Современная модель государственной власти в Российской Федерации. Вопросы совершенствования и перспективы развития

Монография

Под редакцией
доктора юридических наук, профессора
А. Т. Карасева

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 321

ББК 66.0

C56

Авторы:

Карасев А. Т., Дудко И. Г., Кравец И. А., Минбалеев А. В., Безруков А. В., Титова Е. В., Дубровин О. В., Казанцев А. О., Савоськин А. В., Морозова А. С., Мещерягина В. А.

Рецензенты:

Киреев В. В., директор Института права Челябинского государственного университета, доктор юридических наук, доцент;

Кодан С. В., профессор кафедры теории государства и права Уральского государственного юридического университета, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист России.

Под редакцией доктора юридических наук, профессора А. Т. Карасева.

Монография посвящена актуальным проблемам осуществления государственной власти в Российской Федерации. Рассматриваются теоретические основы конституционализма, соотношение различных видов конституционной легитимации государственной власти и возможности формирования парламентской ответственности руководителей регионов в контексте обеспечения верховенства федеральной Конституции и конституций (уставов) субъектов РФ, а также проблемы деятельности органов государственной власти, обращения граждан и многое другое.

Монография адресуется работникам органов государственной власти и местного самоуправления, аспирантам, магистрантам и студентам юридических вузов, а также всем, кто интересуется вопросами организации публичной власти и федерализма в Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на ноябрь 2018 г.

Монография публикуется в авторской редакции.

УДК 321

ББК 66.0

© Коллектив авторов, 2019

© ООО «Проспект», 2019

Глава 1. Проблема конституционной легитимности и верность конституции

§ 1.1. Верность конституции, конституционные основания, виды и проблемы легитимации государственной власти

Конституционная легитимность1 есть необходимый атрибут современных демократических государств с различными формами правления. Верность конституции как правовая и культурно-семантическая концепция позволяет выявлять конституционные и моральные ценности, которыми руководствуются при толковании, реализации или актуализации конституционных норм, заложенной Н. В. Витруком.

Ключевая идея в концепции «верность Конституции» (предложенной Н. В. Витруком) — это особый тип конституционного правопонимания2. Приверженность такому правопониманию — непременный залог уважения Конституции, отстаивания в правотворческой и правоприменительной практике приоритета конституционных положений, обеспечения их стабильности и осуществления бережной интерпретации, недопустимости произвольно расширительного толкования конституционных норм с учетом политической конъюнктуры, развития института конституционной ответственности3.

Российский конституционализм испытывает значительные ценностные и семантические конфликты при толковании и реализации действующей конституции во многом потому, что социальная среда действия конституционных норм в значительной степени не разделяет ценности конституции и их публично-правовое провозглашение и поддержание авторитетом и престижем президентской власти, а европейская и международная интеграции Российского государства оставляют в стороне обычных граждан, их объединения от активного вовлечения в число субъектов такой интеграции. Создаются условия (пока не преодолеваемые) для конфликта между ценностями конституционной легитимности государственной власти и верности конституции, с одной стороны, и публично-правовыми институтами, тормозящими процесс конституционной модернизации страны.

Из трех типов легитимного господства (или доминирования), предложенных Максом Вебером4, для российского конституционализма характерен причудливый симбиоз элементов рационально-правового, имперско-традиционного и харизматического господства.

Российский конституционализм в целом ориентируется на рационально-правовой тип господства, в основе которого лежат такие принципы как правление закона и, конечно, верховенство конституции, которые, однако, подвергаются существенной аберрации доминирующими имперскими традициями персонализации публичной власти и активным харизматическим участием главы государства в актуализации конституционной политики и реформировании различных сегментов государственной и общественной жизни. При этом конституционная легитимация государственной власти испытывает сложности «работы» принципа народного суверенитета, который на общефедеральном уровне не реализуется через форму референдума уже более 20 лет. Действующее законодательство и в случае серьезных территориальных изменений России как федеративного государства не предусматривает возможность (не говоря уже об обязательности) проведения голосований на референдуме РФ по вопросу об изменении государственной границы РФ или в связи с вхождением в состав РФ новых субъектов РФ (пример Республика Крым и город федерального значения Севастополь)5.

Институт президента легитимируется не только процедурой выборов, но и «харизмой» деятеля, отстаивающего общее благо, интеграцию традиционных и европейских ценностей, активное участие государства в поддержке производства, образования, науки. Вместе с тем в российской конституционной практике появился феномен «преемника действующего Президента РФ», который должен пройти процедуру политико-партийной и демократической легитимации. Опыт выборов главы Российского государства с 2000 по 2012 годы показывает, что на пост Президента РФ избирался и был лидирующим кандидатом именно «преемник действующего Президента РФ». Актуальным вопросом становится накануне и в ходе выборов Президента РФ 2018 года апробация нового преемника главы Российского государства на посту Председателя Правительства РФ.

