализован иной подход. Разделяются функции по принятию нормативных правовых актов, по контролю и надзору, по управлению государственным имуществом, по оказанию государственных услуг. Первая из них возлагается в основном на министерства, вторая — на федеральные службы, остальные — на федеральные агентства. На первый взгляд, осуществлено разделение контрольно-надзорных и организационно-хозяйственных полномочий. Но поскольку большая часть вновь созданных служб и агентств входит в систему соответствующего министерства и только некоторые подчинены непосредственно Правительству РФ или Президенту РФ, пока что не всегда это разделение эффективно проводится в повседневной практике экологического управления. Кроме того, перечисленные выше функции частично пересекаются, например контрольно-надзорная и выдача разрешений (лицензий). Наконец, согласно п. «г» ст. 3 Указа министерство осуществляет контроль за подчиненными ему службами и агентствами, имеет право отменять их решения и т. п.

Как уже говорилось, в законодательных актах и в доктрине формулируются принципы, определяющие содержание и применение отдельных правовых средств, инструментов, институтов. Например, государственная экологическая экспертиза строится на принципах презумпции потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной и иной деятельности; обязательности проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экологической экспертизы; комплексности оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной и иной деятельности и ее последствий; обязательности учета требований экологической безопасности при проведении экологической экспертизы; достоверности и полноты информации, представляемой на экологическую экспертизу; независимости экспертов при осуществлении ими своих полномочий; научной обоснованности, объективности и законности заключений экологической экспертизы; гласности, участия общественных организаций (объединений), учета общественного мнения; ответственности участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение, качество экологической экспертизы.

В Земельном, Водном и Лесном кодексах сформулированы принципы, на которых основывается охрана и использование природных ресурсов. Так, среди 11 принципов земельного законодательства особую роль играют учет значения земли как основы жизни и деятельности человека, согласно которому регулирование отношений по использованию и охране земли осуществляется исходя из представлений о земле как о природном объекте, охраняемом в качестве важнейшей составной части природы, природном ресурсе, используемом в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, основы осуществления хозяйственной и иной деятельности на территории РФ, и одновременно как о недвижимом имуществе, об объекте права собственности и иных прав на землю; приоритет охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, согласно которому владение, пользование и распоряжение землей осуществляется собственниками земельных участков свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде. В числе основных принципов лесного законодательства (ст. 1 ЛК РФ) названы использование лесов с учетом их глобального экологического значения способами, не наносящими вреда окружающей среде и здоровью человека. В ст. 3 ВК РФ содержатся 16 принципов водного законодательства, в том числе принципы приоритета охраны водных объектов перед их использованием, бассейнового подхода, гласности осуществления водопользования и др.

Российскому экологическому праву известен и принцип «загрязнитель платит», воплотившийся во введении системы платежей за сбросы и выбросы вредных (загрязняющих) веществ в окружающую среду и за размещение отходов. Ведение земельного кадастра (как, впрочем, и других видов кадастров) базируется на принципах совместимости содержащихся в них данных. В экологическом и градостроительном законодательстве широко используется принцип зонирования.

М. М. Бринчук выделяет следующие принципы экологического законодательства и права: предотвращение вреда окружающей среде; охрана жизни и здоровья человека; охрана окружающей среды — дело каждого; демократизация экологического права; гуманность; обеспечение рационального использования природных ресурсов; устойчивое экологически обоснованное экономическое и социальное развитие; сохранение и защита экологического равновесия; свободный доступ к экологической информации; платность природопользования; разрешительный порядок воздействия на окружающую среду; загрязнитель платит; экосистемный подход к правовому регулированию охраны окружающей среды и природопользования; ответственность должностных лиц, предприятий, общественных организаций и граждан за нарушение (невыполнение) требований экологического законодательства; гармонизация российского экологического законодательства с законодательством об окружающей среде зарубежных стран.

В науке и в законодательстве помимо общих принципов охраны окружающей среды выделяются принципы государственной экологической политики, государственного управления охраной окружающей среды и принципы, определяющие существование и функционирование отдельных правовых институтов. Так, в Экологической доктрине Российской Федерации, утвержденной распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2002 г. № 1225-р, сформулированы принципы государственной политики в области экологии. Стратегической целью в области экологии являются сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны. Для этого требуется сохранить и восстановить природные системы, их биологическое разнообразие и способность к саморегуляции как необходимое условие существования человеческого общества; обеспечить рациональное природопользование и равноправный доступ к природным ресурсам ныне живущих и будущих поколений людей; обеспечить благоприятное состояние окружающей среды как необходимое условие улучшения качества жизни и здоровья населения.

Государственная политика в области экологии базируется на следующих основных принципах: устойчивое развитие, предусматривающее равное внимание к его экономической, социальной и экологической составляющим, и признание невозможности развития человеческого общества при деградации природы; приоритетность для общества жизнеобеспечивающих функций биосферы по отношению к прямому использованию ее ресурсов; справедливое распределение доходов от использования природных ресурсов и доступа к ним; предотвращение негативных экологических последствий в результате хозяйственной деятельности, учет отдаленных экологических последствий; отказ от хозяйственных и иных проектов, связанных с воздействием на природные системы, если их последствия непредсказуемы для окружающей среды; природопользование на платной основе и возмещение населению и окружающей среде ущерба, наносимого в результате нарушения законодательства об охране окружающей среды; открытость экологической информации; участие гражданского общества, органов самоуправления и деловых кругов в подготовке, обсуждении, принятии и реализации решений в области охраны окружающей среды и рационального природопользования.

Зарубежное законодательство и наука выделяют принципы кооперации, предусмотрительности, компенсации, загрязнитель платит и др.

