Административная ответственность в области связи и информации

Учебное пособие

Ответственный редактор  
кандидат юридических наук, доцент 
А. В. Сладкова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

А28

Рецензенты:
Гринь О. С., кандидат юридических наук, доцент, директор Центра мониторинга законодательства и правоприменения, доцент кафедры гражданского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

Ответственный редактор кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) А. В. Сладкова.

Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой дисциплины «Административная ответственность в области связи и информации» Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). Авторы рассматривают законодательство об административной ответственности в области связи и информации: его историю, задачи и принципы, административную ответственность, административные наказания, производство по делам об административных правонарушениях в данной области.

Законодательство приводится по состоянию на июль 2023 г.

Пособие предназначено для обучающихся профильных программ магистратуры юридических и экономических специальностей, слушателей программ повышения квалификации, а также всех, кто интересуется проблемами административной ответственности в данной области.

Соответствует требованиям ФГОС ВО по направлению подготовки 40.04.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»).

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

© Коллектив авторов, 2023

© ООО «Проспект», 2023

СВЕДЕНИЯ ОБ АВТОРАХ

Анисифорова Марьям Владимировна, кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), начальник отдела Всероссийского научно-исследовательского института МВД России – § 1 гл. 2 разд. I, гл. 3 разд. I (совместно с Д. Н. Шурухновой);

Анисифоров Тим Сергеевич, кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 2 гл. 5 разд. I;

Белоусова Виолетта Викторовна, ассистент кафедры административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 3 гл. 2 разд. I;

Бондарь Елена Олеговна, кандидат юридических наук, доцент, заместитель начальника кафедры административного права Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя – § 4 гл. 4 разд. I;

Гуляев Дмитрий Евгеньевич, директор Центра по обеспечению прав молодежи в цифровом пространстве Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), молодежный цифровой омбудсмен – § 6 гл. 4 разд. I;

Зайцев Дмитрий Игоревич, ассистент кафедры административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – введение, § 1 гл. 1 разд. I, п. 1 разд. II, заключение;

Зокиров Тургунбой Зокирович, аспирант кафедры административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 1 гл. 4 разд. I (совместно с А. В. Сладковой), § 2 гл. 4 разд. I;

Косырев Евгений Вячеславович, кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 1 гл. 5 разд. I;

Пирожкова Татьяна Владимировна, старший преподаватель кафед­ры земельного права и государственной регистрации недвижимости Московского государственного университета геодезии и картографии – § 5 гл. 4 разд. I, § 3 гл. 5 разд. I;

Сладкова Анастасия Вячеславовна, кандидат юридических наук, доцент, заместитель заведующего кафедрой административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) – § 2 гл. 1 разд. I, § 2 гл. 2 разд. I, § 1 гл. 4 разд. I (совм. с Т. З. Зокировым), § 3 гл. 4 разд. I, п. 2 разд. II;

Шурухнова Диана Николаевна, кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых и уголовно-правовых дисциплин Российского экономического университета имени Г. В. Плеханова – гл. 3 разд. I (совместно с М. В. Анисифоровой).

ВВЕДЕНИЕ

Административная ответственность занимает важное место в системе российской юридической ответственности. Причина этого обстоятельства в первую очередь объясняется ее масштабами. Если преступлений в нашей стране ежегодно регистрируется 4–5 миллионов, то административных правонарушений – сотни миллионов, и с каждым годом это число растет. Серьезный вред наносится не только состоянию правопорядка в целом, но и охраняемым законом ценностям, духовным и материальным, а также правовой культуре общества и правосознанию граждан.

Конечно, данная проблема не остается без внимания органов государственной власти. 1 июля 2002 г. вступил в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. К настоящему времени законодательная власть внесла в него более 600 поправок (в среднем поправки вносятся в КоАП РФ каждые 10 дней; федеральный закон с первой поправкой был подписан Президентом РФ еще до вступления кодекса в силу). Инициатором изменения КоАП РФ зачастую выступает исполнительная власть, так как именно ее органы и должностные лица, предупреждая и пресекая административные правонарушения, обнаруживают проблемы в правоприменительной сфере и порождающие их недостатки в законах и подзаконных актах. Наконец, судебная власть формирует судебную практику по делам об административных правонарушениях. И здесь весьма характерно, что эта разновидность судебных дел давно и прочно обособилась от других дел. Например, в судах общей юрисдикции города Москвы судебные дела дифференцируются на гражданские, уголовные, административные и дела об административных правонарушениях1. Таким образом, для борьбы с административной деликтностью (правонарушаемостью) российская власть осуществляет комплексные, многогранные и оперативные меры.

