С.Ю. Кашкин, А.О. Четвериков

Международная образовательная интеграция. Содержание и правовое регулирование

Монография

Ответственный редактор
доктор юридических наук,
профессор С. Ю. Кашкин

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 378

ББК 74.04

К31

Авторы:

Кашкин С. Ю., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — введение, п. 1.3.1 (в соавторстве с Четвериковым А. О.);

Четвериков А. О., доктор юридических наук, профессор, заместитель заведующего кафедрой интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) — разд. 1, 2, п. 1.3.1 (в соавторстве с Кашкиным С. Ю.), заключение.

Монография представляет собой первое в России комплексное исследование правовых механизмов международной образовательной интеграции — совместной деятельности государств, которая предполагает, с одной стороны, взаимное открытие границ для учащихся, преподавателей образовательных программ и поставщиков образовательных услуг, с другой стороны — проведение общей политики по управлению образованием, включая гармонизацию законодательства об образовании (болонские стандарты и др.).

В книге рассмотрены предпосылки международной образовательной интеграции, ее организационно-правовые формы, направления и практические достижения: транснациональное (трансграничное) образование; правовые основы функционирования Европейского пространства высшего образования (Болонского процесса) и других интеграционных объединений в образовательной сфере; правовые аспекты либерализации торговли образовательными услугами, либерализации миграционного режима для учащихся и преподавателей, взаимного признания образовательных квалификаций, выработки гармонизированных образовательных стандартов; система межгосударственных учебных заведений и наднациональных образовательных квалификаций.

Наряду с международными договорами, актами международных организаций и интеграционных объединений (ЮНЕСКО, ВТО, Европейский и Евразийский экономические союзы и др.) важное место уделено анализу национального законодательства и практики современных государств по вопросам регулирования международных образовательных связей и транснационального (трансграничного) образования: законодательство об образовательных «кампусах», «хабах», «франшизах», «побратимстве» учебных заведений, совместных или двойных ученых степенях и др.

Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2017 г.

Для студентов и аспирантов юридических и педагогических вузов, преподавателей, научных и практических работников, а также всех заинтересованных читателей.

УДК 378

ББК 74.04

© Кашкин С. Ю., Четвериков А. О., 2017

© ООО «Проспект», 2017

К читателю

Предлагаемая вашему вниманию монография представляет собой результат творческого использования и конкретизации опыта и информации, накопленной за годы научной и преподавательской деятельности научного коллектива кафедры интеграционного и европейского права МГЮА им. О. Е. Кутафина в области интеграционного права, на этот раз в малоизученной сфере международной образовательной интеграции.

Авторы осуществили комплексное, системное сопоставление и обстоятельное сравнительно-правовое исследование юридических процессов и правовых инструментов регулирования международной образовательной интеграции в разных регионах мира, различных интеграционных организациях, наиболее репрезентативных государствах и разные исторические периоды. Такая работа по исследованию одного из важных направлений интеграции в профессиональном правовом плане проводится в нашей стране впервые.

В монографии анализируется роль и значение международной образовательной интеграции для обеспечения жизнеспособности и эффективности интеграционных организаций и государств в современном глобализирующемся мире.

Главная ценность поставленной авторами этого произведения задачи состоит в попытке максимально широкого географически и одновременно профессионально обстоятельного анализа правового регулирования деятельности, истории, современного состояния и перспектив развития международной образовательной интеграции в самых разных по формам, целям, уровню интеграции, правовому и политическому опыту, правовой и конституционной культуре народов, проживающих в различных регионах мира и имеющих свои уникальные особенности. При этом делается это во имя поиска наиболее эффективного, современного, а главное, отвечающего национальным интересам России пути совершенствования образования и науки.

Подход к образовательным процессам в обществе через призму интеграционного права в трактовке представленной вашему вниманию работы формирует у юриста способность к широкому правовому взгляду на моделирование общественных отношений в области образования в процессе интеграции и видению любого частного процесса такого рода в контексте глобализации. Оно позволяет также предвидеть и научно прогнозировать при помощи правовых инструментов стратегически важные направления и возможные социально-экономические и политические последствия развития современного образования. В этом отражается растущая общественная значимость и ответственность правовой науки и практики в этой чувствительной для граждан сфере и их взаимное переплетение.

Результаты этого исследования могут быть использованы в дальнейшей практике преподавания в российских вузах, поскольку они научно доказательны, достаточно информативны, практически направлены, а главное, вполне реализуемы и востребованы в учебном процессе и реальной деятельности нашего государства как в осуществлении реформы национального образования, так и для совершенствования соответствующих сфер деятельности в интеграционных организациях с участием Российской Федерации.

Достоинством представленной вашему вниманию монографии прежде всего является сочетание в ней научно-теоретического и практического подходов. В ней впервые делается попытка теоретически обобщить и синтезировать на новом специализированном уровне научные данные и практический опыт международной образовательной интеграции, накопленные отечественными и зарубежными учеными, для того чтобы дать аргументированные, адекватные сегодняшнему знанию определения базовым понятиям этого явления, сформировать его понятийно-категориальный аппарат, вывести основополагающие закономерности, связи, специфику различных форм и правовых механизмов регулирования. Это, наверное, самое ценное достижение работы. Несомненный интерес представляют и сделанные авторами заключения и рекомендации.

Весьма ценными для понимания интеграционных процессов в сфере образования явились проведенные в книге исследования особенностей и новейших тенденций развития образовательного права в Европейском союзе, Евразийском экономическом союзе, в других интеграционных образованиях и наиболее репрезентативных государствах мира. Все это делалось на основе современной методики и через призму новейших достижений интеграционного права.

Эту книгу можно с успехом использовать в вузах как первое в России учебное пособие для магистрантов и аспирантов юридических и педагогических вузов по международной образовательной интеграции. Содержащаяся в этом издании информация может также быть весьма полезной в системе повышения квалификации работников Министерства иностранных дел, Министерства образования и науки, работников интеграционных образований с участием Российской Федерации. Проведенная работа может привести к представлению авторами обоснованных научно-экспертных предложений и проектов нормативных актов для органов интеграционных организаций, государственной власти РФ и других заинтересованных учреждений России и государств, участвующих в интеграционных процессах на постсоветском пространстве.

Ректор Московского государственного
юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА),
профессор В. В. Блажеев

Введение

Уважаемый читатель, вашему вниманию предлагается первое в России комплексное монографическое исследование, посвященное международной образовательной интеграции и правовым механизмам, посредством которых она осуществляется.

Международная образовательная интеграция — это новое явление в общественной жизни, выражающее отношения, связанные с процессами образования, происходящими внутри государств, между государствами, в интеграционных организациях и между интеграционными организациями, а также во все более глобализирующемся мире в целом. Оно возникает под влиянием процессов интернационализации, интеграции и глобализации в области науки, образования, культуры и общественной жизни. Международная образовательная интеграция — многогранное и многоаспектное явление, теснейшим образом связанное с основами современной экономики, политики, обороны и всех остальных сфер человеческой деятельности. В свете сегодняшнего подхода к экономике как экономике знаний оно приобретает все большее не только и не столько сугубо образовательное, но и все более экономическое значение и со своими особенностями регулируется не только внутренним и международным, но во все возрастающем масштабе — интеграционным правом.

В то же время эти вопросы, особенно с позиций новейших тенденций развития современного права, исследованы явно недостаточно. Прежде всего акцент делался на развитии внутреннего образовательного права конкретных государств, отдельных регионов или общих положений международного права.

