О. В. Грабко

Гражданско-правовой контроль по российскому праву

Монография

Под редакцией
кандидата юридических наук,
доцента И. П. Кожокаря

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347(470+571)

ББК 67.404(2Рос)

Г75

Автор:

Грабко О. В., судья Двенадцатого арбитражного апелляционного суда.

Под редакцией кандидата юридических наук, доцента, старшего научного сотрудника Института государства и права РАН И. П. Кожокаря.

Работа посвящена исследованию гражданско-правового контроля по российскому праву. Автором рассмотрены концептуально-методологические основы цивилистической теории правового контроля: понятие и специфические черты данного явления, его принципы, виды и функциональная характеристика. Особое внимание уделено договорному и недоговорному гражданско-правовому контролю.

УДК 347(470+571)

ББК 67.404(2Рос)

© Грабко О. В., 2019

© ООО «Проспект», 2019

Введение

Потребность в исследовании теоретических основ гражданско-правового контроля объясняется рядом важных причин.

Частное право является основной правовой формой современной рыночной экономики, которая характеризуется свободными экономическими отношениями, децентрализацией, минимально необходимым влиянием государства на участников гражданского оборота, хозяйствующих субъектов, широкой автономией, самостоятельностью, инициативностью последних.

При этом цивилизованный рынок предъявляет к поведению субъектов гражданского права определенные требования: добросовестности, разумности, дисциплинированности, способности к саморегулированию и самоорганизации. Большая роль в соблюдении этих требований отводится осуществлению частноправового контроля, основанного не только на равноправии и свободном волеизъявлении, но и на взаимном интересе контролирующего и подконтрольного лица, их взаимодействии и взаимной поддержке. Основной целью такого контроля является корректировка поведения подконтрольного лица, превентивное стремление участников контрольного правоотношения избежать использования государственно-принудительных мер.

Термин «контроль» в правоведческой литературе используется довольно часто, однако в большинстве случаев исключительно в публично-правовом значении, как надзор государственно-властных над подвластными субъектами за соблюдением требований законодательства и привлечение последних к юридической ответственности за выявленные правонарушения. При этом цивилистическое представление о контроле как самостоятельном правовом явлении отсутствует; в определении сущности такого контроля во взглядах ученых нет единства. Само понятие контроля в гражданском праве используется в двух разных смыслах (и как проверка, и как влияние на принятие решений) без особой фиксации на принципиальных различиях между этими правовыми феноменами. Многие проблемы, связанные с контролем, в течение длительного времени даже не рассматривались в гражданско-правовой литературе. В частности, до сих пор цивилистической доктриной не установлены принципы, функции, цели, виды контроля, особенности механизма его осуществления. Эти и некоторые другие вопросы правового контроля в специальных гражданско-правовых исследованиях остаются в тени, вследствие этого не достигается единство теоретических знаний, отсутствует единая цивилистическая концепция контроля.

Неразработанность научной теории о гражданско-правовом контроле во многом предопределила не только хаотичность и непоследовательность нормативного использования термина «контроль» в гражданском и смежном законодательстве, но и различные подходы к одним и тем же видам контроля, а также достаточно высокий уровень пробельности этого правового института.

Исследование юридической природы и специфических признаков гражданско-правового контроля имеет не только теоретическое, но и практическое значение, связанное с дальнейшим развитием и совершенствованием гражданского законодательства и практики его применения. Научное познание гражданско-правового контроля позволяет понять и особенности самой отрасли гражданского права, ее метода и принципов, правильно толковать и применять ее нормы.

Обширная правовая проблематика гражданско-правового контроля в аспектах его теоретической, законодательной и правоприменительной конструкций обусловливает необходимость его целостного анализа.