Международным законодательством установлены принципы полного возмещения вреда за экологический ущерб; ответственности государства за использование им природных ресурсов и окружающей среды перед мировым сообществом; равенства прав нынешнего и будущих поколений; устойчивости использования природных ресурсов; сотрудничества государств в духе глобального партнерства с целью сохранения, защиты и восстановления здоровья и целостности экосистемы Земли и др. Наиболее масштабно международные экологические принципы сформулированы в Декларации по окружающей среде и развитию (Рио-де-Жанейро, 1992 г.). Содержащиеся в ней 27 принципов отражают не только накопленный мировым сообществом опыт, но и стоящие перед ним задачи в области охраны окружающей среды и природопользования, а также устойчивого социально-экологического развития.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2010; Он же. Комментарий к статье 1 ЗК РФ // Учебно-практический комментарий к земельному законодательству Российской Федерации / под ред. О. Л. Дубовик. М., 2006. С. 25–47; Волков Г. А. Принципы земельного права. М., 2005; Дубовик О. Л. Экологическое право. М.: Проспект, 2003. С. 27–40; Она же. Новое в правовом регулировании принципов водного законодательства РФ // Аграрное и земельное право. 2007. № 3. С. 140–150; № 4. С. 103–126; Дубовик О. Л., Иванова А. Л. Реализация принципов европейского экологического права (Рец.) // Политика и общество. 2004. № 4. С. 68–73; Копылов М. Н. Принципы международного экологического права. Уроки для развивающихся государств // Вестник РУДН. 2000. № 2. С. 125–134; Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза / под ред. О. Л. Дубовик. М., 2007. С. 25–37; Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» / под ред. О. Л. Дубовик. М.: Норма, 2013; Степаненко В. С. Правовые основы экологической политики Европейского союза: цели, принципы, действия. М., 2004; Она же. Понятие и правовое значение принципов экологической политики ЕС // Политика и общество. 2006. № 6. С. 83–92. Ибрагимов К. Х. Принципы охраны окружающей среды: теоретические и прикладные аспекты // Аграрное и земельное право. 2012. № 12. С. 47–51.

7. Экологическое право как учебная дисциплина

Экологическое право как учебная дисциплина представляет собой систематизированную совокупность сведений о правовом регулировании взаимодействия человека и общества с окружающей средой. Его начали преподавать в юридических вузах СССР с 1970 г. Общий для всех специализаций спецкурс назывался «Правовая охрана природы». В настоящее время данная дисциплина входит в государственный стандарт юридического образования как обязательная, обучение осуществляется на протяжении семестра и завершается сдачей экзамена. Цель изучения экологического права заключается в том, чтобы студенты получали достаточно полное представление о развитии данной правовой отрасли, о связях между окружающей средой и обществом (человеком), которые нуждаются в правовом регулировании, об основных ограничениях и запретах при оказании воздействия на окружающую среду, о требованиях к разнообразнейшим видам человеческой деятельности, используемым технологиям и оборудованию, которые обеспечивают поддержание как минимум статус-кво экологической безопасности, об основных средствах восстановления природы и ее улучшения.

Различные вузы страны поддерживают собственные традиции в преподавании этой дисциплины: речь может идти о сложившейся школе экологического права в МГУ им. М. В. Ломоносова (А. К. Голиченков, Г. А. Волков, И. А. Игнатьева, О. И. Крассов, Т. В. Петрова), родоначальником которой был профессор В. В. Петров, академической школе, представленной в разных институтах сотрудниками ИГП РАН (М. М. Бринчук, О. Л. Дубовик, А. А. Транин), основателем которой был профессор, член-корреспондент РАН О. С. Колбасов, школе МГЮА (бывшего ВЮЗИ), связанной с именами Р. К. Гусева, И. О. Красновой, Н. Г. Жаворонковой, Б. В. Ерофеева, О. А. Зиновьевой, школе, сформированной усилиями сотрудников Института законодательства и сравнительного правоведения (С. А. Боголюбов, Ю. Г. Жариков, И. Ф. Панкратов и др.) и т. д.

Система юридического экологического высшего образования расширилась в последние годы за счет введения этого курса в неюридических вузах (например, в СТАНКИНе). Почти во всех случаях институты формируют собственные программы, содержащие ряд общих тем и подходов и в то же время обладающие определенной спецификой.

Суммируя опубликованные и апробированные программы данной учебной дисциплины, можно выделить как общепризнанное разделение курса «Экологическое право» на три составных раздела: Общая часть, Особенная часть, Специальная часть.

Как правило, Общая часть включает науковедческие вопросы, т. е. предмет, систему, методы экологического права, его соотношение с иными отраслями, понятие, структуру и место в правовой системе экологического законодательства; источники права; государственное управление охраной окружающей среды: его понятие, принципы, функции, права и обязанности контролирующих органов и лиц; основные правовые инструменты охраны окружающей среды, которые делятся на две большие группы: имеющие в основном административно-правовой или экономико-правовой характер. Это разрешительная система (лицензирование), экологическая экспертиза, сертификация, регистрационная система, заявления о деятельности и состоянии, а также экологические платежи (налоги и сборы), аудит, страхование и др. Завершает Общую часть объемная тема — юридическая ответственность за экологические правонарушения. Ряд авторов в последнее время включают в эту часть курса и вопросы чрезвычайных экологических ситуаций, а также проблемы экологической информации и информационного обеспечения охраны окружающей среды.

Особенная часть курса за 35 лет его преподавания прошла значительную эволюцию. Если вначале она ограничивалась изложением (и изучением) правовой охраны земель, воздуха, вод, лесов, недр, животного и растительного мира, особо охраняемых природных территорий и объектов, то уже в 1980-е годы потребовалось ее расширение за счет включения тем о правовой охране окружающей среды в сельском хозяйстве и промышленности, затем — по отраслям промышленности, на транспорте, в городах и иных населенных пунктах. Позже Особенная часть стала пополняться отдельными темами: «Загрязнение окружающей среды и его виды», «Правовое регулирование обращения с отходами», «Правовое регулирование обращения с опасными веществами», «Правовое регулирование генно-инженерной деятельности», «Торговля окружающей средой», «Эколого-правовая конфликтология», «Экологические требования к охране здоровья людей» и др.

Наконец, третья, Специальная часть учебной дисциплины — это международное право окружающей среды. Здесь рассматриваются вопросы о международных (правительственных и неправительственных) экологических организациях, их правовом статусе и деятельности, о содержании международно-правового экологического права (конвенции, соглашения) и принципах, концепциях, конференциях.

Если формально рассматривать соотношение учебных дисциплин данного цикла, то в программах вузов, как правило, предусматривают обязательные курсы экологического, природоресурсового и (или) земельного права, иногда — аграрного права. Ряд тем названных курсов пересекается, например право собственности, юридическая ответственность и др., что приводит к неизбежному дублированию учебного материала, как бы ни старались избежать его составители программ. Поэтому достаточно обоснованны предложения о едином двухсеместровом курсе «Экологическое право», который включал бы вопросы права собственности, права природопользования и некоторые другие более подробно, чем это делается сейчас.

