Институт местного самоуправления в Российской Федерации в условиях цифровой трансформации

Правовые аспекты

Монография

Под общей редакцией
М. А. Липчанской, С. Е. Чаннова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 352:004

ББК 67.401:32.81

И71

Рецензенты:

Минбалеев А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА);

Астафичев П. А., доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного и международного права Санкт-Петербургского университета Министерства внутренних дел Российской Федерации.

Монография посвящена исследованию особенностей правового регулирования института местного самоуправления в условиях активного внедрения и развития цифровых технологий. В ходе исследования проведено соотношение близких, но не тождественных понятий в сфере цифровой трансформации и осуществлено выстраивание категориально-понятийного аппарата. Представлены аргументированные выводы по организационно-технологической готовности муниципальных образований в Российской Федерации к цифровизации, выявлены причины и предложены критерии определения и преодоления цифрового неравенства муниципальных образований. Выделены основные тенденции, а также объективные и субъективные потенциальные проблемы, препятствующие внедрению цифровых технологий в деятельность муниципальных органов в Российской Федерации, которые необходимо учитывать при нормативно-правовом проектировании на муниципальном уровне. Представлен комплекс выводов и предложений по стратегическому планированию процессов цифровизации и цифровой трансформации на муниципальном уровне, которые должны быть положены в основу концепции правового регулирования.

Законодательство приведено по состоянию на 30 июня 2024 г.

Книга адресована научным работникам, студентам юридических направлений подготовки, аспирантам, магистрантам, а также всем лицам, интересующимся вопросами правового регулирования местного самоуправления в условиях цифровой трансформации.

УДК 352:004

ББК 67.401:32.81

© Коллектив авторов, 2024

© ООО «Проспект», 2024

АВТОРСКИЙ КОЛЛЕКТИВ

Липчанская Мария Александровна — доктор юридических наук, профессор, профессор кафедры конституционного права имени Н. В. Витрука ФГБОУ ВО «Российский государственный университет правосудия», главный научный сотрудник ФГБОУ ВО «Государственный университет управления» (введение; параграфы 1.2, 2.3, 2.4 совместно с С. Е. Чанновым; параграфы 2.5, 3.1 сов­местно с С. Е. Чанновым, А. Ю. Чуриковой и А. В. Шиндиной; параграф 3.3 совместно с С. Е. Чанновым и А. Ю. Чуриковой; параграф 3.4 совместно с А. В. Шиндиной; заключение)

Чаннов Сергей Евгеньевич — доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», ведущий научный сотрудник ФГБОУ ВО «Государственный университет управления» (параграф 1.1 совместно с А. Ю. Чуриковой; параграфы 1.2, 2.3, 2.4 совместно с М. А. Липчанской; параграф 3.1 совместно с М. А. Липчанской, А. Ю. Чуриковой и А. В. Шиндиной; параграфы 3.2, 3.3 совместно с М. А. Липчанской и А. Ю. Чуриковой)

Чурикова Анна Юрьевна — кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры информационного права и цифровых технологий ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», ведущий научный сотрудник ФГБОУ ВО «Государственный университет управления» (параграф 1.1 совместно с С. Е. Чанновым; параграфы 2.6, 3.1 совместно с М. А. Липчанской, С. Е. Чанновым и А. В. Шиндиной, параграф 3.3 совместно с М. А. Липчанской и С. Е. Чанновым)

Шиндина Анна Владимировна — кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного права имени проф. И. Е. Фарбера и В. Т. Кабышева ФГБОУ ВО «Саратовская государственная юридическая академия», старший научный сотрудник ФГБОУ ВО «Государственный университет управления» (параграфы 2.1, 2.2, 3.1 совместно с М. А. Липчанской, С. Е. Чанновым и А. Ю. Чуриковой; параграф 3.4 совместно с М. А. Липчанской).

Выражаю глубокую признательность рецензентам: профессору, доктору юридических наук Алексею Владимировичу Минбалееву и профессору, доктору юридических наук Павлу Александровичу Астафичеву за ценные советы и полезные замечания по содержанию книги. Искренне благодарю всех авторов, подготовивших свои материалы на высоком профессиональном и научном уровне, без которых это исследование не состоялось бы.

Руководитель проекта,
д-р юрид. наук, профессор М. А. Липчанская
lipchan_maria@mail.ru

ВВЕДЕНИЕ

Наука не является и никогда не будет являться законченной книгой. Каждый важный успех приносит новые вопросы. Всякое развитие обнаруживает со временем все новые и более глубокие трудности.