Глава 1. КОНЦЕПТУАЛЬНО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ЦИВИЛИСТИЧЕСКОЙ ТЕОРИИ ПРАВОВОГО КОНТРОЛЯ

§ 1. Методологические рамки исследования гражданско-правового контроля

§ 2. Понятие и специфические черты гражданско-правового контроля

§ 3. Принципы и функции гражданско-правового контроля

§ 4. Классификации гражданско-правового контроля

§ 1. Методологические рамки исследования гражданско-правового контроля

Социальная, экономическая и правовая ценность гражданско-правового контроля: необходимость междисциплинарного подхода к исследованию. Теоретическая разработка проблем контроля в гражданском праве по времени отстает от нормативных положений, которые существуют в гражданском законодательстве сегодня. В связи с этим гражданско-правовой контроль нельзя отнести к разряду научно оформленных категорий частного права. Пока можно говорить лишь о факте несистематизированной «контрольной» терминологии при фактически полном отсутствии сложившихся или апробируемых теорией гражданского права подходов к исследованию как самого феномена гражданско-правового контроля, так и механизма его реализации с наступлением соответствующих правовых последствий для участников гражданско-правовых отношений.

В связи с этим представляется необходимым обратиться к тем научным результатам, которые раскрывают сущность контроля вне зависимости от сферы совершения контрольных действий. Эта исследовательская позиция предопределена тем, что контроль заключается в сдерживании и направлении свободных действий, совершаемых участниками общественных отношений. Важность междисциплинарного подхода необходима еще и потому, что проблема децентрализованного или внегосударственного контроля, каким является контроль гражданско-правовой, не может быть ограничена исключительно правом.

Немало научных успехов в познании внутреннего или горизонтального контроля достигла экономическая наука, представители которой обратились не только к исследованию внутриорганизационного контроля как такового1, но и к соотношению контроля и доверия, когда они рассматриваются в числе координирующих механизмов поведения экономических субъектов2, а также к предметному анализу внутриорганизационных и межорганизационных взаимодействий с привлечением функций контроля3, и с учетом его паритетной конфигурации4.

Доктринальная ценность выводов экономической теории контроля о контроле как неотъемлемой части всей бизнес-философии и о связи контроля с его информационной и коррекционной сущностью позволяет увидеть не доминирование контроля над экономическими отношениями, а его органическую встроенность в них, обеспечивая в итоге оптимальное соотношение контрольных мероприятий с эффективностью экономической деятельности, что важно учесть и при исследовании гражданско-правового контроля.

Свои подходы к назначению контрольных функций в создании эффективного делового климата сформулированы и в социологии5. Учет наличных достижений экономической и социологической наук, внесших свой вклад в создание теории децентрализованного контроля, со временем позволит и правовой науке создать эффективные модели внегосударственного контроля с его принципами и функциями.

Правовые исследования, затрагивающие отношения контроля в сфере экономической независимости контрагентов, пока только нарождаются. При этом преобладают исследования в сфере корпоративного контроля, который «произошел» от категории «контрольный пакет акций». Внимание к этому виду контроля продиктовано его значением в реформировании существующих институтов корпоративной защиты. Нельзя не отметить, что содержательная множественность трудов в этой сфере позволила приблизиться и даже стала катализатором спроса на введение в научный оборот цивилистики самого понятия «контроль» и производных от него понятий. Перечень трудов, посвященных корпоративному контролю, поименованному в литературе в качестве «важнейшей предпринимательской ценности»6, весьма значителен. Нельзя отрицать тот факт, что появление первых трудов цивилистов по вопросам правового контроля в целом было обусловлено результатами экономико-правовых исследований в сфере корпоративного контроля и его принципов7.

Обратимся к социологическому подходу к исследованию феномена контроля. Здесь следует отметить, что ранее контроль в праве изучался преимущественно в рамках теории юридического процесса, без специального учета социологической сущности контроля. В рамках этой правовой теории контролем была признана комплексная система органически взаимосвязанных правовых форм деятельности уполномоченных органов государства, должностных лиц, а также заинтересованных в разрешении различных юридических дел иных субъектов права. В указанную систему были включены не только традиционные (юрисдикционные), но и нетрадиционные (управленческие) процессы8.