8. Экологическое право как наука

Становление науки экологического права началось в 1970-х годах. Знаковой была знаменитая работа О. С. Колбасова «Экология: политика — право», вышедшая в издательстве «Наука» в 1975 г. Конечно, и до этого публиковались работы Г. Н. Полянской, Н. Д. Казанцева и других ученых, но эколого-правовую парадигму, основу представил и сформулировал именно О. С. Колбасов. Значительна была и роль В. В. Петрова, представителя университетской науки, не только сформировавшего основы преподавания экологического права, но и сыгравшего самую важную роль в создании Закона об охране окружающей природной среды, написавшего первые учебники экологического права в нашей стране. Так, еще в 1979 г. Р. К. Гусев и В. В. Петров издали первое учебное пособие «Правовая охрана природы в СССР», освещающее основные темы дисциплины, которая ныне именуется экологическим правом.

Надо прямо сказать, что экологические правовые исследования не имеют столь глубоких традиций, как гражданско-правовые или уголовно-правовые, не обеспечены они и таким же количеством специалистов — научных работников. Тем не менее и столичная, и провинциальная наука располагает на сегодняшний день достаточно большим числом опубликованных работ, где с большей или меньшей глубиной и подробностью проработаны главные темы, волнующие научный мир. Правильно пишет А. С. Шестерюк: «Экологическое право как наука представляет собой структурно организованное знание о системе эколого-правовых отношений, формах и методах формирования эколого-правового сознания и путях их совершенствования. В то же время экологическое право заключает в себе представления правоведов о предмете и методе данной отрасли юридического знания, об источниках и детерминантах его формирования, о месте экологического права в системе отраслей юридической науки»1.

Самостоятельность предмета исследования, развитость междисциплинарных подходов присущи этой отрасли научного знания в наибольшей степени. Наука экологического права представляет собой обширный круг знаний (теоретических суждений, обобщений, гипотез, утверждений, эмпирических данных), накопленных учеными различных стран в ходе целенаправленных исследований, носящих, как правило, межотраслевой характер.

Рекомендуемая литература: Дубовик О. Л. Дискуссионные вопросы перестройки курса экологического права // Экологическое право. 2003. № 4. С. 39–40; Ефимова Е. И. Развитие эколого-правовой терминологии в эколого-правовых исследованиях // Там же. С. 2–6; Винтер Г. Актуальные проблемы экологического права в эпоху глобализации: сборник статей / отв. ред. Дубовик О. Л. М.: NOTA BENE, 2012; Колбасов О. С. Экология: политика — право. М., 1975; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. См. также посвященный памяти проф. В. В. Петрова сборник: Экологическое право России на рубеже ХХI века / под ред. А. К. Голиченкова. М., 2000; Гиззатуллин Р. Х. Проблемы науки экологического права // Аграрное и земельное право. 2011. № 1. С. 7–8.

9. Соотношение экологического права с иными юридическими науками и учебными дисциплинами

Это соотношение определяется в первую очередь задачами и предметом правового регулирования по нескольким направлениям. Экологическое право, во-первых, способно значительно расширить багаж правовой науки и правовой практики в целом, развивая новые подходы и поставляя новую информацию, которая ранее отсутствовала в научном обороте. Во-вторых, в определенной степени оно создает единую теоретическую базу для более традиционных отраслей, регулирующих использование природных ресурсов, т. е. земельного, горного, водного и лесного права, и, более того, определяет стратегию поведения людей в этих сферах. Оставляя пока в стороне вопрос о включении названных отраслей в экологическое право или об оставлении за ними статуса самостоятельных, следует сказать, что по меньшей мере они нуждаются в развитии общих подходов, новых концепций, которые (под влиянием социально-экологических процессов, ухудшения состояния и истощения ресурсов) определяются, конечно, идеологией охраны окружающей среды. Наконец, в-третьих, взаимодействие экологического права с другими науками проявляется во взаимном их обогащении идеями, правовыми конструкциями, институтами. Примером может служить разработка проблемы экологических преступлений. Понятно, что она входит одновременно в сферу интересов и науки уголовного права, и науки права экологического. Уголовно-правовое мышление позволяет ужесточить, сделать более строгими постулаты и выводы, экологическое — не дает замыкаться в узких рамках, расширяет понимание сути и проявлений человеческого поведения, запреты на которое устанавливаются уголовным законом.

Соотношение с философией, экологией, социальной экологией, теорией права, социологией обозначается либо через взаимопроникновение идей, перенимание методов исследования, подкрепление выводов и аргументов, либо через систему соотношений используемых терминов, принципов. В любом случае оно очень сложно и отличается многообразием связей. В. В. Петров рассматривал соотношение экологического права с такими отраслями знания, как общая экология и производные от нее глобальная экология, экология человека и инженерная экология, впоследствии приобретшие статус социальной экологии. Социальную экологию он подразделял на экологические экономику, футурологию и урбанистику, а также экологию народонаселения, и сюда же относил правовую экологию. А. С. Шестерюк обращает внимание на связь экологического права с социальной философией, теорией эволюции, концепцией биосферы, подчеркивая значение экологического права как синтезирующей науки.

Рекомендуемая литература: Боголюбов С. А. Экологизация отраслей российского законодательства // Журнал Российского права. 2004. № 12. С. 149–154; Бринчук М. М. Комплексность в экологическом праве // Экологическое право. 2004. № 6. С. 19–28; Дубовик О. Л., Кремер Л., Люббе-Вольфф Г. Экологическое право: учебник. М., 2005. С. 16–26; Медведев В. И., Алдашева А. А. Экологическое сознание. М., 2001; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995; Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000.

10. Понятие экологического законодательства

В российском праве и доктрине отсутствует единый термин, обозначающий нормативную сферу регулирования отношений между окружающей средой, человеком и обществом. Используются термины и обороты: «законодательство об охране окружающей среды», «природоохранительное законодательство», «природоохранное законодательство», «природоресурсное (природоресурсовое) законодательство», «законодательство водное, лесное, земельное, горное (о недрах)», «законодательство об охране природы», «экологизированное законодательство», «законодательство об охране окружающей природной среды», «экологическое законодательство». Все эти термины возникали в разные периоды и, фактически являясь иногда синонимами или чаще смежными понятиями, отражают постепенное формирование новой отрасли законодательства — экологического, понятие которого укоренилось сегодня в правотворчестве и науке.

