Е.Г. Хоменко

Финансово-правовое регулирование создания и функционирования национальной платежной системы России

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 336.7

ББК 65.262я73

Х76

Автор:

Хоменко Е. Г., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры банковского права, докторант кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О.Е. Кутафина (МГЮА).

Настоящая монография является редким в отечественной юридической науке исследованием национальной платежной системы России. В работе рассмотрены теоретические и практические проблемы создания и функционирования национальной платежной системы.

Национальная платежная система рассматривается как трехуровневая система на основе единых принципов построения. Рассмотрены элементы национальной платежной системы, составляющие ее структуру, включая различные виды платежных систем. Предложен анализ правовых основ организации взаимодействия в национальной платежной системе России на современном этапе и оценка ее эффективности, а также способы поддержания устойчивости национальной платежной системы. Рассмотрены применяющиеся в национальной платежной системе системы расчетов, а также используемые платежные инструменты. Уделено внимание правовым аспектам функционирования платежной системы «МИР», в которой уже участвуют 142 банка, и платежной карте «МИР».

Законодательство приведено по состоянию на 1 марта 2017 г.

Монография адресована широкому кругу читателей: бакалаврам, аспирантам, докторантам, преподавателям юридических и экономических вузов и факультетов, работникам банковской системы.

УДК 336.7

ББК 65.262я73

© Хоменко Е. Г., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Моим родителям,
Хоменко Георгию Андреевичу
и Хоменко Елене Константиновне,
с любовью и благодарностью
посвящается

Принятые сокращения

Нормативные акты
Конституция РФ —	Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
ГК, ГК РФ —	Гражданский кодекс Российской Федерации
Закон о банках —	Федеральный закон от 2 декабря 1990 г. № 395-1 «О банках и банковской деятельности»
Закон о банке развития —	Федеральный закон от 17 мая 2007 г. № 82-ФЗ «О банке развития»
Закон о клиринге —	Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге, клиринговой деятельности и центральном контрагенте»
Закон о рынке ценных бумаг —	Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»
Закон о почтовой связи —	Федеральный закон от 17 июля 1999 г. № 176-ФЗ «О почтовой связи»
Закон о противодействии легализации —	Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма»
Закон о регистрации юридических лиц № 129-ФЗ —	Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 129-ФЗ «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей»
Закон о Банке России —	Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»
Закон о национальной платежной системе, Закон о НПС —	Федеральный закон от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»
Закон о платежных агентах, Закон № 103-ФЗ —	Федеральный закон от 3 июня 2009 г. № 103-ФЗ «О деятельности по приему платежей физических лиц, осуществляемой платежными агентами»
Положение № 266-П —	Положение Банка России от 24 декабря 2004 г. № 266-П «Об эмиссии платежных карт и об операциях, совершаемых с их использованием»
Прочие сокращения
ЦБ РФ, Банк России —	Центральный банк Российской Федерации
НПС —	национальная платежная система
НСПК —	национальная система платежных карт
ЕГРЮЛ —	Единый государственный реестр юридических лиц
РКЦ —	расчетно-кассовый центр
НКО —	небанковские кредитные организации
Система БЭСП, БЭСП —	система банковских электронных срочных платежей

Введение

В современных экономических условиях, характеризующихся развитием процесса глобализации и интеграции во всех сферах, не исключая финансовую, перед Россией стоит задача по обеспечению безопасности, эффективности и конкурентоспособности своей экономики. Одним из условий достижения указанной цели является устойчивое и эффективное функционирование финансовой системы государства, которое, в свою очередь, невозможно без эффективного функционирования единой национальной платежной системы, основанной на современных технологиях, позволяющих ускорить процесс расчетов до нескольких минут и обеспечить перемещение денег по всему земному шару.