Социологические теории придают контролю большую ценность и более широкое смысловое значение, связывая социальную значимость контроля, в том числе со способностью к «саморегуляции системы, обеспечивающий упорядоченное взаимодействие составляющих ее элементов посредством нормативного (в том числе правового) регулирования»9, а также рассматривающие контроль как «способ саморегуляции общественной жизнедеятельности, который посредством принятых в обществе социальных ценностей и норм обеспечивает упорядоченное функционирование ее компонентов»10.

Гражданско-правовой контроль — это часть системы гражданско-правовых явлений, а значит и часть цивилистической методологии.

Действие в гражданском праве метода диспозитивного регулирования, воплощающего в своем содержании способы координации юридически равных, автономных и экономически независимых субъектов, все больше расширяет горизонты правовой самостоятельности участников экономических отношений. Приставка «само» широко используется в гражданско-правовой регламентации: самозащита (ст. 14 ГК РФ), саморегуляция11, самоорганизация12, самоконтроль13, самоиспользование (рыночных форм и методов управления)14, самоответственность и самообязательства15, а также самоуправление.

Как отмечает В. Ф. Яковлев, в частном праве заложен колоссальный потенциал самоприменения права, применения его гражданами, предпринимателями и т. д. Чем лучше отработано правовое регулирование частноправовых отношений, тем меньше необходимости в использовании публичного права16.

В самом широком смысле все эти понятия охватываются наиболее общим понятием «саморегулирование», выполняющим по отношению к названным роль видового понятия. Обращаясь к данному понятию, мы не будем вести речь о делегировании17 и его легальной разновидности в виде возложения на бизнес дополнительных обязанностей18, сорегулировании19, квазирегулировании20, государственно-частном партнерстве и концессии как его разновидности21, а также о саморегулировании с его пока единственным законодательно установленным институтом в лице саморегулируемых организаций (делегированное саморегулирование)22. Этот (узкоспециальный) вид саморегулирования, имея соответствующее нормативное закрепление, наиболее известен среди иных форм передачи государственных функций субъектам частного права23. Как обоснованно отмечено в доктрине гражданского права, принятая сегодня Концепция саморегулирования, утвержденная Распоряжением Правительства РФ от 30 декабря 2015 г. № 2776-р «О Концепции совершенствования механизмов саморегулирования», сведена лишь к деятельности саморегулируемых организаций. В ней не названы возможности договорного саморегулирования, основанного на тех правовых средствах, в основе которых лежит соглашение участников в самом широком смысле, и корпоративного саморегулирования, проявляющегося путем принятия корпоративных актов (учредительных документов и внутренних документов юридического лица) в процессе создания юридических лиц и участия в их деятельности24.

Ценность контроля в гражданском праве в том, что он представляет собой часть саморегулируемой системы в гражданском праве в широком значении термина «саморегулирование». В то время как позиционирование контроля (и надзора) в качестве правовой формы деятельности государства составляет предмет публично-правовых исследований.

Наряду с другими представителями цивилистической доктрины саморегулирования25, для целей настоящего исследования мы употребляем термин «саморегулирование» в качестве родового для частноправовой сферы. Его регулятивная функция заключается в предоставлении участникам регламентируемых отношений возможностей их самоорганизации.

В связи с этим методологической основой в исследовании гражданско-правового контроля будет являться подход к контролю как к акту саморегулирования в гражданском праве, выступающему альтернативой государственному регулированию в целях освобождения государства от частноправовых функций и недопущения последнего к вмешательству во внутренние дела частных субъектов. Соответственно, контрольные полномочия субъектов частного права не являются продолжением, дополнением, замещением контрольных государственных функций.

Автономия субъектов как основание гражданско-правового контроля. Состав любого правового контроля включает: субъекты контроля — контролирующее лицо и контролируемое; объем прав, обеспечивающих власть контролирующего и характер этой власти; объекты контроля; основания контроля. Из этих элементов, пригодных и для целей познания в гражданском праве, обнаруживается, на первый взгляд угрожающая основным началам гражданского права, парность категорий «контроль» и «власть». Между тем, как нам представляется, запретов для исследования феномена гражданско-правового контроля не возникает.