Конституция легитимирует государственную власть; данная функция конституции проявляет себя одновременно в двух сферах: юридической и политической. В современных демократических государствах государственная власть требует секулярного обоснования. Как отмечает Ульрих К. Пройсс, если «всемогущий бог вытеснен народом и его верховной властью, то место Священного писания занимает конституция»6. Легитимным становится господство (или политическое властное полномочие), освященное конституционными нормами. В современном мире господствующим легитимирующим принципом становится принцип суверенитета народа. Учреждая органы государственной власти, конституция связывает их деятельность общим источником власти и требованием, чтобы властные полномочия осуществлялись в соответствии с волей народа и концепцией общего блага. Вместе с тем, в политической истории России принцип народного суверенитета нередко не находил действенных конституционных ограничений и использовался правителями для обоснования неправовых или неконституционных действий. Для дальнейшего конституционного развития очень важным является поиск баланса между могуществом принципа народного суверенитета и конституционными ограничениями реализации властных полномочий, а в конечном итоге, между конституционализмом и демократией.

Можно выделить несколько видов легитимации государственной власти. Учреждение конституционных органов власти и закрепление их полномочий в нормах конституции является статусной легитимацией. Конституция может учреждать принципиально новые органы государственной власти или вновь легитимировать ранее существовавшие органы с обновленным статусом или измененным (расширенным, суженым) объемом полномочий. Конституция РФ 1993 года учредила Федеральное Собрание — Парламент России с новым объемом полномочий: раздельными полномочиями Государственной Думы и Совета Федерации и совместными полномочиями палат в области законодательного и бюджетного процесса, контрольной деятельности. Ранее существовавшая двухзвенная система законодательной власти была упразднена. Пост Президента РФ возник благодаря внесению поправок в Конституцию РФ 1978 года (с изменениями и дополнениями) в 1991 году, однако Конституция РФ 1993 года существенно модифицировала статус и объем полномочий главы государства, сохранив персональную преемственность власти избранного в 1991 году Президента РФ. Следовательно, статусная легитимация органов государственной власти обеспечивает, с одной стороны, преемственность деятельности органов государства, а с другой стороны, конституционные возможности и границы для их деятельности.

Второй уровень легитимации государственной власти — это процедурная легитимация, которая проявляет себя при различных способах формирования органов государственной власти, предусмотренных конституцией. Процедурная легитимация может быть основана на выборах, назначении или конкурсе (сочетании нескольких способов). Для законодательных и представительных органов государственной власти и местного самоуправления, формирование которых происходит на основе выборов (всеобщих, равных, прямых, свободных при тайном голосовании), процедурная легитимация опирается на принцип относительного или абсолютного большинства, а также на принцип пропорционального учета голосов избирателей, если применяется пропорциональная избирательная система (или ее элементы). Посредством всеобщих и прямых выборов замещается должность и Президента РФ, который получает общенациональный мандат непосредственно из рук избирателей. Для органов исполнительной и судебной власти характерно применение принципа назначения (в сочетании с конкурсным отбором).

Третий уровень самый сложный и требует четких ориентиров для понимания и реализации. Это функциональная легитимация государственной власти, предполагающая определенные требования к содержанию деятельности государственных органов. Она требует сменяемости власти и ее подотчетности обществу и гражданам. Государственная власть отвечает требованиям функциональной легитимации, если деятельность государственных органов эффективна в решении общих задач развития государства, осуществлении социальных и иных функций. На современном этапе российский конституционализм испытывает наибольшие трудности в сфере функциональной легитимации власти в связи с недостаточной эффективностью реализации социальных функций государства, недостаточным уровнем обеспечения социальных прав граждан. Помимо этого, не для всех видов органов государства и территориальных уровней организации государственной власти существуют критерии оценки эффективности их деятельности7.

Проблемная зона конституционализации и предложения по совершенствованию функциональной конституционной легитиации.

Существуют правила об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также в отношении органов местного самоуправления. Новая редакция постановления Правительства РФ от 3 ноября 2012 г. № 1142 (ред. от 20 апреля 2015 г.) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 21 августа 2012 г. № 1199 «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации» (вместе с «Правилами предоставления субъектам Российской Федерации грантов в форме межбюджетных трансфертов в целях содействия достижению и (или) поощрения достижения наилучших значений показателей по итогам оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации», «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации») установила особенности проведения оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти Республики Крым и г. Севастополя в 2015–2018 годах8. В отношении органов местного самоуправления роль регулятора играет Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. (с изменениями и дополнениями от 13 мая 2010 г., 14 октября 2012 г.) № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», а также постановление Правительства РФ от 17 декабря 2012 г. № 1317 (ред. от 26 декабря 2014 г.) «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» и подпункта «и» пункта 2 Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. № 601 «Об основных направлениях совершенствования системы государственного управления». Между тем функциональная легитимация федеральных органов государственной власти и Правительства РФ нуждается в наборе правил оценки эффективности деятельности. Такие правила в отношении как отдельных федеральных органов исполнительной власти, так и Правительства РФ в целом должны устанавливаться федеральным законом и обеспечиваться механизмом парламентского контроля и обязательным оглашением в ходе ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой Федерального Собрания (в соответствии с поправкой к Конституции РФ 2008 года).