Административная ответственность наступает за правонарушения, совершенные в различных областях человеческой жизнедеятельности. Со становлением информационного общества, включающим в себя такие процессы, как развитие информационно-коммуникационных технологий, компьютеризация, появление информационного рынка, автоматизация (роботизация) производства, увеличение творческого начала в трудовой функции граждан и иные, на первый план выходит административная ответственность в области связи и информации. Объектом соответствующих деликтов впервые в истории административного права и административного процесса становится порядок получения, обработки, хранения, преобразования, использования и передачи информации. При этом реализация административной ответственности за новые виды противоправных деяний оказывается, с одной стороны, крайне значимой для обеспечения информационной безопасности, а с другой — осложненной отсутствием правоприменительной и судебной практики, научно-доктринального осмысления. Эти факторы актуализируют изучение административной ответственности в области связи и информации.

Административным правонарушениям в области связи и информации посвящена гл. 13 КоАП РФ. На первый взгляд, она кажется несколько эклектичной: в ней присутствуют как противоправные деяния, встречавшиеся еще в КоАП РСФСР (например, повреждение таксофонов), так и деяния, не сходящие с текущей повестки дня (нарушение законодательства о персональных данных). Однако в действительности все 60 составов административных правонарушений, закрепленных в гл. 13 КоАП РФ, имеют близкое, органическое родство между собой. Каждый из этих составов так или иначе затрагивает либо некоторые сведения, конкретные или неопределенные, общедоступные или ограниченные, либо способы их распространения. Поэтому представляется методологически верным изучать административные правонарушения в области связи и информации не обособленно друг от друга, а совокупно, в перспективе и ретроспективе, с тщательным рассмотрением их единых начал и общих закономерностей.

Настоящее учебное пособие открывает такую возможность. Его авторы постарались простым, но научным языком изложить особенности административной ответственности в области связи и информации. Изложение строится на дедуктивном методе: в первой главе описывается законодательство в обсуждаемой области в целом, в следующих главах – административная ответственность, административные наказания, административное производство и отдельные виды административных правонарушений. Кроме того, в учебном пособии содержатся контрольные вопросы к каждой главе, подборка судебной практики, список рекомендуемой литературы и нормативных правовых актов. Все это позволит читателю получить точное и полное представление об административной ответственности в области связи и информации.

РАЗДЕЛ I.
КУРС ЛЕКЦИЙ

Глава 1.
Законодательство об административной ответственности в области связи и информации. Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях в области связи и информации

§ 1. История законодательства об административной ответственности в области связи и информации.

§ 2. Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях в области связи и информации.

§ 1. История законодательства об административной ответственности в области связи и информации

Административная ответственность – это вид юридической ответственности, заключающийся в назначении уполномоченным органом (должностным лицом) административного наказания лицу, совершившему правонарушение2. Административная ответственность характеризует как потребность гражданского общества в защите своих интересов вообще, так и административную политику государства в частности3.

В настоящем параграфе мы осуществим вводный экскурс в историю отечественного законодательства об административной ответственности в области связи и информации. Но прежде всего отметим, что в сегодняшние дни в российской административно-правовой науке отсутствует единая позиция по поводу момента зарождения административной ответственности как таковой. С одной стороны, очевидно, что некоторые признаки этого вида юридической ответственности встречались еще в дореволюционной теории и практике назначения наказаний (например, так называемые маловажные проступки4). С другой стороны, административная ответственность в Российской Империи явно не вполне обособилась ни от уголовной, ни от дисциплинарной ответственности, поэтому нельзя не согласиться и с теми авторами, которые усматривают возникновение института административной ответственности в раннем советском праве, а именно — в Декрете ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. «О порядке наложения административных взысканий»5. На наш взгляд, поскольку вышеупомянутая область общественных отношений кристаллизовалась только к концу первой четверти XX в. (радио изобрел русский инженер А. С. Попов в 1895 г.6, но тотальное распространение оно получило намного позже), то изучение ее правового регулирования необходимо начинать с советской эпохи.

Итак, в СССР вопросам передачи информации на расстоянии уделялось пристальное внимание. «Правильная и бесперебойная работа связи, — подчеркивали авторы первого советского учебника по административному праву, — имеет огромное значение для успешного строительства коммунистического общества, для всех отраслей коммунистического хозяйства, для четкого функционирования всего государственного аппарата и всестороннего обслуживания культурно-бытовых запросов трудящихся. Связь – могучий фактор обороноспособности СССР»7.

Первым советским органом власти в области связи являлся Народный комиссариат почт и телеграфов РСФСР (СССР), преобразованный из Министерства почт и телеграфов Временного правительства России 25 декабря 1917 г.8 Однако организационно-правовые основы государственного управления в названной области были заложены несколько позднее – в Конституции РСФСР 1918 г. и Конституции СССР 1924 г., официально утвердившими данный комиссариат, и в Постановлении ЦИК СССР от 12 ноября 1923 г. «Положение о Народном комиссариате почт и телеграфов Союза Советских Социалистических Республик», возложившим на него полномочия по руководству всеми видами связи в с тране9. Наркомами этого ведомства на разных этапах его истории служили Н. П. Глебов-Авилов, В. Н. Подбельский, И. Н. Смирнов, Н. К. Антипов, А. И. Рыков и др.