Метод гражданско-правового регулирования обеспечивает контрольным отношениям в гражданском праве специально юридический характер по отношению с регулированием подобных отношений в публичном праве. Статус контролируемого лица и подконтрольного базируется на равенстве, автономии воли и имущественной самостоятельности участников, что в своей совокупности свойственно именно частноправовым отношениям. Как отмечал еще в советской литературе С. И. Аскназий, если в сфере гражданского права стороны занимают одинаковые юридические позиции, то «…ни одна из сторон не наделена в отношении другой функциями власти»26.

Не все авторы согласны с отрицанием каких бы то ни было властных отношений в частном праве. В связи с этим в литературе отмечено, что в последнее десятилетие наметилась тенденция к размыванию в частноправовых отношениях содержания категории «власть» как правомочия одного лица требовать от другого лица подчинения своей воле27.

Нельзя не заметить, что случаи употребления понятия «власть» в гражданском праве по отношению к лицам нередко сочетаются с такими понятиями, как «рыночная власть», «экономическая власть», «частная власть», «корпоративная власть».

Введение в цивилистический оборот данных понятий в большей мере указывает на компромисс доктрины и законодателя, обходящегося без термина «власть». Иное в контексте заложенных в ст. 1 ГК РФ основных начал гражданского законодательства было бы нелогичным. Как отмечал С. С. Алексеев, «ни Гражданский кодекс, ни гражданское законодательство в целом, не предназначены для каких-либо директив, несмотря на наличие в нем императивных норм. Их суть в том, чтобы ввести в стройную систему максимально широкий комплекс типовых схем, юридических конструкций, способных в разных условиях с наибольшим эффектом решать круг экономических и иных задач. Но все эти формы и институты не директивы, сами по себе они не действуют. Они могут быть использованы лишь при наличии соответствующей потребности самими субъектами хозяйственной деятельности, по их воле и собственному интересу»28.

В связи с этим при исследовании отношений в сфере гражданско-правового контроля есть основания для суждений о такой их правовой организации, которая основана не на власти-подчинении одного лица другому, а на господстве автономии субъектов гражданского права, действующих в собственных интересах, самостоятельно и на свой риск. Как точно отмечено в доктрине, «частные лица — они на то и частные, что являются юридически равными по отношению друг к другу, т. е. ни одно из них не имеет юридической власти над другим. Попытка проявления такой власти — подчинения одним частным лицом воли другого частного же лица своему господству — натолкнется на совершенно резонное и основательное противодействие, достойное тем большего понимания и покровительства со стороны права, чем более настойчивой и сильной будет проявленная попытка подчинения»29.

Такой методологический подход в исследовании гражданско-правового контроля позволит нам отграничить его от публично-правового контроля, разница между которыми коренится в природе соотношения частного и публичного права.

Теоретико-правовое обоснование деления права на публичное и частное, впервые предложенное в Древнем Риме, в концентрированном виде может быть представлено следующим образом: правоотношения, возникающие между правящими и управляемыми, в корне отличаются от тех правоотношений, которые возникают между равноправными частными субъектами, что объясняет принципиальную разницу сфер частного и публичного права, разных по своей правовой сущности и совокупности возникающих проблем, что не может не оказывать существенного влияния на правовое опосредование этих групп правоотношений30.

Целью настоящего исследования не является глубокое изучение и разрешение вопроса о делении права на частное и публичное. Однако освещение ряда аспектов, связанных с использованием цивилистического категориального аппарата, оперирующего такими понятиями, как частное и публичное право, частный и публичный интерес, частноправовые и публично-правовые начала, представляется необходимым, поскольку использование и сопоставление указанных категорий способно внести неоценимый вклад в формирование целостного представления о теории гражданско-правового контроля.

Цивилистические представления о содержании и соотношении публичного и частного права не оставались неизменными на протяжении всей истории юридической науки. Классики русской цивилистики также не обошли вниманием исследуемый вопрос. Так, по замечанию Г. Ф. Шершеневича, «господствующим делением права является двузначное на a) право частное, или гражданское, и b) право публичное»31. Вслед за ним К. Д. Кавелин отмечал, что «гражданскому праву придается значение частного, приватного, в противоположность публичному — государственному и общественному»32. Аналогичный подход также был отражен и в трудах Ф. В. Тарановского: «частное право называется также гражданским»33.