Отсутствие законодательной регламентации правил оценки эффективности деятельности Правительства РФ снижает уровень функциональной легитимации органов государственной власти. Отсутствие законодательной регламентации правил оценки эффективности деятельности Правительства РФ снижает уровень функциональной легитимации органов государственной власти. Представляется необходимым принятие федерального закона, устанавливающего правила оценки эффективности деятельности Правительства РФ и отдельных федеральных органов исполнительной власти. Результаты такой оценки могли бы устанавливаться после заслушивания ежегодных отчетов Правительства РФ перед Государственной Думой Федерального Собрания РФ. Поправка об ежегодных отчетах Правительства РФ перед нижней палатой Российского парламента была внесена в Конституцию РФ в 2008 году и сформировалась практика выступления Председателя Правительства РФ в апреле отчетного года за предшествующий год работы Правительства РФ. Однако нижней палатой Российского парламента по результатам отчета Правительства РФ не применяются правила и показатели эффективности деятельности Правительства РФ и отдельных федеральных органов исполнительной власти.

§ 1.2. Проблема формирования парламентской легитимации и парламентской ответственности высшего должностного лица и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ

После отказа от единого для всей страны законодательного регулирования порядка замещения должности высшего должностного лица субъекта РФ многие регионы (субъекты РФ) перешли на процедуру избрания губернаторов, глав регионов непосредственно избирателями.

В частности, это сделала Новосибирская область, в которой 14 сентября 2014 года был избран губернатор на основе новых правил (вступил в должность 24 сентября 2014 года). А уже в октябре 2017 года губернатор НСО ушел в отставку и был назначен мэр Вологды временно исполняющим главы Новосибирской области9.

Применение избирательных процедур для легитимации и последующей деятельности высшего должностного лица заставляет задуматься о соотношении избирательных процедур как юридической процедурной основе легитимации одного из органов государственной власти субъекта РФ и установленных в Федеральном законе от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 30 октября 2017 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» оснований досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) (ст. 19). Среди закрепленных в ст. 19 оснований досрочного прекращения полномочий есть и основания конституционно-правовой и конституционно-политической ответственности высшего должностного лица субъекта РФ.

Положительным моментом стало сохранение такого основания досрочного прекращения полномочий и одновременно основания ответственности высшего должностного лица субъекта РФ как отрешения его от должности Президентом Российской Федерации в связи с выражением ему недоверия законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации (пп. «б» п.1). Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе выразить недоверие высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта РФ в случае:

– издания им актов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным законам, конституции (уставу) и законам субъекта Российской Федерации, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) не устранит указанные противоречия в течение месяца со дня вступления в силу судебного решения;

– установленного соответствующим судом иного грубого нарушения Конституции Российской Федерации, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, конституции (устава) и законов субъекта Российской Федерации, если это повлекло за собой массовое нарушение прав и свобод граждан;

– ненадлежащего исполнения высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) своих обязанностей.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ (руководителю высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) принимается двумя третями голосов от установленного числа депутатов по инициативе не менее одной трети от установленного числа депутатов.

Представляется важным развивать институт парламентской ответственности руководителей регионов, в том числе через предоставление региональным парламентам права проводить парламентские расследования в отношении высших должностных лиц субъектов РФ и руководителей региональных исполнительных органов государственной власти. Закрепление такого полномочия в нормах федерального и регионального законодательства, в Конституциях и Уставах субъектов РФ могло бы способствовать более активному вовлечению региональных парламентов, депутатского корпуса в процедуру выявления нарушений законодательства в деятельности должностных лиц органов исполнительной власти, формированию в России на уровне отдельных регионов парламентской конституционно-правовой и конституционно-политической ответственности. Процедуры парламентских расследований на уровне субъектов РФ требуют научного осмысления их правовой природы и места в механизме конституционно-правовой и конституционно-политической ответственности высших должностных лиц субъектов РФ. Такие процедуры могли бы предшествовать и служить обязательным условием применения такой санкции как отрешение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности Президентом РФ.

Восстановленные с 2012 года процедуры выборов руководителей субъектов РФ потребовали введения института отзыва избирателями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Этот институт служит альтернативой институту утраты доверия Президента РФ.

Руководитель субъекта РФ может быть отозван избирателями, зарегистрированными на территории субъекта Российской Федерации, на основании и в порядке, установленных федеральным законом и принятым в соответствии с ним законом субъекта Российской Федерации (пп. «л» введен Федеральным законом от 2 мая 2012 г. № 40-ФЗ). Субъекты РФ, принявшие региональные законы об отзыве высшего должностного лица субъекта Российской Федерации, столкнулись с проблемой фактического применения и неэффективности данного института. Зачем запускать процедуру отзыва по инициативе граждан, когда быстрее можно собрать данные о фактах коррупции и других обстоятельствах, предусмотренных федеральным законом, и принять решение об отрешении от должности в связи с утратой доверия Президента РФ?