Первым всесоюзным нормативным правовым актом, предусматривающим административную ответственность в области связи, стало Постановление (декрет) СНК СССР от 4 июля 1923 г. «О радиостанциях специального назначения». В нем устанавливалось, что радиостанции специального назначения (т. е. промышленно-коммерческие, преследующие культурно-просветительские и научные цели, любительские радиостанции) разрешается эксплуатировать только государственным, профессиональным и партийным учреждениям и организациям. Наряду с этим в п. 11 указывалось, что в случае нарушения государственных интересов, относящихся к радиосвязи, Народный комиссариат почт и телеграфов может временно закрыть радиостанцию (радиостанции) и отстранить от работы ее (их) сотрудников с привлечением виновных лиц к судебному разбирательству; п. 12 гласил, что такие противоправные деяния, как устройство и эксплуатация нелегальных радиостанций, использование радиостанций во вред Союза ССР, а также нарушение тайны радиотелеграфной корреспонденции, караются в соответствии со ст. 59, 60, 62, 66, 117, 212 и 213 УК РСФСР 1922 г.10 Таким образом, меры административного воздействия были призваны не заменять, а дополнять уголовную санкцию.

Отдельные наказания за преступления с использованием радиосвязи (шпионаж, сношения с иностранными государствами с целью склонения их к вооруженному вмешательству в дела СССР и др.) выражались в высшей мере социальной защиты (расстреле) и конфискации имущества причастных к ним лиц. Эта суровость советского законодателя объяснялась как степенью общественной опасности означенных правонарушений, так и той ролью, которую руководители капиталистических стран отводили подрывному радиовещанию и антикоммунистической пропаганде11.

28 июля 1924 г., в преддверии старта регулярного радиовещания для широкого слушателя12, принимается Постановление СНК СССР «О частных приемных радиостанциях» (также известное как «Закон о свободе эфира»). С этого дня любой советский гражданин обретал право купить радиоприемник или изготовить его кустарным способом самостоятельно (схемы и советы по сборке публиковались в научно-популярных периодических изданиях, например, в журнале «Техника — молодежи»). Впрочем, для устройства и эксплуатации радиостанций требовалось получить разрешение от Народного комиссариата почт и телеграфов и уплачивать ежегодную абонентскую плату, а за нарушение правил пользования радиостанцией и неуплату обязательных платежей предусматривалась административная ответственность. В первом случае в качестве административного наказания выступало аннулирование разрешения на эксплуатацию, во втором — закрытие радиостанции (см. п. 10–11 Постановления)13. Однако в целом рассматриваемое право было более чем прогрессивно и вполне соответствовало передовым зарубежным практикам. Так, во многих технологически развитых странах (США, Великобритания, Франция) переход к гражданскому радиовещанию и массовому радиолюбительству тоже произошел в начале 1920-х гг.14

Стремительное совершенствование промышленности в сфере средств для телефонных переговоров и телеграфных сообщений, а также постоянное увеличение протяженности проводных линий связи обусловили подготовку и принятие специальных уголовно- и административно-деликтных актов. 15 февраля 1929 г. постановлением СНК СССР был утвержден Устав почтовой, телеграфной, телефонной и радиосвязи Союза ССР. Он закреплял уголовную ответственность за нарушение тайны корреспонденции, организацию частной почты, пересылку взрывчатых веществ и едких кислот, повреждение либо утрату особо важных писем (ст. 6, 19, 41, 78 Устава), а административную — за порчу и повреждение линий и сооружений связи общего пользования и радиовещания (ст. 12 Устава). Последнее деяние каралось штрафом в размере, не превышающем 50 рублей, а в сельской местности — 10 рублей15. Для справки: по официальным сведениям, средняя ежемесячная заработная плата лиц наемного труда в СССР в 1929 г. составляла 70 рублей16.

Постановлением СНК СССР от 7 марта 1933 г. № 377 была введена абонементная плата за пользование радиоприемниками17, а от 25 мая 1933 г. № 1027 — установлена административная ответственность в виде штрафа за просрочку внесения данной платы18. Тариф за «радиослушание» варьировался в диапазоне от 3 до 500 руб./год в зависимости от вида приемника (детекторный/ламповый) или мощности трансляционной точки (узла), а размер штрафа равнялся сумме годовой абонентской платы. При этом злостное уклонение от уплаты штрафа преследовалось в уголовном порядке19.

Таким образом, за десятилетний период (1923–1933 гг.) была сформирована относительно стройная система административной ответственности за правонарушения в области связи, которая на протяжении тридцати лет почти не подвергалась сколько-нибудь серьезным коррективам. Основным видом административного наказания на этом историческом промежутке по-прежнему оставался штраф. Например, в Постановлении СНК СССР от 29 сентября 1939 г. № 1593 «Об узлах проволочного вещания, трансляционных радиоточках и радиоприемниках» было предписано, что за устройство и эксплуатацию радиоустановок без регистрации (разрешения) взимается штраф в размере от 10 до 1000 рублей, причем 20% от суммы штрафа передается лицу, выявившему правонарушение, а остальные 80% — в доход союзного бюджета20.

