Финансовое право

Учебник

Издание третье,
переработанное и дополненное

Ответственные редакторы
доктор юридических наук,
профессор Е. Ю. Грачева,
доктор юридических наук,
профессор О. В. Болтинова,
доктор юридических наук,
профессор Л. Л. Арзуманова

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73(075.8)

ББК 67.402я73

Ф59

Рецензенты:

Шевелева Н. А., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой административного и финансового права юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета;

Винницкий Д. В., доктор юридических наук, профессор, директор Института права БРИКС, заведующий кафедрой финансового права Уральского государственного юридического университета.

Ответственные редакторы доктор юридических наук, профессор Е. Ю. Грачева, доктор юридических наук, профессор О. В. Болтинова, доктор юридических наук, профессор Л. Л. Арзуманова.

Учебник по финансовому праву подготовлен коллективом кафедры финансового права Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА). В нем с позиций современного права освещены основные темы по данной дисциплине.

В издании раскрыты вопросы, касающиеся финансовой деятельности государства и муниципальных образований, предмета и системы финансового права, правового регулирования финансового контроля, основ бюджетного и налогового права, финансового рынка и многое другое.

Учебник позволит лучше ориентироваться в процессах, происходящих в финансовой сфере России.

Нормативные акты используются по состоянию на 1 июля 2025 г.

Для студентов, аспирантов, научных сотрудников, преподавателей юридических и экономических вузов и всех, кто интересуется проблемами финансового права.

УДК 347.73(075.8)

ББК 67.402я73

© Коллектив авторов, 2014

© Коллектив авторов, 2025, с изменениями

© ООО «Проспект», 2025

КОЛЛЕКТИВ АВТОРОВ

1. Арзуманова Лана Львовна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры финансового права (§ 3, 4 гл. 5; гл. 16 в соавторстве с Грачевой Е. Ю.; гл. 17; гл. 18; § 2 гл. 19)

2. Артемов Николай Михайлович, д-р юрид. наук, профессор, заместитель заведующего кафедры финансового права (§ 2 гл. 1 в соавторстве с Голубевым С. А.; § 4 гл. 10 в соавторстве с Петровой И. В.; § 4 гл. 13; § 1 гл. 25 в соавторстве с Грачевой Е. Ю. и Ситником А. А.)

3. Болтинова Ольга Викторовна, д-р юрид. наук, профессор, заместитель заведующего кафедры финансового права (гл. 6; гл. 7; § 1–3 гл. 8; § 6 гл. 15)

4. Голубев Сергей Александрович, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры финансового права (§ 2 гл. 1 в соавторстве с Артемовым Н. М.)

5. Горлова Елена Николаевна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры финансового права (§ 2 гл. 3 в соавторстве с Грачевой Е. Ю.)

6. Грачева Елена Юрьевна, д-р юрид. наук, профессор, заведующий кафедры финансового права (§ 1 гл. 1; § 4 гл. 1 в соавторстве с Ткаченко Р. В.; § 1, 4 гл. 2; § 3 гл. 2 в соавторстве с Ядрихинским С. А.; § 1 гл. 3; § 2 гл. 3 в соавторстве с Горловой Е. Н.; § 2–4 гл. 4; § 1 гл. 5; § 5 гл. 5 в соавторстве с Соболь О. С.; гл. 11 в соавторстве с Цареградской Ю. К.; гл. 12 в соавторстве с Цареградской Ю. К.; § 1, 2, 5 гл. 15; гл. 16 в соавторстве с Арзумановой Л. Л.; § 1 гл. 25 в соавторстве с Артемовым Н. М. и Ситником А. А.)

7. Гузнов Алексей Геннадьевич, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры финансового права (гл. 20–24 в соавторстве с Рождественской Т. Э.)

8. Мошкова Дарья Михайловна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры финансового права (§ 1–3 гл. 13; гл. 14; § 1 гл. 19)

9. Петрова Инга Вадимовна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры финансового права (§ 4–7 гл. 8; гл. 9; § 1–3 гл. 10; § 4 гл. 10 в соавторстве с Артемовым Н. М.)

10. Рождественская Татьяна Эдуардовна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры финансового права (гл. 20–24 в соавторстве с Гузновым А. Г.; § 1, 2, 4 гл. 26)

11. Ситник Александр Александрович, д-р юрид. наук, доцент, профессор кафедры финансового права (§ 1 гл. 25 в соавторстве с Грачевой Е. Ю. и Артемовым Н. М.; § 2, 3 гл. 25; § 3 гл. 26; гл. 27)

12. Соболь Ольга Станиславовна, канд. юрид. наук, доцент, доцент кафедры финансового права (§ 5 гл. 5 в соавторстве с Грачевой Е. Ю.)

13. Ткаченко Роман Владимирович, д-р юрид. наук, доцент, профессор кафедры финансового права (§ 3 гл. 1; § 4 гл. 1 в соавторстве с Грачевой Е. Ю.)

14. Цареградская Юлия Константиновна, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры финансового права (гл. 11, 12 в соавторстве с Грачевой Е. Ю.; § 3 гл. 19)

15. Ядрихинский Сергей Александрович, д-р юрид. наук, доцент, профессор кафедры финансового права (§ 2 гл. 2; § 3 гл. 2 в соавторстве с Грачевой Е.Ю.; § 3, 4 гл. 15)

16. Ялбулганов Александр Алибиевич, д-р юрид. наук, профессор, профессор кафедры финансового права (§ 1 гл. 4; § 2 гл. 5)

СПИСОК СОКРАЩЕНИЙ

БК РФ —	Бюджетный кодекс Российской Федерации
ВАС РФ —	Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ГК РФ —	Гражданский кодекс Российской Федерации
КоАП РФ —	Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях
НК РФ —	Налоговый кодекс Российской Федерации
СЗ РФ —	Собрание законодательства Российской Федерации
ФКЗ —	Федеральный конституционный закон

ВВЕДЕНИЕ

Социальные преобразования российского общества конца ХХ в., связанные с формированием рыночных отношений, вызвали к жизни необходимость использования публичной властью новых методов воздействия на общественные процессы, то есть тех инструментов, правовое регулирование которых осуществляется нормами финансового права. Важнейшим направлением развития нашего государства является и формирование инновационной модели экономики, что ставит перед наукой новые задачи осмысления предназначения, социальной ценности права как регулятора общественных отношений.

Аналогичные задачи требуют своего решения и от науки финансового права, в первую очередь анализ изменений предмета правового регулирования, связанных с появлением новых видов общественных отношений, регулируемых финансовым правом, что свидетельствует о расширении предмета правового регулирования в современных условиях цифровой экономики. Одновременно мы являемся свидетелями того, как общественные отношения, которые ранее регулировались финансовым правом, приобретают новые черты и характеристики.

Осознавая значимость финансов в рыночной экономике, необходимость и потенциальные возможности финансово-правового инструментария по воздействию на общественные процессы, можно отметить, что особенно востребованными стали исследования именно по финансовому праву, направленные на развитие финансового законодательства. Важнейшим стимулом развития и качественного преобразования финансового права стало принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. и последовавшее за этим принятие, в частности, законов о банках и банковской деятельности, о страховании, налоговой системе, бюджетном процессе и бюджетном устройстве, о валютном регулировании и валютном контроле, которые легли в основу современного финансового законодательства. Были проведены две кодификации, связанные с принятием принципиально новых для нашей правовой системы Налогового и Бюджетного кодексов. В последние годы качественно обновилось банковское законодательство, сформировалась национальная платежная система.

Изменение экономического строя оказало влияние на предмет финансового права, которое осуществляет регулирование не только государственной финансовой деятельности, но и публичных финансов в целом. В теории финансового права, соответственно в финансовом законодательстве, стала использоваться терминология: публичная финансовая деятельность, публичные фонды денежных средств, публичное страхование, публичные доходы, расходы, публичные юридические лица и т. п., что свидетельствует одновременно об изменении и расширении предмета правового регулирования. Появились ранее не известные нашей практике и законодательству, например, негосударственные пенсионные фонды денежных средств, фонд Агентства по страхованию вкладов и др., что потребовало принятия соответствующих законодательных актов, которые на основе использования методов публичного регулирования отношений способствовали реформированию всей финансовой системы общества и приведению ее в соответствие с рыночной экономикой.

Одним из важнейших направлений осуществления финансовой деятельности в условиях рынка стало реформирование всей системы финансового контроля. В условиях рынка государству, публичной власти необходимо сохранить свое социальное предназначение, что должно быть выражено и сформулировано в его экономической политике, направленной на обеспечение общесоциальных интересов. Прошедшие годы доказали, что забвение, отказ от контроля со стороны публичной власти приводит к серьезным негативным последствиям: усилению коррупции, финансовым злоупотреблениям, что создает угрозу национальной безопасности. Важной гарантией сохранения социальной направленности, экономической, а также социальной политики государства и муниципальных образований в процессе осуществления финансовой деятельности является усиление финансового контроля в целом.

В рыночных условиях, в условиях цифровизации экономики происходит не упрощение (можно говорить только о технологическом), а усложнение финансовой деятельности, которая охватывает не только государственную сферу, но и деятельность негосударственных организаций, предприятий различных форм собственности, иностранных инвесторов и т. п.

Учебник финансового права, подготовленный профессорами кафедры финансового права Университета имени О . Е. Кутафина (МГЮА), созданной в 1994 г. и ставшей первой самостоятельной кафедрой на всем постсоветском пространстве, написан в соответствии не только с традициями доктрины дореволюционного и советского финансового права, но и с учетом изменений в предмете, методе, системе современного российского финансового права.

Заведующая кафедрой финансового права
Университета имени О . Е. Кутафина (МГЮА),
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Е. Ю. Грачева

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I. ФИНАНСОВАЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Глава 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФИНАНСОВОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

План главы

1. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований.

2. Деньги как экономическая и правовая категория.

3. Финансовая система и ее структура.

4. Органы публичной власти, осуществляющие финансовую деятельность.

§ 1. Понятие финансовой деятельности государства и муниципальных образований

Система российского права включает различные отрасли, отграничивающиеся друг от друга на основании двух критериев — предмета и метода правового регулирования. Предметом финансового права являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государством и муниципальными образованиями финансовой деятельности. Анализ этих общественных отношений предшествует рассмотрению вопросов о характере финансового права как самостоятельной отрасли, что позволяет понять специфику предмета и метода его правового регулирования, его системы, а также определить его место в российском праве.

Государство, публичная власть, призванные регулировать общественные процессы для достижения общесоциальных целей и задач, используют самые различные инструменты воздействия, учитывая особенности конкретного периода развития и обусловленные этим общественные потребности. В настоящее время важнейшую роль приобретают экономические регуляторы, среди которых наиболее значимыми выступают финансы. Отношения, возникающие в процессе функционирования финансов, в силу своей важности для общества в целом регулируются с помощью права и в первую очередь являются предметом правового регулирования финансового права. Этим обусловлено пристальное внимание к анализу и сущности финансов в курсе финансового права.

---

Из истории вопроса

Термин «финансы» происходит от лат. finare (finire), что означает «окончание, урегулирование спора» (обычно денежного). Отсюда затем financia — обязательная уплата денег или денежный платеж вообще. С XVII в. термин «финансы» получает международное признание и применяется для обозначения всех отношений, связанных с доходами и расходами государства. Современная наука рассматривает финансы в нескольких аспектах.

---

Понятие финансов

Как экономическая категория финансы представляют собой совокупность экономических отношений, образующихся в процессе формирования, распределения и использования централизованных и децентрализованных денежных фондов в целях выполнения функций и задач государства.

Финансы делятся на централизованные и децентрализованные. Под централизованными финансами понимаются экономические отношения, связанные с формированием и использованием фондов денежных средств публичной власти, аккумулируемых в бюджетной системе страны и публичных внебюджетных фондах, под децентрализованными — отношения, опосредующие оборот денежных фондов организаций.

По своему материальному содержанию финансы государства и органов местного самоуправления представляют собой фонды денежных средств.

Финансы непосредственно связаны с функционированием общественных экономических отношений в процессе аккумуляции, перераспределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств. Человечество в процессе эволюционного развития прошло путь от непосредственного товарообмена к товарно-денежным отношениям, где деньги стали всеобщим эквивалентом, а государство в процессе своей деятельности по управлению экономическими и социальными процессами начало вести учет доходов и расходов в денежной форме, образуя различные денежные фонды. Финансы — это не сами денежные средства, а отношения между людьми по поводу образования, перераспределения и использования фондов денежных средств.

Финансы служат экономическим инструментом распределения валового общественного продукта и национального дохода1 и являются средством контроля за производством и распределением материальных благ, стимулирования развития государства и общества.

---

О взаимосвязи финансов и денег

Финансы и финансовые отношения — это обязательно денежные отношения, однако отнюдь не все отношения по поводу денег являются финансовыми. Так, денежные отношения, возникающие в процессе купли-продажи, поставки, уплаты административных штрафов, финансовыми не являются. Это общественные отношения, регулируемые другими отраслями права: гражданским, административным и т. д. Следовательно, по объему содержание денежных отношений больше, чем содержание финансовых отношений.

---

Управление при помощи денег является наиболее эффективным регулятором общественных отношений. Направляя потоки денежных средств для образования денежных фондов, которые затем используются на нужды общества, государство таким образом стимулирует или, наоборот, ограничивает деятельность в определенных сферах.

Сущность, потенциал финансов как общественного регулятора проявляется в их функциях: распределительной, регулятивной (стимулирующей/дестимулирующей), стабилизационной и контрольной.

Распределительная функция проявляется в распределении национального дохода между производственной и непроизводственной сферами, между отдельными регионами страны, социальными группами населения и т. п. Конечная цель распределения и перераспределения национального дохода состоит в развитии экономики, всех социальных сфер, в достижении высокого уровня развития граждан и общества в целом, в укреплении безопасности, финансовой стабильности и устойчивости.

Финансы выполняют также регулятивную функцию, которая связана с воздействием государства, публичной власти через финансы на процесс воспроизводства, оказывая тем самым стимулирующее или дестимулирующее воздействие на различные общественные процессы, отрасли производства, социальной сферы, хозяйствующих субъектов, региона страны и др.

Финансы выполняют важную стабилизационную функцию, содержание которой заключается в обеспечении всех хозяйствующих субъектов и граждан стабильными условиями в экономических и социальных отношениях. Особое значение при этом приобретает стабильность финансового законодательства, поскольку финансы проявляют свои функции в правовой форме.

Достижению названных конечных целей способствует реализация контрольной функции финансов за соблюдением законности в процессе собирания, распределения и использования фондов денежных средств.

В процессе функционирования финансов в обществе объективно складывается финансовая деятельность.

Понятие финансовой деятельности

Финансовая деятельность государства и органов местного самоуправления — это организационная деятельность уполномоченных органов и субъектов по образованию, перераспределению и использованию централизованных и децентрализованных фондов денежных средств в целях эффективного функционирования государства и муниципальных образований и выполнения стоящих перед ними общесоциальных задач.

В последнее время в литературе используется термин «публичная финансовая деятельность», что представляется вполне обоснованным, поскольку в современных условиях государство использует возможности негосударственных организаций для решения названных общесоциальных задач путем наделения их соответствующими полномочиями в сочетании с экономической и финансовой заинтересованностью этих субъектов. Поиск сбалансированности публичных и частных интересов в государственной политике в области финансов представляется важной экономической функцией в современных условиях.

Условия существования финансовой деятельности

Финансовая деятельность вызвана объективной необходимостью распределения и перераспределения национального дохода, удовлетворения не только личных, индивидуальных потребностей граждан, но и потребностей общества в целом. Часть совокупного общественного продукта направляется на возмещение потребленных средств производства. Оставшиеся средства образуют национальный доход, одна часть которого направляется на оплату труда работников материального производства, а другая — на дальнейшее развитие производства, создание специальных резервных, страховых фондов, оборону страны, содержание управленческого аппарата, социальные нужды.