Представленное вашему вниманию издание является первой попыткой нарисовать целостную, системную и динамичную картину современных образовательных процессов, происходящих сегодня в государствах, интеграционных организациях и международном плане, их правовую организацию, регламентацию и тенденции развития в эпоху глобализации. Наиболее интересным и перспективным нам представляется наименее исследованный интеграционный компонент образования, который требует некоторых пояснений.

Интеграция (лат. integratio от integer — целый, цельный) — это сложный процесс преобразования отдельных самостоятельных объектов в элементы более крупной, комплексной и целостной системы, приобретающей в результате самостоятельные и принципиально новые характеристики.

Соответственно интеграционное право представляет собой «совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, складывающиеся в процессе интеграции. Этот межотраслевой комплекс норм права относится к различным правовым системам, отраслям и правовым институтам»1.

Интеграция обычно включает две взаимодополняющих друг друга составляющих: с одной стороны, это необходимость разрушить барьеры, которые отделяли его участников друг от друга, с другой — обеспечивать их функционирование по однотипным или единым правилам, позволяющим возникающей в результате их слияния системе выступать в качестве единого целого, приобретающего новые функции и качественные характеристики.

Применительно к международной образовательной интеграции, участниками которой являются государства и соответственно их народы в целом, обе составляющие получили в теории международной интеграции специальное наименование:

— негативная образовательная интеграция, представляющая собой демонтаж таможенных, налоговых, визовых, организационных, технических и иных барьеров, которые препятствуют свободному передвижению между государствами участников образовательного процесса, знаний, информации, товаров, услуг, денежных средств и т. д., — всех компонентов, обеспечивающих функционирование соответствующей сферы общественных отношений;

— позитивная образовательная интеграция, представляющая собой действия государств и их органов по проведению общей (скоординированной, согласованной, единой) политики по управлению общественной жизнью в образовательной сфере на своей территории, юридическим отражением которой становится гармонизация или унификация их внутреннего законодательства в области образования. Еще одним позитивным направлением международной образовательной интеграции является выработка государствами единообразных (гармонизированных) образовательных стандартов, которая происходит сегодня в рамках региональных интеграционных объединений, главным образом в Европе — Рамка квалификаций для Европейского пространства высшего образования и др.2

Результатом международной интеграции выступает появление общего пространства между государствами и их народами сначала в экономической, затем в других сферах общественной жизни, в том числе в рассматриваемом случае в сфере образования. Эта сфера неотъемлема от области науки, информации и культуры и, в свою очередь, прямо влияет на динамику развития экономической и комплексной интеграции в целом.

Если государства взаимно отменяют барьеры для свободного передвижения не только товаров, но и других аспектов экономической и общественной жизни, включая образование (передвижение участников образовательного процесса, образовательных услуг, знаний, науки, информации), то их территории превращаются в части единого внутреннего рынка. В учредительных документах таких интеграционных организаций, как Европейский союз (ЕС) и Евразийский экономический союз (ЕАЭС), внутренний рынок определяется как пространство, в котором «обеспечивается свободное передвижение товаров, лиц, услуг и капиталов» (ст. 26 Договора о функционировании ЕС 1957 г., ст. 28 Договора о ЕАЭС 2014 г.).

Таким образом, на территориях государств — членов интеграционных союзов происходит формирование «единого экономического пространства», а в сфере образования — «единого образовательного пространства». Оно имеет тенденцию к дальнейшему расширению, углублению и совершенствованию, а в целом к интернационализации и глобализации. Это влечет за собой разнообразные как позитивные, так и негативные последствия, которые обстоятельно анализируются в представленной вашему вниманию монографии.

Опыт наиболее развитой интеграционной, своего рода эталонной в этой сфере организации — Европейского союза, демонстрирует создание на основе единого внутреннего рынка различных пространств: общего валютного пространства («зоны евро»), «пространства свободы, безопасности и правосудия», а также обеспечивающей свободу передвижения лиц шенгенской зоны. В XXI в. в ЕС началось создание еще одного инновационного пространства, наиболее близкого к сфере образования — Европейского пространства научных исследований. Оно призвано обеспечивать свободное перемещение исследователей, научных познаний и технологий (ст. 179 Договора о функционировании ЕС), без которых современное образование невозможно. В Европейском союзе серьезно обсуждается вопрос о дополнении четырех свобод внутреннего рынка пятой: «свободой передвижения знаний», неотъемлемой от международной образовательной интеграции.

Создание общих пространств в самых различных областях общественной жизни также осуществляется или проектируется в других интеграционных организациях и регионах мира. Например, между государствами Южной Америки предполагается создание «интегрированного регионального пространства в политическом, экономическом, социальном, культурном, экологическом, энергетическом и инфраструктурном изменениях» (преамбула Учредительного договора Союза южноамериканских наций — УНАСУР, 2008 г.).

Международная образовательная интеграция является следствием процесса интернационализации общественной жизни и результатом международного (межгосударственного) сотрудничества, но ими не ограничивается.

Международная образовательная интеграция возникает тогда, когда государства — члены интеграционных союзов находят общий интерес и взаимно и добровольно идут на ограничения собственной самостоятельности в соответствующих сферах, открывая свои границы для свободы передвижения знаний, информации, образовательных услуг, участников образовательного процесса и т. д. (негативная интеграция), а также проводят согласованную политику и обеспечивают соответствующее стимулирующее правовое регулирование в сфере образования (позитивная интеграция). Отсюда сочетание и взаимодополнение негативной и позитивной образовательной интеграции двух или более государств представляют собой существо международной образовательной интеграции.

Мы видим, что государства могут добровольно ограничивать свои отдельные полномочия в пользу интеграционной организации, но юридически они остаются суверенными и вправе выйти из того или иного общего пространства или интеграционного объединения в целом и полностью перейти к независимому проведению политики на своей территории (например, недавний и еще не завершившийся полностью выход Великобритании из ЕС).

Как и в иных сферах общественной жизни, в ходе международной образовательной интеграции формируются общие образовательные пространства. Первым таким пространством и примером для других стало европейское пространство высшего образования3. Этот процесс сегодня интенсивно развивается.

В монографии исследованы организационно-правовые формы, направления и практические достижения международной образовательной интеграции: транснациональное (трансграничное) образование; правовые основы функционирования Европейского пространства высшего образования (Болонского процесса) и других интеграционных объединений в сфере образования.

Проанализированы правовые аспекты либерализации торговли образовательными услугами, либерализации миграционного режима для учащихся и преподавателей. Обстоятельно рассмотрены вопросы взаимного признания образовательных квалификаций, выработки гармонизированных образовательных стандартов. Должное внимание уделено в книге системе межгосударственных учебных заведений и наднациональных образовательных квалификаций.

Все эти вопросы не только обстоятельно исследованы в монографии, но по ним даются совершенно конкретные рекомендации с учетом национальных интересов нашей страны и перспектив ее развития.

Сегодня образование рассматривается не только в качестве просветительской, но и коммерческой деятельности — торговли образовательными услугами. Поэтому международная образовательная интеграция соединяется с интеграцией экономической. Так, в праве ВТО существует устоявшийся термин «либерализация торговли образовательными услугами» (правовой основой ее является Генеральное соглашение по торговле услугами 1994 г.).

Наряду с международными договорами, актами международных организаций и интеграционных объединений (ЮНЕСКО, ВТО, Европейский и Евразийский экономический союзы и др.) важное место в представленной вашему вниманию монографии уделено анализу национального законодательства и практики современных наиболее репрезентативных в рассматриваемой области государств по вопросам регулирования международных образовательных связей и транснационального (трансграничного) образования: законодательство об образовательных «кампусах», «хабах», «франшизах», «побратимстве» учебных заведений, совместных или двойных ученых степенях и др.