Что же касается исторической судьбы Народного комиссариата почт и телеграфов СССР, то в 1932 г. он был переименован в Народный комиссариат связи СССР, сохранив структуру центрального аппарата и местных органов, а в 1946 г. преобразован в Министерство связи СССР, которое просуществовало как общесоюзный (а с 1954 г. — как союзно-республиканский) орган вплоть до распада Советского государства. Должность министра связи занимали К. Я. Сергейчук, Н. Д. Псурцев, Н. В. Талызин, В. А. Шамшин и др.

В годы Великой Отечественной войны (1941–1945 гг.) все без исключения граждане, проживающие на территории СССР, были обязаны в 5-дневный срок сдать имеющиеся у себя радиоприемники органам Наркомата Связи по месту жительства. Использование радиоприемных установок допускалось только общественными организациями в рамках коллективного слушания радиопередач в строго определенные часы. Нарушители этих правил подлежали уголовной ответственности по закону военного времени21.

Последующее упорядочение законодательства об административных правонарушениях в области связи совпало по времени с хрущевской оттепелью. Во-первых, Указом Президиума ВС СССР от 21 июня 1961 г. «О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке» были регламентированы вопросы компетенции внесудебных структур государственной власти по назначению штрафов. В частности, полномочия по наложению административного штрафа за нарушение правил приобретения, установки, строительства и эксплуатации радиоэлектронных средств, правил использования радиочастот, норм радиоизлучений и допускаемых индустриальных помех радиоприему предоставлялись органам Государственной инспекции электросвязи Министерства связи СССР22. Во-вторых, приказом Министерства связи СССР от 20 марта 1963 г. № 192 вводилась в действие Инструкция о порядке устройства и эксплуатации радиотрансляционных точек, а также о взимании установочной и абонементной платы за них, содержащая порядок внесения абонементной платы за пользование радиоточками, а также порядок взыскания задолженности по абонементной плате. Одной из новелл данной инструкции стала замена штрафа за просрочку платежа на пени23. В-третьих, Указом Президиума ВС СССР от 7 апреля 1960 г. была ужесточена административная ответственность за нелегальное изготовление и эксплуатацию радиоэлектронных средств. Теперь названные деяния наказывались штрафом в размере 500 рублей с конфискацией используемой аппаратуры, а при их повторном совершении — аналогичным штрафом в трехкратном размере24. Для сравнения: среднемесячная заработная плата рабочих и служащих в СССР в 1960 г. — 80,6 рублей25.

Ближе к концу 1960-х гг. было издано еще несколько «отраслевых» актов государственного управления. Обратимся лишь к одному из них — Инструкции о порядке регистрации и эксплуатации любительских приемно-передающих радиостанций индивидуального и коллективного пользования, утвержденной Министерством связи СССР 25 февраля 1967 г. Нарушение правил, изложенных в Инструкции, грозило такими санкциями административно-правового характера, как: а) предупреждение; б) запрещение использования того или иного диапазона или вида работы; в) закрытие радиостанции и аннулирование разрешения. В свою очередь, последняя санкция применялась за применение шифров и условных кодов, допуск к работе на радиостанцию индивидуального пользования любого лица, кроме ее владельца, а также иные незаконные действия26.

В первой половине 1980-х гг. началась кодификация административно-деликтных норм советского права. 23 октября 1980 г. Верховный Совет СССР принял Основы законодательства Союза ССР об административных правонарушениях. В Основах провозглашались задачи законодательства об административных правонарушениях; указывались предметы ведения Союза ССР и союзных республик в области данного законодательства; давалось понятие административного правонарушения; назывались виды административных взысканий (наказаний); перечислялись органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях; описывалось производство по таким делам27. Однако конкретных составов административных правонарушений в этом документе не было. Они появились в следующем систематизированном акте — Кодексе РСФСР об административных правонарушениях, который был утвержден Верховным Советом РСФСР 20 июля 1984 г. и вступил в силу с 1 января 1985 г. КоАП РСФСР охватывал собой 31 главу и 307 статей. Административные правонарушения в сфере связи находились в гл. 10 под названием «Административные правонарушения на транспорте и в области дорожного хозяйства и связи» и отражались в таких составах, как:

– устройство и эксплуатация радиоустановок без надлежащей регистрации или без разрешения (ст. 136 КоАП РСФСР);

– изготовление и использование радиопередающих устройств без разрешения (ст. 137 КоАП РСФСР);

– нарушение правил приобретения, установки, строительства и эксплуатации радиоэлектронных средств (ст. 138 КоАП РСФСР);

– нарушение правил охраны линий и сооружений связи (ст. 139 КоАП РСФСР);

– повреждение телефонов-автоматов (ст. 140 КоАП РСФСР)28.