В литературе предлагается различать экологическое законодательство в узком и широком смысле (А. К. Голиченков). В узком смысле оно представляет собой совокупность законодательных и иных нормативных правовых актов, содержащих правовые нормы, регулирующие только охрану окружающей среды. В широком — добавляется регламентация и использование природных ресурсов, и обеспечение экологической безопасности населения и территорий, и вопросы экологического правопорядка.

В настоящее время действует обширный массив различных федеральных законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды. К таким актам, в частности, относятся:

— Федеральный закон от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе»;

— Федеральный закон от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения;

— Федеральный закон от 5 июля 1996 г. № 86-ФЗ «О государственном регулировании в области генно-инженерной деятельности;

— Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»;

— Федеральный закон от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления»;

— Федеральный закон от 23 февраля 1995 г. № 26-ФЗ «О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах»;

— Федеральный закон от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях»;

— Федеральный закон от 11 июля 2011 г. № 190-ФЗ «Об обращении с радиоактивными отходами и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

— Указ Президента РФ от 1 апреля 1996 г. № 440 «О Концепции перехода Российской Федерации к устойчивому развитию»;

— Порядок разработки и утверждения экологических нормативов выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов;

— Технический регламент Таможенного союза «О безопасности колесных транспортных средств»;

— Правила разработки и утверждения нормативов предельно допустимых концентраций вредных веществ и нормативов предельно допустимых вредных воздействий на морскую среду и природные ресурсы внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации;

— Порядок разработки и утверждения нормативов образования отходов и лимитов на их размещение;

— Положение об оценке воздействия намечаемой хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду в Российской Федерации;

— Положение о порядке проведения государственной экологической экспертизы и др.

К таким актам на уровне субъектов Российской Федерации, в частности, относятся:

— Закон Алтайского края от 1 февраля 2007 г. № 3-ЗС «Об охране окружающей среды в Алтайском крае»;

— Закон Республики Бурятия от 25 ноября 2005 г. № 1348-III «Об охране окружающей среды в Республике Бурятия»;

— Закон Краснодарского края от 31 декабря 2003 г. № 657-КЗ «Об охране окружающей среды на территории Краснодарского края»;

— Закон Московской области от 22 декабря 2006 г. № 240/2006-ОЗ «Об охране окружающей среды в Московской области»;

— Закон Омской области от 6 октября 2005 г. № 673-ОЗ «Об охране окружающей среды в Омской области;

— Закон Воронежской области от 5 июля 2005 г. № 48-ОЗ «Об охране окружающей среды и обеспечении экологической безопасности на территории Воронежской области» и др.

Понятие «экологическое законодательство» следует отличать от понятия «экологическое право», включающего и иные, помимо системы актов правотворчества, явления и процессы.

11. Система экологического законодательства

Систему можно строить по нескольким критериям: а) по юридической силе образующих ее актов (конституции, законы, указы президента и акты губернаторов, мэров, акты правительства, ведомственные нормативные акты); б) по территориальному действию актов (распространяющиеся на все страны, группу стран, территорию Российской Федерации в целом и действующие на территории отдельного субъекта РФ или нескольких субъектов РФ, локальные); в) по предмету регулирования — общие экологические, специальные экологические и акты, содержащие экологические нормы, но относящиеся к другим отраслям законодательства (примеры: Федеральные законы «Об охране окружающей среды», «О животном мире», УК РФ); г) по объекту регулирования — устанавливающие правила охраны и использования средообразующих элементов (вод, воздуха, животного мира и т. п.), либо осуществления отдельных видов деятельности (например, генной инженерии, ксенотрансплантологии, мелиорации), либо функционирования отдельных групп объектов или отраслей народного хозяйства (примеры: Федеральные законы «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», «О безопасности гидротехнических сооружений»), либо требования к обороту отдельных видов материалов, веществ (Федеральные законы «Об отходах производства и потребления», «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами»), а также обеспечивающие нормы (УК РФ, КоАП РФ) и т. д.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М., Дубовик О. Л. Федеральный закон «Об охране окружающей среды»: теория и практика // Государство и право. 2003. № 3. С. 30–41; Гогаева М. Т., Миндзаев М. А. Тенденции развития природоохранительного законодательства // Экологическое право. 2003. № 2. С. 9–15; Голиченков А. К. Экологическое законодательство России: понятие, состояние, развитие // Экологическое право России на рубеже ХХI века. М., 2000. С. 1–8; Игнатьева И. А. Экологическое законодательство России и проблемы его развития. М., 2001; Она же. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007; Экология. Юридический энциклопедический словарь / под ред. С. А. Боголюбова. М., 2000. С. 112–113.

12. Источники экологического права: понятие, иерархия, виды, функции

Понятие. Самое короткое определение источников права дано известным теоретиком С. С. Алексеевым — это «резервуар» юридических норм. Обычно в литературе по экологическому праву под источниками его понимаются объективированные в документальном виде акты правотворчества, т. е. нормативные правовые акты, содержащие правила поведения, регулирующие отношения человека с окружающей средой. Это понятие источников экологического права в узком смысле. В широком смысле оно охватывает и иные совокупности правовых норм, регулирующих экологически значимое поведение людей.

Виды источников экологического права. Наиболее распространено их деление на три группы: 1) нормативные юридические акты; 2) прецедентные индивидуальные (в основном судебные) акты; 3) санкционированные обычаи. Более подробная классификация разделяет их на: 1) законодательные акты; 2) нормативные акты органов управления (исполнительной власти); 3) правовые обычаи; 4) судебную практику и судебный прецедент; 5) правовую доктрину (юридическую науку); 6) нормативные акты общественных организаций; 7) нормативные акты частных организаций; 8) договоры. В отечественной литературе обосновывалась позиция по включению в число источников права правовой идеологии и правосознания (В. П. Казимирчук).