А. Эйнштейн

Часто говорят, что цифры правят миром; по крайне мере, нет сомнения в том, что цифры показывают как он управляется.

И. В. Гете

Предлагаемая вашему вниманию монография является определенным итогом коллективной научно-исследовательской работы, посвященной актуальному направлению в юриспруденции — влиянию цифровизации на эффективность муниципального управления в целом, трансформацию форм прямой демократии и участию населения в местном самоуправлении, в частности.

Следует отметить, что в настоящее время научный интерес к цифровизации, внедрению цифровых систем и технологий, детерминированный как объективными причинами, так и информационными потребностями современного общества и государства, возрастает, появляются исследования этих процессов в различных сферах научного знания. Однако в публично-правовом пространстве данные проблемы пока изучаются фрагментарно, практически нет научного анализа вопросов, посвященных цифровой трансформации именно местного самоуправления, правовому регламентированию указанных процессов. Предлагаемая монография призвана восполнить данный пробел.

Фундаментальная научная проблема, на решение которой направлено исследование, связана с отсутствием комплексного подхода к оценке влияния современных цифровых технологий на институт местного самоуправления в Российской Федерации. Анализ такого влияния позволяет выстроить концепцию развития местного самоуправления в условиях динамичных социальных, правовых, экономических, политических изменений.

Внедрение современных цифровых технологий на муниципальном уровне дает значительные возможности сущностного изменения института местного самоуправления путем применения принципиально новой системы вертикальных и горизонтальных коммуникативных связей в муниципальном образовании. Новейшие технологии, в первую очередь, такие как блокчейн, позволяют реализовать идеи электронной прямой демократии на принципиально новом уровне и, тем самым, предоставить жителям муниципального образования реальную возможность участвовать в местном самоуправлении на повседневной основе. С другой стороны, повсеместное внедрение муниципальных информационных систем, построенных с использованием технологий Big Data, искусственного интеллекта, интернета вещей и пр. открывают возможности значительного повышения эффективности деятельности субъектов муниципальной власти. При этом специфика местного самоуправления требует учета особенностей цифровизации на муниципальном уровне, которая отличается от систем и технологий цифровизации на федеральном и региональном уровнях.

Особо актуальной эта проблема стала в связи с принятием конституционных поправок 2020 г. и формированием единой системы публичной власти. Как известно, местное самоуправление с 2020 г. признается одним из элементов единой системы публичной власти в Российской Федерации (ч. 3 ст. 132). В то же время, местное самоуправление по своей природе объективно существенно отличается от государственной власти. Это проявляется, во-первых, в том, что местное самоуправление — это самоорганизация, идущая непосредственно от жителей; органы местного самоуправления представляют собой власть наиболее приближенную к населению; вопросы прямой и обратный связи между властными структурами на местном уровне и жителями муниципальных образований имеют определяющее значение. Во-вторых, муниципальные образования по экономическим, финансовым и иным ресурсам дифференцированы в значительно большей степени, чем публичные территориальные образования, на которых осуществляться государственная власть.

Существенные различия между муниципальными образованиями ведет к тому, что они обладают абсолютно разными возможностями по внедрению современных цифровых технологий в управление. Какая-либо интеграция между ними предусматривается далеко не всегда и, в результате, когда в этом возникает необходимость, становится крайне затруднительной, а то и невозможной. Данная ситуация ведет к разрыву единого информационного пространства в Российской Федерации и объективно негативно сказывается на качестве публичного управления.

Указанные обстоятельства побудили авторов к проведению научного исследования, основные итоги которого представлены в представленной монографии. Авторами с учетом совокупности уже накопленных теоретических и практических знаний в различных отраслях гуманитарных и социальных наук предлагается собственное видение особенностей, проблем и перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации в условиях цифровой трансформации. Безусловно, здесь имеются спорные, дискуссионные моменты, которые предопределены опережающим развитием цифровизации и некоторым отставанием ее правового регулирования в публичном управлении, особенно на муниципальном уровне в условиях внедрения инновационных цифровых технологий.

Тем не менее методологические подходы, используемые в данном научном исследовании, позволили авторскому коллективу разработать и предложить вниманию научного сообщества новое осмысление процессов цифровизации в системе местного самоуправления, выработать категориальный аппарат, выявить риски цифровой трансформации местного самоуправления, оценить содержание и суть цифрового неравенства, предложить организационно-правовые способы его нивелирования.