Современный этап развития цивилистической науки привнес определенные новшества в рассмотрение вопроса о делении права на частное и публичное. К примеру, Н. П. Асланян подвергла отождествление частного и гражданского права обоснованной критике и высказала идею о том, что семейное, трудовое, земельные и иные частноправовые отрасли права, ранее объединенные термином «гражданское право», получили свое самостоятельное структурное оформление34.

В настоящее время большинство ученых-юристов полагают, что частное и гражданское право соотносятся как род и вид35. Думается, что данный подход следует признать наиболее взвешенным и справедливым, поскольку он позволяет показать диалектическую взаимосвязь гражданского права с его частноправовыми началами, оказывающими существенное влияние на нормативно-правовое регулирование гражданских отношений. Следовательно, все, что находится за рамками частного права, принято именовать правом публичным, в состав которого традиционно включаются конституционное, административное, уголовное, налоговое, таможенное и иные отрасли права. Можно констатировать, что предложенная классификация, сложившаяся со времен Римской империи, не утратила своей актуальности и в современных условиях, поскольку «частное и публичное право во всех развитых правопорядках продолжают существовать как две самостоятельные, независимые ветви правового регулирования, как два различных типа правового воздействия на общественные отношения»36.

По справедливому замечанию И. А. Покровского, «принцип частного права вносит в частную жизнь известный элемент предприимчивости и энергии, которая стимулируется свободой и личным интересом»37. С учетом этого гражданско-правовой контроль — это такой контроль, который находится в границах частноправового регулирования и стимулируется, как пишет И. А. Покровский, «свободой и личным интересом».

Проблема соотношения частного и публичного контроля особенно актуализируется в сфере такого контрольного действия, как дача согласий (одобрений) на совершение сделок или иных юридически значимых действий. Так, ст. 157.1 ГК РФ является общей применительно к случаям дачи подобных согласий и предусматривает следующее правило: если на совершение сделки в силу закона требуется согласие третьего лица, органа юридического лица или государственного органа либо органа местного самоуправления, о своем согласии или об отказе в нем третье лицо или соответствующий орган сообщает лицу, запросившему согласие, либо иному заинтересованному лицу в разумный срок после получения обращения лица, запросившего согласие.

В силу закона требуется согласие на совершение сделки в случае, например, заключения одним из супругов сделки по распоряжению имуществом, права на которое подлежат государственной регистрации, сделки, для которой законом установлена обязательная нотариальная форма, или сделки, подлежащей обязательной государственной регистрации (п. 3 ст. 35 Семейного кодекса РФ (далее — СК РФ)38). В данном случае очевидно, что имеет место контроль, осуществляемый частным лицом (сособственником имущества — супругом) в своих частных интересах, он возникает между юридически равными субъектами семейных правоотношений — супругами, — и направлен на защиту исключительно личного, непубличного интереса этих лиц.

Аналогичный вид контроля со стороны собственника (в лице его представителя) мы видим при получении согласия собственника имущества унитарного предприятия в случае совершения унитарным предприятием сделки, в совершении которой имеется заинтересованность руководителя унитарного предприятия (п. 1 ст. 22 Федерального закона РФ от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях»39), и при получении предварительного согласия соответствующего органа, осуществляющего функции и полномочия учредителя бюджетного учреждения, в случае совершения крупной сделки бюджетным учреждением (п. 13 ст. 9.2 Федерального закона РФ от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»40). В этих примерах соответствующие органы выступают не как властные субъекты публичного права, а как участники гражданских правоотношений, представляющие собственные интересы публичных собственников.