Национальная платежная система является важной компонентой механизма обеспечения и поддержания финансовой безопасности страны, при этом она должна соответствовать установленной в государстве модели экономики и быть способной удовлетворять ее потребности. В начале 30-х гг. ХХ в. в СССР была сформирована национальная платежная система как единый страновой механизм, полностью отвечавшая потребностям плановой экономики. С проведением в России в 90-е гг. ХХ в. рыночных реформ проблема безопасности и эффективности платежей резко обострилась. Государству было необходимо сформировать устойчивую систему расчетов, упорядочить ее, включая использование электронных денежных средств, построить эффективную систему контроля, минимизировать зависимость российского рынка платежных услуг от деятельности иностранных платежных систем.

В целях создания эффективной и конкурентоспособной национальной платежной системы предпринимались некоторые существенные шаги, направленные на устранение пробелов либо на повышение недостаточно эффективного финансово-правового регулирования уже сложившихся общественных отношений. Так, была успешно реализована концепция платежной системы Банка России; разработано законодательство, регламентирующее клиринговую деятельность и определяющее статус центрального контрагента; была упорядочена деятельность платежных агентов. Однако, к сожалению, по итогам реформ формирование национальной платежной системы не было комплексным и не было завершено. В современном российском законодательстве долгое время отсутствовало целостное представление о национальной платежной системе, даже понятие «национальная платежная система» не использовалось. При этом этот важный сегмент финансового рынка активно развивался, и российские платежные системы осуществляли деятельность в отсутствие достаточного правового регулирования.

Состояние и проблемы российского рынка финансовых услуг заставили законодателя наконец-то вплотную заняться формированием современной единой национальной платежной системы в России, адекватной сложившимся реалиям и способной обеспечить государственные интересы России, ее экономический суверенитет и безопасность, а также соответствовать интересам бизнеса и населения. Происходящие события на международной арене и санкционная политика в отношении России ускорили окончание работы по созданию в России национальной платежной системы. Не последнюю роль в этом сыграло приостановление проведения операций международными платежными системами Visa и MasterCard. «Зависимость российского платежного рынка от зарубежных платежных систем создает потенциальную угрозу экономической безопасности страны. Это угроза дестабилизации национальной финансовой системы при сбое в функционировании какой-либо из действующих международных платежных систем, перераспределение финансовых потоков не в пользу внутреннего рынка, трансграничная передача финансовой информации и персональных данных, неконтролируемое Центральным Банком завышение ставок межбанковских комиссий и др.»1.

Принятие Федерального закона от 27 июня 2011 г. № 161-ФЗ «О национальной платежной системе»2 (далее — Закон о национальной платежной системе), являющегося краеугольным камнем современной концепции российской национальной платежной системы, стало серьезным шагом на пути формирования в России единой национальной платежной системы. Закон установил понятийный аппарат национальной платежной системы, четко определил требования к субъектам национальной платежной системы, заложил правовую основу взаимодействия всех элементов национальной платежной системы. С принятием указанного Закона стало возможным говорить о национальной платежной системе как о едином целостном механизме, однако законодательство о национальной платежной системе несовершенно.

Ознакомление с научной литературой в исследуемой области знаний показало, что данная тема практически не получила освещения в юридической литературе. В основном имеют место научные статьи обзорного плана, посвященные национальной платежной системе в целом, анализируются частные вопросы организации и деятельности конкретных платежных систем, проблемы совершенствования расчетов с использованием банковских платежных карт и т. п. Фундаментальные научные исследования финансового-правового регулирования национальной платежной системы России в российской правовой доктрине отсутствуют.

Цель исследования состояла в разработке теоретико-правовых основ функционирования национальной платежной системы в России, выявлении ее структуры и принципов, формировании теории национальной платежной системы как составной части теории финансового права.

Необходимость обобщения теоретических вопросов концепции национальной платежной системы с позиции финансово-правового регулирования, практическая необходимость и значимость методологического и теоретического обеспечения определили следующие задачи исследования:

1) проанализировать понятие национальной платежной системы России и платежной системы по российскому законодательству;

2) выявить структуру национальной платежной системы России и круг элементов, ее составляющих;

3) установить основополагающие принципы, на которых зиждется российская национальная платежная система;

4) рассмотреть особенности функционирования современных платежных систем разных видов;

5) проанализировать формы участия Банка России в национальной платежной системе;

6) выявить и проанализировать факторы, влияющие на устойчивость национальной платежной системы, и выработать способы ее поддержания;

7) проанализировать формы регулирования и надзора в национальной платежной системе России.