Институт отзыва избирателями, по-видимому, не может быть эффективным и применяемым институтом (альтернативным или дополняющим) по отношении к институту утраты доверия Президента РФ.

Следует констатировать, что наиболее быстрым и эффективно работающим является институт утраты доверия Президента РФ.

Отрешения высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) от должности Президентом Российской Федерации в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации, за ненадлежащее исполнение своих обязанностей (в том числе по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации), а также в иных случаях, предусмотренных федеральным законом ставит вопрос и о презумпции невиновности должностных лиц, привлекаемых к ответственности.

Согласно пп. «г» п. 1 ст. 19 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 30 октября 2017 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» основанием для утраты доверия Президента Российской Федерации является выявление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов коррупции или неурегулирование конфликта интересов как правонарушений, предусмотренных Федеральным законом от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», либо установление в отношении высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) фактов открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда такое лицо являлось зарегистрированным кандидатом на данную должность (в ред. Федеральных законов от 13 июля 2015 г. № 233-ФЗ).

Факты коррупции, несомненно, должны подтверждаться в судебном порядке и, если в отношении должностного лица возбуждается уголовное дело по коррупционным составам, виновным такое лицо может признавать только суд в результате вынесение обвинительного приговора.

Представляется важным обеспечивать на законодательном уровне и в практике деятельности региональных парламентов процедуры парламентских расследований прежде, чем принимать решение о наличие в деятельности руководителей регионов фактов коррупции и других фактов, предусмотренных законодательством.

Практика применения института утраты доверия Президента РФ показывает, как его сильные и эффективные стороны, так и слабость парламентских форм ответственности, и неразвитость процедур парламентских расследований в РФ в целом и в регионах (субъектах РФ).

Остался концептуально не разработанным и вопрос о соотношении верности федеральной конституции и конституциям (уставам) субъектов РФ в контексте деятельности органов публичной власти федерального и регионального уровней (их должностных лиц) и органов (и должностных лиц) местного самоуправления.

Институт утраты доверия Президента РФ высшим должностным лицом субъекта РФ мало связан как с концепцией верности федеральной конституции, так и с доктриной верности конституции (уставу) субъекта РФ. Должность временно исполняющего полномочия высшего должностного лица субъекта РФ отличается особенностями правового положения (когда, например, действующий руководитель региона добровольно уходит в отставку) и допускает возможность назначения на нее лиц из других регионов и органов, расположенных далеко за пределами данного субъекта РФ. Такой подход создает условия необходимости вникать в публично-правовую и социально-экономическую ситуацию в регионе в течение продолжительного времени. При этом у такого лица как правила отсутствуют какие-либо знания конституции (устава) и законодательства субъекта РФ, главой которого он становится. Поэтому сложно говорить о какой-либо верности региональным учредительным актам со стороны таким образом назначенных лиц.

Глава 2. Реализация идеи конституционализации правопорядка в условиях выявления, минимизации и устранения конституционных рисков

§ 2.1. Конституция и конституционализация правопорядка

Условием гармоничного функционирования10 механизма обеспечения правопорядка является качественный и эффективно работающий основной документ государства — Конституция11, которая закладывает конституционно-правовые основы обеспечения правопорядка, создает условия для его конституционализации, консолидирует органы публичной власти в направлении эффективного обеспечения правопорядка. Том числе для этого в юридической доктрине разрабатывается концепция конституционно-правового механизма обеспечения правопорядка12.

Конституция Российской Федерации является не только приоритетной фундаментально-ценностной и нормативно-правовой основой обеспечения конституционного правопорядка, его скрепой и социально-правовым ориентиром. Эффективная реализация Конституции РФ способствует конституционализации правопорядка, которая, не ограничивается рамками конституционного регулирования и органически встраивается в целостный механизм обеспечения правопорядка.

Термин «конституционализация» применяется в различных гуманитарных исследованиях (конституционном, международном, европейском праве), международных отношениях и работах, посвященным европейской интеграции. В конституционном праве о конституционализации идет речь при рассмотрении тех или иных правовых институтов, например, правосудия и судебной практики13.

Конституционализация может иметь широкое и узкое понимание. В узком значении под ней понимается возведение правовой нормы на уровень конституционного регулирования. Широкое понимание такого термина может использоваться не только в юриспруденции, но и в смежных науках как развитие взаимосвязанных средств и методов юридизации общественных отношений. Процесс юридизации общественных отношений рассматривается как постепенное развитие конституционализации правопорядка в целом14.