В настоящее время США в условиях строжайшей секретности ведут разработку так называемого Trade In Services Agreement (TISA), Соглашение о торговле услугами (СТУ), в переговоры о котором вовлечено уже более 50 государств мира. Оно может окончательно выхолостить ВТО и направлено на достижение экономического глобального господства Соединенных Штатов и дальнейшее ослабление суверенитета государств. Это может кардинальным образом повлиять на мировую торговлю образовательными услугами и образование в целом.

В том числе нельзя не учитывать идеологического и пропагандистского влияния образования на человека, ибо именно в области образования идет главная борьба за умы людей и за возможность управлять ими в своих интересах.

Важной правовой составной частью международной образовательной интеграции как регулируемого процесса является ее юридическое обеспечение формирующимся сегодня интеграционным правом. То есть в рамках интеграционного права возникает одно из наиболее перспективных его направлений, которое обеспечивает международную образовательную интеграцию. Поэтому представляется целесообразным кратко рассмотреть через призму международной образовательной интеграции само интеграционное право и состояние и перспективы его развития в России.

С появлением наднациональных интеграционных правовых систем прежде двухсистемную структуру международного и национального права сменила принципиально новая современная трехсистемная структура взаимоотношений.

В нее на равноправных условиях входят три автономные, имеющие свои специфические черты, самодостаточные, но взаимосвязанные, системы права: национальное право государств, наднациональное интеграционное право, полнее всего представленное правом ЕС, и международное право. Отношения в этом «треугольнике» характеризуются совершенствованием каждой из систем при углублении и одновременно росте соревновательности и взаимодействия между ними. Эти сложные правовые взаимосвязи приобретают разноуровневый характер, а также демонстрируют качественно новые параметры. Эти три системы получают все более равноправное и адекватное представительство в системе и структуре юридического образования, особенно в Европе.

Взаимодействие этих трех самостоятельных, обладающих своими закономерностями и принципиальными различиями правовых систем стало важнейшей движущей силой развития современного права и юридического образования. Объективное изучение этого реально существующего взаимодействия, влияющего на все стороны правовой жизни, должно стать важной составной частью современного образования.

В результате «переплавки в котле интеграции» базовых черт и характеристик национального и международного права формируется новый сплав — качественно новое наднациональное интеграционное право. Оно играет роль своеобразного промежуточного звена, связывающего внутригосударственное и международное право, а в сфере образования оно как бы соединяет прежде разделенные железным идеологическим занавесом российское и зарубежное образовательное право.

При этом в самом интеграционном праве усиливаются черты качественно нового наднационального права, развивающегося в направлении сближения с внутренним, национальным правом государств, которое при этом сохраняет существенные непротиворечивые характеристики, унаследованные у международного права. Оно, в свою очередь, содействует прогрессивному развитию как внутреннего, так и международного права, с которыми постоянно вступает во взаимодействие.

Поскольку чаще правовые заимствования интеграционного плана происходят у права Европейского союза, имеет место как процесс «европеизации» интеграционного права в иных интеграционных организациях и права отдельных государств, так и признаваемая многими учеными общая «европеизация права». Причем это имеет место не только в Европе, но и на других континентах. Не чужда этому процессу и современная Россия, интеграционные организации с ее участием, ее внутренне право и юридическое образование.

В результате в разных регионах мира возникает более широкое гармонизированное правовое пространство и на его базе формируются относительно однородные региональные интеграционные организации, которые, в свою очередь, взаимопереплетаются и дополняют друг друга. Появляются организации, которые различаются по сферам, форме, направленности и уровню интеграции.

На этой основе начинается формирование общего интеграционного права, а с его использованием могут создаваться прогрессивные «общецивилизационные» сферы гармонизированного правового регулирования. Первыми из таких, стремящихся стать универсальными, сфер интеграции можно назвать права человека, экологию, борьбу с изменением климата, науку и космос, борьбу с терроризмом, урегулирование конфликтов, образование и т. д.

При благоприятных условиях эти сферы могут расширяться и соединяться в соответствии с известным в ЕС «эффектом перелива». Различные интеграционные организации могут взаимопереплетаться, соединяться, перетекать одна в другую, образуя явление, называемое интеграцией интеграций. Таким образом, на базе общего интеграционного права может реализовываться предсказанная И. Кантом тенденция к формированию глобального права нашей цивилизации.

Наиболее близким к общему интеграционному праву является его наиболее продвинутый отряд — право Европейского союза. Оно является предметом, преподаваемым не только в Европе и на других континентах, но и во все большем числе вузов России и стран СНГ. Этот предмет может оказать полезное воздействие на развитие всей системы отечественного правового образования.

Развитие изучения и преподавания ставшего уже привычным в нашей стране права Европейского союза, в свою очередь, явно подталкивает к исследованию общих принципов и закономерностей процессов интеграции, которая является составной частью и важнейшим инструментом глобализации. Все более востребованной становится формирование некой общей теории интеграции и преподавание ее в вузах РФ и стран Евразийского экономического союза. В России и на постсоветском пространстве происходят ускоряющиеся интеграционные изменения, которые требуют своего теоретического осмысления, педагогического распространения и, что особенно важно, практического применения.

Это особенно важно, потому что современная экономика рассматривается как экономика знаний, а возможность передавать знания посредством организации международной и интегрированной системы обучения и образования, обмениваться ими и интегрировать их становится важнейшим ресурсом каждого государства.

Представляется целесообразным выйти на новый теоретический, практический и педагогический обобщающий уровень подготовки по вопросам интеграционного права студентов, магистрантов, аспирантов и докторантов. Не менее важен вопрос переподготовки дипломатов, государственных служащих и сотрудников интеграционных организаций, в деятельности которых участвует Российская Федерация. Необходимо обеспечить их комплексными и системными знаниями основ интеграционных процессов, происходящих в мире, а также взаимосвязей между ними.

Это требует глубокого анализа и обобщения закономерностей правового регулирования и деятельности существующих в мире интеграционных организаций и тенденций их развития, а также применения этих знаний в практике интеграционного строительства, осуществляемого Российской Федерацией.

Для этого необходима разработка новой для всего мира «общей теории интеграционного права» как перспективного направления правовой науки, практики и области юридического образования. На этой основе возникла потребность создания учебных планов, программ, пособий и учебников, прежде всего для специализированных вузов системы МИД и юридических вузов по направлениям бакалавриата, магистратуры и аспирантской подготовки в сфере принципиально нового не только для России, но и всего мира учебного предмета — интеграционного права. Составной частью этого права является международная образовательная интеграция.

В первую очередь целесообразно создание практико-ориентированных курсов повышения квалификации соответствующих работников по вопросам интеграционного права и особенностей деятельности отдельных интеграционных организаций, особенно тех, в которых участвует Российская Федерация. Разработка практического курса повышения квалификации могла бы стать первым наиболее эффективным шагом в реализации этапов процесса популяризации интеграционного права в России. Это позволило бы ответить на вызов времени и поднять уровень практической и теоретической подготовки лиц, связанных в своей работе с интеграционными процессами. Это касается не только сотрудников связанных с МИД, но входящих в систему Министерства науки и образования РФ, которые на практике занимаются международной образовательной интеграцией.