Однако несколько иначе обстоит дело в тех случаях, когда в силу закона требуется получение согласия (одобрения) на совершение сделки от уполномоченного органа государственной власти или иных публично-правовых субъектов. К примеру, в силу п. 1 ст. 21 Федерального закона РФ от 24.04.2008 № 48-ФЗ «Об опеке и попечительстве»41, опекун без предварительного разрешения органа опеки и попечительства не вправе совершать, а попечитель не вправе давать согласие на совершение сделок по сдаче имущества подопечного внаем, в аренду, в безвозмездное пользование или в залог, по отчуждению имущества подопечного (в том числе по обмену или дарению), совершение сделок, влекущих за собой отказ от принадлежащих подопечному прав, раздел его имущества или выдел из него долей, и на совершение любых других сделок, влекущих за собой уменьшение стоимости имущества подопечного. Предварительное разрешение органа опеки и попечительства требуется также во всех иных случаях, если действия опекуна или попечителя могут повлечь за собой уменьшение стоимости имущества подопечного.

Правовой контроль подобного рода имеет место и в следующих случаях: дача предварительного согласия Банка России при приобретении (за исключением случая, если акции (доли) кредитной организации приобретаются при ее учреждении) и (или) получении в доверительное управление в результате осуществления одной сделки или нескольких сделок одним юридическим или физическим лицом более 10 процентов акций (долей) кредитной организации (ст. 61 Федерального закона РФ от 10.07.2002 № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»42); получение предварительного согласия Банка России на совершение сделки (сделок) по приобретению в собственность (за исключением случаев публичного размещения акций фонда) либо получение в доверительное управление физическим или юридическим лицом более 10 процентов акций фонда (п. 23 ст. 7 Федерального закона РФ от 07.05.1998 № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»43); получение предварительного согласия антимонопольного органа при заключении сделок с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в случае, если суммарная стоимость активов по последним балансам лица, приобретающего акции (доли), права и (или) имущество, и его группы лиц, лица, являющегося объектом экономической концентрации, и его группы лиц превышает семь миллиардов рублей или если их суммарная выручка от реализации товаров за последний календарный год превышает десять миллиардов рублей и при этом суммарная стоимость активов по последнему балансу лица, являющегося объектом экономической концентрации, и его группы лиц превышает четыреста миллионов рублей (п. 1 ст. 28 Федерального закона РФ от 26.07.2006 № 135-ФЗ «О защите конкуренции»44); уполномоченный орган осуществляет контроль за сохранением особых свойств товара, в отношении которого зарегистрировано наименование места происхождения товара (ст. 1552 ГК РФ) и т. д.

Во всех этих примерах компетентный орган выступает не как субъект гражданского права, а как публично-властный субъект в рамках административно-правового отношения, защищает не частный, а публичный, общественно-значимый интерес (экономическая стабильность, обеспечение конкуренции, недопущение монополизации рынков, защита прав потребителей и др.).

Учет этого аспекта предполагает при исследовании контрольных отношений в гражданском праве обращение к общим принципам правового регулирования отношений в сфере экономической деятельности, сформулированных в ст. 1 ГК РФ. Ценность подобного методологического подхода, по нашему мнению, заключается в том, что он как минимум предписывает при употреблении понятия «правовой контроль» необходимость дифференциации его видов — на публично-правовой и частноправовой. Тем самым появляется легальная возможность исследования феномена контроля через призму интересов представителей различных научных направлений в юриспруденции. Как максимум это обеспечивает исключение большинства признаков, присущих категории «публично-правовой контроль». Такой методологический взгляд обеспечивает необходимость подходить к понятию «гражданско-правовой контроль» с неизменным учетом его функций в гражданском праве и принципов, позволяющих идентифицировать этот вид правового контроля.

Форма гражданско-правового контроля. Понятие гражданско-правовой формы, как понятие правовой науки, небезуспешно и, на наш взгляд, вполне убедительно использует в своих трудах В. А. Белов. По мнению автора, благодаря этому научному понятию «единое по сути жизненное отношение оказывается расчлененным (умозрительно и в чисто исследовательских целях) на такие элементы, каждый из которых получает свое собственное гражданско-правовое оформление»45. Также в числе таких форм автор выделяет: гражданско-правовое значение; охраняемые законом интересы; взаимосвязи правовых явлений; отрицательные правовые формы (состояния отсутствия); коллективные правовые формы; гражданско-правовые связи с участием так называемых третьих лиц.