В современной доктрине конституционализация правопорядка на основе судебной интерпретации конституционных положений и законодательного обеспечения их реализации рассматривается в рамках конституционной телеологии как науки о целях и задачах конституционного регулирования. Конституционная телеология базируется на конституционных ценностях и принципах, а также выводимых через интерпретацию конституционных положений в практике конституционного правосудия15.

Конституционализация рассматривается и в таких срезах как: «идеологическая» конституционализация, означающая восприятие законодателем конституционных принципов, ценностей и целей, конструирование и интерпретацию отраслевых норм в их духе; «нормативная» конституционализация как обеспечивающая соответствие отраслевого законодательства положениям Конституций РФ, которые в нем развиваются и конкретизируются; «практическая» конституционализация, включающая конституционализацию правоприменения и конституционализацию политики16. В доктрине встречаются и иные взгляды на понимание конституционализации, ее отражения в законодательстве17.

Развивать основные направления конституционализации позволяет интеграционный подход к пониманию конституции как фактора интеграции правовой системы. Сторонники такого подхода целевым предназначением конституции выдвигают идею интеграции всех отраслей национального права в единое иерархическое организованное целое. При этом задачей конституционного права остаются постановка целей для национального права, общеправовое целеполагание, закрепление базовых для всех отраслей права ценностей18. В современной доктрине идея интеграционной роли конституционного права как ключевой и системообразующей отрасли права находит поддержку и развитие19. Особенно значимо осмысление и реализация идеи конституционализации правосознания и формирования конституционно ориентированного профессионального сознания юристов как необходимой базы укрепления конституционного правопорядка и конституционного правосудия20.

Таким образом, реализация идеи конституционализации развивается в отраслевом законодательстве в рамках единого правового пространства, укрепляя взаимосвязь Конституции и правовой системы, гармонично выстраивая структуру, содержание и обеспечивая корреляцию федерального и регионального законодательства, тем самым цементируя конституционный правопорядок21.

В современных российских условиях конституционализация предполагает формирование такого правопорядка, при котором обеспечивается господство права и верховенство Конституции РФ. Степень реализации Конституции РФ и конституционного законодательства показывает качественное состояние конституционного правопорядка в государстве. Последовательное осуществление конституционализации влечет укрепление конституционного правопорядка, предопределяет и связывает эффективность реализации конституционного законодательства и деятельности органов публичной власти. Соответственно, эффективное установление и укрепление правопорядка достигается посредством формирования качественной и согласованной его нормативно-правовой основы, которая должна быть относительно стабильной и конституционно ориентированной.

§ 2.2. Нарушение конституционной стабильности как угроза для правопорядка и его конституционализации

Представляется, что в числе приоритетных конституционных рисков и угроз для правопорядка в России22 находится нарушение конституционной стабильности. Конституция РФ как ключевой правовой документ государства должен быть стабильным и изменяться в тех случаях, когда иного варианта решения вопроса не находится.

Поэтому важно правильно понимать какую роль играет стабильность и сбалансированность конституционного текста, и насколько осторожно необходимо подходить к возможным текстуальным изменениям Конституции РФ. Как подчеркнул Ю. Хабермас, что устойчивость права является одним из решающих факторов легитимности правовой системы в массовом сознании. И развивая такой постулат, В. Д. Зорькин обоснованно отмечает, что устойчивый Основной закон постепенно становится одним из ключевых символов правовой идентичности нации23. Справедливо отмечает и Н. С. Бондарь, что конституционализм есть объективно складывающийся порядок реальных общественных отношений. Основой конституционного правопорядка является стабильность и отсутствие противоречий между властью, свободой и собственностью24.

Разделяя подход о том, что конституционные реформы необходимо осуществлять последовательно и без изменения основ конституционного строя России25, представляется, что конституционные преобразования в основном следует проводить без изменения текста Конституции РФ26.

Поэтому нельзя согласиться с учеными, которые изначально выступали и сегодня являются активными сторонниками изменения действующей Конституции РФ, поскольку динамичные преобразования Конституции РФ и отсутствие конституционной стабильности лишь негативно отразятся на установлении и поддержании конституционного правопорядка. Неспроста в конституционной доктрине предметом дискуссий остается вопрос о соотношении юридических и политических технологий в трансформации российского конституционного правопорядка27.

Представляется, что оптимальными способами развития и конкретизации положений Конституции РФ должны оставаться качественное и своевременное наполнение российским парламентом действующего законодательства и официальная интерпретация Конституционным Судом России отдельных положений Конституции Российской Федерации.

Таким образом, конституционная стабильность есть важнейшее условие установления и эффективного обеспечения конституционного правопорядка28, а нарушение стабильности Конституции РФ является конституционным риском, препятствует установлению и поддержанию правопорядка, процессу его конституционализации.

С учетом изложенного, подчеркнем, что предложения об изменении действующей Конституции РФ на современном этапе не могут приниматься. Обеспечение стабильного конституционного развития должно достигаться, в том числе путем официального толкования Конституции РФ Конституционным Судом России, который принял ряд таких решений, которых конституционный текст не может считаться полным (например, дела о толковании положений ст.ст. 136, 137 Конституции РФ)29. При этом из правовых позиций Конституционного Суда РФ должен исходить и законодатель, осуществляя переработку конституционного законодательства.