Распределение и перераспределение совокупного общественного продукта и национального дохода происходят в денежной форме. Появление денег оказало влияние на отношения производства и обмена. В результате на смену натуральному обмену товара на товар пришли товарно-денежные отношения. Это первое объективное условие существования финансовой деятельности.

В условиях существования товарно-денежных отношений действует объективный закон стоимости, обусловливающий конкретную стоимость товаров, работ, услуг, что влечет за собой необходимость формирования определенных объемов фондов денежных средств. Это второе объективное условие существования финансовой деятельности.

Товарное производство и действие закона стоимости определили необходимость существования денег, кредита, других экономических категорий. В процессе производства у предприятий и иных организаций, а также у граждан образуются децентрализованные фонды денежных средств. При финансовой деятельности часть этих средств привлекается в общегосударственный фонд для удовлетворения общественных потребностей. Это третье объективное условие существования финансовой деятельности.

Таким образом, распределение совокупного общественного продукта и национального дохода, существование денежных отношений обусловили специальную финансовую деятельность государства — деятельность его уполномоченных органов и субъектов по организации планового сбора и распределения, перераспределения денежных средств. Таково экономическое обоснование финансовой деятельности.

В связи с этим перед государством встают следующие основные задачи в области финансов.

Прежде всего, своевременно, согласно утвержденным бюджетам, организовать сбор и распределение денежных средств в соответствии с целевым назначением. Эту задачу принято называть распределительной. С ней связана и вторая, контрольная задача, поскольку в процессе реализации финансовой деятельности при собирании и распределении денежных средств необходим финансовый контроль за соблюдением законности и целесообразности использования таких средств. В условиях рынка особое значение приобретает задача стимулирования (дестимулирования) с помощью финансов развития тех или иных общественных отношений.

Финансовая деятельность — вид человеческой деятельности, обусловленный товарно-денежными отношениями в обществе и необходимостью создания фондов денежных средств, используемых для удовлетворения соответствующих общесоциальных потребностей. Финансовую деятельность осуществляют государственные органы, органы местного самоуправления, различные уполномоченные субъекты. Государство и местное самоуправление определяют условия, «правила игры» для хозяйствующих субъектов в сфере финансов. Финансовую деятельность государства осуществляют органы государства всех трех ветвей власти, поскольку финансовая деятельность включает и законодательную деятельность представительных органов власти в области финансов, и управленческую деятельность исполнительных органов власти, направленную на практическую реализацию нормативных актов в сфере финансовых отношений, а также деятельность судебных органов.

Методы финансовой деятельности

Финансовая деятельность осуществляется уполномоченными органами и субъектами с помощью разнообразных методов. Их различие определяется тем, с какими субъектами уполномоченные лица вступают в отношения, а также конкретными условиями собирания и распределения денежных средств. Соответственно двум сторонам финансовой деятельности методы ее осуществления принято делить на методы мобилизации фондов денежных средств и методы их распределения (перераспределения).

Государство в своих отношениях с государственными и негосударственными предприятиями, учреждениями, организациями и гражданами в основном использует налоговый метод, при котором часть доходов, прибыли названные субъекты в обязательном порядке в установленные законом сроки и в установленных размерах отчисляют в бюджет.

Государство использует и другие методы собирания денежных средств:

• добровольные взносы денежных средств (вклады населения в банки, приобретение облигаций и других ценных бумаг);

• пошлины, которые, в отличие от налогов, взимаются, как правило, за какие-либо услуги, оказываемые организации или гражданину (государственная, таможенная, судебная пошлина);

• страхование имущества, личности, ответственности, что позволяет привлеченные таким образом средства использовать в денежном обороте;

• иные методы, например штрафы, платежи.

К методам распределения (перераспределения) фондов денежных средств относятся следующие:

• финансирование, под которым принято понимать плановую, целевую, безвозмездную, безвозвратную выдачу денежных средств из бюджета;

• кредитование — это также плановая, целевая, но возвратная и возмездная выдача средств.

Финансирование и кредитование — основные методы распределения и использования средств. К другим методам данной группы можно отнести расчеты с держателями облигаций, ценных бумаг, оказанные услуги, а также выплаты страховых возмещений, пенсий, пособий.

Как видим, финансы отражают в абстрактной форме все процессы, происходящие в обществе не только в области экономики и социальной сфере, но и, что не менее важно, в области политики, этики, демографии, экологии и т. д. Любое мероприятие в государстве невозможно провести без перераспределения финансовых ресурсов, т. е. без публичной финансовой деятельности, которая осуществляется в правовой форме.

§ 2. Деньги как экономическая и правовая категория

Понятие и функции денег как экономической категории

Одним из объективных факторов, обусловливающих необходимость проведения государством финансовой деятельности, является перераспределение национального дохода в денежной форме и связанная с этим его включенность в денежное обращение. Эффективное развитие экономики страны во многом определяется состоянием денежного обращения, стабильным функционированием денежной системы. Денежное обращение пронизывает всю финансовую систему. Особую роль деньги играют в рыночной экономике, являясь важнейшим ее атрибутом.

Деньги — многогранное и многоаспектное явление, изучаемое на стыке экономической и правовой наук.

Экономическая теория денег была разработана в трудах таких выдающихся ученых, как А. Смит, Д. Риккардо, К. Маркс и Дж. Кейнс.

Функции денег

Экономическое содержание денег традиционно раскрывается через выполняемые ими в ходе товарного оборота функции. К ним, в частности, относятся:

• функция меры стоимости, т. е. деньги являются универсальным измерителем стоимости товаров;

• функция средства обращения, выполняя которую, деньги становятся средством обмена одного товара на другой по схеме «товар — деньги — товар»;

• функция средства накопления: поскольку деньги обладают абсолютной ликвидностью, т. е. могут быть в любой момент обменены на товары, с течением времени они сохраняют свою стоимость, а следовательно, они могут быть скоплены для дальнейшего расширения производства;

• функция средства платежа: деньги могут использоваться не только для приобретения товаров, но и для осуществления платежей, не предполагающих получения встречного предоставления, например для уплаты налогов;

• функция мировых денег, которую деньги выполняют при расчетах с иностранными контрагентами;

• информационная функция — ее стали выделять не так давно. Выполняя данную функцию, деньги становятся носителем информации о стоимости.

Таким образом, под деньгами в экономическом смысле принято понимать определенный товар, являющийся универсальным измерителем стоимости других товаров, выполняющий функции средства обращения, накопления и платежа.

---

История вопроса

Исторически первыми были так называемые товарные деньги, именуемые так в связи с тем, что их стоимость определялась материалом, из которого они были сделаны, т. е. такие деньги по своей сути были товаром. Различают несколько видов товарных денег. Так, на ранних этапах человеческого развития в товарном обороте роль денег выполняли разнообразные предметы материального мира: скот, зерно, ракушки и т. д. Такие деньги принято называть вещными. Далее с развитием рынка начиная с 600–300 гг. до н. э. деньги стали изготавливаться из металла. Стоимость металлических товарных денег определялась стоимостью использовавшегося для их производства металла, которым чаще всего служили золото, серебро, а также медь. Выбор золота и серебра в качестве основных валютных металлов был исторически предопределен их свойствами: это легкоплавкие, эстетически красивые металлы. Кроме того, золото и серебро не слишком распространенные металлы, их добыча требовала определенных усилий, что позволяло избежать инфляции, вызванной чрезмерным насыщением рынка денежными знаками.

Первоначально металлические деньги не имели общепринятой в современном представлении формы монеты — это были слитки. Однако неудобство такой формы для товарного оборота (при товарообменных операциях их приходилось часто делить, а потом снова переплавлять в слитки, в результате чего терялся драгоценный металл) обусловило появление единой формы монеты.

Следующим видом денег стали бумажные деньги. В собственном смысле слова бумажными деньгами являются любые денежные знаки, напечатанные на таком материальном носителе, как бумага. Однако с точки зрения экономики это определение имеет иной смысл. Бумажные деньги — это денежные знаки, не имеющие внутренней стоимости, наделенные принудительным курсом.

Первые бумажные деньги появились в Китае еще в IX в. н. э. В Европу они пришли лишь в конце XVIII в. Появление бумажных денег было обусловлено рядом причин. Во-первых, необходимостью удешевления процесса производства денег, поскольку чеканка монет представляла собой довольно затратное мероприятие. Во-вторых, металлические деньги обладают таким негативным свойством, как стирание в процессе денежного оборота монеты, проходя через множество рук, оставляя на них часть своего драгоценного металла, что ведет к потере их первоначальной стоимости. В-третьих, необходимо признать, что государство зачастую грешило сознательной порчей монет путем снижения содержания в них драгоценных металлов. Такие случаи в истории не были редкими. Особенно славны этим были французские короли начиная с Людовика IX. Король Филипп IV Красивый за такую деятельность даже получил прозвище Фальшивомонетчик.

Между тем бумажные деньги обладали и рядом недостатков. В связи с тем, что они не имели внутренней стоимости, их платежная сила обеспечивалась исключительно авторитетом государства. Кроме того, бумажные деньги было гораздо легче подделать.

Первые бумажные деньги появились в виде казначейских билетов. Такие деньги выпускались государством в лице министерства финансов или казначейства и не подлежали размену на золото, что, в свою очередь, привело к их бесконтрольной эмиссии и, как следствие, высокой инфляции и стремительному обесцениванию денег. Для того чтобы ограничить правительство, государство создает эмиссионный банк, формально независимый от органов исполнительной власти и наделенный исключительным правом осуществления эмиссии внутри страны. Так появился следующий вид бумажных денег — банкноты, т. е. денежные знаки, выпускаемые эмиссионным банком и обеспеченные его активами. Первоначально такие деньги подлежали размену на золото, но постепенно от этого отказались, и в ходе Ямайской конференции 1976–1978 гг. страны — участницы Международного валютного фонда договорились о создании абсолютно новой денежной системы, при которой отменялось золотое обеспечение национальных денежных единиц. Таким образом, современные деньги более не разменны на золото.

---

Виды денег

Деньги могут быть классифицированы по различным основаниям. Так, в зависимости от формы их существования в реальном мире выделяют:

1) наличные деньги — это денежные знаки, существующие в реальном мире, выраженные в материальной форме банкнот или монет;

2) безналичные деньги, которые представляют собой записи на банковском счете, а следовательно, не находящие своего материального выражения. В то же время, выполняя функции средства обращения и средства платежа, деньги могут переходить из наличной формы в безналичную и наоборот. Безналичные деньги не существуют в реальном мире и представляют собой юридическую фикцию.

По национальной принадлежности деньги делятся на:

1) национальную валюту, т. е. деньги данного государства, выпускаемые им и признаваемые законным платежным средством на всей его территории;

2) иностранную валюту — денежные знаки, эмитируемые иностранным государством.

Здесь необходимо отметить, что в нашей экономической и финансовой науке длительное время существовала недооценка роли денег в функционировании хозяйственного механизма.

Долгое время финансово-правовая наука руководствовалась исключительно экономическим подходом в понимании денег. Между тем деньги могут быть охарактеризованы не только с экономической, но и с правовой точки зрения.

Начиная с момента выпуска и заканчивая моментом изъятия из обращения, деньги являются объектом правового регулирования со стороны государства. Оно закрепляет наименование национальной валюты, виды денежных знаков, находящихся в обороте, правила их обращения и иные существенные элементы денежной системы в общеобязательных нормативных актах, соблюдение которых гарантируется силой государственного принуждения. Современные денежные знаки, не имея по сути никакой внутренней стоимости (в отличие от товарных денег), признаются законным платежным средством исключительно волей государства. Оно не только ручается за их платежеспособность, но и обозначает с помощью финансово-правовых норм эту платежную силу на денежных знаках. Таким образом, необходимо признать, что современные деньги являются продуктом права и вне его они существовать не могут. Следовательно, деньги с юридической точки зрения могут быть определены как установленные законом и изготовленные в соответствующей форме знаки, на которых обозначена в денежных единицах платежная сила и которыми могут быть произведены все расчеты внутри страны.

Понятие денежного обращения

Особенностью денег является то, что они находятся в постоянном движении. Процесс непрерывного движения денег в наличной и безналичной формах называется денежным обращением. Денежное обращение отражает направленные потоки денег между: 1) Центральным банком и иными кредитными организациями; 2) самими кредитными организациями; 3) кредитными организациями и предприятиями, организациями, учреждениями различных организационно-правовых форм; 4) банками и физическими лицами; 5) предприятиями и физическими лицами; 6) банками и иными институтами финансовой системы; 7) финансовыми институтами и физическими лицами.

§ 3. Финансовая система и ее структура

Финансы как объективно присущие современному обществу экономические отношения не являются однородными. Это продиктовано разнообразием общественных потребностей, на удовлетворение которых направлено функционирование финансов. Тем не менее для всех финансовых отношений характерны общие признаки: 1) распределительный характер; 2) денежный характер; 3) ограниченность, дефицитность; 4) связанность с формированием и дальнейшим использованием фондов денежных средств; 5) направленность на удовлетворение публичных потребностей различных социальных групп.

Указанные сущностные свойства обусловливают существование финансов не как хаотичной совокупности отношений, а как целостной системы, строение и компоненты которой характеризуются устойчивыми взаимосвязями между собой, единством и целостностью2. Как и термин «финансы», категория «финансовая система» рассматривается в двух значениях: экономическом и материальном.

Финансовую систему в экономическом аспекте образуют однородные группы финансовых отношений, формирующие самостоятельные и взаимообусловленные звенья — финансовые институты.

Ключевым фактором, который предопределяет однородность экономических отношений и влияет на организацию структуры финансовой системы в экономическом смысле, является уровень публичного интереса, реализуемого в процессе формирования, распределения и использования финансов. Следует обратить внимание на то, что публичным интересом признается не просто интерес всего общества в целом, а признанный государством и обеспеченный правом интерес различных социальных групп, удовлетворение которого является целью и условием их существования.

Традиционно в науке финансового права в составе финансовой системы выделялись государственные и частные финансы (финансовые отношения). Апологетом данной классификации финансовых отношений был П. М. Годме, который наиболее полно описал различия между ними. Он, в частности, указывал, что состояние частных финансов зависит от законов рыночной экономики, тогда как состояние и динамика государственных финансов определяются решениями государства и действиями публичной власти. По его мнению, государственные финансы отличаются от частных исходя из следующих обстоятельств:

1. Государство может в принудительном порядке обеспечивать свои доходы посредством налогообложения, тем самым создавая возможность расходования государственных средств, хотя одновременно отсутствует принудительное исполнение в отношении самого государства. Частные же лица не могут в принудительном порядке обеспечивать свои доходы, а значит, потенциально могут оказаться не в состоянии выполнять свои обязательства.

2. Государственные финансы связаны с денежной системой, которая в большей или меньшей степени управляется государством и не зависит от воли частных лиц, распоряжающихся своими личными финансами.

3. Частные финансы нацелены на получение прибыли, а государственные финансы — это средства осуществления так называемого общего интереса.

4. Размеры государственных финансов намного больше, чем размеры частных финансов, которыми распоряжаются отдельные лица3.

Вместе с тем П. М. Годме усматривал область общественных, публичных интересов исключительно в сфере государственных финансов. Такие интересы, по его мнению, государство удовлетворяет, используя государственные денежные средства, которыми являются «денежные средства, предназначенные для осуществления государственных функций, либо средства, предоставляемые в распоряжение государственной организации, либо средства, которые, будучи выданы из государственной казны, находятся у различных организаций, выполняющих или не выполняющих государственные функции»4.