Несмотря на общую тенденцию повышения удельного веса именно нормативных актов в системе источников права, следует учесть, что для разных правовых систем — континентальной, к которой принадлежит и право РФ, англо-американской, мусульманской и др., удельный вес, соотношение и значение (роль) источников права в правовой системе выглядят по-разному. Общеизвестно, что в англо-американской системе писаное право, обычаи и прецеденты играют почти одинаковую роль, в мусульманском праве в качестве значимого источника выступают нормы Корана, шариатское право, а также правовая и религиозная доктрины, т. е. работы не только юристов, но и религиозных деятелей. Даже в «классическом континентальном», как кажется на первый взгляд, российском праве в последнее время многие не отрицают существования такого источника, как судебный прецедент, ссылаясь в первую очередь на решения Конституционного Суда РФ. Здесь следует указать, что и постановления Пленумов Верховного Суда РФ (а ранее СССР) содержат как минимум нормы-определения. Что касается санкционированного правового обычая, то наглядным подтверждением его роли как источника права является наличие в Федеральном законе «О животном мире» раздела, признающего и устанавливающего особые права и порядок пользования животным миром для малочисленных народностей и национальностей Крайнего Севера и Дальнего Востока, ведущих традиционный образ жизни. Этот порядок формировался веками и весьма отличается от норм, регулирующих охоту или рыболовство для остальных граждан РФ. Такой подход нашел дальнейшее развитие в Федеральном законе «О территориях традиционного природопользования народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации» от 7 мая 2001 г.

В последние годы в ходе расследования и особенно судебного рассмотрения дел увеличивается объем использования ссылок на комментарии к УК РФ, ГК РФ, другие работы, созданные известными юристами. Можно возразить, что это свидетельство привлечения ученых в качестве экспертов или специалистов, но тенденция, вероятно, говорит о новом явлении — использовании правовой доктрины в качестве источника права или по крайней мере для его восполнения.

Что касается актов общественных организаций, в первую очередь партий, понятно, что их программы содержат объемные разделы, формирующие направления, принципы экологической правовой политики, указания на конкретные цели и шаги по развитию правотворчества, управления и т. п. Правда, в большей степени это относится пока к программам зарубежных партий, а не российских, которые «стойко» игнорируют проблематику охраны окружающей среды. Кроме того, в уставах и других документах общественных экологических объединений содержатся правила поведения, обязывающие формулировки принципов деятельности для членов этих организаций. Это же распространяется на акты частных организаций, т. е. тех, которые не относятся к публичной власти (к государственным и управленческим органам и другим ее структурам). Собственно говоря, дисциплинарная ответственность наступает за нарушение правил внутреннего распорядка (и иных), что никогда не отрицалось отечественной наукой.

Выделение же договора в качестве особой разновидности источников экологического права вполне обоснованно. Хотя это и письменный акт, он далеко не всегда облекается в форму закона, может заключаться самыми разными субъектами — от государств до конкретных граждан, но в любом случае определяет содержание экологически значимого поведения или ограничения такового либо устанавливает запреты на совершение каких-либо действий, за нарушение которых применяются санкции, нередко довольно жесткие.

В отношении правовой идеологии, правосознания, правовых эмоций вопрос выглядит несколько сложнее. Тем не менее находятся аргументы за включение их в число источников экологического права, которые подсказывает реальная действительность. Под влиянием идеологии (принципов, взглядов, экологического мировоззрения) проводятся акции протеста тысячами людей против экспорта опасных отходов, т. е. осуществляются акты поведения; под влиянием правовых эмоций зарождается законодательная инициатива, оказывается давление на субъектов, принимающих письменные акты, направленные на охрану животных; экологическое правосознание вызывает действия по уничтожению (к сожалению, иногда в противоправных формах) лабораторий и похищению подопытных животных, используемых для медицинских экспериментов и работ в области ксенотрансплантологии (т. е. выращивания животных для получения органов и тканей в целях пересадки их человеку), и проч. Может быть, экологическое право как никакая другая отрасль склонно и способно к расширению круга источников права, т. е. того, чем руководствуются люди, принимая решения о поступках, имеющих юридические последствия, и совершая их. Это связано, конечно, и с глобальным характером экологического права, тенденцией превращения экологического законодательства в некую суперотрасль.

Если говорить о документированных, письменных источниках права, то, как известно, их функции заключаются в разовом, строго индивидуализированном воздействии на правовую систему. Они либо вводят новую норму (группы норм), либо отменяют устаревшую норму, либо изменяют действующие предписания (С. С. Алексеев).

Не следует забывать, что в российском законодательстве очень часто источник права предстает как бы «в трех лицах»: акте утверждения (постановление Правительства РФ об утверждении Положения), собственно акте, содержащем юридические нормы (Положение), и акте, устанавливающем порядок введения его в действие, иногда вместе с условиями, отлагательными или иными (см., например, Федеральный закон от 13 июня 1996 г. «О введении в действие УК РФ»). Особое место среди актов такого рода занимают в наше время концепции, доктрины и стратегии, принимаемые либо указом Президента РФ, либо постановлением (распоряжением) Правительства РФ. За истекшее десятилетие был принят ряд важных актов: Основные положения государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития (1994 г.), Морская доктрина Российской Федерации (2001 г.), Экологическая доктрина Российской Федерации (2002 г.), Основы государственной политики в области экологического развития Российской Федерации на период до 2030 года (2012 г.), Военная доктрина Российской Федерации (2014 г.) и др. В Экологической доктрине указаны факторы деградации природной среды на мировом уровне и в Российской Федерации, определено, что стратегической целью государственной экологической политики являются сохранение природных систем, обеспечение экологической безопасности страны и т. п. В качестве основных направлений указаны: обеспечение устойчивого природопользования; снижение загрязнения окружающей среды и ресурсосбережение; сохранение и восстановление природной среды. Кроме того, специально выделены приоритетные направления деятельности по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации и обеспечению безопасности при осуществлении потенциально опасных видов деятельности и при чрезвычайных ситуациях. Здесь сформулированы задачи по предотвращению экологического терроризма, распространения чужеродных видов и генетически измененных организмов. В доктрине дан перечень конкретных мер по решению этих задач (СЗ РФ. 2002. № 36. Ст. 3510).

Требования к письменным источникам экологического права. Нормативные правовые акты должны иметь объективно выраженную форму закона, постановления, указа, инструкции и т. п., приниматься лишь тем субъектом правотворчества, который уполномочен принимать их в форме, определенной законом (Президент РФ принимает указы, Правительство РФ — постановления, парламент — федеральные законы); акт должен быть опубликован (доведен до общего сведения) в установленном законом порядке (ст. 15 Конституции РФ).

По юридической силе весь массив экологических актов разделяется на конституции, законы и подзаконные акты.