Другой путь конкретизации положений Конституции РФ — конституционные преобразования, которые должны соответствовать духу и букве Конституции РФ, развивать ее положения. Конституционные преобразования понимаются как политико-правовой процесс полного или частичного реформирования Конституции30.

Представляется, что такие преобразования следует рассматривать в более широком смысле, включая различные конституционные реформы, текстуальное изменение Конституции РФ и конституционного законодательства. Поэтому конституционные преобразования следует отличать от преобразования Конституции РФ, которое осуществляется посредством развивающих ее положения федерального законодательства и решений Конституционного Суда РФ31. Однако соотносить их следует как общее и частное, а не как параллельные процессы.

Что касается идеи преобразования Конституции как совокупности факторов существенного изменения смысла ее отдельных положений без текстуальной модификации32, то, видится необходимым ее дальнейшее развитие в конституционной доктрине и практике. Заслуживает внимания и концепция динамичного развития федеральной Конституции в текстуальной (ее поправки и пересмотр) и нетекстуальной формах (реализация и «преобразование» Конституции РФ)33. Однако важно обратить внимание на преимущественное применение второй формы.

Таким образом, явление «конституционные преобразования» имеет более содержательное наполнение, включает в себя как преобразование самой Конституции РФ, не связанное с ее текстуальными изменениями (развитие конституционных положений в законодательстве и их интерпретация Конституционным Судом РФ), так и текстуальную модификацию конституционного законодательства, включая пересмотр и внесение поправок в текст Конституции Российской Федерации. Вдумчивое и последовательное проведение конституционных преобразований способствует продуктивной конституционализации правопорядка с учетом своевременного выявления и минимизации (устранения) конституционных рисков и потенциальных угроз.

§ 2.3. Влияние конституционных преобразований на состояние правопорядка и процесс его конституционализации

Всегда ли проведение таких конституционных преобразований34 имеет позитивное влияние на качественное состояние правопорядка и процесс его конституционализации?

Представляется, что, во-первых, проводимые конституционные реформы могут осуществляться лишь в рамках конституционности и не должны нарушать стабильность Конституции Российской Федерации, и, во-вторых, их продуктивность должна быть обусловлена как выбором оптимальных средств реализации, так и своевременным выявлением, прогнозированием, устранением и минимизацией возможных конституционных рисков и потенциальных угроз правопорядку.

Мало того, конституционные реформы в юридической литературе не без оснований рассматриваются как проявление правотворческого риска. Среди рисков таких реформ выделяют риск блокирования функционирования государства (принятие конституции, устанавливающей новую систему устройства и организации власти); риск ослабления позиций других органов публичной власти (нарушения баланса системы сдержек и противовесов, положенного в основу принципа разделения властей); включение в текст конституции принципов и правовых конструкций, не свойственных государству35.

Применительно к российским реалиям, с учетом неоднократно внесенных конституционных поправок, можно уже вести речь о наметившейся рисковой тенденции допустимости изменений текста Конституции РФ. Такая тенденция неблагоприятно влияет на состояние конституционного правопорядка, который предполагает стабильное конституционно-правовое регулирование и развитие. Справедливо отмечается в литературе, что проводимые в российском обществе преобразования нуждаются в надежном правовом обеспечении, но оно не может быть чисто волевым36. И действительно, Конституция РФ и законы должны эффективно работать, иначе в обществе к ним будет безразличное отношение, что повлечет правовой нигилизм, а со снижением их престижа будет падать престиж и степень доверия населения к власти, что лишь воспрепятствует укреплению правопорядка.

Общеправовая характеристика Конституции РФ развивается в решениях Конституционного Суда России и исходит из базовых конституционных принципов верховенства Конституции РФ и ее высшей юридической силы (ст. 4, 15). В числе ключевых его правовых позиций: признание высшей юридической силы Конституции исключает право законодателя принимать решения, парализующие конституционную норму (постановление КС РФ от 28 октября 1999 г. № 14-П); отдельные положения Конституции также имеют верховенство, высшую юридическую силу, прямое действие и применяются на всей территории РФ (постановление КС РФ от 9 января 1998 г. № 1-П); в отсутствие специального правового регулирования должны непосредственно применяться нормы Конституции и тем самым — приниматься все надлежащие меры к реализации решений Конституционного Суда (Определение КС РФ от 27 мая 2004 г. № 210-О); все суды обязаны непосредственно применять Конституцию Российской Федерации в пределах своей компетенции и в порядке судопроизводства, определенного Конституцией (постановление КС РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П); Президент России при пробельности, противоречивости и/или установлении недействующего законодательства, непосредственно руководствуется положениями Конституции Российской Федерации (постановление КС РФ от 31 июля 1995 г. № 10-П)37.