Развитие рыночной, инновационной экономики, товарно-денежных отношений, а значит, появление новых форм хозяйствования и регулирования экономических процессов в обществе обусловливают расширение набора ключевых функций государства и все большее усложнение состава хозяйствующих субъектов. Потребности общества в экономическом развитии предопределяют выделение, формирование и обособление новых финансовых институтов — звеньев финансовых отношений.

В современных условиях в структуре финансовой системы принято выделять публичные, смешанные и частные финансы. Публичные финансовые отношения складываются в сфере деятельности публично-правовых образований по реализации наиболее важных функций государства; приоритетных национальных целей развития; направлений, обеспечивающих функционирование государства и общества в целом, государственный суверенитет и национальную безопасность Российской Федерации (например, отношения по финансированию реализации национальных проектов). Смешанные финансовые отношения, как правило, связаны с делегированием отдельных публичных функций специализированным хозяйствующим субъектам, наделенным специальными полномочиями (например, отношения по бюджетному кредитованию развития атомной энергетики). Частные финансовые отношения возникают в сфере деятельности отдельных социальных групп или субъектов, степень публичного интереса которых ограничивается рамками данных социальных групп или отдельных субъектов (например, отношения, связанные с осуществлением обязательного аудита банков).

Описываемая структура финансовой системы Российской Федерации логически опирается на еще один, уже сугубо правовой критерий обособления финансовых институтов — форму собственности. Для его более глубокого исследования рассмотрим состав финансовой системы в материальном значении.

Как было указано в предыдущих параграфах настоящего учебника, материальным содержанием финансовых отношений являются аккумулируемые, распределяемые и используемые в определенном порядке фонды денежных средств5. То есть по своему материальному выражению финансовая система Российской Федерации есть не что иное, как совокупность находящихся во взаимосвязи и взаимозависимости денежных фондов, функционирующих в целях реализации различных публичных интересов. Все фонды денежных средств в обществе подразделяются на централизованные и децентрализованные, которые являются системно взаимоувязанными.

Централизованные денежные фонды составляют денежные средства, поступающие в распоряжение публично-правовых образований (Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования и федеральные территории). К ним относятся прежде всего все средства, аккумулируемые в бюджетной системе Российской Федерации, государственных внебюджетных фондах, средства государственного страхования (имущественное и личное) и проч. В отношении централизованных фондов публично-правовые образования выступают полноправным собственником, распоряжающимся средствами фонда по своему усмотрению, а также принудительно обеспечивающим доходы соответствующего фонда через налоговую систему и другие императивно установленные источники.

Децентрализованные денежные фонды образуют денежные средства юридических лиц всех форм собственности, образуемые как за счет собственных источников, так и за счет ассигнований из бюджетов бюджетной системы Российской Федерации. На функционирование децентрализованных фондов денежных средств, находящихся в распоряжении частных субъектов, оказывают влияние как объективные законы рынка, так и решения субъектов публичной власти. Используя финансы в качестве экономического регулятора действий частных хозяйствующих субъектов, законодатель определяет правовой режим их финансовой деятельности и публично-правовые обязанности, связанные с формированием, распределением и использованием децентрализованными фондами денежных средств.

Принимая во внимание вышеуказанную экономическую структуру финансовой системы, ее материальное выражение составляют: централизованные публичные фонды денежных средств, децентрализованные смешанные фонды денежных средств, децентрализованные частные фонды денежных средств.

Учитывая, что любая финансовая деятельность предполагает аккумуляцию доходов и проведение необходимых расходов, следует констатировать, что все вышеуказанные фонды денежных средств находятся в устойчивой взаимосвязи и взаимозависимости, которую в доктрине финансового права именовали «системой сообщающихся сосудов»6. Основным источником доходов централизованных (публичных) денежных фондов являются денежные средства децентрализованных денежных фондов (например, налоговые доходы федерального бюджета Российской Федерации могут составлять более 80% его общего объема доходов). Сами же централизованные фонды представляют собой существенный источник пополнения доходов децентрализованных денежных фондов, особенно в кризисных или чрезвычайных условиях хозяйствования (субсидии, гранты, оказание публичных услуг, закупки для публичных нужд и проч.). Расходы фондов денежных средств на любом уровне могут превышать реально имеющиеся в распоряжении соответствующих субъектов доходы. В этом случае публичные или частные хозяйствующие субъекты изыскивают дополнительные источники финансирования необходимых расходов, для чего используются банковский или государственный кредит, выпуск в обращение ценных бумаг и прочие формы привлечения денежных средств на финансовом рынке.

Это обусловливает тот факт, что каждый элемент, институт финансовой системы подразделяется на подзвенья (подинституты) в соответствии с внутренней структурой содержащихся в нем финансовых взаимосвязей. Указанным финансовым подинститутам соответствуют фонды денежных средств, которые образуются и используются для удовлетворения публичного интереса.

Таким образом, финансовая система Российской Федерации состоит из следующих институтов (групп) финансовых отношений, разделенных на подинституты, в рамках которых формируются, распределяются и используются следующие фонды денежных средств:

1) централизованные публичные финансы, включая: государственные финансы (федеральный бюджет, субфедеральные бюджеты, бюджеты федеральных территорий, в том числе суверенные, целевые бюджетные фонды, государственные внебюджетные фонды, фонды федеральных территорий, фонды Банка России, фонды государственного страхования, фонды публичных участников финансового рынка); местные финансы (местные бюджеты, целевые бюджетные и внебюджетные фонды муниципальных образований);

2) децентрализованные частные финансы, в том числе: банковский кредит, частные страховые фонды, другие частные фонды участников финансового рынка, финансы юридических лиц (организаций, включая все виды финансовых организаций, предприятий, учреждений), иных хозяйствующих субъектов, включая индивидуальных предпринимателей и самозанятых, денежные средства населения;

3) децентрализованные смешанные финансы, включая: фонды публично-правовых компаний, государственных корпораций, институтов развития и проч.

В любой системе присутствует системообразующий, доминирующий элемент, который в условиях системного кризиса принимает на себя балансирующие функции. В финансовой системе Российской Федерации таким ключевым элементом является национальная бюджетная система, в рамках которой складываются отношения по аккумуляции, распределению, перераспределению и использованию основных централизованных публичных фондов денежных средств — бюджетов различных уровней публичной власти.

Регулируя, упорядочивая всю систему финансовых отношений, публичная власть определяет их правовой режим, наделяет участников этих отношений правами и обязанностями (полномочиями) в целях удовлетворения общественных потребностей и публичных интересов общества в соответствии с его стратегическими целями и задачами. Так формируется отражающая структуру финансовой системы отрасль финансового права7. Нормы права, регулирующие каждое звено финансовой системы, образуют подотрасли, правовые институты и субинституты, являющиеся структурными элементами системы финансового права.

Важным свойством финансовой системы является тот факт, что она предопределяет формы и направления реализации различными органами публичной власти специальной целенаправленной управленческой и организационной деятельности — финансовой деятельности.

§ 4. Органы публичной власти, осуществляющие финансовую деятельность

Публичную финансовую деятельность осуществляют уполномоченные органы публичной власти8, а также иные субъекты, наделенные законом специальными публичными полномочиями. Учитывая, что функционирование публичной власти обеспечивается за счет бюджетного финансирования, все без исключения органы публичной власти, реализуя публичные функции, занимаются публичной финансовой деятельностью.

Органы общей компетенции — высшие представительные и исполнительные органы публичной власти — руководят всеми публичными финансами, бюджетной системой и фондами регионального развития, налогами, денежно-кредитной системой, организуют и осуществляют страхование, денежное обращение, валютное и таможенное регулирование и эмиссию (ст. 71, 75 Конституции РФ).

Представительные органы в лице Федерального Собрания, представительных органов субъектов федерации и местного самоуправления, а также специальных органов публичной власти федеральных территорий рассматривают, обсуждают и утверждают федеральный бюджет, бюджеты субъектов федерации, местные бюджеты и бюджеты федеральных территорий.

В осуществлении публичной финансовой деятельности в соответствии с Конституцией РФ участвует Президент РФ. Он издает указы по финансовым вопросам, подписывает федеральные законы, назначает и освобождает от должности министра финансов, представляет Государственной Думе РФ кандидатуру председателя Банка России. Ряд контрольных полномочий в финансовой сфере реализует Контрольное управление Администрации Президента РФ, о чем подробнее будет сказано в следующей главе.

Правительство Российской Федерации обеспечивает составление проекта федерального бюджета и передает его на рассмотрение и утверждение в представительных органах, осуществляет общее руководство исполнением бюджета Российской Федерации, занимается другими финансовыми вопросами государства (пп. «а», «б» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ, гл. 3 БК РФ).

Правительства республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя, органы публичной власти федеральных территорий, административные органы местного самоуправления обеспечивают в пределах своей компетенции управление финансами соответствующих субъектов РФ, федеральных территорий и муниципальных образований. Поскольку финансовая система едина, то все перечисленные органы выполняют на своей территории функции в отношении финансов в строгом соответствии со своей компетенцией и полномочиями. Например, органы местного самоуправления, помимо того что утверждают местные бюджеты и используют их средства для решения вопросов местного значения, регулируют на своей территории поступление некоторых видов доходов в вышестоящие бюджеты, закупки для государственных нужд, предоставление отдельных видов субсидий и грантов, образование кредитных ресурсов банков, страховых фондов и проч.

Органы публичной власти специальной компетенции в зависимости от степени участия в финансовой деятельности можно подразделить на две группы.

1. Органы публичной власти, осуществляющие публичную финансовую деятельность в связи с выполнением своих основных функций и задач. Это все федеральные органы исполнительной власти9, исполнительные органы субъектов РФ, исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления и полномочные органы публичной власти федеральных территорий. Управляя порученным участком публичной деятельности государства, они используют бюджетные ассигнования; создают в подведомственных им предприятиях прибыль, которая перераспределяется в бюджет; утверждают государственные задания и сметы бюджетного финансирования подведомственных учреждений; распределяют в пределах своей компетенции имеющиеся в их распоряжении бюджетные денежные средства, часть которых перераспределяется в бюджеты других уровней или федеральные внебюджетные фонды. Их функции и полномочия в области финансов определяются специальными нормативными актами.

2. Органы публичной власти специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной. Эти органы созданы специально для осуществления публичной финансовой деятельности и публичного финансового контроля.

Систему финансовых органов возглавляет Министерство финансов РФ (Минфин России). Учитывая, что основополагающий объем полномочий в области публичной финансовой деятельности реализуется Минфином России, рассмотрим его компетенцию более подробно.

Минфин России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим, в частности, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности; государственного долга; аудиторской деятельности; кредитной кооперации; бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности; производства, переработки и обращения драгоценных металлов и драгоценных камней; таможенных платежей; инвестирования средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии; организации и проведения лотерей; финансового обеспечения государственной службы; противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма; оказания государственной поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, применения контрольно-кассовой техники, осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд10. Для реализации названных целей Минфин России наделен широким набором публичных полномочий.

Он вносит в Правительство РФ проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента РФ и Правительства РФ и другие документы, по которым требуется решение Правительства РФ, по вопросам, относящимся к ведению министерства и к сферам ведения подведомственных ему федеральных служб и федерального агентства, а также принимает нормативные правовые акты, устанавливающие:

• порядок формирования отчетности об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и консолидированного бюджета Российской Федерации;

• порядок ведения сводной бюджетной росписи федерального бюджета;

• формы налоговых деклараций, расчетов по налогам и порядок заполнения налоговых деклараций;

• формы таможенного приходного ордера, на основании которого производится уплата таможенных пошлин, налогов физическими лицами при перемещении товаров для личных, семейных, домашних и иных не связанных с осуществлением предпринимательской деятельности нужд при декларировании товаров;

• максимальные суммы одной банковской гарантии и максимальные суммы всех одновременно действующих банковских гарантий, выданных одним банком, включенным в реестр банков, обладающих правом выдачи банковских гарантий, для принятия указанных гарантий таможенными органами;

• форму реестра банков, обладающих правом выдачи банковских гарантий, форму заявления о включении в него, порядок ведения указанного реестра, в том числе периодичность определения максимальной суммы одной банковской гарантии и максимальной суммы всех одновременно действующих банковских гарантий для банков, включенных в реестр, а также порядок контроля за соблюдением банками условий включения в этот реестр и установленных для них обязанностей;

• порядок и условия включения страховых организаций в реестр страховых организаций, договоры страхования которых могут приниматься в качестве обеспечения уплаты таможенных платежей;

• порядок таможенного контроля таможенной стоимости товаров, вывозимых из Российской Федерации;

• порядок ведения государственной долговой книги Российской Федерации и передачи министерству информации из государственной долговой книги субъекта Федерации и муниципальной долговой книги;

• отчеты об итогах эмиссии федеральных государственных ценных бумаг;

• стандарты раскрытия информации о ценных бумагах субъектов Федерации и муниципальных ценных бумагах, содержащейся в решении о выпуске названных ценных бумаг и в отчете об итогах их эмиссии;

• условия эмиссии и обращения федеральных государственных ценных бумаг и решения об эмиссии отдельных выпусков федеральных государственных ценных бумаг;

• порядок ведения бухгалтерского учета и составления бухгалтерской отчетности, федеральных и отраслевых стандартов бухгалтерского учета, бухгалтерского учета государственных финансов;

• порядок определения цен на драгоценные металлы, а также изделия из них, закупаемые в Государственный фонд драгоценных металлов и драгоценных камней Российской Федерации и реализуемые из него;

• акты по вопросам регулирования, контроля и надзора в сфере формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений;

• формы и сроки представления отчетности о лотереях;

• требования финансовой устойчивости страховщиков, а также формы учета и отчетности страховщиков;

• нормативные правовые акты по другим вопросам в установленной сфере деятельности министерства и подведомственных ему федеральных служб.

Помимо этого, Минфин России осуществляет составление проекта федерального бюджета; утверждение и ведение сводной бюджетной росписи федерального бюджета; представление в Правительство РФ отчетности об исполнении федерального бюджета и консолидированного бюджета Российской Федерации; методическое руководство в области бюджетного планирования, направленное на повышение результативности бюджетных расходов; организацию ведения главными распорядителями средств федерального бюджета мониторинга бюджетного сектора; заключение от имени Российской Федерации договоров о предоставлении государственных гарантий Российской Федерации и договоров обеспечения регрессных требований гаранта; управление в установленном порядке государственным долгом Российской Федерации; выполнение функций эмитента государственных ценных бумаг; обеспечение предоставления бюджетных кредитов в пределах лимита средств, утвержденного федеральным законом о федеральном бюджете; сбор, обработку и анализ информации о состоянии государственных и муниципальных финансов; организацию перечисления межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам субъектов Федерации и муниципальных образований; согласование решений Пенсионного фонда РФ об объемах и структуре размещения средств страховых взносов и проч. Минфин России во взаимодействии с Банком России разрабатывает основные направления развития финансового рынка.

С целью реализации полномочий в установленной сфере Минфин России наделен правом запрашивать и получать в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции министерства вопросам. Он не вправе осуществлять функции контроля и надзора.

Минфин России возглавляет министр, назначаемый на должность и освобождаемый от должности Президентом РФ после утверждения его кандидатуры Государственной Думой РФ. Структурными подразделениями министерства являются департаменты по основным направлениям деятельности, среди которых можно, в частности, назвать следующие: департамент бюджетной политики; налоговой и таможенно-тарифной политики; международных финансовых отношений; государственного долга и государственных финансовых активов; финансовой политики; межбюджетных отношений; регулирования государственного финансового контроля, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и отчетности; бюджетной политики в отраслях экономики; бюджетной политики в сфере государственной военной и правоохранительной службы и государственного оборонного заказа; бюджетной политики в отраслях социальной сферы и науки и проч.