По мере разработки программ повышения квалификации, бакалавриатских, магистерских, аспирантских пилотных курсов их элементы могли бы постепенно внедряться в учебные программы наиболее подготовленных к этому вузов. Это также и перспективная область оказания образовательных услуг российским и зарубежным студентам. Компоненты правового регулирования международной образовательной интеграции могут обоснованно занять свое место в программах подготовки бакалавров, магистров, особенно в новом аспирантском сегменте национального высшего юридического и педагогического образования.

Именно эти вопросы последние годы изучает кафедра интеграционного и европейского права Московского государственного юридического университета им. О. Е. Кутафина (МГЮА). Результаты этих исследований воплощены в несколько учебных курсов для бакалавров, магистрантов и аспирантов, инновационных монографий, учебных пособий, статей и сборников научных трудов.

Разработка теории интеграционного права на сегодня является преимуществом российской правовой науки по сравнению с западной. Его реализация в учебном процессе, повышении квалификации и практической деятельности позволила бы закрепить эти достижения на практике и усилить дипломатические позиции Российской Федерации в мире. Исследования в области международной образовательной интеграции и их применение на практике позволили бы проводить более сбалансированную политику в вопросах совершенствования российского образования и укрепления позиций нашего образования (как важного компонента мягкой силы) за рубежом.

Знание состояния, динамики и перспектив развития современной международной образовательной интеграции позволят проводить реформу образования в Российской Федерации в соответствии с интересами нашей страны и ее граждан при адекватном учете позитивных мировых тенденций.

Монография предназначена для студентов и аспирантов юридических и педагогических вузов, преподавателей, научных и практических работников, а также для всех заинтересованных читателей.

Кашкин С. Ю.
Доктор юридических наук, профессор,
заведующий кафедрой интеграционного и европейского права
ФГБОУ ВО «Московский государственный юридический
университет им. О. Е. Кутафина (МГЮА)»

1. Интернационализация образования и международная образовательная интеграция: общие положения

1.1. Интернационализация образования: от международной академической мобильности к международному рынку образовательных услуг

1.1.1. Интернационализация образования: история и современность

Международная интеграция в образовательной, как и в иных сферах (экономической, политической и т. д.), возникает не случайно и не на пустом месте. Ее предпосылкой и стимулом к дальнейшему развитию выступает явление, известное под названием «интернационализация» общественной жизни, т. е. выход общественных — в данном случае образовательных — связей за пределы национальных (государственных) границ.

Старейшим проявлением интернационализации образования выступает международная мобильность участников образовательного процесса, особенно, на уровне высшего образования — международная академическая мобильность. Участниками международной академической мобильности выступают, с одной стороны, студенты, приезжающие обучаться в зарубежные вузы, с другой стороны, научно-педагогические работники, отправляющиеся преподавать в другую страну.

Международная академическая мобильность имеет глубокие исторические корни. По данным экспертов Организации Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры (ЮНЕСКО) она практиковалась еще VI в. до новой эры в университетах древней Индии, которые, выражаясь современным языком, привлекали на работу иностранный профессорско-преподавательский состав4.

Международная академическая мобильность не обошла стороной и Россию. Со времен Бориса Годунова и, позднее, Петра Первого российское государство практиковало направление отечественных граждан на учебу в страны Западной Европы. Не все из посланцев, однако, возвращались на родину.

---

Российские историки о первой зарубежной стажировке российских студентов

По свидетельству Н. М. Костомарова, на рубеже XVI–XVII вв. Борис Годунов «отправил учиться в Англию четырех русских дворян. Это были первые русские, поехавшие для образования за границу. Замечательно, что никто из них не захотел вернуться домой. Несколько позже Борис посылал еще несколько молодых людей для той же цели в Австрию и Германию»5.

Несколько иные данные приводит С. Ф. Платонов: «При Борисе московское правительство впервые прибегло к той просветительской мере, которая потом, с Петра Великого, вошла в постоянный русский обычай. Оно отправило за границу для науки нескольких “русских робят”, молодых дворян; они должны были учиться “накрепко грамоте и языку” той страны, в которую их посылали. Документально известно о посылке в Любек пяти человек и в Англию — четырех. По свидетельству же одного современника-немца, было послано всего 18 человек, по 6 в Англию, Францию и Германию. Из посланных назад не бывал ни один: часть их умерла до окончания выучки, часть куда-то разбежалась от учителей “неведомо за што”, а кое-кто остался навсегда за границей, проникнувшись любовью ко вновь усвоенной культуре <...> Напрасно московские дипломаты пытались заводить за границею речь о возвращении домой посланных: ни сами “робята”, ни власти их нового отечества не соглашались на возвращение их в Москву»6.

---

Среди отечественных граждан, учившихся в иностранных университетах и сохранивших верность отчизне, некоторые в дальнейшем стали крупными учеными и общественными деятелями; самый известный пример — величайший российский просветитель XVIII в., основатель Московского университета М. В. Ломоносов, в молодости прошедший школу немецких университетов в Марбурге и Фрейберге7. Были среди них и ученые-юристы — например, известный теоретик права конца XIX — начала XX вв. П. И. Новгородцев, подготовивший за рубежом магистерскую и докторскую диссертации8, или крупнейший представитель дореволюционной науки международного права Ф. Ф. Мартенс (1845–1909 гг.). После окончания юридического факультета Санкт-Петербургского университета и успешной защиты там магистерской диссертации Ф. Ф. Мартенс был направлен в заграничную командировку в университеты Вены, Гейдельберга и Лейпцига, по возвращении из которой приступил к научно-педагогической карьере в своей alma mater, превратившись со временем в одного из самых знаменитых юристов-международников и дипломатов России с мировым именем9.

Еще более широкое распространение в нашей стране получило приглашение для научной-педагогической деятельности иностранных ученых, именитых и не очень. В начальный период Российской Империи (первая половина XVIII в.) контингент не только преподавателей, но и студентов Петербургской академии наук по большей части состоял из иностранцев, преимущественно, немцев. Сходное положение дел было характерно и для российских университетов, возникновение которых приходится на вторую половину XVIII — первую половину XIX вв. (Московский университет — 1755 г., Юрьевский университет — 1802 г., Петербургский университет — 1819 г. и др.).

---

Российские историки о роли иностранных ученых в организации науки и высшего образования Российской Империи

«В январе 1724 г. Петр I подписал в Сенате “Определение об Академии”, на основании которого 28 января был издан именной указ об учреждении Академии наук. <...>

Петербургская академия была составлена целиком из иностранных ученых, в большинстве своем выходцев из Германии. Выдающийся немецкий математик и философ Х. Вольф отклонил предложение возглавить новую Академию, но помог пригласить многих известных ученых того времени, включая Д. Бернулли, Х. Мартини и др. Каждому из иностранных ученых предоставлялось право привезти с собой одного-двух учеников, которых определяли в Академию в качестве студентов. В дальнейшем многие из них заняли в ней должности адъюнктов. Не только профессура, но и студенчество в Академии на первых порах почти целиком состояло из иноземцев. Никто из приглашенных не знал русского языка. Универсальным языком науки в то время была латынь. Лекции читали на латыни и привлекали в случае необходимости переводчиков. На латыни Петербургская академия издавала и свой журнал»10.

---

Итак, интернационализация образования отнюдь не новое явление в образовательной жизни России и других стран. Вместе с тем интернационализация сама по себя не является синонимом интеграции. Чтобы интернационализация переросла в интеграцию, необходимо, чтобы она приобрела такие количественные масштабы и качественные характеристики, которые заставят государственные власти разных стран превратиться из ее противников или пассивных наблюдателей в ее сторонников и проводников.