В целом же решения Конституционного Суда РФ обоснованно учеными характеризуются как имеющие нормативно-доктринальный характер, концентрируя в себе сплав научно-теоретических подходов с реальной юридической практикой, во многом приобретают признаки конституционной доктрины, имеющей межотраслевое значение38.

Таким образом, заложенный в Конституции РФ и развивающийся в законодательстве и судебно-конституционной практике принцип верховенства Конституции РФ показывает как высшую политико-правовую ценность Конституции РФ и ее место в правовой системе, так и конституционную приоритетность в обществе и государстве, ориентированную на уважение, признание и соблюдение конституции всеми участниками общественных отношений. Что касается высшей юридической силы (ст. 15 Конституции РФ), то именно она четко показывает место и роль Конституции в системе законодательства, ее прямое действие. В свою очередь, упорядоченность положений конституционного законодательства необходима для исходного и надлежащего установления правопорядка.

§ 2.4. Нейтрализация угроз и минимизация рисков нарушения правовых предписаний как важнейшая составляющая обеспечения правопорядка

Одной из важнейших задач39, подчеркнул Председатель Конституционного Суда России В. Д. Зорькин, является гармонизация России с общеевропейским правовым пространством и защита своей конституционной идентичности. Выявляя в числе опасных тенденций политизацию применения Конвенции и сползанию к «холодной войне», Валерий Дмитриевич определяет магистральную цель — сохранение взаимного доверия России и Европы и минимизация политических и правовых рисков40.

Под риском в праве понимается явление, сопутствующее правовому развитию, модель альтернативно-негативной реализации права, реальность которой грозит деформацией конечных правовых результатов и снижением качества правового регулирования41. Следовательно, нейтрализация угроз и минимизация рисков нарушения правовых предписаний есть важнейшая составляющая обеспечения правопорядка. При этом верно обращено внимание, что необходимо четко соотносить прогнозы и риски, где первоочередной задачей прогнозирования является выявление степени вероятности наступления тех и или иных рисков42.

Общеправовой институт риска постепенно становится предметом отраслевой правовой науки. Развиваясь в гражданском праве, он представляется особый интерес и для конституционного права. Риск конституционный как вид правового риска имеет комплексный характер и несет серьезную угрозу правопорядку, поскольку может воздействовать на основные сферы жизнедеятельности общества43.

В числе конституционных рисков и угроз выделяются такие как: опасность подмены народовластия государственным усмотрением44, или подмена народовластия всевластием олигархов, утверждение бюрократического капитализма, незрелость гражданского общества, что сделало государство главным партийным строителем45 и др. И действительно, нельзя не согласиться с тем, что из народного суверенитета и демократического правления вытекают связанные с ними идеи: ограниченное правительство; разделение властей или иная система сдержек-противовесов; гражданский контроль за вооруженными силами; полиция, подчиняющаяся закону и судебному контролю; независимая судебная власть46.

Ключевыми разновидностями рисков в конституционном праве признаются риски в правотворческой деятельности («инструментального», «излишнего», «изолированного», нестабильного законотворчества) и риски в правоприменительной практике (институциональные риски и риски, относящиеся к юридической безопасности). Особое место занимает анализ рисков в законотворческой деятельности в силу их существенного характера, что связано с общими проблемами правового регулирования47.

Вместе с тем, видится, что конституционные риски и угрозы правопорядку изначально следует выявлять, предупреждать, минимизировать и/или устранять, обеспечивая качественное, полное и адекватное конституционно-правовое регулирование. Поэтому среди рассматриваемых рисков приоритетно следует выделить: дефектное конституционно-правовое регулирование, несогласованность и/или расхождение в понимании уполномоченными субъектами положений Конституции РФ и международно-правовых норм, игнорирование конституционных ценностей, верховенства Конституции РФ и нарушение конституционной стабильности.

В целом же проблема обеспечения конституционализации обращена не только к национальному законодательству, а также к содержанию и обоснованию решений международных органов (включая межгосударственные органы по защите прав человека), которые не могут не считаться с положениями Конституции РФ, что способствует как осуществлению конституционализации, так и укреплению российского конституционного правопорядка в целом.

§ 2.5. Роль органов публичной власти в системе обеспечения правопорядка в условиях минимизации и устранения конституционных рисков

Деятельность48 органов публичной власти по обеспечению правопорядка содержит ряд концентрированных направлений, способствующих установлению конституционного правопорядка в целом. В их числе: 1) обеспечение конституционализации действующего законодательства (восполнение законодательных пробелов, обеспечение иерархичности правовых актов, качественного законодательного регулирования при сохранении целостной правовой стабильности); 2) обеспечение верховенства права и Конституции РФ, в том числе посредством обеспечения единства нормативно-правового пространства; 3) надлежащий контроль и надзор за реализацией правовых предписаний; 4) противодействие правонарушениям и т. д.