Минфин России осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы и Федерального казначейства, а также Федеральной таможенной службы11. Подробнее полномочия названных органов будут описаны в следующих главах учебника.

Например, функции и полномочия Федерального казначейства за последние годы значительно расширились. Казначейство России осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, осуществлению полномочий оператора системы казначейских платежей, казначейскому обслуживанию, казначейскому сопровождению, бюджетному мониторингу в системе казначейских платежей, управлению остатками средств на едином казначейском счете и едином счете федерального бюджета. К компетенции Казначейства России относятся полномочия по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере; контролю (анализу) финансовых и хозяйственных операций государственных корпораций (компаний), публично-правовых компаний и хозяйственных обществ, в уставном капитале которых доля прямого или косвенного участия Российской Федерации превышает 50%; по проведению анализа исполнения бюджетных полномочий органов государственного (муниципального) финансового контроля, являющихся органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации (органами местных администраций), и анализа осуществления главными администраторами бюджетных средств внутреннего финансового аудита; проведению ежегодной проверки годового отчета об исполнении бюджета субъекта РФ; ведению бюджетного учета отдельных органов исполнительной власти; внешнему контролю деятельности аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям; по контролю (надзору) в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения в отношении аудиторских организаций, оказывающих аудиторские услуги общественно значимым организациям; осуществлению полномочий оператора государственных информационных систем в установленной сфере деятельности. К числу специальных органов можно отнести Федеральную службу по финансовому мониторингу и проч.

Одним из ключевых субъектов, участвующих в осуществлении публичной финансовой деятельности в Российской Федерации, является Центральный банк РФ (Банк России), который не только осуществляет руководство в области банковской деятельности, но и является мегарегулятором на национальном финансовом рынке. Именно на Банк России возложена исключительная функция эмиссии денег. Вместе с Правительством РФ он определяет политику государства в области денег и денежного обращения (денежно-кредитную политику). Банк России контролирует и направляет деятельность отечественных банков, в том числе выдает лицензии на их деятельность, устанавливает объем уставного капитала и резервного фонда, который, кстати, хранится на корреспондентских счетах Банка России. Через свои расчетно-кассовые центры (РКЦ) посредством специальной системы платежей Банк России контролирует расчеты банков, неттинговые и клиринговые операции, осуществляет их кассовое обслуживание.

В связи со значительным расширением количества и объема финансовых услуг, оказываемых участниками отечественного финансового рынка (финансовыми организациями) физическим лицам (потребителям), особую актуальность получила деятельность финансовых уполномоченных — уполномоченных по правам потребителей финансовых услуг12. Финансовые уполномоченные выполняют важную публичную функцию по защите прав потребителей финансовых услуг — рассматривают их обращения об удовлетворении требований имущественного характера, предъявляемых к финансовым организациям, оказавшим им финансовые услуги (включая страховые организации, микрофинансовые организации, кредитные потребительские кооперативы, ломбарды, кредитные организации, негосударственные пенсионные фонды). В качестве финансовых уполномоченных выступают: 1) Главный финансовый уполномоченный, назначаемый Советом директоров Банком России по представлению Председателя Банка России, согласованному с Президентом России; 2) финансовые уполномоченные в сферах финансовых услуг, назначаемые Советом директоров Банком России по предложению Главного финансового уполномоченного. Финансовые уполномоченные в сферах финансовых услуг могут курировать как один, так и несколько сегментов финансовых услуг (финансового рынка). Так, по состоянию на второй квартал 2024 г. решениями Совета директоров Банка России назначены двое финансовых уполномоченных по правам потребителей финансовых услуг в сферах страхования, кредитной кооперации, деятельности кредитных организаций, ломбардов и негосударственных пенсионных фондов и двое финансовых уполномоченных по правам потребителей финансовых услуг в сферах страхования, микрофинансирования, кредитной кооперации и деятельности кредитных организаций.

Контрольные вопросы

1. Что такое финансы?

2. Что означает понятие «финансовая деятельность государства и муниципальных образований»?

3. Дайте определение финансовой системы и ее элементов (институтов).

4. Назовите методы осуществления финансовой деятельности.

5. Какие органы государственной власти осуществляют финансовую деятельность?

6. Назовите специальные органы исполнительной власти, которые осуществляют финансовую деятельность.

Список рекомендованной литературы

1. Бельский К. С. История и методология финансового права. Пенза: Научно-издательский центр «Социосфера», 2022. 564 с.

2. Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М.: Элит, 2012.

3. Очерки финансово-правовой науки современности: монография / под общ. ред. Л. К. Вороновой и Н . И. Химичевой. М.; Харьков: Право, 2011.

4. Соколова Э. Д. Правовые основы финансовой системы России. М.: Юриспруденция, 2006.

5. Соколова Э. Д. Теоретические и правовые основы финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2007.

6. Соколова Э. Д. Правовое регулирование финансовой деятельности государства и муниципальных образований. М.: Юриспруденция, 2009.

7. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н. И. Химичева, Е. В. Покачалова. М.: Норма, 2017.

8. Энциклопедия российского финансового права / под ред. Е. Ю. Грачевой, Р. Е. Артюхина. М.: Проспект, 2024. 923 с.

Глава 2. ПРЕДМЕТ И СИСТЕМА ФИНАНСОВОГО ПРАВА

План главы

1. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права.

2. Источники финансового права.

3. Принципы финансового права.

4. Система финансового права.

§ 1. Понятие предмета финансового права и его место в системе российского права

Понятие финансового права

Рассмотрение специфики финансовых отношений, складывающихся в процессе осуществления финансовой деятельности органами государства и местного самоуправления, дает возможность охарактеризовать предмет и метод правового регулирования финансового права как самостоятельной отрасли российского права, представляющей собой совокупность юридических норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства и муниципальных образований (публичной финансовой деятельности), для обеспечения бесперебойного осуществления их задач и функций в целях реализации общесоциальных потребностей.

Специфика предмета правового регулирования финансового права обусловливает его самостоятельный характер. Финансовое право регулирует организационные общественные отношения, складывающиеся в процессе публичной финансовой деятельности, а нормы финансового права всегда связаны с регулированием отношений по поводу выполняемых в процессе публичной финансовой деятельности распределительной, контрольной и стимулирующей функций при распределении общественного продукта и национального дохода в денежной форме.

Важнейшие черты отношений, составляющих предмет финансового права, заключаются в том, что: 1) они складываются в сфере финансовой деятельности в целях образования необходимых обществу денежных фондов, т. е. имеют организационный характер; 2) в этих отношениях участвуют уполномоченные органы, организации, субъекты, наделенные соответствующими властными полномочиями по отношению к иным субъектам данных отношений, т. е. они носят властный характер; 3) объектом этих отношений всегда являются деньги или денежные обязательства, связанные с образованием и использованием денежных фондов, т. е. эти отношения имеют имущественный характер.

Названные особенности позволяют выделить из большого круга денежных отношений те, которые по своему характеру являются финансовыми. Они имеют ряд особенностей, позволяющих их классифицировать по определенным группам. Так, финансовые отношения возникают:

• между высшими, региональными и местными представительными органами государственной власти по поводу разграничения компетенции в области финансов, распределения доходов и расходов между отдельными видами бюджетов, порядка их формирования и исполнения;

• между высшими, региональными и местными исполнительными органами власти;

• между высшими, региональными и местными представительными и исполнительными органами власти всех уровней;

• между финансово-кредитными органами и предприятиями, учреждениями, организациями, министерствами, ведомствами, физическими лицами в связи с уплатой налогов, иных платежей, их перечислением в бюджет и т. п., с выделением средств из бюджета;

• внутри единой системы исполнительных органов в области финансов и кредита (например, между Министерством финансов РФ и Федеральной налоговой службой) в связи с реализацией функциональных обязанностей названных органов;

• иные финансовые публичные, публично-частные отношения.

Своеобразие предмета регулирования обусловливает особенности метода регулирования, свойственного финансовому праву, которые заключаются в том, что это метод власти и подчинения. Отношения власти и подчинения при регулировании финансовых отношений, как правило, не основываются на отношениях субординации, подчинения по вертикали. Властные предписания исходят в большинстве случаев от финансовых, налоговых и кредитных органов, с которыми другие участники финансовых отношений не находятся в административной зависимости. Эти властные предписания носят организационный, имущественный характер в сфере финансовой деятельности.

По методу правового регулирования финансовое право на первый взгляд полностью совпадает с административным: тот же метод властных предписаний, неравенство субъектов правоотношений. Однако административное право не регулирует финансовые отношения, специфика которых определяет необходимость применения финансово-правового метода. Большая часть таких предписаний исходит от финансово-кредитных органов государства, созданных специально для осуществления финансовой деятельности. Эти органы связаны с другими органами государства лишь по линии функциональной финансовой деятельности. Здесь нет подчинения в полном объеме, как при отраслевом управлении, за каждой нормой финансового права кроется ее экономическое содержание. В связи с этим различна и степень императивности норм, есть особенности выражения в них экономических методов руководства. Примером могут служить кредитные санкции банка.

В нормах финансового права жестко закрепляются требования государства в области финансовой деятельности. Причем степень императивности норм почти не снижается как на уровне закона, так и на уровне таких подзаконных актов, как инструкции Министерства финансов, Центрального банка РФ.

Вопрос о месте финансового права как самостоятельной отрасли в системе еще советского права являлся предметом дискуссии и практически был решен в конце 1960-х — начале 1970-х гг. Так, о том, что финансовое право является самостоятельной отраслью, писала еще Р. О. Халфина. Однако она считала, что финансовое право выделилось из государственного и административного права13.

Это положение, впервые сформулированное Р. О. Халфиной в 1952 г., разделяли Б. Н. Иванов и С. Д. Цыпкин.

Другая точка зрения состояла в том, что финансовое право признавалось самостоятельной отраслью права. Эту точку зрения высказывали Е. А. Ровинский, М. А. Гурвич, С. И. Вильнянский, Н. И. Химичева, М. И. Пискотин.

В 1976 г. В. В. Бесчеревных в книге «Компетенция Союза ССР в области бюджета» подробно обосновал вывод о том, что финансовое право не выделилось из других отраслей права, а возникло как самостоятельная отрасль наряду и одновременно с государственным и административным правом. Следует обратить внимание, что вопрос этот настолько важен и сложен, что дискуссия по нему продолжается до сих пор.

Исходя из общих положений теории права об отраслях права, различающихся между собой прежде всего по предмету правового регулирования, который во многом определяет и метод правового регулирования, мы присоединяемся к мнению о том, что финансовое право не выделялось из других отраслей, а является самостоятельной отраслью права. Поэтому воля, выраженная в нормах финансового права, является не просто усмотрением государства, а диктуется его объективно необходимыми экономическими потребностями.

На наш взгляд, в современных условиях рыночной экономики эта точка зрения кажется наиболее обоснованной. При этом следует иметь в виду, что такие финансовые категории, как налоги и займы, возникли одновременно с государством, так как были объективно необходимы для содержания и функционирования публичной власти.

Тому, что финансовое право является самостоятельной отраслью права и относится к публичному праву, можно найти подтверждение и у П. М. Годме, который, хотя и считал, что финансовое право выделилось из государственного и административного, в своей книге «Финансовое право» писал: «Связь финансов и экономики, гибкость и оборотоспособность данной части имущества и связанная с этим возможность злоупотреблений требуют, чтобы государственные финансы регламентировались специальными государственными нормами. Эти нормы дают возможность:

1) распоряжаться средствами в достаточном их количестве (правила, регулирующие доходы);

2) точно учитывать движение средств (казначейские правила);

3) обеспечивать их использование в соответствии с волей народа и в общих интересах (бюджетные правила).

Эти нормы влияют на все стороны жизни и составляют самостоятельную отрасль права»14.

Предмет финансового права не остается неизменным, он постоянно развивается под влиянием социальных процессов, возникающих в обществе. Так, в советский период принято было говорить, что предметом финансового права является только государственная финансовая деятельность. В настоящее время большинство ученых считают, что предмет финансового права изменяется и расширяется за счет включения в него общественных отношений, складывающихся в процессе не только государственной, но и муниципальной финансовой деятельности, а также иных финансовых отношений, возникающих в процессе формирования и использования фондов денежных средств, не относящихся к государственной собственности, но создаваемых для реализации публичных интересов, в частности централизованный фонд Агентства страхования вкладов, негосударственные пенсионные фонды и др. Иными словами, изменение предмета финансового права происходит по двум направлениям: во-первых, появление новых видов общественных отношений, обладающих признаками финансовых, т. е. расширение предмета финансового права, например появление негосударственных пенсионных фондов, аудита, цифровой валюты и др.; во-вторых, углубление предмета финансового права, т. е. появление новых содержательных качеств, свойств у ранее существовавших отношений, которые регулировались финансовым правом, например изменения в бюджетной, налоговой, банковской системах и др. В настоящее время именно эта позиция стала общепринятой.

Финансовое право взаимодействует с другими отраслями права.

Так, многие имущественные отношения, отношения равноправных субъектов по поводу денежных средств, отношения внутренних финансов предприятий, в сфере внутренней деятельности банков, органов страхования, товарно-денежные отношения регулируются соответственно нормами гражданского права.

Финансово-правовой аспект регулирования этих отношений определяется следующими обстоятельствами: 1) они выполняют функцию мобилизации денежных средств; 2) на основе нормативных актов эти средства направляются на выполнение задач и функций публичной власти; 3) они определяют условия возникновения всех указанных денежных отношений, их изменения и прекращения; 4) они определяют функции органов государства, особенно в кредитно-расчетной сфере, по обеспечению повседневного финансового контроля за всей деятельностью государства и муниципальных образований; 5) они направлены на обеспечение устойчивости денежного обращения.

Финансовое право рассматривается в нескольких аспектах: 1) отрасль права как система норм, правил поведения; 2) отрасль науки как система знаний, воззрений, представлений о финансовых явлениях и о правовой форме, их опосредующей, об исторических тенденциях становления и развития финансового права; 3) учебный курс как система изучения выработанных наукой представлений о финансовых явлениях и их правовой форме, правоприменительной практики в изучаемой сфере общественной жизни. Несмотря на некоторые различия, в науке финансового права сложились общие подходы к его пониманию как совокупности правовых норм, регулирующих общественные отношения, возникающие в процессе осуществления публичной финансовой деятельности, для обеспечения бесперебойного осуществления их задач и функций в целях реализации общесоциальных потребностей.

§ 2. Источники финансового права

Под источниками финансового права понимается способ внешнего выражения финансово-правовых норм. Система источников финансового права включает в себя нормативно-правовые акты, регулирующие финансовые отношения, к которым относятся законы, подзаконные нормативные акты, а также международные договоры и соглашения. К числу особенностей действующей системы источников финансового права относится наличие в ней не только законов и подзаконных актов федерального уровня, но и нормативных актов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Законы о бюджете и налогах принимаются на каждом уровне.

Источники финансового права находятся не в хаотичном состоянии, а в стройной системе на основе их иерархической соподчиненности, определяемой юридической силой актов. Такое построение системы источников права основано на принципе непротиворечия акта нижнего уровня акту вышестоящего уровня регулирования, то есть обладающего большей юридической силой.

Всю систему источников финансового права можно представить в виде двух подсистем: 1) система законов, 2) система подзаконных актов.

Основой всех источников финансового права является Конституция РФ. Конституция РФ определяет социальную направленность финансовой деятельности государства, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека (ст. 7).