Перестройка, прекращение существования СССР, рыночные реформы 1990-х гг. и иные административно-политические и социально-экономические пертурбации не произвели сколько-нибудь заметного влияния на законодательство об административных правонарушениях. По-прежнему действовал КоАП РСФСР 1984 г., в который по мере надобности вносились поправки. Однако «возраст» кодекса и его советские «корни» давали о себе знать. В КоАП РСФСР отсутствовали фундаментальные правовые принципы (например, презумпция невиновности) или ответственность юридических лиц (что в условиях реставрации капитализма являлось ощутимым изъяном), зато сохранялись такие юридические архаизмы, как «административные взыскания». Были в кодексе и другие крупные, а главное — концептуальные недостатки29. Кроме того, можно выдвинуть и еще один аргумент, подтверждающий назревшую необходимость разработки нового кодекса об административных правонарушениях. Как полагает французский правовед Р. Кабрияк, «чаще всего кодификация возникает по окончании потрясшего общество кризиса, позволяя зафиксировать новые правовые нормы, ставшие результатом изменения социальных отношений»30. И именно такое время переживала Россия на заре 2000-х гг. Возможно, в т. ч. и поэтому 20 декабря 2001 г. был принят, а 1 июля 2002 г. вступил в силу Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, в котором было устранено большинство отрицательных сторон КоАП РСФСР.

Законодательство об административной ответственности в области информации вряд ли можно признать достоянием истории. Разумеется, некоторые его отголоски можно услышать в советском прошлом: собственно, многие из изученных выше правовых норм затрагивают не только вопросы связи, но и вопросы информации — уже потому, что связь и является одной из форм передачи информации. Помимо этого, в Союзе ССР традиционно тщательно регламентировалось все, что касалось режима государственной тайны31. Но в целом сегодняшние составы административных правонарушений в данной сфере (нарушение законодательства в области персональных данных, злоупотребление свободой массовой информации, нарушение порядка размещения информации в различных государственных информационных системах и пр.) не имеют аналогов в минувшем времени.

В настоящие дни все составы административных правонарушений в области связи и информации находятся в гл. 13 Кодекса РФ об административных правонарушениях. В этом плане КоАП РФ есть основной источник законодательства об административной ответственности в данной области. Подробнее о соответствующих правовых нормах будет рассказано в следующих параграфах.

§ 2. Задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях в области связи и информации

Привлечение субъектов административных правонарушений к административной ответственности осуществляется из приоритета задач и принципов законодательства об административных правонарушениях в области связи и информации.

На основании ст. 2 КоАП РФ к задачам законодательства об административных правонарушениях в области связи и информации следует отнести: защиту личности, охрану прав и свобод человека и гражданина, защиту общественной нравственности, охрану установленного порядка осуществления государственной власти, общественного порядка и общественной безопасности, собственности, защиту законных экономических интересов физических и юридических лиц, общества и государства от административных правонарушений, а также пре­дупреждение административных правонарушений.

Одновременно с этим стоит отметить, что в отраслевом законодательстве, в частности, в Федеральном законе от 27 июля 2006 г. № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» (далее — Закон об информации, ФЗ № 149), указывается, что правовое регулирование отношений, возникающих в сфере информации, информационных технологий и защиты информации, основывается на следующих принципах:

1) свобода поиска, получения, передачи, производства и распространения информации любым законным способом;

2) установление ограничений доступа к информации только федеральными законами;

3) открытость информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления и свободный доступ к такой информации, кроме случаев, установленных федеральными законами;

4) равноправие языков народов Российской Федерации при со­здании информационных систем и их эксплуатации;

5) обеспечение безопасности Российской Федерации при создании информационных систем, их эксплуатации и защите содержащейся в них информации;

6) достоверность информации и своевременность ее предоставления;

7) неприкосновенность частной жизни, недопустимость сбора, хранения, использования и распространения информации о частной жизни лица без его согласия;

8) недопустимость установления нормативными правовыми актами каких-либо преимуществ применения одних информационных технологий перед другими, если только обязательность применения определенных информационных технологий для создания и эксплуатации государственных информационных систем не установлена федеральными законами.

Следовательно, при определении задач законодательства об административных правонарушениях в области связи и информации стоит учитывать и вышеуказанные принципы отраслевого регулирования.

Задачи законодательства об административных правонарушениях в области связи и информации требуют от органов государственной власти не только оперативного применения мер административного воздействия с соблюдением принципов административного законодательства об административных правонарушениях в области связи и информации, но и одновременно с этим исключения любых проявлений беззакония и произвола в отношении любого лица, привлекаемого к административной ответственности.

Исходя из общефилософского понятия принципа как первоначала, основополагающей и руководящей идеи под принципами в общей теории права понимают «исходные, определяющие идеи, положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права» и «выражают главное, основное в праве, тенденции его развития — то, на что право должно быть ориентировано, устремлено».

Отталкиваясь от общего определения принципов права, принципы законодательства об административных правонарушениях в области связи и информации можно определить как основополагающие, определяющие идеи и положения, закрепленные в нормах права, в соответствии с которыми уполномоченные органы государственной власти и должностные лица осуществляют деятельность по привлечению к административной ответственности граждан, должностных лиц и юридических лиц в случае совершения административных правонарушений в области связи и информации.