Таким образом, важнейшую роль в обеспечении верховенства Конституции РФ и конституционализации правопорядка выполняет Конституционный Суд России, осуществляющий нормативное и казуальное толкование Конституции РФ, а так же функцию конституционного контроля, тем самым выступая одним из гарантов верховенства Конституции РФ. Некоторые ученые не без оснований называют такой суд единственным легитимным субъектом конституционализации права49.

Действительно, роль конституционных (уставных) судов, как и иных судов, особо значима в установлении конституционализации правопорядка. Обоснованно отмечается, что конституционализация правосудия многогранна: применяя конституционные нормы, российские суды обеспечивают прямое действие Конституции РФ, выявляя законодательные пробелы, чем побуждают законодателя к принятию актов, соответствующих Конституции РФ. Формулируя свои позиции по тем или иным вопросам, суды фактически восполняют пробелы в правовом регулировании50.

Интересен взгляд Б. С. Эбзеева о том, что современный конституционализм не есть замкнутый в себе позитивный правопорядок, он дополняется надпозитивными конституционными принципами51. И среди них не только конституционные принципы разделения властей и единства публичной власти, а также принципы верховенства права, верховенства Конституции, предопределяющие фундаментально-ценностную основу конституционного правопорядка в целом.

С учетом изложенного, конституционализация правопорядка как процесс претворения конституционных принципов и ценностей в механизме установления и реализации правовых предписаний всеми субъектами правоотношений, участвующими в обеспечения правопорядка, складывается из трех составляющих элементов: 1) правотворческий, который проявляется в конкретизации и развитии в действующем законодательстве ценностей и положений Конституции РФ; 2) организационно-функциональный, предполагающий реализацию и применение правовых предписаний всеми субъектами обеспечения правопорядка, исходя из принципов верховенства Конституции РФ, ее высшей юридической силы и прямого действия; 3) институциональный, предусматривающий включение в механизм обеспечения правопорядка всех субъектов правовых отношений в качестве составляющей процесса конституционализации правопорядка.

Таким образом, конституционализация правопорядка обуславливает предупреждение и минимизацию конституционных рисков.

Конституционализация правопорядка не ограничивается рамками конституционного регулирования и органически встраивается в целостный конституционно-правовой механизм обеспечения правопорядка. Степень реализации Конституции РФ и конституционного законодательства является одним из индикаторов состояния конституционного правопорядка в государстве в целом. Последовательное проведение конституционализации влечет укрепление конституционного правопорядка, предопределяет и связывает эффективность реализации конституционного законодательства и деятельности органов публичной власти по обеспечению правопорядка.

Представляется, что конституционализация правопорядка, предполагает следующие направления ее реализации: 1) обеспечение верховенства права и высшей юридической силы Конституции РФ, ее прямого действия и повышенной стабильности; 2) активное претворение конституционных принципов и ценностей в отраслевом законодательстве и национальной правовой системе в целом52; 3) установление единства правового пространства, что в комплексе является необходимым условием качественного установления и эффективного обеспечения конституционного правопорядка в России.

Обозначенные направления реализации конституционализации правопорядка взаимосвязаны и весьма значимы в условиях выявления, минимизации и устранения конституционных рисков. Обеспечение верховенства права, и в первую очередь, верховенства Конституции РФ осуществляется, в том числе посредством установления единства правового пространства, что является одним из важнейших условий конституционализации правопорядка и направлений его обеспечения в целом.

Обеспечение единства правового пространства представляет собой комплексный конституционно-правовой механизм, позволяющий минимизировать и устранить систему конституционных рисков и потенциальных угроз. Такой механизм включает в себя ряд сфер деятельности уполномоченных субъектов в направлении обеспечения полноты и своевременности правового регулирования тех или иных общественных отношений; консолидации законодательства и согласованности нормативных правовых актов, их иерархичности, соответствия Конституции Российской Федерации и актам большей юридической силы; совершенствования законодательства о нормативно-правовых актах, порядке их принятия и вступления в силу. Именно минимизация и/или устранение дефектного конституционно-правового регулирования изначально снижает вероятность развития возможных последующих конституционных рисков, предопределяя эффективное и гармоничное функционирование обозначенного механизма обеспечения правопорядка в целом.

Важнейшей органической составляющей механизма обеспечения правопорядка выступает конституционализация правопорядка, которая должна осуществляться в условиях своевременного выявления и эффективного устранения (минимизации) конституционных рисков. Минимизация конституционных рисков и нейтрализация угроз предопределяют реальные возможности качественного воплощения идеи конституционализации правопорядка в целом.

Последовательное осуществление конституционализации влечет укрепление конституционного правопорядка, предопределяет и связывает эффективность реализации законодательства и деятельности органов публичной власти по обеспечению правопорядка, которые должны быть ориентированы на своевременное выявление и продуктивное устранение (минимизацию) конституционных рисков. Такой подход способствует полноценной реализации положений Конституции РФ, обеспечению ее верховенства и прямого действия.

Таким образом, качественное

...