Конституция РФ закрепляет фундаментальную основу бюджетного (ч. 1 ст. 41; п. «з» ст. 71; ст. 101, 104, 106, 114, 124; ч. 1 ст. 132), налогового (ст. 57, п. «з» ст. 71, п. «и» ст. 72, ч. 3 ст. 75, ч. 1 ст. 132), эмиссионного (п. «ж» ст. 71, ч. 1 ст. 75) публичного банковского (п. «ж» ст. 71, ст. 75, п. «г» ст. 83, п. «г» ст. 103) права, финансово-правовых институтов государственного долга (ч. 4 ст. 75) и государственного финансового контроля (ст. 83, 101–103), права денежного обращения (ч. 1 и 2 ст. 75), являющихся структурными элементами системы финансового права.

В Конституции РФ гарантируются равная защита всем формам собственности, свобода экономической деятельности, поддержка конкуренции, единство экономического пространства (ст. 8), устанавливаются полномочия Федерального Собрания (ст. 101, 104, 106), Правительства РФ (ст. 114, 115) и иных органов публичной власти в области финансовой деятельности, разграничиваются предметы ведения Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований по финансовым вопросам (ст. 71–73, 132).

Закрепляя обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы, Конституция РФ вместе с тем гарантирует что законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют (ст. 57). Конституционная норма о запрете придавать обратную силу актам налогового законодательства призвана обеспечить устойчивость в отношениях по налогообложению, придать уверенность налогоплательщикам в стабильности их правового и экономического положения.

В соответствии с правовыми позициями Конституционного Суда РФ, выраженными в ряде его решений (Постановления КС РФ от 30 января 2001 г. № 2-П, от 19 июня 2003 г. № 11-П и др.), в силу конституционного требования законности установления налогов и сборов предъявляются требования не только к форме, процедуре принятия и содержанию соответствующих актов, но и к порядку их введения. Налоги и сборы могут устанавливаться только законами, а не подзаконными актами.

Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации. Конституционный Суд РФ в постановлении от 29 июня 2004 г. № 13-П указал, что в Конституции РФ термин «федеральный закон» используется для обозначения всех законов, принимаемых федеральным законодателем, — как федеральных законов, принимаемых в обычном порядке, так и федеральных конституционных законов. При этом Конституция РФ исходит из верховенства федеральных конституционных законов по отношению к федеральным законам.

К федеральным конституционным законам, регулирующим финансовые отношения, относится Федеральный конституционный закон от 6 ноября 2020 г. № 4-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации», в ст. 19 которого определены полномочия Правительства РФ в области бюджетной, финансовой и денежно-кредитной политики. Именно Правительство РФ обеспечивает проведение единой финансовой и денежно-кредитной политики, разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет, обеспечивает его исполнение, разрабатывает и реализует налоговую политику, принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг, осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации и реализует иные полномочия.

Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» устанавливается, что финансирование федеральных судов и мировых судей осуществляется из федерального бюджета (ст. 3), за время участия в осуществлении правосудия присяжным и арбитражным заседателям выплачивается вознаграждение из федерального бюджета (ст. 8), Правительство РФ разрабатывает проект федерального бюджета в части финансирования судов во взаимодействии с председателями Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде РФ и с Советом судей РФ (ст. 33).

В ст. 7 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» предусмотрено, что в федеральном бюджете ежегодно предусматриваются отдельной статьей необходимые для обеспечения деятельности Конституционного Суда РФ средства, которыми Конституционный Суд РФ распоряжается самостоятельно. Смета расходов Конституционного Суда РФ не может быть уменьшена по сравнению с предыдущим финансовым годом.

Среди других источников финансового права следует выделить кодифицированные акты: Бюджетный и Налоговый кодексы (БК РФ и НК РФ), являющиеся, несомненно, основополагающими нормативными актами в области финансовой деятельности.

Бюджетный кодекс РФ устанавливает общие принципы бюджетного законодательства Российской Федерации, организации и функционирования бюджетной системы Российской Федерации, правовое положение субъектов бюджетных правоотношений, определяет основы бюджетного процесса и межбюджетных отношений в Российской Федерации, порядок исполнения судебных актов по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, на подлежащие казначейскому сопровождению в соответствии с БК РФ средства участников казначейского сопровождения, порядок применения бюджетных мер принуждения.

Налоговый кодекс РФ устанавливает систему налогов и сборов, страховые взносы и принципы обложения страховыми взносами, а также общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации, в том числе:

1) виды налогов и сборов, взимаемых в Российской Федерации;

2) основания возникновения (изменения, прекращения) и порядок исполнения обязанностей по уплате налогов и сборов;

3) принципы установления, введения в действие и прекращения действия ранее введенных налогов субъектов Российской Федерации и местных налогов;

4) права и обязанности налогоплательщиков, налоговых органов и других участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах;

5) формы и методы налогового контроля;

6) ответственность за совершение налоговых правонарушений;

7) порядок обжалования актов налоговых органов и действий (бездействия) их должностных лиц.

Финансовая деятельность государства регулируется некодифицированными законами, касающимися той или иной области этой деятельности. В бюджетной сфере ежегодно принимаются федеральные законы о федеральном бюджете, бюджетах государственных внебюджетных фондов, законы субъектов РФ о бюджетах субъектов РФ, муниципальные правовые акты представительных органов муниципальных образований о местных бюджетах.

Федеральный закон от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» регулирует отношения, возникающие в процессе внешнего государственного аудита (контроля) порядка формирования, управления и распоряжения средствами федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, федеральной собственностью.

Отношения в области публичного банковского права регулируются Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)», Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности».

Закон РФ от 27 ноября 1992 г. № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» регулирует отношения в сфере страхового дела и страхового надзора.

Целью Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле» является обеспечение реализации единой государственной валютной политики, а также устойчивости валюты Российской Федерации и стабильности внутреннего валютного рынка Российской Федерации как факторов прогрессивного развития национальной экономики и международного экономического сотрудничества.

Большое значение в финансовой деятельности имеют подзаконные нормативные правовые акты, к которым в сфере финансового права относятся следующие.

Во-первых, указы Президента РФ, нормативные правовые акты глав субъектов Федерации и местного самоуправления. Необходимость такого регулирования вызвана большой мобильностью и изменчивостью финансово-правовых отношений в условиях рынка, когда необходимо быстро реагировать на какие-то изменения в общественной жизни, в частности в области налогов, кредита, государственного внутреннего долга и т. д.

Во-вторых, нормы финансового права содержатся и в подзаконных актах органов исполнительной власти, которыми в первую очередь являются постановления правительства.

В-третьих, немаловажную роль в регулировании финансовой деятельности государства занимают и такие подзаконные акты, как приказы и инструкции Министерства финансов. Центральный банк РФ издает нормативные акты в форме указаний, положений и инструкций. Это также подзаконные акты, содержащие нормы финансового права, подлежащие безусловному исполнению.

К источникам финансового права относятся и международные договоры, содержащие нормы, которые регулируют финансовые отношения между Российской Федерацией и зарубежными государствами (зарубежным государством). Согласно ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. В соответствии со ст. 4 БК РФ и ст. 7 НК РФ в случае противоречия указанных норм нормам российского законодательства применяются правила и нормы международных договоров.

Российской Федерацией заключен ряд международных договоров (соглашений) об избежании двойного налогообложения.

Важное значение для регулирования финансовых отношений приобретают акты Конституционного Суда РФ. Сам Конституционный Суд РФ так определил их место: «Решения Конституционного Суда Российской Федерации имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа, и, следовательно, такое же, как нормативные акты, общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов». (Постановление Конституционного Суда РФ от 16 июня 1998 г. № 19-П «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации»).

Согласно ст. 6 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» решения Конституционного Суда РФ, включая выраженные в них правовые позиции, обязательны на всей территории РФ. Многие из этих правовых позиций Конституционного Суда РФ затем находят свое закрепление в нормативно-правовых актах.

§ 3. Принципы финансового права

Принципы финансового права (от лат. principium — основа, первоначало) представляют собой основополагающие, исходные положения, определяющие содержание и направления финансово-правового регулирования. С древних времен люди обращали внимание на то, что «принцип есть важнейшая часть всего» («principium est potissima pars cujuque rei»).

Значение принципов права заключается в том, что они выступают в качестве ориентиров в правовом регулировании, а также при применении толкования права. В необходимых случаях они выступают средством преодоления пробелов в праве. Нормы права не могут противоречить принципам по смыслу. И законодатель, и правоприменительные органы, реализуя свою компетенцию в области финансов, связаны общеправовыми принципами.

Многообразие принципов права обусловило их систематизацию в три группы: общеправовые (общие), межотраслевые и отраслевые.

Общеправовые принципы (законность, справедливость и др.) являются универсальными и поэтому охватывают своим действием все отрасли права. Общие принципы позволяют обеспечить целостность и стабильность всей системы права.

Межотраслевые принципы производны от общеправовых, но распространяют свое действие на две или несколько отраслей права, характеризуя их сущностные черты. Так, отношения, проистекающие из частного права, основываются на формальном равенстве сторон, а публично-правовые отношения, к которым относятся и финансовые, основываются на власти и подчинении сторон.

Отраслевые принципы служат правовой основой для отдельно взятой отрасли. Кроме того, следует учитывать, что каждая подотрасль или институт финансового права (бюджетное, налоговое, валютное право) имеют свои самостоятельные принципы. Например, гл. 5 Бюджетного кодекса РФ закрепляет принципы бюджетной системы Российской Федерации:

1) единства бюджетной системы Российской Федерации;

2) разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации;

3) самостоятельности бюджетов;

4) равенства бюджетных прав субъектов Российской Федерации, муниципальных образований;

5) полноты отражения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов;

6) сбалансированности бюджета;

7) эффективности использования бюджетных средств;

8) общего (совокупного) покрытия расходов бюджетов;

9) прозрачности (открытости);

10) участия граждан в бюджетном процессе;

11) достоверности бюджета;

12) адресности и целевого характера бюджетных средств;

13) подведомственности расходов бюджетов;

14) единства кассы.

Основными принципами валютного регулирования и валютного контроля в Российской Федерации являются:

1) приоритет экономических мер в реализации государственной политики в области валютного регулирования;

2) исключение неоправданного вмешательства государства и его органов в валютные операции резидентов и нерезидентов;

3) единство внешней и внутренней валютной политики Российской Федерации;

4) единство системы валютного регулирования и валютного контроля;

5) обеспечение государством защиты прав и экономических интересов резидентов и нерезидентов при осуществлении валютных операций (ст. 3 Федерального закона от 10 декабря 2003 г. № 173-ФЗ «О валютном регулировании и валютном контроле»).

Существенное изменение геополитической ситуации в мире на первое место в системе принципов финансового права ставит принцип национального финансового суверенитета. Сущность финансового суверенитета выражается в возможности государства самостоятельно, независимо от других государств и публично-правовых образований определять и проводить в жизнь свою политику в сфере публичных финансов: устанавливать и взимать обязательные платежи, формировать, распределять и использовать бюджетные средства в интересах государства и общества, обеспечивать стабильность национальной валюты и устойчивость банковской системы и др. Финансовый суверенитет обеспечивается всеми органами публичной власти, которые выполняют волю единственного носителя и источника власти в Российской Федерации — ее многонационального народа.

Как отметил Конституционный Суд РФ в постановлении от 18 июля 2008 г. № 10-П, государственный бюджет, будучи неотъемлемым элементом государственной власти и одновременно выражением финансово-экономического содержания государственного суверенитета, является основным инструментом финансового обеспечения деятельности государства. Он представляет собой образуемый из налоговых и неналоговых доходов публичный фонд финансовых средств, предназначенный гарантировать финансовую самостоятельность и независимость государственной власти, а также саму возможность осуществления ею полномочий и публичных функций, возложенных на нее Конституцией Российской Федерации и законами.

Важным принципом, лежащим в основе финансового права, является приоритет в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований представительных органов перед исполнительными органами государственной власти. Проявляется это в подконтрольности и подотчетности органов исполнительной власти парламенту, что является частью системы сдержек и противовесов в конституционной модели разделения властей. Так, Правительство РФ представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета (п. «а» ч. 1 ст. 114 Конституции РФ). Для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета палаты Федерального Собрания образуют специальный орган — Счетную палату РФ (ч. 5 ст. 101 Конституции РФ).

Государственная Дума в случае отклонения в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период может поставить вопрос о доверии Правительству РФ (ст. 202 БК РФ).

Конституция РФ (ст. 57) исключает установление налогов и сборов органами исполнительной власти.

Конституционное требование об установлении налогов и сборов только и исключительно в законодательном порядке Конституции РФ представляет собой один из принципов правового демократического государства и имеет своей целью гарантировать, в частности, права и законные интересы налогоплательщиков от произвола и несанкционированного вмешательства исполнительной власти.

Как отметил Конституционный Суд РФ: «Только закон в силу его определенности, стабильности, особого порядка принятия может предоставить налогоплательщику достоверные данные для исполнения им налоговой повинности. Если существенные элементы налога или сбора устанавливаются исполнительной властью, то принцип определенности налоговых обязательств подвергается угрозе, поскольку эти обязательства могут быть изменены в худшую для налогоплательщика сторону в упрощенном порядке»15.

Органы исполнительной власти по общему правилу не могут изменять или дополнять законодательство о налогах и сборах (п. 1 ст. 4 НК РФ).

Вместе с тем при определенных условиях обязательные платежи, которые взимаются в публично-правовом порядке, могут быть предусмотрены не только федеральным законодателем, но и Правительством Российской Федерации, если соответствующие платежи не носят налогового характера и допускаются по смыслу федерального закона, возлагающего регулирование исполнения закрепляемых им обязанностей на Правительство РФ. Правительство РФ также устанавливает ставки неналоговых платежей (сборов), если это делегировано ему федеральным законом, в котором непосредственно определены плательщики и объект обложения. Такое нормативно-правовое регулирование, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ, не противоречит Конституции Российской Федерации с точки зрения разграничения компетенции между Федеральным Собранием и Правительством РФ (Определение КС РФ от 16 декабря 2008 г. № 1079-О-О).

Следующим принципом финансовой деятельности и финансового права является принцип федерализма. В его основе лежит государственное устройство нашей страны. Принцип федерализма в финансовой сфере предполагает распределение финансовых ресурсов между публично-правовыми образованиями и разграничение компетенции между уровнями публичной власти.

В ведении Российской Федерации находятся финансовое, валютное, кредитное, таможенное регулирование, денежная эмиссия, основы ценовой политики; федеральные экономические службы, включая федеральные банки, федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71 Конституции РФ).

Конституционным Судом РФ было отмечено, что финансовое регулирование, бюджетная система Российской Федерации должны отвечать требованиям открытости, прозрачности как процесса принятия органами государственной власти финансовоемких решений, так и самого использования финансовых ресурсов Российской Федерации, что способствует реализации базирующегося на принципах демократии эффективного контроля гражданского общества за финансовой деятельностью государства в лице его органов16.

Финансовое регулирование коррелирует с отнесенным также к ведению Российской Федерации установлением основ федеральной политики в области экономического развития Российской Федерации и проведением единой финансовой политики (п. «б» ч. 1 ст. 114, Конституции РФ).

К совместному ведению Российской Федерации и субъектов Российской Федерации отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72 Конституции РФ).

Разграничение финансовой компетенции между законодательной, исполнительной и судебной властями является проявлением принципа разделения властей. При этом каждый государственный орган, реализующий одну из трех функций государственной власти, в сфере финансовой деятельности взаимодействует с другими органами публичной власти. В этом взаимодействии они ограничивают друг друга, образуя механизм сдержек и противовесов.

Принцип федерализма является основой построения бюджетной системы и организации межбюджетных отношений.