С учетом трансграничного характера цифровой трансформации местного самоуправления авторами уделено достаточно внимания анализу современных трендов этого процесса за рубежом, преимущественно в странах BRICS как основных партнеров России по интеграции политико-правовых процессов.

Практическая ценность монографии заключается в предложениях по совершенствованию законодательства в сфере информатизации и местного самоуправления, рекомендациях по оптимизации правоприменительной практики, использованию муниципальных информационных систем, а также по подготовке муниципальных служащих и граждан, осуществляющих взаимодействие с помощью цифровых каналов связи.

Комплексный подход к исследованию особенностей местного самоуправления в условиях цифровой трансформации, предлагаемый авторами данной книги, позволяет по-новому посмотреть на привычные формы реализации местного самоуправления, оценить уровень доверия населения органам местного самоуправления с учетом цифрового неравенства, переосмыслить концепцию развития местного самоуправления в условиях провозглашенного Конституцией Российской Федерации единства системы публичной власти, тотального внедрения информационных технологий и признания на высшем государственном уровне цифровой трансформации местного самоуправления в качестве национальной цели развития России вплоть до 2036 г.

Авторы в ходе научного исследования пытались органично сочетать значительный теоретический материал с достаточным количеством практических примеров из зарубежной и отечественной практики, подтверждающих обоснованность приводимых доводов и обобщающих выводов.

Бесспорно, авторы отдают себе отчет, что преобразование законодательства и введение новых информационных систем и технологий в сферу государственного и муниципального управления, это — перманентный процесс. Однако, наиболее масштабные преобразования произошли именно во вторую волну пандемии в 2020 г. и после нее в последующие 3 года, что актуализирует данный труд и делает его интересным для широкого круга читателей. Изменения в публичном управлении, его демократизация на основе информационных дистанционных технологий, вовлечение граждан в участие в делах местного сообщества с помощью новых коммуникационных каналов, подталкивают нас, ученых-правоведов, к исследованию публично-правовых реалий и их правовому регулированию. Фактически это приглашение к научному сотрудничеству, дискуссии на страницах научных журналов и во время конференций!

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ ЦИФРОВОЙ ТРАНСФОРМАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Процессы внедрения и использования цифровых технологий в публичном управлении: понятия и соотношение

Широкое распространение цифровых технологий, ставших неотъемлемой частью жизни современного общества, оказывает существенное влияние на социально-экономические, политические и иные процессы, в том числе и на организацию государственного и муниципального управления. Как отмечается в Стратегии развития информационного общества Российской Федерации на 2017–2030 гг.1, цифровые технологии стали частью современных управленческих систем во всех отраслях экономики, в сфере государственного управления, обороны страны, безопасности государства и обеспечения правопорядка.

Современный период можно охарактеризовать как цифровую гонку и в техническом, и в правовом, и в научном направлениях. Органы власти большинства государств разрабатывают и принимают программы цифрового развития, внедряют передовые технологии не только в производство, но и в область публичного управления, выделяют финансирование на исследования и технические разработки. Вопросы цифровизации и цифровой трансформации в различных сферах, связанных с государственным и муниципальным управлением, являются предметом активных научных дискуссий и в России, и за рубежом2.

В связи с этим, термины «компьютеризация», «автоматизация», «информатизация», «цифровизация» и «цифровая трансформация» стали активно употребляемыми как в обыденной жизни, так и в учебной, научной литературе и нормативно-правовых актах. Однако, в Российской Федерации до настоящего времени нет нормативного закрепления данных понятий, а также отсутствует единая научная концепция по их определению, что затрудняет правоприменение.

Данные факторы обуславливают актуальность и значимость научного анализа понятий компьютеризация, автоматизация, информатизация, цифровизация и цифровая трансформация государственного и муниципального управления.

Термин компьютеризация довольно давно зародился и используется в научном сообществе3. Однако, он так и не нашел полноценного законодательного закрепления в Российской Федерации. Между тем, этот термин и его определение очень важны для практических работников, так как от того, что законодатель будет понимать под данным термином, во многом зависит определение направлений финансирования компьютеризации государственных и муниципальных органов власти.

Профессор М. Г. Лазар под компьютеризацией понимает «процесс совершенствования средств поиска и обработки информации на основе расширения внедрения компьютерной техники»4. Приводимое профессором определение отражает два важных аспекта:

1) этот процесс связан с совершенствованием, то есть изменениями. Однако, в данном определении учитывается лишь одно направление возможных изменений — связанное со средствами поиска и обработки информации. Стоит отметить, что это не учитывает весь широкий спектр современных технических и технологических возможностей. Например, информация может не только искаться и обрабатываться, но создаваться, в том числе и при использовании генеративного искусственного интеллекта5.