На уровне Федерации:

• Конституция РФ;

• конституционные законы;

• законы (Основы законодательства, действующие законы РСФСР, РФ, федеральные законы, кодексы);

• указы Президента РФ (и распоряжения);

• постановления Правительства РФ (и распоряжения);

• ведомственные нормативные акты.

На уровне субъектов Федерации:

• конституции субъектов РФ;

• законы;

• акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

Наконец, нижний уровень образуют локальные акты (органов местного самоуправления, организаций).

По форме источники права (акты) делятся на оформленные в качестве законов и приравненных к ним актов (Основы, кодексы), постановления, распоряжения, приказы, решения, инструкции, методические рекомендации, положения, правила, порядки и т. п. Особое место занимают федеральные и региональные целевые программы, которые могут быть приняты законом или постановлением Правительства РФ. Надо различать форму акта утверждения (указ, постановление, приказ) и собственно акта (инструкция, правила, положение и проч.).

По субъекту принятия акта источники права делятся на принятые парламентом, главой исполнительной власти, правительством, руководителем (или коллегией) министерства, ведомства, высшим судебным органом и т. п.

Рекомендуемая литература: Дубовик О. Л. Экологическое право ЕС: формирование, развитие, достижения и актуальные задачи // Право и политика. 2004. № 12. С. 58–67; Комментарий к Федеральному закону «Об охране окружающей среды» // под ред. О. Л. Дубовик. М.: Норма, 2013; Дубовик О. Л. Источники экологического права Европейского союза // Экологическое право. 2014. № 2. С. 34–39; Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М., 1996; Жалинский А. Э., Рерихт А. А. Введение в немецкое право. М., 2004; Краснова И. О. Экологическое право и управление в США. М., 1992; Кремер Л., Винтер Г. Экологическое право Европейского союза. М., 2007; Медведев В. И., Алдашева А. А. Экологическое сознание. М., 2001; Никишин В. В. Экологическое законодательство: правотворчество субъектов Российской Федерации. М., 2004; Романов А. К. Правовая система Англии. М., 2000; Хаустов Д. В. Публично-правовые договоры в природопользовании // Экологическое право. 2003. № 4. С. 17–24.

13. Соотношение экологического законодательства с иными отраслями российского законодательства

Поскольку экологическое законодательство относится к комплексным отраслям, его соотношение с иными отраслями можно проследить по нескольким направлениям, главными из которых являются: а) влияние на содержание и структуру иных законодательных актов. Например, в ст. 2 УК РФ в перечень задач Кодекса включена охрана окружающей среды, поставленная законодателем раньше, чем задача охраны конституционного строя РФ; в УК выделена специальная (26) глава «Экологические преступления» (и то и другое отсутствовало в УК РСФСР и свидетельствует о колоссальных изменениях уголовно-правовых подходов под влиянием экологического права); б) заимствование принципов, положений, исходных правил из других отраслей с последующей их конкретизацией (например, из конституционного права); в) привлечение для решения стоящих перед отраслью задач норм и институтов других отраслей законодательства (например, из гражданского права — порядка возмещения вреда, из административного — общих порядков лицензирования) путем использования их для регулирования экологических отношений; г) восполнение экологическим законодательством бланкетных норм иных отраслей и отсылка норм экологического законодательства к институтам фундаментальных отраслей (например, часто встречается оборот «ответственность за нарушение правил… наступает в соответствии с уголовным, административным, гражданским и иным законодательством Российской Федерации»).

Наконец, если речь идет о соотношении международного и национального экологического законодательства, то оно определяется приматом норм международного права (в случае если норма российского законодательства противоречит международной, применяется последняя), возможностью и необходимостью имплементации международных норм во внутреннее законодательство, взаимным проникновением правовых идей.

14. Кодификация экологического законодательства

Кодификация законодательства представляет собой научно обоснованный процесс упорядочения в соответствии с жесткой структурой действующих в данной отрасли правовых норм с одновременным изменением и пополнением их новыми нормами в целях создания единого по структуре, юридической технике, языку акта, регулирующего конкретную область человеческих отношений. Кодификация экологического законодательства, следовательно, могла бы привести к созданию комплексного акта, регулирующего отношения человека и общества с окружающей средой путем сведения в него имеющихся законов и создания, доработки тех разделов, которые пока не урегулированы на законодательном уровне. От кодификации законодательства следует отличать его систематизацию, т. е. создание свода законов, расположенных в определенном порядке, без затрагивания содержания и структуры отдельных актов. Правовая реформа в России предполагает создание Свода законов Российской Федерации, т. е. официальную систематизацию российского законодательства. Неофициальная систематизация осуществляется в различных сборниках или информационных системах, например в «Гаранте», «Консультанте».

Смежным с понятием систематизации является понятие классификации актов в целях создания классификатора как необходимого предварительного условия систематизации и кодификации законодательства. Поэтому классификатор правовых актов — это важный инструмент для осуществления информационного поиска в целях систематизации законодательства и получения нужных сведений в процессе законотворчества и правореализации (правоприменения).

В 1998 г. АО «Консультант плюс» разработало проект Классификатора правовых актов и Общую схему системы классификации правовых актов. В создании его принимали участие ведущие ученые-юристы разных специальностей. По общей схеме классификации подлежат нормативные правовые акты, индивидуально-правовые акты, акты договорного права и судебной практики, а также научная доктрина. Основаниями классификации являются: орган, принявший акт, форма, тип, время принятия, номер акта, его алфавитные признаки. В проекте классификатора «Окружающая среда и природные ресурсы» — это 6-й раздел, имеющий 10 подразделов (с. 11–17), составленный А. К. Голиченковым. В настоящее время в РФ действует Указ Президента РФ от 15 марта 2000 г. «О классификаторе правовых актов» (СЗ РФ. 2000. № 12. Ст. 1260), в котором выделен раздел «Природные ресурсы и охрана окружающей среды» (110.000.000–110.100.050).