Органы публичной власти соответствующего уровня, опираясь на принцип самостоятельности бюджетов (ст. 31 БК РФ), осуществляют формирование бюджета соответствующего уровня, посредством которого происходит финансовое обеспечение публичных функций. Каждый субъект РФ или муниципальное образование имеет право на собственный бюджет. Причем бюджет субъекта РФ или местный бюджет не существуют изолированно — они являются составной частью финансовой системы Российской Федерации; недостаточность собственных доходных источников на уровне субъектов РФ или муниципальных образований влечет необходимость оказания финансовой помощи из федерального бюджета в форме предоставления дотаций, субвенций и субсидий, бюджетных кредитов, бюджетной ссуды (Постановление Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П).

Несомненно, одним из основных принципов финансовой деятельности и финансового права является принцип законности. Он означает, что вся деятельность по аккумуляции, перераспределению и использованию денежных средств в государстве должна осуществляться в рамках закона.

Данный принцип адресован не только физическим лицам и организациям, но, пожалуй, в первую очередь органам публичной власти, их должностным лицам, которые реализуют свои полномочия в строго определенных финансовым законодательством пределах компетенции. Как неоднократно пояснял Конституционный Суд РФ, конституционная обязанность платить законно установленные налоги и сборы предполагает не только полноту и своевременность уплаты налогов и сборов, но одновременно правомерный характер связанной с их взиманием деятельности уполномоченных органов и должностных лиц (Определение КС РФ от 28 марта 2024 г. № 576-О).

Отступление от этого принципа властного субъекта подрывает доверие к закону и действиям государства. Принцип поддержания доверия граждан к закону и действиям государства предполагает правовую определенность, сохранение стабильности правового регулирования, недопустимость внесения произвольных изменений в действующую систему норм и предсказуемость законодательной и правоприменительной политики, с тем чтобы участники соответствующих правоотношений могли в разумных пределах предвидеть последствия своего поведения и быть уверенными в неизменности своего официально признанного статуса, приобретенных прав, действенности их государственной защиты, то есть в том, что приобретенное ими на основе действующего законодательства право будет уважаться властями и будет реализовано17.

Законность проявляется в иерархии нормативных актов. Нормы Конституции РФ, определяющие основные принципы, правила и направления финансовой деятельности, являются основой для обширного финансового законодательства. Каждый вновь принятый законодательный акт должен согласовываться с ранее принятыми. Акт законодательства субъекта Российской Федерации не должен противоречить федеральному закону.

При этом в силу ч. 3 ст. 15 Конституции РФ любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения, что является проявлением принципа гласности.

В финансовом праве гласность, как важнейшая характеристика демократического, правового государства, проявляется в процедуре доведения до сведения граждан, в том числе с помощью средств массовой информации, содержания проектов бюджетов всех уровней бюджетной системы, принятых отчетов об их выполнении, результатов проверок и ревизий финансовой деятельности.

Однако из данного принципа есть изъятия, обусловленные интересами национальной безопасности. Так, в соответствии со ст. 209 БК РФ секретные статьи федерального бюджета рассматриваются на закрытом заседании палат Федерального Собрания Российской Федерации. Материалы к секретным статьям федерального бюджета рассматриваются исключительно председателями палат Федерального Собрания Российской Федерации и специальными комиссиями палат. Принятие специальных секретных программ и включение их в состав тех или иных расходов федерального бюджета осуществляется по представлению Президента Российской Федерации.

Еще одним принципом финансового права является принцип плановости. Он означает, что вся финансовая деятельность государства и муниципальных образований осуществляется на основе финансового плана, учитывающего доходы и расходы на определенный период. Основными финансово-плановыми актами публично-правовых образований являются бюджеты бюджетной системы Российской Федерации: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Федерации, местные бюджеты, бюджеты государственных внебюджетных фондов.

В основе финансового планирования лежит прогноз социально-экономического развития. В соответствии с п. 23 ст. 3 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации» прогноз социально-экономического развития Российской Федерации — документ стратегического планирования, содержащий систему научно обоснованных представлений о внешних и внутренних условиях, направлениях и об ожидаемых результатах социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный или долгосрочный период. На федеральном уровне прогноз социально-экономического развития разрабатывается Минэкономразвития России.

Постановлением Правительства РФ от 14 ноября 2015 г. № 1234 утверждены Правила разработки, корректировки, осуществления мониторинга и контроля реализации прогноза социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочный период.

Реализация принципа плановости позволяет субъектам рационально распределять и использовать финансовые ресурсы, учитывать результаты предыдущих периодов финансовой деятельности, прогнозировать свое финансовое развитие и таким образом осуществлять деятельность более эффективными методами.

Принципы финансового права не существуют изолированно друг от друга, а объединены в систему. Действуя системно, они обеспечивают внутреннюю согласованность и непротиворечивость финансового законодательства.

§ 4. Система финансового права

Понятие системы финансового права

Правовые нормы, регулирующие финансовую деятельность государства, дифференцируются, группируются внутри отрасли финансового права в определенные правовые институты и подотрасли, взаимосвязь и взаимодействие которых и образуют систему финансового права.

Институты — это взаимосвязанные и взаимообусловленные группы правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения определенной узкой области внутри отрасли права.

Подотрасль права — более крупная группировка норм права, регулирующих однородные общественные отношения, включающая несколько институтов права. Они существуют объективно. Порядок расположения и изучения институтов внутри отрасли права объективно обусловлен самой системой общественных отношений в области финансовой деятельности государства, финансового рынка, образующих финансовую систему общества.

Структура системы финансового права

Все нормы финансового права первоначально подразделяются на общую и особенную части.

К общей части финансового права относятся нормы, регулирующие общие принципы, правовые формы и методы финансовой деятельности государства, систему органов государства, осуществляющих финансовую деятельность, их правовое положение, а также правовое положение всех субъектов — участников финансовых правоотношений. К общей части относятся и нормы, в которых закреплены принципы, лежащие в основе зарубежных институтов финансового права.

Особенная часть финансового права включает расположенные в определенном научно обоснованном порядке и логической последовательности подотрасли и институты финансового права, связь между которыми объективно обусловлена. Так, основной подотраслью финансового права, несомненно, является бюджетное право, так как в бюджетной системе аккумулируются основные государственные финансовые ресурсы, предназначенные для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления (ст. 6 БК РФ). К централизованным финансам относятся также централизованные государственные внебюджетные фонды денежных средств, а нормы, регулирующие данные отношения, образуют институт, входящий в данную подотрасль. Правовые институты, регулирующие общественные отношения, складывающиеся в данной области, являются ведущими среди других финансово-правовых институтов.

Бюджет — это доходы и расходы государства, поэтому естественно, что институтами бюджетного права являются институты публичных расходов и публичных доходов.

Значимыми институтами бюджетного права являются государственный и муниципальный кредит и другие институты.

Важнейшей подотраслью финансового права является налоговое право, имеющее сложную структуру, нормы которого подразделяются на общую и особенную части. К общей части относят нормы, закрепляющие принципы налогового права, его источники, понятие и виды налогов, сборов, их структуру, вопросы налоговой ответственности, виды налоговых правонарушений и другие институты. К институтам особенной части налогового права относятся, например, такие институты, как федеральные налоги, региональные налоги, местные налоги и сборы и другие институты.

В современных условиях значительное развитие получил финансовый рынок. Многие отношения, которые складываются в процессе его функционирования, носят публичный характер и регулируются нормами публичных отраслей права, в первую очередь финансового права. Совокупность норм финансового права образует в структуре финансового права подотрасль, включающую в себя общую и особенную части. Если в общую часть входят нормы, устанавливающие цели и задачи, принципы функционирования финансового рынка на современном этапе развития общества, порядок формирования и полномочия Центрального банка Российской Федерации, то особенную часть составляют такие сформировавшиеся институты, как: публичное банковское право, публичное страховое право, финансово-правовое регулирование рынка ценных бумаг, финансово-правовое регулирование негосударственных пенсионных фондов, а также институты, содержащие нормы, которые регулируют общественные отношения в рамках иных секторов финансового рынка.

Одним из основных условий наличия финансового суверенитета страны является создание и функционирование национальной платежной системы. Нормы, регламентирующие возникающие при этом отношения, образуют самостоятельный институт, который тесно взаимосвязан с подотраслями — финансовым рынком и правовым регулированием денежного обращения.

Поскольку финансовая деятельность — это деятельность, основывающаяся на деньгах и денежном обращении, то в систему финансового права входит подотрасль правового регулирования денежного обращения, включающая в себя общую и особенную части, в которую входят в качестве институтов нормы, регулирующие денежную систему, национальную платежную систему, расчетные отношения, валютные отношения и контроль в указанных сферах.

Помимо названных институтов и подотраслей, относящихся к особенной части финансового права, в настоящее время выделяются новые подотрасли, например подотрасль финансового контроля, особенность которой заключается в том, что в нее включаются нормы, которые одновременно относятся к общей части (например, нормы о целях, задачах, формах и методах финансового контроля), а также нормы, регулирующие осуществление финансового контроля в отдельных сферах финансовой деятельности и относимые к особенной части финансового права (например, нормы по проведению бюджетного, налогового, валютного и других видов контроля).

Выделяется также и подотрасль, включающая нормы по регулированию бухгалтерского учета и отчетности, также располагающаяся в общей и особенной частях финансового права.

Таким образом, в системе финансового права нашли отражение объективно существующая финансовая система и система финансового рынка, которые лежат в основе формирования системы и структуры финансового права. Единство финансовой системы выражается в общем построении системы финансового права, где в общей части закрепляются основы понятий финансовой деятельности государства и муниципальных образований, понятий и особенностей финансово-правовых норм, финансово-правовых отношений и финансово-правовых институтов, рассматривается финансовый контроль и дается сравнительная характеристика основных финансово-правовых институтов других государств. В особенной части финансового права логически последовательно располагаются и характеризуются финансово-правовые институты и подотрасли таким образом, что это становится базой для изучения финансового права и финансовой деятельности как деятельности публичной власти в обществе.

Контрольные вопросы

1. Охарактеризуйте предмет финансового права.

2. В чем выражается специфика метода финансового права?

3. Что следует понимать под источником финансового права?

4. Какие принципы лежат в основе финансового права?

5. Охарактеризуйте место финансового права в системе российского права.

6. Какова система финансового права?

Список рекомендованной литературы

1. Бельский К. С. Финансовое право. М.: Юристъ, 1994.

2. Бельский К. С. История и методология финансового права. Пенза: Научно-издательский центр «Социосфера», 2022. 564 с.

3. Годме П. М. Финансовое право. М., 1978.

4. Горбунова О. Н. Финансовое право и финансовый мониторинг в современной России. М., 2003.

5. Козырин А. Н. У истоков финансового права // Золотые страницы финансового права России / под ред. А. Н. Козырина. Т. 1. М.: Статут, 1998.

6. Лебедев В. А. Финансовое право: учебник // Золотые страницы финансового права России / под ред. А. Н. Козырина. Т. 2. М.: Статут, 2000.

7. Лушникова М. В. Наука финансового права на службе государству: российские государственные деятели и развитие науки финансового права (историко-правовой очерк) / М. В. Лушникова, А. М. Лушников. Ярославль, 2010.

8. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960.

9. Рукавишникова И. В. Метод финансового права. 3-е изд. М.: Норма, 2011.

10. Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во МГУ, 1983.

11. Энциклопедия российского финансового права / под ред. Е. Ю. Грачевой, Р. Е. Артюхина. М.: Проспект, 2024. 923 с.

12. Янжул И. И. Основные начала финансовой науки // Золотые страницы финансового права России / под ред. А. Н. Козырина. Т. 3. М.: Статут, 2002.

Глава 3. ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ФИНАНСОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ, ИХ ОСОБЕННОСТИ И ВИДЫ

План главы

1. Финансово-правовые нормы. Общая характеристика.

2. Финансовые правоотношения: особенности, структура и виды.

§ 1. Финансово-правовые нормы. Общая характеристика

Признаки финансово-правовых норм

Финансово-правовые нормы, так же как и нормы иных отраслей права, обладают общими свойствами, характерными для всех отраслей права: это правила поведения, установленные государством в строго определенном порядке, содержащиеся в нормативных правовых актах, носящие общеобязательный характер, за нарушение которых применяются меры принуждения уполномоченными на то субъектами.

Помимо общих признаков, отличающих нормы права от иных социальных норм, финансово-правовые нормы права обладают и специфическими чертами. Так, они регулируют права и обязанности субъектов — участников финансовых отношений, и исполнение их обеспечивается принудительной силой государства. Основная особенность финансово-правовых норм состоит в том, что они носят государственно-властный, императивный характер. Государство предписывает правила поведения юридическим лицам, гражданам в области финансовой деятельности. Требования к участникам финансово-правовых отношений выражаются в категоричной форме. Участники финансовых отношений, урегулированных нормой финансового права, не вправе изменить предписания нормы и условия ее применения. В современных условиях меняются взаимоотношения публичной власти и частных субъектов, что связано с расширением использования государством экономических регуляторов. Данные изменения свойственны и сфере финансов, поэтому можно говорить о том, что ряду финансово-правовых норм свойственна диспозитивность. В то же время это не означает, что сами нормы финансового права приобретают характер гражданско-правовых. В юриспруденции неоднократно отмечалось, что для метода правового регулирования характерны два основных подхода публичной власти к воздействию на общественные процессы — императивный и диспозитивный. Соответственно каждая отрасль права использует оба этих подхода, но для метода правового регулирования конкретной отрасли в зависимости от характера предмета правового регулирования свойственно превалирование или императивов в своих предписаниях, или диспозитивности. Так, для норм гражданского права характерны преимущественно диспозитивные предписания, но в то же время ряд норм носит и императивный характер. В отличие от гражданского права, среди норм финансового права превалируют императивные нормы.

Структура нормы финансового права

Как и норма всякой другой отрасли права, финансово-правовая состоит из гипотезы, диспозиции и санкции.

Гипотеза определяет условия, обстоятельства, при которых могут возникнуть финансовые правоотношения, и указывает на субъектов — участников этих правоотношений. Например, чтобы юридическое лицо заплатило налог на прибыль, оно как минимум должно получать от своей деятельности определенный доход. Основа финансово-правовой нормы — диспозиция — содержит предписание того, как должны поступать участники финансовых отношений, т. е. определяет их права и обязанности.

Способом защиты правил, установленных финансово-правовыми нормами, являются их санкции.

Санкции финансово-правовых норм, как правило, указывают на меры финансового воздействия за нарушение предписаний государства в области финансов. Это пени и штрафы, принудительное взыскание не внесенных в срок платежей, применение кредитных санкций банком, приостановление операций по счетам и др.

В связи с тем, что нарушение предписания, содержащегося в финансово-правовой норме, влечет за собой нанесение материального ущерба государству, применение финансово-правовых норм имеет некоторые особенности. Так, самую распространенную санкцию в области финансового права — пеню — финансовые органы применяют автоматически, не устанавливая вины за правонарушение. При нарушении срока платежа неизбежно применяется эта санкция.

Как правило, в статьях того или иного финансового законодательного акта могут не содержаться все три элемента финансово-правовой нормы. Но гипотеза, диспозиция и санкция содержатся в других статьях этого же нормативного акта или иногда в других нормативных актах.

Виды финансово-правовых норм

Финансово-правовые нормы в зависимости от содержания могут быть материальными и процессуальными.

Материальные финансово-правовые нормы закрепляют виды и объем денежных обязательств юридических и физических лиц перед государством, определяют объем и направление расходов государства, т. е. закрепляют юридические права и обязанности участников финансовых правоотношений.

Процессуальные нормы финансового права устанавливают порядок применения и действия норм материального права. Так, законодатель определяет бюджетный процесс как регламентируемую нормами права деятельность органов государственной власти, местного самоуправления по составлению, рассмотрению, утверждению, исполнению бюджетов, составлению и утверждению отчетов об исполнении бюджетов различных уровней.