Основным принципом законодательства об административных правонарушениях в области связи и информации является принцип законности (ст. 1.1 КоАП РФ), закрепленный в ст. 15 Конституции Российской Федерации, в соответствии с которым органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию и законы; законы и иные правовые акты, принимаемые в России, не должны противоречить Конституции.

Законность — тот фундамент, на котором базируется деятельность законодателя, правоприменителя и государства в целом. Законность, являясь конституционным принципом, пронизывает все содержание законодательства об административных правонарушениях. Российское законодательство об административных правонарушениях последовательно идет по пути формулирования юридических составов в КоАП РФ.

Все граждане обязаны неуклонно соблюдать предписания закона. Регулятивная функция юридической ответственности закрепляет основные требования законности: равенство перед юридической ответственностью; каждый обязан соблюдать предписания правовых норм; единство законности; не допускается за одно правонарушение дважды привлекать к ответственности; освобождение от ответственности должно происходить на законных основаниях; закон, ухудшающий положение субъекта ответственности, не имеет обратной силы; закон, устраняющий ответственность или улучшающий положение субъекта ответственности, имеет обратную силу; вид, пределы, мера юридической ответственности должны быть установлены в законе32.

В научной литературе законность традиционно рассматривается в трех взаимосвязанных ипостасях: 1) как принцип (идея, требование); 2) метод поведения; 3) режим общественной жизни33.

Как отмечается проф. Ю. М. Козловым, «законность предполагает, что субъекты исполнительной власти при осуществлении возложенных на них функций и использовании предоставленных им полномочий должны следовать букве и духу закона»34.

Под законностью в государственном управлении понимают точное и единообразное понимание и исполнение Конституции Российской Федерации и законов всеми органами исполнительной власти и должностными лицами, а также лицами, к которым обращены требования субъектов управления, констатируют Л. Л. Попов, Ю. И. Мигачев, С. В. Тихомиров. Законность выражается в обязанности каждого субъекта управления действовать строго в пределах своей компетенции, а также в соответствии законодательству любых актов управления35.

Понятие «законность» дает представление о правовой действительности, взятой под углом зрения практического осуществления права, идейно-политических основ правовой системы, ее связи с основополагающими общественно-политическими институтами, с политическим режимом данного общества. В этом понятии принято выделять следующие три элемента — общеобязательность права, идею законности и особый режим общественно-политической жизни в режиме законности. При этом под идеей законности понимают формирующуюся в правосознании идею о целесообразности и необходимости такого реального правомерного поведения всех участников правовых отношений, при котором не оставалось бы места для произвола, фактически достигалась бы всеобщность права, действительная реализация субъективных прав36.

Сущность принципа законности применительно к законодательству об административных правонарушениях, в том числе в области связи и информации, выражается в том, что законность «предполагает и наличие высокого качества юридических норм об административной ответственности, а затем уже их строгое соблюдение всеми субъектами права»37. Например, ч. 2 ст. 23 Конституции Российской Федерации гарантируется право каждого на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. Развивается и детализируется данная норма конституции в ст. 63 Федерального закона от 7 июля 2003 № 126-ФЗ «О связи», где указано, что на территории Российской Федерации гарантируется тайна переписки, телефонных переговоров, почтовых отправлений, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электросвязи и сетям почтовой связи. Соответственно, тайна связи относится к информации с ограниченным доступом, разглашение которой охраняется ст. 13.14 КоАП РФ.

В соответствии с положениями ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях. Следовательно, все положения КоАП РФ основываются на следующих принципах, закрепленных в Конституции Российской Федерации:

1) принцип признания человека, его прав и свобод высшей ценностью, соблюдение и защита которых является обязанностью государства (ст. 2);

2) принцип равенства всех перед законом и судом (ст. 19);

3) принцип гарантированности единства экономического пространства, свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности, а также признание и защита равным образом частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности (ст. 8);

4) принцип свободного использования своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности, а также недопущение экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросовестную конкуренцию (ст. 34);

5) принцип охраны права частной собственности законом, право иметь имущество, владеть, пользоваться и распоряжаться им как единолично, так и совместно с другими лицами, недопустимость лишения своего имущества иначе как по решению суда (ст. 35);

6) принцип демократичности государственного устройства и провозглашение правового государства (ст. 1).

Принцип разграничения предметов ведения и полномочий Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях закреплен в ст. 1.3 КоАП РФ, что вытекает из полномочий Российской Федерации и субъектов РФ по принятию законов об административной ответственности, перечисленных в п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ, согласно которому административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. В ч. 1 ст. 1.3 КоАП РФ указано, что к ведению Российской Федерации в области законодательства об административных правонарушениях относится установление: общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях; перечня видов административных наказаний и правил их применения; административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе административной ответственности за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации; порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях; порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Одновременно с этим следует указать, что согласно пп. «и», «м», ст. 71 Конституции РФ информация, информационные технологии и связь, обеспечение безопасности личности, общества и государства при применении информационных технологий, обороте цифровых данных находятся в исключительном ведении Российской Федерации. Таким образом, установление нормативно-правовой базы в области связи и информации, а также административной ответственности в данной области относится к ведению Российской Федерации, что является абсолютно обоснованным, учитывая значение связи и информации в развитии экономики российского государства. При этом имеются случаи установления на региональном уровне административной ответственности за нарушение законодательства в области информации, о чем подробнее указано в следующей главе.