В ряду гражданско-правовых форм В. А. Белов называет гражданское правоотношение; гражданскую правосубъектность; секундарные права; ограничения и обременения; кредиторские обязанности; гражданско-правовой режим и др46. По мнению автора, такая классификация гражданско-правовых явлений дает возможность не ограничивать случаи признания в гражданском праве поведения юридически необходимым одними только юридическими обязанностями.

Более традиционная классификация юридических форм: норма права, гражданская правосубъектность, гражданское правоотношение, юридический факт дана О. А. Красавчиковым47.

Нам представляется, что контроль в гражданском праве не существует в виде какой-либо специфической формы. Он вполне вписывается в универсальную гражданско-правовую форму правоотношения. Однако речь не идет о существовании контрольного отношения в «чистом виде». В реальных общественных отношениях оно не существует в качестве самостоятельного, а всегда тесно переплетается с иным, основополагающим гражданско-правовым отношением — имущественным или личным неимущественным, от содержания которого и зависит конкретная направленность контрольного отношения. По своей сути контрольное отношение как вспомогательное выполняет роль элемента в структуре другого — основополагающего гражданского правоотношения и воспринимать контрольное правоотношение в гражданском праве следует не как первичное, а как вторичное. Связано это с тем, что в частноправовых отношениях контроль выступает в качестве организационной меры обеспечения субъективных прав.

Резюмируем вышеизложенное. Теория гражданско-правового контроля основывается на следующих методологических положениях.

1) Междисциплинарный подход, позволяющий учитывать экономические, социальные и правовые аспекты контроля, позволяет исследовать гражданско-правовой контроль как часть саморегулируемой системы в гражданском праве в широком значении термина «саморегулирование».

2) Гражданско-правовой контроль основан не на власти-подчинении одного лица другому, а на господстве автономии субъектов гражданского права, действующих в собственных, частных интересах, самостоятельно и на свой риск, чем принципиально отличается от публично-правового контроля.

3) Формой гражданско-правового контроля является правоотношение, которое в реальных общественных отношениях в качестве самостоятельного не существует, является вспомогательным к основополагающим гражданско-правовыми отношениями (имущественными или личными неимущественными), от содержания которых зависит конкретная направленность контрольных мер.

§ 2. Понятие и специфические черты гражданско-правового контроля

Генезис понятия правового контроля. Слово «контроль» происходит от французского contrôle (от contrerôle — список, ведущийся в двух экземплярах, от лат. contra — против и rotulus — свиток) и означает проверку чьих-либо действий, ведения книг и употребления сумм48. Именно в таком значении это слово определено и в традиционных словарях русского языка. Проверка кого-л., чего-л., наблюдение за кем-л., чем-л. с целью проверки49. 1. чего, за кем (чем), над кем (чем). Проверка, а также постоянное наблюдение в целях проверки или надзора. К. за работой. К. над вооружениями50.

В науке контроль как функция управления стал предметом пристального внимания прежде всего экономистов. В ФЗ «О бухгалтерском учете» прямо предусмотрено, что экономический субъект обязан организовать и осуществлять внутренний контроль совершаемых фактов хозяйственной жизни51. Как пояснил Минфин России, внутренний контроль «должен обеспечивать предотвращение или выявление отклонений от установленных правил и процедур, а также искажений данных бухгалтерского учета, бухгалтерской (финансовой) и иной отчетности»52. Здесь контроль выполняет аналитическую функцию управления, позволяет выявить результат исполнения управленческих решений и допущенные отклонения от них, а также определить дальнейшую тактику и стратегию управления, пути устранения нарушений.

Впоследствии контроль как функция государственного управления именно в значении «проверки» стал исследоваться в науке публичного права, где получил детальное объяснение.

В административном праве указывается, что «управленческое значение контроля тройственно. Во-первых, контроль выступает в качестве информации о ходе процесса управления. Во-вторых, он является фактором оптимизации и корреляции других функций управления. В-третьих, контроль является источником принятия новых управленческих решений»53.