2) этот процесс происходит на основе внедрения компьютерной техники. Вообще в целом в научной литературе довольно часто встречается определение компьютеризации как процесса внедрения компьютеров6. Изначально такая формулировка была корректной, но развитие информационных технологий, изобретение новых устройств и видов оборудования сделало ее устаревшей и не применимой в современном технологичном мире. В настоящее время уже активно разрабатываются и внедряются квантовые технологии, использование которых сопряжено с использованием нового технического оснащения7. Таким образом, современное аппаратное обеспечение может быть совершенно различным и компьютеры будут лишь одним из видов технического оснащения.

Кроме того, важно учитывать, что когда речь идет о средствах работы с информацией, то здесь всегда будет задействован программно-аппаратный комплекс. То есть, и техническое оснащение, позволяющее осуществлять соответствующую работу, и программное оснащение, позволяющее взаимодействовать с оборудованием.

Таким образом, компьютеризация уже вышла за рамки простого снабжения компьютерами. В настоящее время ее можно определить как процесс формирования технической и программной оснащенности, обеспечивающий автоматизацию информационных процессов и технологий в различных сферах человеческой деятельности.

Некоторые ученые рассматривают процесс компьютеризации лишь как этап, предшествующий процессу информатизации8. Однако, с данным утверждением сложно согласиться, так как постоянное совершенствование технологий вызывает соответствующую потребность в постоянной замене используемого оборудования и программного обеспечения, следовательно компьютеризация — это не оконченный этап, а непрерывный процесс. Хотя, безусловно, компьютеризация создает фундамент для всех остальных процессов, связанных с использованием цифровых технологий, включая информатизацию.

Кроме того, принципиальным в определении компьютеризации выступает то обстоятельство, что этот процесс не должен быть бессистемным, нецелевым. То есть компьютеризация должна быть направлена на реализацию какой-то определенной цели, либо целей, иначе будет невозможно определить, какой именно программно-аппаратный комплекс нам требуется. Компьютеризация фактически выступает первым уровнем, который закладывает основу для реализации остальных процессов: автоматизации, информатизации, цифровизации и цифровой трансформации.

Таким образом, компьютеризация государственного и муниципального управления — это процесс формирования в государственных и муниципальных органах власти такого уровня технической и программной оснащенности, который соответствовал бы целям и задачам публичного управления, обеспечивая при этом возможность его автоматизации, а затем и цифровой трансформации.

Данное определение термина компьютеризации государственного и муниципального управления не только отражает актуальный уровень технического развития, но и закладывает фундамент для будущего. В современный цифровой век техническое развитие происходит стремительно, оборудование систематически устаревает и перестает соответствовать потребностям пользователей. Само оборудование, постоянно совершенствуясь, изменяет и свое наименование, однако предлагаемое определение позволяет учесть данный нюанс.

Возможно, в будущем этот термин получит другое обозначение в связи с изменением наименования используемого оборудования, однако, в настоящее время полагаем, что отсутствуют достаточные основания для изменения самого термина, так как компьютеры, по-прежнему, можно отнести к основному виду внедряемого оборудования.

Закрепление предлагаемого определения на нормативном уровне позволит усовершенствовать государственную политику в области компьютеризации государственных и муниципальных органов власти.

С компьютеризацией тесно связана автоматизация. Автоматизация относится к процессу замены ручных или механических операций выполнением задач с использованием компьютеризированных или автоматизированных систем9. Она предполагает преобразование повторяющихся, предсказуемых и рутинных задач в автоматизированные процедуры. Автоматизация может быть реализована с использованием различных технологий, таких как роботизация, сенсорика или программное обеспечение10.

Цель автоматизации государственного и муниципального управления состоит в том, чтобы повысить эффективность работы государственных и муниципальных органов11, облегчить взаимодействие с гражданами12 и улучшить качество предоставляемых услуг. Это включает автоматизацию бюджетных процессов, регистрации и обработки документов, управления ресурсами, мониторинга и анализа данных. Однако, важно помнить, что автоматизация является инструментом, а не единственным решением, и требует правильного планирования и реализации для достижения положительных результатов.

Таким образом, автоматизацию государственного и муниципального управления можно определить как применение информационных технологий и систем для автоматической обработки, хранения и передачи данных, а также оптимизации рабочих процессов, решения оперативных и стратегических задач и повышения эффективности деятельности государственных и муниципальных органов.