По характеру воздействия на участников финансовых отношений финансово-правовые нормы подразделяются на обязывающие, запрещающие и уполномочивающие.

Обязывающие нормы права регулируют активное поведение субъектов и предписывают в категорической форме совершать определенные действия, например платить налоги.

Запрещающие финансово-правовые нормы регулируют пассивное поведение субъектов финансовых отношений и предписывают не совершать действий, нарушающих финансовую дисциплину и законность. Так, в настоящее время предприятиям и организациям запрещается иметь в наличном обороте более установленной Банком России суммы денег. Совершение сделок за наличные деньги в большей сумме рассматривается как серьезное финансовое нарушение.

Уполномочивающие финансово-правовые нормы содержат дозволение определенным органам или должностным лицам конкретизировать предписания, содержащиеся в норме.

В уполномочивающих финансово-правовых нормах категорический характер предписания государства сочетается с определенными полномочиями участников финансовых отношений, т. е. в них содержатся дозволения распоряжаться субъективными правами в пределах нормы, исходя из общих правовых принципов.

В современных условиях возросло значение уполномочивающих норм, что позволяет юридическим лицам избирать пути исполнения финансовых обязательств. Соответственно этому меняется и характер воздействия государства на участников финансово-правовых отношений. Достаточно часто нормы предусматривают применение экономических мер, с тем чтобы нарушение велений государства отражалось непосредственно на нарушителях.

Кроме всех указанных признаков, финансово-правовые нормы обладают еще и специфическими особенностями в связи с тем, что они регулируют именно финансовые отношения. Финансы выполняют в государстве определенные, присущие только им функции: распределительную, контрольную и стимулирующую. Естественно, что и нормы права, регулирующие данную область общественных отношений, также несут на себе эти нагрузки. Особенно важно в настоящее время обратить внимание на стимулирующую функцию норм финансового права: они должны в принципе конструироваться так, чтобы не только служить аккумуляции средств в фондах денежных средств и их перераспределению, но и содействовать при этом развитию экономики и социальных процессов в государстве.

В зависимости от вида регулируемых отношений финансово-правовые нормы делятся на бюджетные, налоговые, финансового контроля, страховые, банковские, валютные и др.

В зависимости от вида нормативно-правового акта, в котором содержатся финансово-правовые нормы, они могут быть разделены на нормы законов и нормы подзаконных актов.

§ 2. Финансовые правоотношения: особенности, структура и виды

Признаки финансового правоотношения. Понятие финансового правоотношения

В результате воздействия финансово-правовых норм на финансовые отношения, возникающие в процессе осуществления финансовой деятельности по собиранию, распредепределению и использованию фондов денежных средств, последние приобретают форму правоотношения.

Финансовые правоотношения отличаются тем, что: 1) они возникают в процессе финансовой деятельности; 2) одним из субъектов в этих правоотношениях всегда выступает государство или муниципальное образование в лице уполномоченного им органа власти (государственного или муниципального) или иного субъекта (кредитная, аудиторская, страховая организация и т. п.); 3) в основном возникают по поводу денег — денежного платежа в доход государства, публичных расходов и т. п.; 4) это общественные отношения, урегулированные нормами финансового права.

Эти четыре отличительные черты, рассматриваемые в совокупности, отграничивают финансовые правоотношения от других видов правоотношений. Например, административные штрафы налагаются определенным органом государства и являются денежными, но они не возникают в процессе осуществления финансовой деятельности государства и имеют целью не формирование фондов денежных средств, а наказание правонарушителей, поэтому данные отношения регулируются не финансовым, а административным правом. Отношения по получению кредита в банке являются денежными, но в их основе — денежные фонды частных лиц, а также частные интересы, данные отношения совершаются без участия управомоченных органов государства. В финансовых правоотношениях, как правило, отчетливо выступают два правовых элемента: государственно-властный (организационный) и имущественный.

Финансовая деятельность основывается на государственных актах. В то же время мобилизация и расходование публичной властью денежных средств представляют собой деятельность материального, имущественного характера. Поэтому финансовые правоотношения являются властно-имущественными отношениями.

Властно-имущественный характер типичен и для определенных административных правоотношений (конфискация и реквизиция, административные денежные штрафы, переход в муниципальную собственность бесхозяйного имущества). Однако эти правоотношения возникают, изменяются и прекращаются в процессе управленческой деятельности государства, не связанной непосредственно с организацией финансовой деятельности, с поступлением денежных средств в доход публичной власти.

Виды финансовых правоотношений

По своему материальному содержанию, а также в зависимости от сферы финансовой деятельности, в которой они складываются, и по виду финансово-правовых норм финансовые правоотношения группируются по следующим видам:

1) бюджетные;

2) налоговые;

3) в области страхования;

4) публичного и банковского кредита;

5) расчетов, регулируемых финансовым правом;

6) по поводу регулирования денежного обращения и валютного регулирования;

7) контрольные.

Финансовые правоотношения, так же как и финансово-правовые нормы, делятся на материальные, связанные с формированием и расходованием фондов денежных средств, и процессуальные, организационные, носящие по отношению к материальным служебный характер.

Структура финансовых правоотношений

Сущность финансового правоотношения проявляется в его структуре, состоящей из таких элементов, как субъекты, содержание, т. е. права и обязанности сторон, объект.

Во всех этих правоотношениях субъектами являются государство, муниципальные образования, различные организации, в том числе международные, учреждения, а также граждане.

Государство в целом становится субъектом финансовых правоотношений, когда они складываются между Российской Федерацией и субъектами федерации, между ними и органами местного самоуправления. В этих правоотношениях государство выступает в лице высших и местных органов, компетенция которых в области финансов установлена Конституцией РФ и конституционными правовыми актами субъектов федерации, а также законодательными и другими нормативными актами.

Как субъект финансового права государство выступает также через специальные управомоченные финансовые органы (кредитные организации), представляющие интересы государства, и иных субъектов.

Финансовый орган (кредитная организация) осуществляет свои правомочия независимо от того, кто является противоположной стороной финансовых правоотношений — государственный орган, хозяйствующий субъект или физическое лицо.

Учреждения и организации, состоящие на бюджетном финансировании, — это тоже участники финансовых правоотношений. Субъектами в этих правоотношениях выступают, в частности, распорядители бюджетных средств, которые несут ответственность за правильное их расходование в меру фактических потребностей, за постановку учета и отчетности расходуемых по смете ресурсов. Особое место среди субъектов финансового права занимают государственные корпорации, публично-правовые компании, унитарные предприятия — они выполняют важные функции в реализации публичных интересов в различных сферах, в том числе в сфере финансов.

Субъектами финансовых правоотношений являются отдельные физические и юридические лица. Основным признаком правосубъектности гражданина и юридического лица в финансовых правоотношениях считается наличие самостоятельного источника дохода (заработка, имущества на территории Российской Федерации).

Субъектами правоотношений наряду с гражданами Российской Федерации могут быть иностранные граждане (или лица без гражданства), проживающие и работающие в Российской Федерации или имеющие на территории Российской Федерации разрешенные законом источники доходов, если особыми соглашениями они не освобождаются от уплаты налогов18.

В целях наиболее эффективного осуществления своих задач и функций государство может делегировать отдельные полномочия частным лицам — кредитным, некоммерческим, аудиторским организациям и др.

Основанием возникновения, изменения и прекращения финансовых правоотношений являются юридические факты, т. е. предусмотренные нормами финансового права действия или события, которые влекут возникновение, изменение или прекращение у отдельных юридических или физических лиц финансовых прав и обязанностей.

Так, возникновение финансово-правовых отношений обычно осуществляется на основании правового нормативного или индивидуального юридического акта. Таким нормативным актом в области финансовой деятельности государства является федеральный закон о федеральном бюджете, который принимается ежегодно. Индивидуальный нормативный акт — извещение финансовым органом гражданина о необходимости уплатить какой-либо налог. Как событие может рассматриваться, например, увеличение числа иждивенцев в семье, что ведет к уменьшению налога на доходы физических лиц, т. е. данное событие изменяет финансово-правовое отношение.

Изменение финансовых правоотношений также происходит на основе нормативного акта в связи с изменением предусмотренных в нем фактов и событий. Например, факт увеличения или уменьшения размера бюджетных ассигнований вызывает изменение данного правоотношения.

Прекращение финансовых правоотношений связано, например:

1) с погашением финансового обязательства в результате уплаты суммы в срок или взыскания недоимки (просроченного платежа);

2) выполнением задания по государственным доходам, по бюджету или внебюджетным фондам;

3) использованием выданных бюджетных ассигнований;

4) осуществлением компетентными органами права сложения недоимок по налогам и т. д.

Содержание финансового правоотношения образуют в совокупности права и обязанности субъектов данного правоотношения по собиранию, распределению, перераспределению и использованию фондов денежных средств в процессе осуществления финансовой деятельности. Не существует единого перечня прав и обязанностей субъектов финансовых правоотношений, правовой статус субъектов каждого вида является уникальным, отражает их роль и значение для осуществления финансовой деятельности. Большинство субъектов наделены специальной правоспособностью, подчеркивающей различия в их правовом статусе — так, юридические лица могут выступать в качестве налогоплательщиков, налоговых агентов, получателей бюджетных средств, валютных резидентов и нерезидентов, кредитных и некредитных финансовых организаций и других субъектов.

Объектом финансового правоотношения всегда выступают деньги или денежные обязательства. В то же время выделяются и правоотношения, носящие организационный характер, но в конечном итоге они носят служебный характер, направлены на обеспечение исполнения имущественных финансовых правоотношений, например отношения по осуществлению финансового контроля.

Контрольные вопросы

1. Какие особенности свойственны финансово-правовым нормам?

2. Чем отличаются финансовые правоотношения от иных правоотношений?

3. Назовите виды финансово-правовых норм и финансовых правоотношений. Охарактеризуйте субъектный состав финансовых правоотношений.

4. С какими обстоятельствами связано возникновение, изменение и прекращение финансовых правоотношений?

Список рекомендованной литературы

1. Очерки финансово-правовой науки современности / под ред. Л. К. Вороновой, Н. И. Химичевой. М.; Харьков: Право, 2011.

2. Ровинский Е. А. Основные вопросы теории советского финансового права. М., 1960.

3. Цыпкин С. Д. Финансово-правовые институты, их роль в совершенствовании финансовой деятельности Советского государства. М.: Изд-во Моск. ун-та, 1983.

4. Энциклопедия российского финансового права / под ред. Е. Ю. Грачевой, Р. Е. Артюхина. М.: Проспект, 2024. 923 с.

Глава 4. ИСТОРИЯ НАУКИ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

План главы

1. Методология науки финансового права.

2. Дореволюционный период развития науки финансового права.

3. Советский период развития финансового права.

4. Современное финансовое право.

§ 1. Методология науки финансового права

Методология науки представляет собой учение о методах, средствах и процедурах научной деятельности. Кроме того, методология — это часть теории научного познания. Любая методология науки исходит из определенной классификации методов научного познания. Классификации проводятся, как правило, по двум основаниям: степени общности метода (общенаучные и частнонаучные методы) и характеру получаемого знания (эмпирические, теоретические и др.)19. В свою очередь, методология правовой науки представляет собой набор принципов, систему познавательных средств и методов познания, выработанных всеми общественными науками, в том числе и отраслевыми юридическими науками, которые применяются в процессе познания специфики правовой действительности, при организации теоретической и практической деятельности20.

Основными методами познания в науке финансового права являются как общенаучные, так и специально-научные методы.

Общенаучные методы применимы во всех сферах научного познания. Они включают методы анализа, синтеза, индукции, дедукции, классификации, сравнения, гипотезы, аналогии, обобщения и т. д. Общенаучные методы являются методами непосредственного познания21 финансово-правовых явлений.

Например, метод синтеза может быть использован для обобщения различных общетеоретических аспектов толкования правовых норм, выявленных в теории права и отраслевых науках, с целью определения наличия особенностей в процессе толкования финансово-правовых норм.

Широко применяется в т. ч. в отраслевых правовых науках метод классификации, представляющий систему последовательных делений, произведенных посредством расчленения на классы по какому-либо признаку с определенной целью в процессе познания22. В науке финансового права использование метода классификации позволяет подразделять финансово-правовые нормы на бюджетные, налоговые, эмиссионные, финансово-контрольные и т. д.23 Анализ как метод научного исследования предполагает воображаемое или реальное расчленение объекта на составные элементы, признаки, части в целях выявления их системных свойств и отношений между собой и с другими предметами24. В науке финансового права метод анализа используется как один из логических методов получения новых познавательных результатов. Если анализ означает всякое разделение, расчленение, то синтез — связывание, соединение. Анализ какого-либо финансово-правового явления означает, что исследователь переходит от нерасчлененного описания изучаемого объекта к выявлению его строения, состава, а также свойственных ему признаков (например, при анализе понятий «бюджет», «налоги», «сборы» и т. д.)25.

На наш взгляд, метод анализа может быть использован при критическом изучении достижений теории права по теме толкования финансово-правовых норм с целью определения перспективных направлений исследований в финансовом праве. Используя метод анализа, исследователь останавливается на каждом правовом институте, изучая и осмысливая его со всех сторон (например, при рассмотрении институтов доходов и расходов бюджета).

Индукция и дедукция выступающие методами познания, представляют собой две стороны мыслительного процесса. Индукция — способ постижения реальности, состоящий в восхождении от частного к общему, от единичных фактов к некоторому обобщающему логическому заключению. Дедукция есть категория формальной логики, когда вывод делается от общего знания к менее общему, частному и даже единичному, т. е. когда мыслительный процесс осуществляется в движении от общего положения к анализу единичных фактов26. Индукция в науке финансового права есть умственный процесс, при помощи которого исследователь от познания отдельных фактов и явлений в области финансовой деятельности государства и муниципальных образований и приобретения эмпирических знаний переходит к теоретическим выводам и обобщениям. Индукция и дедукция тесно связаны между собой, потому что дедукция без помощи индукции никогда не может обеспечить познание объективной реальности27. Сравнение как общенаучный метод познания есть познавательный акт в отношении двух или более финансово-правовых объектов, между которыми имеется хоть какое-нибудь сходство или различие, в целях получения углубленного знания об одном или каждом из них (налоги, сборы, пошлины, страховые взносы). Гипотеза в науке финансового права есть выдвигаемое для познания и объяснения каких-либо финансовых явлений научное предположение, достоверность которого еще не доказана ни теоретическим, ни практическим путем. Научная гипотеза возникает не на пустом месте, а на базе уже накопленных, но еще недостаточных знаний. Многие категории28 в праве, в т. ч. финансовом праве, существуют как предположения (финансовая система, финансово-плановые акты). Обобщение — метод научного познания, основу которого составляет отождествление отдельных предметов, явлений, их свойств и отношений29. Исторический метод также один из основных общенаучных методов, который заключается в последовательном изучении динамики развития анализируемой ситуации с момента ее зарождения и до момента, рассматриваемого исследователем30. В финансовом праве этот метод направлен на получение специальных знаний об истории финансового права и финансовой науки. Исторический метод познания служит: 1) для научного анализа нормативных правовых актов, являющихся памятниками права и содержащих нормы финансового права; 2) для обозначения правовых институтов, входящих в систему финансового права и действовавших в соответствующую историческую эпоху; 3) для анализа знаний по финансовому праву, содержащихся в научных трудах исследуемой эпохи31.

Специально-научные методы познания, применяемые в науке финансового права, включают в свой состав формально-догматический метод, метод сравнительно-правового исследования (сравнительно-правовой метод), историко-правовой метод и его разновидности, метод финансово-социологического исследования, герменевтический метод и др.