Под финансовым контролем понимают осуществляемую «с помощью специальных организационных форм и методов деятельность государственных органов, а в ряде случаев и негосударственных органов, наделенных законом соответствующими полномочиями, в целях установления законности и достоверности финансовых операций, объективной оценки экономической эффективности финансово-хозяйственной деятельности и выявления резервов ее повышения, увеличения доходных поступлений в бюджет и обеспечения сохранности государственной собственности»54.

В финансовом контроле также видят средство для предупреждения, выявления и пресечения правонарушений в финансовой сфере, а также привлечение виновных к ответственности55. По мнению Е. Ю. Грачевой, финансовый контроль — это «контроль за законностью действий в процессе собирания, распределения и использования денежных фондов государства и муниципальных образований в целях осуществления эффективной финансовой политики в обществе для обеспечения прав и свобод граждан»56.

В международно-правовых источниках целью финансового контроля значится «вскрытие отклонений от принятых стандартов и нарушений принципов, законности, эффективности и экономии расходования материальных ресурсов на возможно более ранней стадии с тем, чтобы иметь возможность принять корректирующие меры, в отдельных случаях, привлечь виновных к ответственности, получить компенсацию за причиненный ущерб или осуществить мероприятия по предотвращению или сокращению таких нарушений в будущем»57.

Под валютным контролем понимают деятельность государства, направленную на обеспечение соблюдения актов валютного законодательства при осуществлении валютных операций58.

Проблемы правового контроля активно обсуждаются и в науке таможенного права59. Согласно ТК ЕАЭС таможенный контроль представляет собой совокупность совершаемых таможенными органами действий, направленных на проверку и (или) обеспечение соблюдения международных договоров и актов в сфере таможенного регулирования и законодательства государств-членов о таможенном регулировании (подп. 41 п. 1 ст. 2 ТК ЕАЭС). На основе этого общего нормативного понятия определяются отдельные виды таможенного контроля. Например, таможенный контроль после выпуска товаров — совокупность мер, осуществляемых таможенными органами в отношении товаров, утративших статус находящихся под таможенным контролем, в целях проверки соблюдения лицами требований, установленных таможенным законодательством Евразийского экономического союза (ЕАЭС) и национальным законодательством государств — членов ЕАЭС60.

В конкурентном праве анализируется антимонопольный контроль — контроль за соблюдением антимонопольного законодательства, законодательства в сфере деятельности субъектов естественных монополий, в сфере государственного регулирования цен (тарифов) на товары (услуги), рекламы, контролю за осуществлением иностранных инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства, контроль в сфере государственного оборонного заказа, в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и в сфере закупок товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, а также по согласованию применения закрытых способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей)61. Основными объектами антимонопольного контроля являются: слияние, присоединение коммерческих организаций; создание дочерней коммерческой организации; сделки с акциями (долями), имуществом коммерческих организаций, правами в отношении коммерческих организаций; заключение между хозяйствующими субъектами-конкурентами соглашения о совместной деятельности на территории Российской Федерации.

Публично-правовые истоки научного познания контроля отразились и на общетеоретическом представлении о нем. В частности, правовой контроль ограничивают исключительно государственным, муниципальным, производственным и общественным, которые осуществляются в публичных интересах62, видят в нем «особую форму государственной деятельности», «форму осуществления государственного руководства обществом»63. Нередко правовой контроль фактически отождествляют с государственным, административным контролем64.

В нормативно-правовых актах контроль дефинируется через родовые понятия деятельности, действий компетентных контролирующих субъектов по наблюдению, проверке, оценке поведения подконтрольного лица.

В частности, в п. 1 ст. 4 закона «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» под общественным контролем в понимается деятельность субъектов общественного контроля, осуществляемая в целях наблюдения за деятельностью органов государственной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных организаций, иных органов и организаций, осуществляющих в соответствии с федеральными законами отдельные публичные полномочия, а также в целях общественной проверки, анализа и общественной оценки издаваемых ими актов и принимаемых решений65.

Согласно закону «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» государственный контроль (надзор) — деятельность уполномоченных органов государственной власти (федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации), направленная н

...