Информатизация государственного и муниципального управления

По результатам опроса населения Российской Федерации о пользовании интернетом, который был обнародован 13 июня 2023 г. Всероссийским центром изучения общественного мнения (ВЦИОМ), 74% россиян ежедневно заходят в глобальную сеть, при этом доля активных пользователей — тех, кто в интернете проводит более четырех часов в день, — составила 35% среди всех россиян. Для сравнения их доля — в 2018 г. — 23%, 2019 г. — 27%, 2020 г. — 31%, то есть число активных пользователей интернета стабильно растет. При этом среди молодых людей до 25 лет 86% являются активными пользователями сети интернет13. Эти показатели свидетельствуют о довольно широком распространении цифровых технологий среди населения и активном пользовании данными технологиями.

Благодаря общедоступности информационно-телекоммуникационных технологий, а также процессам компьютеризации и автоматизации, происходит постоянный рост объема цифровых данных. Кроме того, у населения и представителей бизнеса возрастают требования к государственному сектору. Они ожидают предоставления открытого и понятного в использовании доступа к информации, а также возможности получать государственные и муниципальные услуги в цифровой среде, используя простой и понятный интерфейс с минимальным персональным взаимодействием.

Информация становится базой для организации всех видов взаимодействия в современном обществе, что обуславливает начало информатизации, потребность в ее регулировании14 и оценки воздействия на государственное и муниципальное управление15.

Если компьютеризация была связана с техническим оснащением и доступностью технологий, то при информатизации на первое место выходят знания (информация). При этом процесс информатизации направлен на обеспечение возможности получения и использования полной, достоверной, своевременной и объективной информации.

В Стратегии развития Информационного общества16 ключевая роль в построении информационного общества отводится информации, уровням ее применения и доступности. Согласно положениям Стратегии, эти факторы влияют на условия жизни населения. При это реализация положений Стратегии нацелена на формирование полноценного информационного пространства, что связано с созданием оптимальных условий информационного взаимодействия, пользования и распространения информации. Эти условия создаются принятием как социально-экономических, так и научно-технических мер.

И. И. Павленко рассматривает информатизацию как «как особый всеобщий комплексный социальный процесс»17. Действительно, информатизация — это комплексный процесс, так как охватывает различные аспекты жизнедеятельности общества.

К сожалению, в Законе Российской Федерации «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»18 отсутствует определение информатизации. В свою очередь, например, в ст. 1 Закона Республики Беларусь «Об информации, информатизации и защите информации» информатизация определена как «организационный, социально-экономический и научно-технический процесс, обеспечивающий условия для формирования и использования информационных ресурсов и реализации информационных отношений»19. В целом данное определение отражает сущность информатизации. Однако, стоит отметить, что, говоря о процессе информатизации государственного и муниципального управления, мы должны учитывать цели его осуществления. Полагаем, что основным ориентиром в определении информатизации государственного и муниципального управления должен стать человек, его права и свободы, а также удовлетворение его базовых потребностей, связанных с необходимостью получения достоверной информации.

Таким образом, информатизацию государственного и муниципального управления можно определить как комплексный организационный, социально-экономический и научно-технический процесс создания государственными и муниципальными органами власти на основе формирования и использования информационных ресурсов такого уровня доступности информации и информационного взаимодействия, который бы обеспечивал оптимальные условия для удовлетворения информационных потребностей и реализации прав и свобод населения, организаций, общественных объединений.

Цифровизация государственного и муниципального управления

Информатизация тесно связана с цифровизацией. Несмотря на активное использование в нормативно-правовых актах терминов «цифровизация» и «цифровая трансформация», их определений в законодательстве Российской Федерации не приводится.

Для сравнения, в Республике Беларусь действует Стандарт «Цифровая трансформация. Термины и определения»20 (далее — Стандарт). Под цифровизацией в данном стандарте понимается «новый этап автоматизации и информатизации экономической деятельности и государственного управления», в основе которого лежит не просто накопление информации, а ее активное использование в целях прогнозирования и оптимизации.

Нельзя сказать, что закрепленные в Стандарте определения цифровизации, цифрового преобразования и цифровой трансформации идеальны, но они приводятся в комплексе и выстраивают концептуально-понятийный аппарат, способствующий формированию понимания у населения и должностных лиц государственных и муниципальных органов происходящих процессов, связанных с цифровыми технологиями. Кроме того, принятие подобных стандартов помогает созданию непротиворечивой нормативно-правовой базы на федеральном региональном и муниципальном уровнях, а также выстраиванию единообразной правоприменительной практики.