В группе специально-юридических методов формально-догматический, или, как его еще называют, юридический (специально-юридический) метод является ведущим, базовым методом познания. Этот метод используется при исследовании «догмы» финансового права. Формально-догматический метод применяется при изучении российского финансового законодательства в процессе познания любого финансово-правового объекта. С помощью этого метода исследуется финансово-правовой объект со стороны предусматривающих этот объект правовых норм, сами нормы познаются не как фактическое право, но как право должное, содержащееся в нормативных правовых актах. Формально-догматический, или юридический метод представляет собой совокупность юридических приемов и способов, с опорой на которые осуществляются изучение, толкование и обработка правового материала («догмы права»). Догматический и формально-логический методы образуют основу этих приемов, способов и операций. В науке финансового права догматический метод служит для изучения финансового права исходя из позиции, что это право обязательно и что этот способ подходит к финансовому праву как к чему-то высшему, неизменному, абсолютно-обязательному, подходит к нему как к догме. Понятие догмы права обозначает твердость, непререкаемость правовой основы, в соответствии с которой решаются все юридические вопросы32.

Сравнительно-правовой метод позволяет подготовить необходимую эмпирическую базу для изучения процессов унификации и гармонизации правового регулирования финансовых и экономических отношений в целом. С его помощью можно определить влияние финансового права отдельных зарубежных государств и групп стран (экономических, валютных и политических союзов) на современное развитие российского финансового законодательства33. Сравнительно-правовой метод представляет собой способ исследования двух или более финансово-правовых институтов, который решает задачу их сравнения, выявления общего и различного. Сравнение как логический прием предполагает, что в исследуемых объектах имеются какие-то сходные признаки34.

Суть герменевтического метода, используемого в науке финансового права, заключается в толковании самой правовой нормы, а также способа ее применения. Использование этого метода в науке финансового права позволяет выявить смысл финансово-правовой нормы с точки зрения ее понятийного, системного, исторического и телеологического толкования. Весьма полезным является проведение понятийного толкования при сравнении таких терминов, как «аудит эффективности» и «финансовый контроль», «текущий» и «периодический финансовый контроль», «административный» и «государственный финансовый контроль» при анализе феномена финансового контроля. Применение герменевтического метода толкования правовых феноменов позволяет более глубоко понять саму правовую норму, ее происхождение и механизм реализации в обществе35.

Метод сравнительно-исторического исследования представляет собой систему логических приемов, направленных на познавательное сравнение двух и более родственных финансово-правовых институтов в историческом времени в целях более глубокого и содержательного понимания каждого или одного из них. Как правило, сравниваются два однотипных финансово-правовых объекта: один, как правило, основной, функционирующий в сегодняшнее время, другой — в исторически отдаленное время. Использование этого метода предполагает исторический подход к анализу и оценке финансово-правовых явлений. Метод финансово-социологического исследования представляет собой совокупность логических приемов, направленных на познание практики применения финансово-правовых норм в целях приобретения эмпирических знаний. При обращении к этому методу обычно используются такие логические приемы, как непосредственное наблюдение за деятельностью финансовых органов и их должностных лиц, собеседование с ними, анкетирование, использование финансово-правовых документов и статистических данных. Названные приемы ценны тем, что обеспечивают получение необходимой информации и фактов непосредственно из жизни. Кроме того, социологический метод требует адаптации «…для проведения анализа поведения субъектов, если его использование планируется для оценки правовых переживаний и суждений, т. е. отношения к правовым феноменам со стороны участников правовой жизни»36.

Дореволюционные и советские исследователи, яркие представители финансово-правовой науки В. А. Лебедев, И. Х. Озеров, И. И. Янжул, С. А. Котляревский, Е. А. Ровинский, М. И. Пискотин и другие авторы мастерски использовали как общенаучные, так и специально-научные методы познания финансового права. Надо сказать, что традицией, характеризующей методологию дореволюционных исследований по финансовому праву, стало активное использование исторического и сравнительного методов. В. А. Лебедев убедительно продемонстрировал преимущества использования исторического и сравнительного методов при изучении финансового законодательства. Все важнейшие институты финансового права автор представляет в их историческом развитии, не ограничивая при этом предмет исследования только российским законодательством, а включая в него и финансово-правовую практику важнейших европейских государств. Цель использования сравнительно-правового метода в финансовом праве, по Лебедеву, обязательно должна быть сопряжена с интересами российского государственного хозяйства37. Не стал исключением и И. И. Янжул, применявший в своих работах исторический, сравнительный, статистический и другие методы исследования38.

Необходимо отметить, что ни общенаучные, ни специально-научные методы не применяются в чистом виде, т. к. в каждом конкретном случае они дополняют друг друга, сочетаются, смешиваются, взаимопроникают в соответствии с познаваемым объектом39. В общественных науках «возможность воздействовать на человека, изменять, целенаправлять, одухотворять, преображать моральные, правовые, идейные его измерения, способствовать его общему гуманитарному росту — высшее мерило познавательных качеств гуманитарного знания»40.

§ 2. Дореволюционный период развития науки финансового права

Исторический подход к рассмотрению формирования финансового права как науки в России, основных этапов и закономерностей его развития позволяет выявить предпосылки и корни сегодняшних достижений и проблем.

Немецкий экономист К. Эеберг писал: «Финансовая наука есть область знания, заслуживающая внимательного изучения частью вследствие теоретической важности этого учения для общего образования, частью вследствие широкого применения его к практике».

В истории становления и развития науки финансового права возможно выделение нескольких этапов.

Поскольку финансовое право длительное время развивалось в рамках науки о финансах, кратко рассмотрим основные направления ее развития.

Несмотря на то что некоторые упоминания финансов мы находим в Законах ХII таблиц, законах Хаммурапи, Русской правде, Великой хартии вольностей (1215 г.), в рассуждениях Фомы Аквинского, по общему признанию финансовая наука возникает одновременно с политической экономией в XV столетии в городах Северной Италии, переживавших экономический подъем и культурный рост в то время. Последующие годы были ознаменованы работами Ж. Бодена, Т. Гоббса, Дж. Локка, Ф. Юсти, И. Зонненфельса и др. Ф. Юсти в 1766 г. издает первое методическое сочинение «Система финансового хозяйства», в котором изложены основные положения финансовой науки. По мнению И. И. Янжула, Ф. Юсти является отцом финансовой науки. В 1768 г. издается работа министра финансов Австрии И. Зонненфельса «Основные начала полиции, торговли и финансов», которая была издана в большинстве европейских стран, в том числе многократно переиздавалась в России. Значительное влияние на развитие финансовой науки оказали работы Ш.-Л. Монтескье, Ж.-Ж. Руссо, И. Канта, а особенно А. Смита и Д. Риккардо.

Развитие политической экономии в XVIII в. явилось основанием для выделения из ее состава финансовой науки в XIX в. и разработки такими учеными, как К. Г. Рау, чей учебник «Основные начала финансовой науки» шесть раз переиздавался в России и чья структура, включающая общие начала финансовой науки, государственные расходы, государственные доходы, государственный кредит, бюджет, организацию финансового управления, использовалась в финансовой науке иных европейских стран, включая Россию. «Переход от абсолютизма к конституционному управлению, связанному с рассмотрением и утверждением бюджета народными представителями, обусловил необходимость разработки бюджетного права. Бюджет, финансовое управление и контроль… превратились в важные составные части финансовой теории». Среди европейских ученых XIX в. финансовую науку разрабатывали А. Вагнер, Э. Сакс, К. Менгер, Ф. Нити, Л. Косс, А. Пигу, К. Маркс, К. Т. Эеберг. Существенный вклад в развитие теории финансового права внес известный немецкий ученый Г. Еллинек, чья работа «Бюджетное право» была издана в России в 1906 г. В этой работе ученый определил бюджет как централизованный финансовый фонд государства, который создается на основе парламентского закона и направлен на удовлетворение индивидуальных и национальных интересов, развивающихся в направлении прогресса. Суть данного определения и в настоящее время не оспаривается учеными.

Во Франции наиболее известная работа по финансовому праву была опубликована Г. Жезом — «Общая теория бюджета», которая в 1930 г. вышла в свет в нашей стране. Ученый критически оценивал деятельность представительного органа власти в процессе разработки и принятия бюджета и писал по этому поводу: «Опытом доказано, что законодательные собрания, особенно в демократических странах, относятся расточительно к народным деньгам. Они очень легко поддаются всяким гуманитарным побуждениям и подчиняются интересам выборной рекламы... Таким образом, проблема может быть выражена в следующих словах: парламент расточителен, некомпетентен и безответственен». Во второй половине двадцатого века идеи Г. Жеза будет развивать П. Годме, чья работа в целом посвящена проблемам финансового права, под которым он понимает «отрасль публичного права, предметом которой являются нормы, регулирующие государственные финансы».

Наука о финансах в России на рубеже XIX–XX вв. развивалась на европейском уровне и ее рекомендации учитывались в политике государства не только до Октябрьской революции, но и вплоть до 30-х гг. XX в.

Профессор Л. В. Ходский охарактеризовал российскую финансовую науку конца XIX — начала XX в. следующим образом: «Что касается истории финансовой науки в России, то она не может похвастаться богатством и оригинальностью. Тем не менее уже в начале ХIХ в. у нас появился трактат по финансовой науке, заслуживающий значительного внимания: “Опыт теории налогов” Н. Тургенева (1818). В 40-х гг. вышел курс профессора И. Горлова “Теория финансов” (1841). В 80-х гг. появляется обширный курс профессора В. А. Лебедева “Финансовое право” (1882–1885). Труд В. А. Лебедева представляет самое обширное и подробное изложение финансового права на русском языке. Из современных университетских преподавателей финансовой науки в России наибольшей известностью за свои “курсы” науки пользуются академик И. И. Янжул и профессор И. Х. Озеров. Профессор П. П. Мигулин обогатил финансовую литературу незаменимым капитальным трудом, посвященным русскому государственному кредиту (П. П. Мигулин “Русский государственный кредит”)… А. А. Исаев среди своих многочисленных трудов также имеет работы, посвященные финансам (“Очерки теории и политики налогов” и “Наши финансы и подоходный налог”). Упомяну еще профессора из Киева Н. Яснопольского (“О географическом распределении государственных доходов и расходов в России в 1890–1897”).

Нельзя не отметить, что замечаемое в последнее время оживление в области финансовой науки в значительной мере вызвано переменой в политическом строе России и привлечением выборных представителей населения к финансово-экономическому строительству».

В дореволюционной России финансовому образованию уделялось самое серьезное внимание, в университетах читался соответствующий курс. Недостаточное понимание и знание процессов, протекающих в финансовой сфере, самым негативным, а иногда катастрофическим образом отражаются на жизни всего общества. О важности финансового образования профессор И. И. Янжул писал: «…большее или меньшее знакомство с финансовой наукой составляет повсюду безусловную необходимость для каждого образованного человека».

В то же время сама наука о финансах начала формироваться в XVIII в., отделившись от такого научного направления, как камералистика, под которой понимались знания об управлении «камерой», т. е. частным имуществом государства. Среди наиболее значимых в области камералистики можно назвать работы немецкого ученого И. Зоннефельса, которые многократно издавались в России.

Выделившись из камералистики, наука о финансах заняла в России заметное место в системе наук о «государственном благоустройстве». Российская финансовая наука формировалась под влиянием западных научных воззрений на природу финансов, необходимость их правового регулирования и использования их государственной властью для достижения своих целей и задач. Наибольшее влияние оказали работы А. Смита, Д. Риккардо и других европейских исследователей. Вместе с тем российская наука XVIII–XIX вв. отличается активными научными разработками теории налогов, денег, кредита, государственного долга, публичных финансов и т. п.

Среди наиболее заметных, оказавших серьезное влияние на дальнейшее развитие российской науки о финансах, можно назвать работы И. Т. Посошкова «Книга о скудности и богатстве», В. Н. Татищева «Краткая российская география», А. Я. Поленова «О крепостном состоянии крестьян в России», в которой впервые был употреблен термин «налог». Нельзя не назвать работу И. А. Третьякова «О причинах изобилия и медлительного обогащения государств как у древних, так и у нынешних народов», которая вышла в свет за четыре года до публикации фундаментального труда А. Смита «Исследование о природе и причинах богатства народов» (1776). Представления о значении финансов в обществе развивали С. В. Десницкий, А. Н. Радищев, П. И. Шувалов, П. И. Ягужинский.

Следует согласиться с выводом о том, что финансовое право в нашей стране «зародилось в недрах экономических и политических наук». В. Н. Татищев, проводя классификацию наук, выделял домоводство — экономическую науку, изучающую частные финансы, и политику — «науку государственную». Вопросы, относящиеся к публичным финансам, В. Н. Татищев относил к политической науке, о чем он писал в посланной в Сенат записке «О мудрости економии, яко части политической».

М. В. Ломоносов, составляя учебный план Московского университета, предусмотрел изучение политики и российской юриспруденции, в которых и должны были рассматриваться вопросы о финансах. Финансовая наука преподавалась и в Царскосельском лицее.

На развитие науки о финансах оказали влияние идеи меркантилизма. Поскольку в понятие коммерции включались такие, например, вопросы, как пошлины, подати, управление промышленным предприятием и т. п., в течение длительного времени финансовые вопросы рассматривались в курсе науки о коммерции.

Н. И. Тургенев писал, что политическая экономия, которая включала в себя основы науки о финансах, «родилась вместе с конституционною свободою народов Европы». Эти особенности атмосферы формирования науки о финансах, финансового права отразились на преподавании названных учебных курсов в университетах.

Как отмечалось ранее, в течение длительного периода наука о финансах, финансовое право, политическая экономия рассматривались как единое целое, не разделялись на отдельные дисциплины, а отождествлялись. Профессор Московского университета И. Х. Озеров писал: «Финансовая наука принадлежит, с одой стороны, к циклу экономических наук, с другой — к наукам правовым… Финансовая наука и есть наука о хлебе насущном, о том, почему население сыто или голодно, почему оно имеет хлеб или не имеет его». Академик И. И. Янжул отмечал, что «главное место в науках административных отводится наукам хозяйственным, среди которых и наука государственного хозяйства или, по установившейся терминологии, наука о финансах, или финансовое право». В то же время он выделял отличительные черты этих наук и писал, что в отличие от финансовой науки финансовое право — «это совокупность законодательных постановлений о финансовом устройстве и финансовом управлении государства». Если финансовое право изучает, каким образом государство зарабатывает средства, то финансовая наука на основании данных финансового права как науки и государственных хозяйственных законов, вырабатывает общие правила о том, как государство должно зарабатывать средства. Финансовое право, по мнению ученого, предназначено создавать такие нормы, которыми правительство могло бы руководствоваться в будущей политике.

Представители Ярославской школы финансового права, в первую очередь И. Т. Тарасов, профессор Демидовского юридического лицея, различал финансовое право как отрасль законодательства и как направление юридической науки.

Для содержания первых учебников по финансовому праву характерно сочетание собственно правовой материи с изложением экономической сути рассматриваемых явлений. Такая традиция в определенной мере сохранилась и в настоящее время, когда изложению правовых вопросов предшествует экономический анализ рассматриваемых категорий и явлений. Поскольку экономика и право соотносятся как содержание и форма, рассмотрение правовой формы нельзя отрывать от экономического содержания явления, облекаемого в эту правовую форму, что позволяет всесторонне, комплексно и наиболее четко и глубоко отразить в праве потребности экономического развития страны, политики государства в финансовой сфере в целях совершенствования финансовых правовых норм. И. Т. Тарасов писал, что «в науке финансового права правовой, политический и экономический элементы нераздельны. В ней анализ законов хозяйственных явлений и анализ правовых норм идут рука об руку. Эта наука учит не только тому, что есть и почему оно происходит, но тому, что в этой области согласно с экономическими законами, с значением и целью государства и с понятиями о правде и справедливости».

...