В качестве примера из судебной практики хочется привести Определение Верховного Суда РФ № 57-АПГ13-638, в котором отражена интересная позиция. Так, удовлетворено в части заявление прокурора Белгородской области о признании недействующими отдельных положений Закона Белгородской области от 4 июля 2002 г. № 35 «Об административных правонарушениях на территории Белгородской области» по апелляционному представлению прокурора Белгородской области на решение Белгородского областного суда от 26 августа 2013 г. Прокурор Белгородской области обратился в суд с заявлением о признании противоречащими федеральному законодательству и недействующими отдельных положений названного Регионального закона, среди прочего, ст. 5.1.1 (непредставление информации органам государственной власти Белгородской области, Контрольно-счетной палате Белгородской области и органам местного самоуправления) в части слов «органам государственной власти Белгородской области, Контрольно-счетной палате Белгородской области».

Судебная коллегия по административным делам приходит к следующему.

Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации административное, административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

По предметам совместного ведения издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, которые не могут противоречить федеральным законам (ч. 2 и 5 ст. 76 Конституции Российской Федерации).

Проанализировав содержание приведенных норм, суд первой инстанции обоснованно признал их недействующими ввиду превышения региональным законодателем предоставленных ему полномочий.

Судебная коллегия по административным судам находит правильным вывод о противоречии федеральному законодательству ст. 5.1.1 в части слов «органам государственной власти Белгородской области, Контрольно-счетной палате Белгородской области», поскольку ответственность за непредставление информации названным органам предусмотрена ст. 19.7 КоАП РФ, а также считает верным суждение о признании недействующим п. «и» ст. 8.1, предусматривающего право должностных лиц областных (муниципальных) транспортных предприятий составлять протоколы об административных правонарушениях, в силу того, что таким полномочием, как это следует из содержания ч. 5 ст. 1.3.1, ст.22.1-22.2, 28.3 КоАП РФ наделяются исключительно должностные лица уполномоченных органов и учреждений исполнительной власти субъекта Российской Федерации.

Следующим основополагающим принципом законодательства для административных правонарушений в области связи и информации является принцип равенства перед законом (ст. 1.4. КоАП РФ). Он является производным от закрепленного в ст. 19 Конституции Российской Федерации принципа — «все равны перед законом и судом». Указанный принцип для физических лиц выражается в том, что «физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям», а для юридических — «юридические лица подлежат административной ответственности независимо от места нахождения, организационно-правовых форм, подчиненности, а также других обстоятельств»39.

Кроме того, рассматривая принцип равенства перед законом применительно к административным правонарушениям в области связи и информации, необходимо отметить, что административная норма, устанавливающая административную ответственность, должна отвечать критерию определенности, ясности и недвусмысленности, поскольку принцип равенства может быть обеспечен лишь при условии единообразного понимания и толкования правовой нормы всеми правоприменителями.

Так, Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал в своих решениях: «В силу конституционного принципа равенства всех перед законом и судом (ст. 19, ч. 1, Конституции РФ) запреты и иные установления, закрепляемые в законе, должны быть определенными, ясными, недвусмысленными» 40.

В этом смысле имеют значение требования, предъявляемые к правовой норме. Отсюда приобретают значение такие качества правовой нормы, как ее формальная определенность, конкретность, позволяющие практику решить юридическое дело41. Содержание того или иного нормативно-правового установления может быть четко и ясно изложено в статьях закона лишь при правильном понимании существа и структуры самой правовой нормы. В свою очередь, без решения комплекса вопросов о соотношении и взаимосвязи норм права и статей закона невозможна рациональная организация содержания и структуры законодательства в целом. Недооценка этих вопросов ведет к тем несовершенствам в технике составления законов, которые нередко являются причиной самых разнообразных нарушений законности42.

Следует отметить, что особенностью административных правонарушений в области связи и информации является то, что в подавляющем большинстве случаев объективная сторона этих правонарушений сформулирована с помощью бланкетных диспозиций, а именно за нарушение требований, зафиксированных в специальных федеральных законах и иных нормативных правовых актах. Следовательно, для уяснения содержания правовых норм, закрепляющих противоправные деяния, посягающие на общественные отношения в рассматриваемой сфере, в каждом конкретном случае необходимо обращаться к указанному законодательству.