В отечественной и зарубежной научной литературе цифровизация, как правило, определяется как использование цифровых технологий и данных для достижения каких-либо позитивных целей21. При этом цифровизация охватывает не только применение широкого спектра существующих технологий, но и внедрение в различные сферы новых технологических решений. От компьютеризации цифровизацию отличает то, что это не процесс обеспечения технической и программной оснащенности (компьютеризация), а процесс внедрения и использования имеющихся и новых технологий.

Таким образом, цифровизацию государственного и муниципального управления можно определить как использование существующих и внедрение новых информационно-телекоммуникационных технологий с целью повышения эффективности и результативности государственного и муниципального управления.

Цифровая трансформация государственного и муниципального управления

Обратимся, в связи с этим, прежде всего, к изучению самого понятия цифровой трансформации.

Термин «цифровая трансформация» появился уже более десяти лет назад, при этом в настоящее время он крайне активно используется в нормативно-правовых актах Российской Федерации (например, приказ Генерального прокурора от 14 сентября 2017 г. № 62722). Одним из базовых актов по цифровой трансформации государственного и муниципального управления в Российской Федерации является распоряжение Правительства РФ от 22 октября 2021 г. № 2998-р23.

В то же время в отечественном законодательстве отсутствует определение цифровой трансформации. Более того, ни в одной из отраслей наук нет четкого подхода к пониманию его сущности. Как отмечает Е. В. Лебедева «термин «цифровая трансформация» часто обозначает чрезвычайно широкий круг различных явлений и процессов. Иными словами, научный дискурс о цифровой трансформации все еще хрупок и фрагментарен. Не существует универсальной интерпретации ни теоретической базы, ни конкретных параметров ее измерения»24.

Само его возникновение обычно связывают с деятельностью компании Capgemini Consulting, которая выпустила в 2011 г. отчет под названием «Цифровая трансформация: дорожная карта для организаций с миллиардными оборотами». Таким образом, первоначально термин «цифровая трансформация» возник в корпоративной сфере бизнеса и был ориентирован на описание изменений, происходящих при внедрении цифровых технологий в деятельность корпораций. Соответственно, под цифровой трансформацией понималось использование технологий для радикального повышения производительности или расширения сфер деятельности предприятий25.

С течением времени указанное определение детализировалось и дополнялось новыми признаками. Так, в более поздних исследованиях под цифровой трансформацией в корпоративной сфере предлагается понимать глубокую реорганизацию, реинжиниринг бизнес-процессов с широким применением цифровых инструментов в качестве механизмов исполнения процессов, которая приводит к существенному (в разы) улучшению характеристик процессов (сокращению времени их выполнения, исчезновению целых групп подпроцессов, увеличению выхода, сокращению ресурсов, затрачиваемых на выполнение процессов и т. д.) и/или появлению принципиально новых их качеств и свойств (принятие решений в автоматическом режиме без участия человека и т. д.)26 (BUROV, et al., 2018). И. Мергель, Н. Эдельманн и Н. Хауг указывают, что эмпирически обоснованное определение цифровой трансформации фокусируется на целостном процессе изменения не только результатов работы, но и самой культуры27. При этом цифровая трансформация выходит за рамки автоматизации, информатизации и цифровизации, охватывая всю организацию деятельности, а также меняя характер взаимоотношений с населением, бюрократическую и организационную культуру28.

Расширение использования термина «цифровая трансформация» не только применительно к отдельным организациям, но и к макроэкономическим процессам, а также социальным системам повлекло за собой появление таких определений как: цифровая трансформация — это процесс коренного преобразования концепции и формата функционирования социально-экономических систем всех уровней»29; «под цифровой трансформацией допустимо понимать крупные изменения в деятельности субъектов, основанные на широкомасштабном применении цифровых технологий и связанные с заменой аналоговых (традиционных) технических систем цифровыми30» под «цифровой трансформацией» применительно к государственному управлению следует понимать «качественное изменение содержания государственного управления, в том числе отдельных его процедур, стадий управленческого цикла, государственных функций и их типов на основе внедрения цифровых технологий (цифровизации)»31 и т. п.