В российской литературе в последние годы обсуждаются возможность, цели и направления кодификации российского экологического законодательства, т. е. создания Экологического кодекса РФ. А. К. Голиченков считает, что этот Кодекс должен быть актом не отраслевой, а межотраслевой кодификации и заменить действующие ныне акты экологического и природоресурсного законодательства, а также акты Президента РФ, Правительства РФ и органов федеральной исполнительной власти. Им предложена структура ЭК РФ, состоящего из трех частей — Общей, Особенной и Специальной. В разделах Общей части А. К. Голиченков предлагает урегулировать экологические права и обязанности; право собственности на природные ресурсы; экологическое управление; экономические механизмы; юридическую ответственность; вопросы образования и воспитания. В Особенной планируется разрешить общие вопросы охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, включить нормы, касающиеся использования и охраны всех средообразующих элементов — от земли до исключительной экономической зоны РФ. Наконец, нормы Специальной части должны, по его мнению, включать три раздела о международном сотрудничестве: в целом, в области охраны земель и в области охраны иных компонентов окружающей среды. При этом автор правильно подчеркивает, что научные концепции в этой связи нуждаются в формировании, полезно и обсуждение такого проект2. Ныне ведется работа по созданию проекта ЭК РФ.

За рубежом имеется опыт как систематизации, так и кодификации экологического законодательства. Систематизация, а затем и кодификация проведены во Франции и Швеции, в феврале 2007 г. принят ЭК Республики Казахстан, обсуждается возможность принятия Европейского экологического кодекса, проект Экологического кодекса разработан в ФРГ. Он состоит из Общей и Особенной частей, объединяющих 775 параграфов (объем текста 425 страниц). Общая часть включает главы, содержащие исходные положения о планировании, продуктах, мерах контроля и надзора, производственной охране окружающей среды, экологической ответственности, экономических инструментах, экологической информации и международно-правовой охране природы. Особенная часть регулирует охрану природы, ландшафтов и лесов, земель, вод, атмосферного воздуха; использование атомной энергетики и радиационную безопасность; генную инженерию и иные биотехнологии; регламентирует вопросы опасных веществ и отходов. Создатели Кодекса считают, что вершиной юридической мысли ХIХ века была кодификация гражданского права. Главнейшей задачей и прекрасной целью для юристов века ХХ была бы, по их мнению, кодификация экологического законодательства. Возможно, эта задача будет решена в ХХI веке в России, и не только в ней.

Рекомендуемая литература: Голиченков А. К. Основные подходы к разработке концепции проекта Экологического кодекса РФ // Право и политика. 2000. № 10. С. 123–131; Дубовик О. Л. Экологический кодекс ФРГ // Там же. С. 144–148; Игнатьева И. А. Теория и практика систематизации экологического законодательства России. М., 2007; Кромарек П. О чудо-кодексе Франции // Экологическое право. 2002. № 5. С. 39–41; Ренгелинг Г.-В. Европейский кодекс окружающей среды: утопия или действительность? // Экологическое право. 2003. № 3. С. 34–35.

15. История российского экологического права и законодательства

В отечественной литературе отмечается, что нормы об охране природы можно анализировать по трем периодам: дореволюционному, советскому и современному — российскому. В первый период охрана природы в основном сводилась к охране лесов и животного мира, в частности от браконьерства, к развитию системы заповедников. В ХIХ веке возникают акты, регулирующие охрану вод и атмосферного воздуха при размещении промышленных предприятий, развиваются нормы об уголовной ответственности за несоблюдение этих актов. В начале ХХ века обсуждается вопрос о создании специального органа по контролю за выполнением правил охраны природы при Академии наук или Министерстве просвещения, разрабатывается проект Закона об охране природы. Для данного периода характерны фрагментарность правового регулирования, отождествление предмета охраны с объектом собственности (частной или государственной), отсутствие специальных актов и управленческих структур, совмещение функций и проч.

В советский период в нашей стране, как и во всем мире, отношение законодателя к охране природы постепенно менялось от природоресурсового к природоохранному, экологическому подходу в правотворчестве. Разные авторы выделяли в его рамках несколько этапов — послереволюционный, довоенный, послевоенный (при их характеристике ранее в учебниках подробно рассматривалось содержание таких актов, как Декрет о земле, т. е. о национализации земель, отдельных актов, регулирующих заповедное дело, природоресурсовых кодексов), этап становления природоохранного законодательства (конец 1950 — начало 1980-х годов), когда под воздействием экологического кризиса и намечавшихся тенденций истощения природных ресурсов были приняты республиканские законы об охране природы, обновлены крупные акты природоресурсного права, в частности Водный, Лесной, Земельный и другие кодексы, приняты Законы «Об охране атмосферного воздуха» 1982 г., «Об охране и использовании животного мира» 1982 г. В это время широко практиковалось принятие постановлений Совета Министров (иногда совместно с ЦК КПСС) по вопросам охраны природы в отдельных регионах или в связи с решением масштабных народнохозяйственных задач.

Наконец, завершающий этап советского периода (конец 1980-х го-дов) характеризуется принятием важнейших решений в сфере экологической государственной политики, формированием современных подходов к экологическому праву и законодательству, осознанием кризиса и необходимости скорейшего осуществления правовых, организационных и иных мер по охране окружающей среды. Определяющую роль сыграли в этом две крупнейшие экологические катастрофы, происшедшие на территории СССР, и угроза возникновения третьей. Речь идет об аварии на Чернобыльской АЭС, уничтожении Аральского моря и проекте поворота северных и сибирских рек на юг. Под влиянием этих и иных (общеполитических, социальных, психологических) факторов 7 января 1988 г. было принято постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», в котором формулировались следующие неотложные задачи: обновление законодательства, в первую очередь путем принятия Закона об охране окружающей среды; создание независимого органа государственного экологического управления вместо природоресурсных министерств, совмещавших хозяйственные и контрольные функции в одном лице; обеспечение открытости и доступности экологической информации с помощью подготовки и публикации ежегодного Государственного доклада о состоянии окружающей среды в стране; усиление профилактической функции в целях предотвращения экологического вреда путем создания института государственной и общественной экологической экспертизы; совершенствование экономических механизмов охраны путем введения платы за загрязнение; введение уголовной и административной ответственности за сокрытие или фальсификацию экологической информации и др.

Собственно современный период развития российского экологического законодательства можно разделить на три этапа — до 1995 г., начиная с 1995 г. до начала XXI века, наконец, с 2000 г. по настоящее время.