Первым таким фактором служит возрастание масштабов интернационализации и соответственно ее значения для государств. В экономике международная торговля существовала еще с глубокой древности, но полноценный международный рынок сложился лишь в XX в., что и привело к формированию многочисленных зон свободной торговли, таможенных союзов и других экономических интеграционных объединений государств на региональном, межрегиональном и глобальном уровнях.

Аналогичным образом международная академическая и шире — образовательная мобильность долгое время имела малозначительный характер с точки зрения количества ее участников и влияния на политику государств. В последние десятилетия, однако, ситуация кардинально изменилась.

Так, если в последней четверти XX в. количество студентов, обучающихся в зарубежных вузах, ежегодно возрастало более чем на 3%, увеличившись примерно в два раза с 1975 г. по 2000 г. (с 1 до 2 млн чел.), то с наступлением XXI в. темпы роста студенческой мобильности существенно ускорились, превысив 8% в год в период 2001–2007 гг.

Несмотря на некоторое снижение этих темпов в дальнейшем, по расчетам Организации экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), занимающейся в том числе анализом мировых тенденций в образовательной сфере, общее количество студентов, которые учатся в зарубежных вузах, к 2025 г. может достигнуть от 3,7 млн (пессимистический прогноз) до 7,2 млн (оптимистический прогноз) человек11. По оценке ЮНЕСКО цифра в 7 млн международных студентов будет достигнута уже в 2020 г.12, а с точки зрения российских экспертов совокупный потенциал международного рынка высшего образования составляет примерно 140 млн студентов13.

Другим важным фактором является то, что более богатые (развитые) страны планеты начинают активно эксплуатировать международную академическую мобильность как инструмент стимулирования утечки мозгов из более бедных, прежде всего развивающихся стран — явление, которое некоторые эксперты квалифицируют как «интеллектуальный неоколониализм»14 и даже как «грабеж мозгов»15.

Так, в настоящее время почти каждый второй научный исследователь из африканских стран проживает в Европе16; 90% индийских студентов, обучавшихся в США, предпочли после окончания учебы остаться там; такой же выбор за период 1978–2006 гг. сделали 70% китайских студентов американских университетов; среди иностранных студентов, обучающихся в Австралии, на родину планирует вернуться не более трети17; 76% патентов американских университетов являются результатом трудов исследователей иностранного происхождения18.

В целом, как указывают эксперты ОЭСР, сегодня «в условиях стареющих обществ19 и международной конкуренции, основанной на знаниях и инновациях, промышленно развитые страны все больше соревнуются друг с другом за привлечение иностранных талантов»20.

Некоторые из этих стран прямо ставят перед собой такую цель в официальных документах — государственных стратегиях интернационализации образования, которые станут предметом рассмотрения в одном из следующих разделов (см. 1.1.3).

Например, как отмечается в государственной стратегии Швейцарии, «страны, сталкивающиеся с тенденцией к старению своего населения, должны будут восполнять свои дефициты кадров в экономике и науке. Именно здесь вступает в игру человеческий капитал стран, имеющих значительную долю населения в возрасте менее 20 лет (к примеру, Индия, Бразилия)21.

Еще более откровенно идея превращения международных студентов (граждан других стран, обучающихся в местных вузах) в источник пополнения рабочей силы страны пребывания формулируется в стратегии Канады: «Международные студенты — идеальные кандидаты для иммиграции в Канаду, принимая во внимание, что они обладают канадскими дипломами, владеют как минимум одним из официальных языков и, по большей части, имеют уместный опыт работы в Канаде»22.

По сути, то же самое говорится в докладе, подготовленном в 2015 г. в контексте разработки новой стратегии внутренней и внешней политики Франции: «Международные студенты фактически представляют собой питомник квалифицированной рабочей силы, одной из особенностей которой является то, что она уже знакома со страной пребывания. Удержание международных студентов помимо их вклада посредством налогов и отчислений может на деле способствовать достижению цели повышения уровня квалификации рабочей силы»23.

В еще одной европейской стране — Дании — утвержденный в 2014 г. правительственный проект под названием «Дания — привлекательное место для обучения» и план действий до 2020 г. по его реализации предусматривают, что число иностранных выпускников местных вузов, которые остаются работать в этой стране, должно сравняться с числом работающих датских выпускников в общей численности населения24.

В ряде стран указанная идея получила поддержку на законодательном уровне в виде специальных механизмов (схем) укоренения международных студентов после окончания вузов. Так, в Великобритании в 2011 г. была запущена так называемая «схема выпускника-предпринимателя» (англ. Graduate Entrepreneurscheme), которая открывает возможность бывшим международным студентам британских вузов и далее оставаться в стране в качестве субъекта предпринимательской деятельности25.

Принятый в 2016 г. Закон о правовом положении иностранцев во Франции26 предусматривает аналогичную схему для обладателей магистерских дипломов. Согласно Закону 2016 г. им выдается годичный, затем многолетний вид на жительство не только в целях «создания предприятия в сфере, корреспондирующей их образованию», но и в целях поиска работы и трудоустройства наемным работником на основе полученных ими образовательных квалификаций. Отдельно регламентируется вид на жительство с красноречивой отметкой «паспорт таланта» (франц. passeport talent).

В Австралии аналогичным целям служит «постстуденческая виза», которая выдается для проживания и работы иностранным гражданам, обучавшимся в австралийских вузах27.

По сути, то же самое — но для Европейского союза в целом — отныне предусмотрено его новой директивой по вопросам образовательной и научно-исследовательской миграции, положения которой должны быть трансформированы к 2018 г. в законодательство всех государств — членов ЕС, за исключением Великобритании, Дании и Ирландии — Директивой (ЕС) 2016/801 Европейского парламента и Совета от 11 мая 2016 г. об условиях въезда и пребывания граждан третьих стран в целях научных исследований, обучения, профессиональной подготовки, волонтерской деятельности, программ обмена учащимися или образовательных проектов и надомного труда28.

Согласно Директиве (ст. 25 «Пребывание в целях поиска работы или создания предприятия исследователями и студентами») граждане третьих стран, которые обучались в высших учебных заведениях или занимались научными исследованиям на территории какого-либо государства-члена ЕС, после этого вправе остаться в данном государстве с целью трудоустройства или открытия собственного дела.

Для поиска подходящей работы или создания предприятия государство должно предоставить им достаточно длительный срок — не менее девяти месяцев. В то же время государство может потребовать, чтобы будущая работа или предпринимательская деятельность гражданина третьей страны соответствовали характеру научных исследований или образования, которые он проводил (получал) в ЕС.

1.1.2. Формирование международного рынка образовательных услуг

Ключевым фактором, который влечет за собой перерастание интернационализации образования в сознательно направляемую и поощряемую государствами международную образовательную интеграцию, служит произошедшее в современном обществе изменение подходов к целям образовательной деятельности — по сути, новая философия образования.

Изначально и почти до конца XX в. образование рассматривалось как деятельность просветительская, ведущая к распространению знаний и повышению общего духовно-культурного уровня среди граждан каждой страны: образование как народное просвещение.

На рубеже XX–XXI вв. просветительская философия образования дополняется и все больше оттесняется философией рыночной, согласно которой образование есть такая же экономическая деятельность, как и все остальные, а предоставление образования, или, по-новому — торговля образовательными услугами, может служить средством получения материальной выгоды для лиц и организаций, занимающихся образовательной деятельностью — поставщиков образовательных услуг.