В схожем ключе определяются процессы цифровой трансформации и в некоторых нормативных правовых актах. Так, в решении Высшего Евразийского экономического совета от 11 октября 2017 г. № 12 «Об Основных направлениях реализации цифровой повестки Евразийского экономического союза до 2025 года» дается следующая дефиниция: «“цифровая трансформация” — проявление качественных, революционных изменений, заключающихся не только в отдельных цифровых преобразованиях, но в принципиальном изменении структуры экономики, в переносе центров создания добавленной стоимости в сферу выстраивания цифровых ресурсов и сквозных цифровых процессов. В результате цифровой трансформации осуществляется переход на новый технологический и экономический уклад, а также происходит создание новых отраслей экономики». Как мы видим, и здесь цифровая трансформация увязывается с качественными, принципиальными, революционными изменениями.

В этом плане интересно соотношение понятия цифровой трансформации с рассмотренным выше термином «цифровизация». Хотя некоторые специалисты рассматривают их как синонимы32, большинство, все же проводят между ними различие. Так, Д. И. Дынник указывает, что цифровизация представляет собой повсеместное внедрение цифровых технологий в разные сферы жизни: промышленность, экономику, образование, культуру, обслуживание и т. п., в то время как цифровая трансформация подразумевает не только установку современного оборудования или программного обеспечения, но и фундаментальные изменения в подходах к управлению, корпоративной культуре, внешних коммуникациях33. По мнению Н. Е. Булетовой, А. И. Мордвинцева, Д. С. Полякова «цифровизацию можно трактовать как улучшение (реинжиниринг) существующих процессов с оцифровыванием большей части данных и внедрением IT-решений», в то время как «цифровая трансформация связана с созданием принципиально новых моделей деятельности и взаимодействия участников, которое сопровождается кратным повышением эффективности деятельности и достижением существенных выгод для всех участников»34. В отличие от цифровизации, цифровая трансформация охватывает более широкий спектр изменений, связанных с применением цифровых технологий, так как ориентирована на комплексное, стратегическое преобразование процессов с целью адаптации к изменяющимся условиям и использование цифровых возможностей для создания новых ценностей и достижения конкурентного преимущества.

Иными словами — цифровизация — это важный, но в общем-то рутинный процесс внедрения цифровых технологий в какие-либо сферы общественной жизни, в то время как цифровая трансформация это — как процесс, так и его конечный результат (в зависимости от трактовок различных авторов) — которые характеризуются принципиально качественным скачком либо существенными количественными преобразованиями. Как верно в данном случае указывает И. Р. Гумеров «само понятие «трансформация» предполагает преобразование, превращение, изменение вида, формы, существенных свойств, переход из одного состояния в иное»35.

Здесь уместно привести аналогию с процессами, происходящими в праве под воздействием современных цифровых технологиях в принципе. Обращаясь к этому вопросу ранее мы отмечали, что применительно к ним в отечественной правовой науке используются такие термины как: «изменение права», «развитие права», «эволюция права», «генезис права», «трансформация права», однако делается это, как правило, совершенно бессистемно, а единое понимание их сущности отсутствует. В связи с этим мы предложили определять эволюцию (развитие) права как непрерывное качественное его изменение, характеризующееся возникновением новых правовых явлений и / или исчезновением старых; в то время как трансформация права — это наиболее значимые, радикальные его изменения, связанные нередко с перестройкой значительной части существующего правопорядка36.

Соответственно, и под цифровой трансформацией в целом мы предлагаем понимать комплексный процесс изменения организаций, отраслей и общества в целом, связанный с преобразованием системы управления и взаимодействия в целях адаптации к изменяющимся условиям, основанный на использовании существующих и внедрении новых цифровых технологий и характеризующийся качественным изменением подвергающегося цифровизации объектов, появлением у них новых свойств, принципиально невозможных до трансформации.

В связи со сказанным, на наш взгляд, неизбежно возникает вопрос: если цифровая трансформация связана с качественными изменениями — как определить — в какой момент она (трансформация) должна считаться завершенной? И существует ли такой момент в принципе — либо цифровая трансформация — это процесс, который может длиться неопределенно длительное время — ибо в связи с появлением все новых цифровых технологий внедрять их также можно неопределенно долго.