Принцип презумпции невиновности является одним из основополагающих принципов, получившим закрепление в ст. 1.5 КоАП РФ. Данный принцип означает, что лицо подлежит административной ответственности только за те административные правонарушения, в отношении которых установлена его вина. При этом неустранимые сомнения в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, толкуются в пользу этого лица. «Включение данной ст. в КоАП РФ — значительный прогресс в правовом регулировании общественных отношений в сфере применения административной ответственности. Распространение этих положений, относящихся к обвиняемым в совершении преступлений, на статус привлекаемых к административной ответственности свидетельствует о дальнейшем внедрении демократических и общественных принципов, в том числе и международных, в процесс применения административной ответственности, что полностью соответствует современным тенденциям развития российского общества и государства»43.

В условиях декриминализации уголовных преступлений закрепление данного принципа в КоАП РФ является и новеллой отрасли (ранее данный принцип применялся только в уголовном праве), и значительным достижением, направленным на всестороннюю защиту прав и свобод всех субъектов административных правонарушений, в частности юридических лиц. Воплощение данного принципа в жизни имеет первостепенное значение, учитывая масштабность привлечения юридических лиц к административной ответственности в области связи и информации, а также невозможность привлечения юридических лиц к уголовной ответственности, в том числе за совершение преступлений в области связи и информации.

Данный принцип исходит также из положений ст. 49 Конституции Российской Федерации и предполагает установление вины лица в совершении административного правонарушения, необходимость доказывания вины, а также необходимость вступления в законную силу постановления суда, органа или должностного лица, рассматривающих дело; право лица, привлекаемого к административной ответственности, не доказывать свою невиновность; толкование неустранимых сомнений в виновности лица, привлекаемого к административной ответственности, в пользу этого лица.

Поскольку вина является сердцевиной субъективной стороны административного правонарушения, то презумпция невиновности является важной гарантией прав субъектов, привлекаемых к административной ответственности в области связи и информации. В отношении административных правонарушений в области связи и информации принцип презумпции невиновности способствует повышению качества производства по делам об административных правонарушениях в области связи и информации, что особенно значимо, учитывая сложный субъектный состав правоотношений в данной области: «граждане — редакция средств массовой информации, вещатель или издатель информации о получении денежных средств, предоставление которой предусмотрено законодательством о СМИ», «субъект персональных данных — оператор» и др. Реализация на практике данного принципа влечет необходимость уполномоченных должностных лиц собирать весомую доказательственную базу для установления вины конкретного лица, что, в свою очередь, способствует уменьшению числа незаконных актов о привлечении к административной ответственности за правонарушения в области связи и информации и гарантирует соблюдение прав и законных интересов всех участников данных правоотношений.

Еще одной формой выражения принципа законности является принцип обеспечения законности при применении мер административного принуждения в связи с административным правонарушением, закрепленного в ст. 1.6 КоАП РФ. Содержание данного принципа включает в себя следующие основополагающие положения: 1) лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом (ч. 1); 2) применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанных органа или должностного лица в соответствии с законом (ч. 2); 3) при применении мер административного принуждения не допускаются решения и действия (бездействия), унижающие человеческое достоинство. Следует более подробно раскрыть содержание данного принципа.

Лицо, привлекаемое к административной ответственности, не может быть подвергнуто административному наказанию и мерам обеспечения производства по делу об административном правонарушении иначе как на основаниях и в порядке, установленных законом.

Любое действие, совершаемое должностным лицом в рамках привлечения лица к административной ответственности, должно быть основано исключительно на правовых нормах, закрепленных в соответствующем законе.

Применение уполномоченными на то органом или должностным лицом административного наказания и мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении в связи с административным правонарушением осуществляется в пределах компетенции указанного органа или должностного лица в соответствии с законом. При характеристике данного принципа уместно подчеркнуть, что необходимо разграничивать органы государственной власти, осуществляющих регулятивные и правоприменительные функции в области связи и информации, которые действуют в рамках своих полномочий. При этом должны учитываться правила подсудности и подведомственности44.

В соответствии со ст. 1.7 и 1.8 КоАП РФ еще одним принципом законодательства является принцип действия законов об административных правонарушениях во времени и пространстве. От четкого и рационального установления пределов действия КоАП РФ зависит уровень эффективности правового регулирования. Согласно ч. 1 ст. 1.7 КоАП РФ лицо, совершившее административное правонарушение, подлежит административной ответственности на основании закона, действовавшего во время и по месту совершения административного правонарушения. Данный принцип базируется на положениях ст. 54 Конституции Российской Федерации, согласно которой, если после совершения правонарушения ответственность за него устранена или смягчена, применяется новый закон.

Что касается времени действия закона, то применению подлежит закон, вступивший в установленном порядке в законную силу и еще не утративший ее. Срок вступления в юридическую силу может быть указан или в самом нормативном правовом акте, или в специальном сопутствующем документе.

Один из наиболее популярных в последнее время сроков, на которые указывают при вступлении нормативных правовых актов высших органов государства в юридическую силу, момент опубликования. Порядок опубликования и вступления в силу федеральных законов, к которым относится КоАП РФ, определен Федеральным законом «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов палат Федерального Собрания», в соответствии с которым на территории

...