Первый характеризуется стремлением законодателя обновить хотя бы основные акты, например законодательство о недрах, о земле, о социальной защите граждан, пострадавших в результате катастрофы на Чернобыльской АЭС, как наиболее неотложные. При этом поставлена задача по разработке целой серии проектов законов (об отходах, об экологической экспертизе и т. п.), аналогов которым не было, либо по созданию проектов законов, заменяющих действующие, например УК РФ. В это время принимается ряд постановлений Правительства РФ, новых ведомственных актов. Безусловно, важнейшую роль сыграло принятие Конституции РФ 1993 г., предусмотревшей различные формы собственности на природные ресурсы, но главное — сформулировавшей в ст. 42 три экологических права человека: на благоприятную окружающую среду, на доступ к экологической информации, на возмещение ущерба здоровью или имуществу от экологического правонарушения.

Второй этап характеризуется интенсивным развитием экологического законодательства. В 1995 г. были приняты федеральные законы о лечебных местностях и курортах, о животном мире, о континентальном шельфе, об использовании атомной энергии, об экологической экспертизе, о генно-инженерной деятельности, а также Водный кодекс, на различных стадиях разработки, обсуждения и принятия находились законы об отходах, о радиационной безопасности и многие другие. Фактически на этом этапе завершилось формирование системы экологического законодательства в стране, хотя до сих пор остаются отдельные пробелы (отсутствует, например, закон об опасных веществах, об охране растительного мира, об экологической информации). Именно тогда был поднят вопрос о систематизации и кодификации экологического законодательства.

Третий этап связан в большей степени с обновлением экологического законодательства. В 2002 г. была принята новая редакция Федерального закона «Об охране окружающей среды». В 2001 г. кардинально изменено земельное законодательство, а в 2006 г. приняты новые Водный и Лесной кодексы. На федеральном уровне ликвидированы некоторые пробелы правового регулирования, например, в области охраны водных биоресурсов, обновлено градостроительное, таможенное законодательство, принят новый КоАП РФ и другие акты. Во многих субъектах Федерации все большее внимание уделяется экологическому правотворчеству. Только в Москве действуют законы о государственном экологическом контроле, об экологическом мониторинге, об охране зеленых насаждений, о комплексном природопользовании и т. д.

Кроме того, именно для этого этапа характерны существенные сдвиги в правовом регулировании целей, принципов, методов и форм экологического управления, являющиеся результатом административной реформы 2004 г.

Рекомендуемая литература: Бринчук М. М. Экологическое право. М., 2010; Бринчук М. М., Дубовик О. Л., Жаворонкова Н. Г., Колбасов О. С. Экологическое право: от идей к практике. М., 1997; Булгаков М. В. Охрана природы в российском законодательстве XVII в. // История взаимодействия общества и природы. Ч. II и III. М., 1990. 126 с.; Булгаков М. В., Ялбуганов А. А. Природоохранные акты: от «Русской Правды» до петровских времен // Государство и право. 1996. № 8. С. 136–146; Голиченков А. К., Новицкая Т. К., Чиркин С. В. Очерки истории экологического права. Управление и контроль за природопользованием по советскому законодательству 1917–1930 годов // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1991. № 3; Они же. Очерки истории экологического права: развитие правовых идей охраны природы // Там же. 1991. № 1; Они же. Очерки истории экологического права // Вестник МГУ. Серия: Право. 1991. № 6. С. 53–58; Колбасов О. С. Советское законодательство об охране природы за 40 лет // Экологическое право. 2006. № 5. С. 2–7; Петров В. В. Экологическое право России. М., 1995. С. 53–55.

[2] Правда, 28 октября 1992 г. был принят Экологический кодекс Республики Башкортостан, но этот акт своим содержанием не соответствует названию, а является аналогом Закона РФ от 19 декабря 1991 г. «Об охране окружающей природной среды».

[1] Шестерюк А. С. Экологическое право. Вопросы теории и методологии анализа. СПб., 2000. С. 8.

Глава II. Объекты и субъекты экологического права

1. Понятия

Объекты экологического права, по господствующему мнению, — это окружающая среда и ее отдельные элементы, т. е. природные, естественные феномены, реально существующие и внешне противостоящие законодателю и субъектам экологического права. Это понятие близко понятию «предмет экологического права», под которым понимается обычно определенная область общественных отношений, как часто пишут, «в области взаимодействия человека с окружающей средой», «по использованию и охране природных ресурсов». При раскрытии же понятия объектов правового регулирования прямо указывают на окружающую среду в целом и такие ее компоненты, как вода, земля, леса, животный мир и т. п. Понятие объектов экологического права, как и однородные понятия объектов гражданских правоотношений, объектов уголовно-правовой охраны и др., необходимо для юридического обозначения и различения того, на что направлено правовое регулирование, к чему относятся те или иные правовые установления. Например, понятие животного мира, леса как объектов экологического права отделяет их от домашних животных, городских зеленых насаждений, что необходимо для установления и последующего определения правового положения этих объектов.

В. В. Петров, ссылаясь на ст. 4 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», указывал, что следует выделять три категории объектов экологического права: интегрированные, т. е. окружающая среда, дифференцированные, т. е. отдельные ее компоненты, и особо охраняемые. При этом правовой охране подлежат экологические системы: естественные, т. е. сохранившиеся от воздействия человека (например, в заповедниках); модифицированные, т. е. изменившиеся под воздействием человека; трансформированные, т. е. преобразованные человеком.

В действующем законодательстве детализированное описание объектов охраны окружающей среды (земля, недра, атмосферный воздух и т. п.) заменено отсылкой к обобщающим терминам: «компоненты природной среды», «природные объекты» и «природные комплексы». Рассмотрим коротко перечисленные и иные понятия.

2. Окружающая среда

Федеральный закон «Об охране окружающей среды» определяет ее как совокупность компонентов природной среды, природных и природно-антропогенных объектов, а также антропогенных объектов (ст. 1). В литературе это понятие анализируется с естественнонаучных, обществоведческих и правовых позиций. Смежными являются термины «природа», «природные ресурсы», «естественная среда», «окружающая природная среда», «среда обитания», «благоприятная окружающая среда». Различные авторы подчеркивали разные стороны понятия «окружающая среда», выделяя наиболее важные моменты, в частности: окружающая среда является операционным базисом многообразной человеческой деятельности, совокупностью естественных (т. е. созданных природой элементов), но в большей или меньшей мере преображенных хозяйственной деятельностью человека и составляющих в данном месте и в данное время условия жизни людей; это весь материальный мир, находящийся вне человеческого общества, окружающий его. Окружающая среда существует как целое, взятое в раз

...