По мнению Т. А. Поляковой и А. В. Минбалеева, цифровую трансформацию можно считать завершенной по достижении такого качественного показатели как «цифровая зрелость»37. Действительно, такой показатель назван среди прочих применительно к национальной цели «Цифровая трансформация» в Указе Президента РФ от 21 июля 2020 г. № 474 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года». Характерно, что «достижение “цифровой зрелости” ключевых отраслей экономики и социальной сферы, в том числе здравоохранения и образования, а также государственного управления» является единственным «абстрактным» целевым показателем цифровой трансформации, из установленных данным указом — все остальные привязаны к конкретным числам (увеличение доли массовых социально значимых услуг, доступных в электронном виде, до 95%; рост доли домохозяйств, которым обеспечена возможность широкополосного доступа к информационно-телекоммуникационной сети «Интернет», до 97%; увеличение вложений в отечественные решения в сфере информационных технологий в четыре раза по сравнению с показателем 2019 г.), и, по крайней мере, поддаются измерению. Поэтому те же авторы справедливо, на наш взгляд, в итоге констатируют, что само понятие «цифровая зрелость» является неопределенным и нуждается как в доктринальной, так и в практической проработке, в том числе, путем проведения экспериментов в отдельных субъектах Российской Федерации38.

Ю. И. Грибанов увязывает завершение цифровой трансформации с построением в Российской Федерации цифровой экономики39. Однако и этот критерий сложно считать четко определенным. Р. В. Амелин остроумно сравнивает построение цифровой экономики с построением коммунизма, поскольку «с позиции настоящего затруднительно гарантировать, что этот результат может быть когда-либо достигнут в будущем… Не только потому, что горизонты глобальной цифровизации на данный момент весьма размыты, но и потому что представления о цифровой экономике на каждом этапе могут постоянно меняться — вплоть до того момента, когда сама концепция потеряет актуальность, вытесненная более глобальной или более современной концепцией»40.

Соглашаясь с данной позицией, мы полагаем, что завершение цифровой трансформации можно определять лишь индивидуального, для каждого конкретного объекта, в котором осуществляются процессы цифровизации. Если говорить о таких глобальных объектах как государство, более рационально не ставить какие-то абстрактные критерии «завершенности» цифровой трансформации», а фиксировать (причем желательно на относительно короткие сроки) конкретные целевые показатели, фиксирующие достижение определенных ее этапов — с возможностью их изменения с учетом появления новых цифровых технологий.

В этом плане, более правильным по сравнению с Российской Федерацией видится пример ряда зарубежных государств. Так, к примеру, в Испании, согласно стратегии цифровой трансформации испанской экономики, выделяются такие ее критерии как: цифровая интеграция 100% населения; увеличение объема цифровой коммерции в объеме продаж малых и средних предприятий с 10 до 25%; увеличение доли государственных услуг, доступных через мобильные приложения до 50% и т. д. — причем эти цели были поставлены не на 10 лет, как в Российской Федерации, а на 5 лет — до 2025 г.41

Цифровая трансформация государственного и муниципального управления в целом включает в себя внедрение и использование различных цифровых решений, таких как электронное правительство, электронный документооборот, электронные услуги, информационные системы и базы данных, аналитику данных, освоение новых подходов к управлению и взаимодействию с использованием цифровых инструментов и платформ. Она также предполагает обновление инфраструктуры, обучение персонала, разработку стратегии и политики в области цифрового развития.

Следовательно, цифровая трансформация государственного и муниципального управления — это процесс комплексного преобразования государственных и муниципальных органов власти, проходящий с использованием цифровых технологий и инноваций, направленный на повышение эффективности, качества и доступности государственных и муниципальных услуг, оптимизацию взаимодействия с гражданами и бизнесом, улучшение процессов принятия решений и обеспечение прозрачности в деятельности органов государственного и муниципального управления и характеризующийся качественным изменением подвергающегося цифровизации объектов, появлением у них новых свойств, принципиально невозможных до трансформации.

Таким образом, термины компьютеризация, информатизация, автоматизация, цифровизация и цифровая трансформация имеют различное значение и фактически отражают различные аспекты процесса внедрения, распространения и использования информационно-телекоммуникационных технологий. Эти термины отражают процессы, которые не являются сменяющими друг друга этапами. Только при единовременно и полноценном осуществлении этих процессов возможно формирование целостной структуры, позволяющей систематически адаптировать государственные и муниципальные органы к происходящим изменениям.

Пока будет происходить развитие технологий, эти процессы не могут быть окончены. Однако, мы можем контролировать достижение уровней компьютеризации, автоматизации, информатизации, цифровизации и цифровой трансформации. В будущем, с развитием новых технологий, появлением новых наименований (например, связанных с развитием квантовых технологий), названия этих процессов могут поменяться (например, вместо цифровой трансформации будет квантовая трансформация), но эта смена наименования не отразится на их сущности, которая отражена в предложенных выше определениях.

Необходимость определения рассмотренных категорий обусловлена влиянием концептуально-понятийного аппарата на правовое регулирование процессов, связанных с внедрением информационных технологий

...