Коммерциализация образования («коммерция» в переводе с латинского языка означает «торговля») приводит к формированию конкурентного рынка образовательных услуг, который, как и любой рынок, стремится стать международным, в конечном счете глобальным. Соответственно конкурировать между собой за клиентов — потребителей образовательных услуг, начинают уже целые государства в лице их национальных образовательных учреждений.

Отсюда не должно вызывать удивление использование в современных официальных документах применительно к образованию сугубо торговых (коммерческих) терминов и выражений, таких как «экспорт», «импорт», «инвестиции» и даже «стратегические рынки», которые являются привлекательными с точки зрения «спроса на образовательные услуги» (Программа интернационализации высшего образования Республики Польша)29.

Родоначальниками и главными вдохновителями коммерческого подхода к образованию являются англо-саксонские государства — Великобритания, США, а также Австралия. В Великобритании в начале текущего века по заданию правительственных учреждений даже был подготовлен аналитический доклад с откровенным названием: «Бизнес безграничного образования: перспективы Соединенного Королевства»30.

В принятой в 2013 г. стратегии интернационализации образовательной деятельности правительство Великобритании провозгласило, что сегодня образование «становится подлинно многонациональной индустрией, привлекающей все больше инвесторов, заинтересованных в широкомасштабной глобальной экспансии»31. На первое место среди целей образовательной политики Великобритании ставится «генерирование дохода от международной образовательной деятельности»; лишь на второе и третье места поставлены усиление внешнеполитического влияния, повышение качества и репутации британского образования32.

Австралия является страной, которая превратила международное образование в один из ключевых источников увеличения своего экономического благосостояния, к чему австралийские образовательные учреждения побуждает значительное сокращение их финансирования со стороны государства — тенденция, характерная не только для Австралии, но и для многих европейских стран, правительства которых фактически вынуждают их начать зарабатывать деньги за счет привлечения иностранных студентов.

В результате к 2007 г. доля международных студентов, обучающихся в австралийских вузах, приблизилась к 20%, т. е. каждый пятый студент — гражданин другого государства33. В 2012 г. в австралийских вузах обучалось около 250 тыс. международных студентов, т. е. примерно 6,2% рынка международной образовательной мобильности, а если брать и другие уровни образования — то свыше полумиллиона человек (преимущественно, из азиатских стран — Китая, Малайзии, Индии, Вьетнама и др.)34.

Одновременно Австралия активно практикует заграничную экспансию своих вузов. Она стала первой страной, университеты которой еще с 1992 г. стали открывать зарубежные кампусы (также, преимущественно, в азиатских странах), и, с точки зрения количества обучающихся в них студентов, через двадцать лет значительно обогнала английские и американские университеты — других лидеров в этой области (в австралийских «офшорных» кампусах в 2012 г. обучалось больше студентов, чем в английских и американских, вместе взятых)35.

С точки зрения своей роли в мировой политике главной движущей силой создания как можно более интегрированного глобального рынка образовательных услуг выступают Соединенные Штаты Америки — страна, где общественная, в том числе образовательная жизнь максимально проникнута рыночным духом, где частный сектор в образовании традиционно занимает очень влиятельные позиции, а образовательные учреждения могут функционировать как подлинно коммерческие организации вплоть до выпуска своих ценных бумаг на биржи36, а также находиться в собственности корпораций или отдельных лиц (например, «Университет Моторола» или бывший «Университет Трампа»). Из общего числа университетов и высших учебных заведений США (примерно 4700) около двух третей (примерно 3000) составляют организации, находящиеся в частной собственности. Среди последних, в свою очередь, около половины (примерно 1400) являются коммерческими организациями, действующими в целях получения прибыли, в которых обучается свыше 37% от общего числа американских студентов37.

Именно США стали тем государством, которое при создании в 1994 г. Всемирной торговой организации предложило включить образование в сферу применения ее правил по вопросам либерализации торговли услугами, что и было сделано в Генеральном соглашении по торговле услугами (ГАТС)38.

В 2002 г., после начала очередного раунда либерализации мировой торговли в рамках ВТО («Дохийского раунда», открывшегося в 2001 г.), на совместном заседании министерств (секретариатов) торговли и образования США американский министр торговли выступил с призывом к максимально полной либерализации мировой торговли образовательными услугами:

«Действующие обязательства в сфере образования согласно правилам ГАТС являются слишком малочисленными, поэтому США посвятит свои усилия тому, чтобы убедить большее число членов ВТО принять на себя обязательства в этом направлении».

В свою очередь его заместитель провозгласил развитие торговли образованием одним из центральных элементов американской внешнеполитической стратегии:

«Торговля образованием находится в центре американской торговой и внешней политики, поскольку она улучшает американский торговый баланс и способствует международному миру, продвигая американские ценности за рубежом»39.

---

Международный рынок образовательных услуг и американский лоббизм

Особенностью политической жизни США является наличие множества лоббистских структур, которые создаются для оказания давления на органы власти в целях принятия выгодных им — точнее, стоящим за ними группам интересов, решений по вопросам внутренней и внешней политики. Подобные структуры были образованы и с целью лоббирования не скованной государственными барьерами мировой торговли образовательными услугами.

Так, в конце XX в. значительное влияние на начало дискуссий в ВТО относительно торговли образовательными услугами оказал Глобальный альянс за транснациональное образование — GATE (англ. Global Alliance for Transnational Education) — неправительственное объединение, учредителями которого стали ряд крупных транснациональных корпораций США (Джоунс Интернешенл Лтд., Кока-Кола, Эрикссон Телеком и др.).

Позднее был создан Национальный комитет за международную торговлю образованием — NCITE (англ. National Committee for International Tradein Education), инициативы которого легли в основу переговорной позиции США по дальнейшей либерализации торговли образовательными услугами в рамках Дохийского раунда ВТО40.

---

Развитие международного рынка образовательных услуг постепенно придает ему контуры, напоминающие современную архитектуру рынков в других секторах экономики.

Современная глобальная экономика базируется на ведущей роли американского доллара и рейтинговых агентств, также, преимущественно, американских. Первый играет роль главного средства платежа в международных коммерческих операциях и, одновременно, основного средства сбережения, в котором инвесторы предпочитают сохранять свои активы, особенно, в периоды экономических кризисов и нестабильности. Вторые являются своеобразными дирижерами, исходя из указаний которых инвесторы вкладывают средства в государственные и коммерческие ценные бумаги или выводят их из подобных активов (в зависимости от того, какой рейтинг присвоен конкретному государству или предприятию).

Аналогичным образом, роль главной образовательной валюты в современном мире прочно захватил английский язык, а в международных рейтингах устойчиво доминируют англо-американские (а также преподающие на английском языке) университеты. При этом, как показано в исследовании, подготовленном по заказу Европейской университетской ассоциации, сами рейтинги составляются таким образом, чтобы поставить в привилегированное положение преподавание и исследования на английском языке («языковой уклон»), а равно являются небесспорными в некоторых других отношениях (например, «региональный уклон» в пользу вузов из определенных регионов планеты)41.

В результате, по мнению критиков интернационализации в образовательной сфере, сегодня этот процесс фактически идет по пути ее «американизации» и «макдональдизации» (McDonaldisation), особенно на уровне высшего образования42.

«Вместо того, чтобы поощрять взаимность в культурных связях и многообразие точек зрения, преобладающее использование английского языка, который все больше берет на себя роль единственного международного языка высшего образования, имеет тенденцию привести к однообразию как научные исследования, так и содержание дисциплин, и ставит англо-саксонские университеты в особо преимущественное положение. Это преимущество подтверждается их доминированием в рейтингах университетов, базирующихся на очень спорных критериях, которые ставят без разбора самые престижные среди них на вершину»43.

Аналогичные выводы, из которых вытекают указания не учитывать рейтинги при оценке качества иностранного образования, содержатся в официальном документе — «Европейском руководстве по признанию для высших учебных заведений», подготовленном в рамках Болонского процесса и официально рекомендованном для применения министрами образования его государств-участников, включая Россию (см. 1.3.2.1.1 и 2.3.1.4):

«Иногда может быть соблазнительно воспользоваться одним из международных рейтинговых списков высших учебных заведений, которые публикуются различными организациями по всему миру. Однако это не рекомендуется экспертами по признанию в качестве хорошей практики как минимум по следующим причинам:

— большинство рейтингов имеют сильный уклон в сторону результатов научно-исследовательской деятельности и не обязательно учитывают качество образовательных программ;

— рейтинги часто не имеют прямых связей с результатами обучения, достигнутыми конкретными студентами;

— рейтинговые списки обычно включают только несколько сотен учреждений; это означает, что, по меньшей мере, 97% мировых высших учебных заведений рейтингами не охватываются»44.

Еще одним результатом внедрения рыночно-рейтинговых начал во всю учебную и научно-исследовательскую деятельность учебных заведений (прежде всего, высших) служит то, что доминирующую роль внутри них начинают играть факультеты, кафедры и иные подразделения, которые «приносят больше всего прибыли соответствующему институту» и обучающиеся на которых студенты «платят больше всего». «В странах, где данная политика является наиболее радикальной, некоторые дисциплины тем самым обречены на полное исчезновение, поскольку не приспособлены к подобной философии академического маркетинга или не могут стать рентабельными в подобных перспективах»45.

Применительно к научным исследованиям, в том числе осуществляемым в рамках высших учебных заведений (вузовской науки), заслуживает упоминания еще одно критическое замечание, исходящее от российского ученого:

«Система целенаправленно выстраивается, правила навязываются. Скажем ... за эталон взят индекс цитирования (научных публикаций — Авт.), предложенный гражданином США Хорхе Хиршем из университета Сан-Диего. Нас оценивают по американской методике, через призму того, что будет сочтено ценным и важным для Штатов (США — Авт.) <...>.

Сегодня все построено так, что печататься надо в выходящих на английском языке журналах, именно они дают высокий индекс Хирша. По факту это ведет к уничтожению русскоязычной научной периодики. Когда в 90-х гг. я работал в Штатах, на столах у местных ученых лежали наши академические журналы. Существенная их часть переводилась AIP — Американским институтом физики. Мы даже получали гонорары за публикации от Агентства по авторским правам. А то, что не попадало в перевод, заокеанские коллеги сами разбирали со словарем. Включая тех, кто не говорил по-русски. Если не понимали, спрашивали, мы помогали. А теперь нам предлагают зарабатывать баллы, публикуясь в их журналах» (интервью с президентом Курчатовского института М. В. Ковальчуком)46.

Сходные, а в некоторых аспектах еще более серьезные, претензии к международным рейтингам и индексам высказывают специалисты из западных стран (в том числе англоязычных), критические замечания которых следующим образом обобщены в исследовании, подготовленном по заказу Европейского парламента:

«Специалисты по оценке (образования) высказали серьезные оговорки в отношении методов, используемых международными системами рейтингов. Сомнения, в частности, были выражены в отношении возможности сравнивать университеты в целом, другими словами, сложные и многообразные организмы, на базе системы аккумулируемых пунктов. Кроме того, часто отмечалось, что рейтинги предоставляют упрощенное видение миссии университетов, качества их преподавания и их результатов, поскольку рассматривают, преимущественно, показатели, связанные с их исследовательской функцией. Аналогичным образом, международные рейтинги в их современной форме охватывают только незначительную долю от общего числа университетов в мире <...> Предубеждение в пользу английского языка представляет еще одно неудобство. Это языковое предубеждение влечет за собой другое предубеждение в отношении дисциплин, поскольку значительное большинство (естественно-научных — Авт.) публикаций являются доступными на английском языке, в то время как остальные сферы, такие как общественные науки, искусство и гуманитарные науки, имеют более развитую культуру в исследовательском плане на национальном уровне»47.

Отсюда возникает риск «культурной стандартизации, которую влечет глобализация образования под господством англо-саксонской модели»48. Высказываются еще более радикальные прогнозы о том, что в образовательной сфере английский язык «постепенно приведет к забвению все остальные языки»49 — будущее, наступление которого вряд ли отвечает общим интересам государств, в том числе англоязычных.

---

Финансирование высшего образования и международный рынок образовательных услуг

Было бы преувеличением рассматривать коммерциализацию образования и формирование международного рынка образовательных услуг исключительно как происки отдельных (англосаксонских) стран, вынуждающих другие государства играть по своим правилам.

Указанные явления отчасти также продиктованы общим кризисом сложившейся после Второй мировой войны модели государства всеобщего благосостояния, в рамках которой из государственных бюджетов производилось широкомасштабное финансирование институтов и проектов в социальной и духовно-культурной (в том числе образовательной) сферах.

Под влиянием демографических и иных проблем находить необходимые ресурсы государствам сегодня становится все труднее. В результате они стараются экономить на расходах, одновременно побуждая свои университеты и другие учебные заведения к самостоятельному поиску источников финансирования, в том числе на внешних рынках.

Современные тенденции и проблемы финансирования высшего образования в последние годы стали предметом ряда сравнительных исследований, проведенных под эгидой ЕС, ОЭСР, Европейской университетской ассоциации, других международных организаций и исследовательских центров. Применительно к странам Европы результаты этих исследований, представляющие актуальность и для России, обобщенно выглядят следующим образом:

«В большинстве европейских стран вопрос финансирования университетских систем очень активно обсуждался на протяжении последних лет как на академическом, так и на политическом уровне <...> Дебаты в отношении финансирования высшего образования связаны с возрастающими трудностями государства в финансировании расширяющейся университетской системы и с глубокими изменениями, которые затрагивают саму конструкцию этой системы и управление ею.

С 1970-х гг. почти все государства столкнулись с такими трудностями в финансировании, которые связаны не только с массовым увеличением числа студентов, но также и с тем фактом, что структура производства высшего образования не создает необходимых условий для крупномасштабной экономии средств, и это в контексте бюджетных трудностей и проведения политики, нацеленной на сокращение государственных расходов.

В максимально упрощенном виде можно описать данный процесс как переход от модели, где образование и университеты рассматриваются в качестве публичной службы, напрямую управляемой государством (по крайней мере, в финансовых и организационных аспектах) и полностью финансируемой из государственного бюджета в форме возмещения расходов, к более сложной модели, где отдельные аспекты государственного и частного хозяйствования перемешиваются друг с другом согласно условиям, очень различающимся от одной страны к другой <...>.

Наконец, данное изменение также затрагивает правовой статус и функционирование университетов, которые приобретают определенные черты частных предприятий, такие как возможность (в некоторых случаях) продавать услуги и извлекать прибыль, и получают бóльшую бюджетную автономию в своей внутренней организации и в своем управлении персоналом путем выделения им общих пакетов ассигнований, основывающихся на договорах о предоставлении услуг <..>.

Общее впечатление как на академическом, так и на политическом уровне, заключается в том, что с 1970-х гг. доступные средства уменьшились или не соответствуют увеличению числа студентов, порождая негативные последствия для качества образования и научных исследований.

Наблюдается также давление государства на университеты с тем, чтобы последние приобретали дополнительные средства от студентов путем увеличения платы за обучение и от частных предприятий путем договоров на оказание услуг и на осуществление научно-исследовательской деятельности. Эти два источника, однако, являются очень спорными с точки зрения потенциально негативных последствий для доступа к высшему образованию и для качества научно-исследовательской деятельности».

В целом современная структура финансирования европейских университетов включает четыре компонента:

1) «базовое финансирование» со стороны государства — традиционный компонент, который по-прежнему доминирует в большинстве европейских государств (за исключением Великобритании), но его доля постепенно сокращается;

2) «проектное финансирование» со стороны государства, когда средства выделяются для осуществления конкретных исследовательских или образовательных проектов;

3) «договоры и пожертвования» со стороны частных предприятий, причем в рамках первых университет обязуется проводить исследовательские работы или оказывать иные услуги непосредственно в интересах предприятия-контрагента;

4) «финансирование студентами» в форме платы за обучение.

Указанные компоненты также могут сочетаться друг с другом, в частности:

сочетание базового и проектного государственного финансирования — средства ассигнуются на конкретные виды деятельности согласно положениям договора между государством и университетом как формально отдельными юридическими лицами (например, во Франции);

университетские фонды — средства добровольно выделяются частными предприятиями и другими заинтересованными лицами, но без указания их целевого назначения (аналогично базовому финансированию со стороны государства);

косвенное финансирование государством путем выделения средств студентам на оплату учебы (в виде государственных стипендий, займов, образовательных чеков и т. п.)50.

Аналогичные источники финансирования используются в США с той разницей, что американские университеты в значительно большей степени, чем европейские, занимаются самостоятельным привлечением средств (англ. fund rising), для чего активно привлекают ассоциации бывших выпускников (так называемые Alumni). Так же, как и в Европе, государственная поддержка университетов в США значительно сократилась в текущем столетии, особенно, со стороны американских субъектов федерации (штатов)51.

C точки зрения использования платы, взимаемой с иностранных студентов за прием в отечественные высшие учебные заведения и учебу в них, в качестве дополнительных источников их финансирования государства разных регионов мира сегодня подразделяются на три группы:

1) государства, где с иностранных граждан взимается более высокая плата, чем с отечественных — наиболее широкая группа, в том числе Россия, Австралия, Австрия, Бельгия, Великобритания, Дания, Ирландия, Исландия, Канада, Нидерланды, Новая Зеландия, Польша, США, Турция, Чехия, Швеция, Эстония;

2) государства, где с иностранных и отечественных граждан взимается одинаковая плата — например, Германия, Испания, Италия, Корейская Республика, Мексика, Франция, Швейцария, Япония;

3) государства, где плата не взимается ни с иностранных, ни отечественных студентов — например, Норвегия, Финляндия52.

Перевод высшего и иных уровней образования на коммерческие начала, однако, вряд ли может считаться панацеей от проблем, существующих в этой сфере. Важнейшей из них является недостаточно высокий или даже откровенно низкий интеллектуальный уровень населения, что явно идет вразрез с целями построить экономику, основанную на знаниях. Так, согласно докладу о состоянии и перспективах европейского образования, подготовленному в конце 2015 г. наднациональными институтами ЕС, среди молодых людей в возрасте 15 лет более чем один из пяти (22%) имеет «плохие результаты в математике», почти столько же (18%) «испытывают трудности в чтении» и еще аналогичное число (17%) демонстрируют «плохие результаты в науках». Не внушает оптимизма и образовательный уровень взрослых европейцев, в том числе получивших высшее образование: «один взрослый европеец из четырех попадает в ловушку слабой квалификации, которая ограничивает доступ на рынок труда, одновременно закрывая дверь к более продвинутому образованию или обучению»53.

---

1.1.3. Государственные стратегии интернационализации образования

1.1.3.1. Общая характеристика

Развитие процесса интернационализации в образовательной сфере и формирование международного рынка образовательных услуг не остается без внимания органов управления образованием современных государств. С целью максимизировать преимущества и минимизировать проблемы, порождаемые этим процессом, ряд государств приняли в отношении него специальные программные документы — государственные стратегии интернационализации образования.

Наряду с государственными существуют университетские стратегии интернационализации — программы развития международных связей учебных заведений (обычно высших). В последние годы также появились коллективные (межгосударственные) стратегии, действующие в рамках региональных интеграционных объединений. Так, в Европе существует две подобных стратегии:

— одна принята в рамках Европейского пространства высшего образования (48 государств, включая Россию) — «Европейское высшее образование на мировой арене. Стратегия для внешнего измерения Болонского процесса»54;

— другая, более детальная, разработана в рамках Европейского союза (28 государств, одновременно участвующих в Европейском пространстве высшего образования) — «Европейское высшее образование в мире»55.

С точки зрения компетентного органа, принимающего государственную стратегию, как правило, речь идет об актах профильных министерств, которые курируют образовательную сферу. Вместе с тем встречаются стратегии, утверждаемые на уровне правительства в целом — например в Швейцарии, или министерствами, ответственными за внешнеэкономические связи — например, в Канаде.

В последней имеется даже две государственных стратегии: одна принята в 2014 г. на федеральном уровне; другая, более ранняя стратегия под названием «план действий» была согласована в 2011 г. на встрече руководителей провинций — субъектов канадской федерации, к ведению которых согласно конституции этой страны относится правовое регулирование образовательной сферы. На общегосударственном уровне в Канаде отсутствует министерство образования, поэтому федеральную стратегию утверждало министерство внешней торговли исходя из того, что образование сегодня является частью международного рынка образовательных услуг.

В федеративных государствах также могут издаваться совместные стратегии интернационализации федеральных органов власти и органов власти субъектов федерации. Примером выступает «Стратегия федерального и земельных министров науки по интернационализации учреждений высшего образования в Германии», утвержденная ими на совместной конференции в 2013 г.

Поскольку процессы интернационализации в настоящее время затрагивают, преимущественно, высшие учебные заведения, их преподавателей и учащихся, почти все государственные стратегии по своей сфере действия относятся исключительно к высшему образованию (включая научную деятельность вузов), о чем свидетельствуют приводимые ниже примеры их названий.

Вместе с тем встречаются стратегии более широкого действия, охватывающие также дополнительное образование — например, в Нидерландах) или образовательную сферу в целом — например, в Великобритании.

Существуют и такие страны, где разработаны комплексные стратегии интернационализации образования и науки — например, «Международная стратегия Швейцарии в сфере образования, исследований и инноваций». В других странах, где существуют национальные стратегии интернационализации научной сферы, они оформлены отдельными документами — например, в Германии наряду с вышеупомянутой федерально-земельной стратегией интернационализации учреждений высшего образования была разработана «Стратегия федерального правительства по интернационализации науки и исследований».

Сферы действия государственных стратегий интернационализации образования56

Сфера действия	Примеры
Стратегии, относящиеся к высшему образованию	«Политика интернационализации» (Малайзия)
	«План 300 тысяч международных студентов» (Япония)
	«План действий для интернационализации» (Дания)
	«Программа интернационализации высшего образования» (Польша)
	«Стратегия академической мобильности в Республике Казахстан на 2012–2020 годы» (Казахстан)
	«Стратегия интернационализации испанских университетов на 2015–2020 годы»
	«Стратегия федерального и земельных министров науки по интернационализации учреждений высшего образования в Германии»
Стратегии, относящиеся к высшему и дополнительному обра

...