Надеюсь, что результаты проведенного исследования позволят обогатить науку финансового права теорией национальной платежной системы, до настоящего времени отсутствующей в отечественной науке, в том числе в части усовершенствования понятийного аппарата национальной платежной системы, упорядочения ее структуры, выявления сущностных принципов национальной платежной системы. Кроме того, выводы и предложения могут быть использованы в правотворческой деятельности в целях повышения эффективности функционирования национальной платежной системы, ее элементов, повышения доступности и качества платежных услуг.

Елена Хоменко

Глава 1.
Концептуальные и правовые основы формирования национальной платежной системы России

§ 1. Национальная платежная система — составляющая часть экономического суверенитета и финансовой безопасности России

Рынок — это комплексный институт рыночной экономики, объединяющий несколько взаимосвязанных рынков: товаров, работ, услуг, труда, финансовых ресурсов (финансовый рынок) и др. В условиях радикальных экономических реформ, произошедших в России, огромное значение приобрел рынок финансовых ресурсов, включающий в себя рынок ценных бумаг и рынок банковских кредитов.

В процессе человеческой деятельности в экономике любого типа, будь то плановая или рыночная, у одних субъектов возникает излишек свободных денежных средств, а у других субъектов — потребность в таких средствах. В связи с этим существует объективная необходимость в существовании и функционировании некоего перераспределительного механизма. В качестве такого механизма и выступает финансовый рынок.

Возможности финансового рынка являются важнейшими факторами, способствующими развитию рыночной экономики. «Финансовый рынок — это совокупность всех денежных ресурсов, находящихся в постоянном движении, т. е. распределении и перераспределении, под влиянием меняющегося соотношения спроса и предложения на эти ресурсы со стороны различных субъектов экономики»3.

Системная организация мировой экономики предполагает экономическое и юридическое взаимодействие всех ее структурных элементов, выражающееся в первую очередь в обращении товаров и денег на международных рынках, в том числе финансовых. Глобализация способствует этому в значительной степени, так как экономика развивающихся стран становится частью мировой экономики.

Взаимозависимость национальных экономик — это реальность, с которой необходимо считаться. Современное государство не может обойтись без внешнеэкономического сотрудничества, иначе оно будет обречено на отставание по уровню экономического развития по сравнению с другими странами.

Наиболее активно процесс глобализации идет в финансовой сфере. Мир движется к созданию единого финансового рынка, а современные технологии позволяют в режиме реального времени перемещать капиталы не только из города в город, но и из страны в страну. «В современных условиях финансовая сфера приобрела самостоятельный характер, стала “вещью в себе и для себя”, оторвавшись от материального производства и обменов товарами и услугами. На последние приходится лишь 30% глобальных денежных потоков, а 70% обслуживает саму финансовую сферу»4. При этом, несмотря на то, что в каждой стране существует национальное законодательство, государство уже не в состоянии полностью контролировать финансовые операции крупных хозяйствующих субъектов, в том числе банков. Они выходят из-под государственного контроля, действуют на мировом и национальных рынках в собственных интересах, зачастую определяя динамику валютных и фондовых курсов, процентных кредитных ставок и т. п. Процесс глобализации финансовых рынков в значительной степени стимулируется развитием информационных технологий, увеличением объемов электронных платежей, все большим распространением платежных карт и т. п.

Финансовая глобализация — сложный и противоречивый процесс. «Она способствует не только ускорению экономического развития, но и увеличивает риски международных финансовых операций, значительно расширяет сферу влияния локальных финансовых кризисов»5.

Глобализация привела к либерализации национального законодательства многих стран, упрощению порядка международного движения капитала, возникновению бивалютной системы и конкуренции между долларом США и евро. Эти и многие другие факторы, в свою очередь, привели к тому, что на мировом финансовом рынке «преобладают спекулятивные тенденции в ущерб развитию кредитования реального сектора национальных экономик»6.

Одним из негативных последствий глобализации является усиление конкуренции между государствами за привлечение иностранных инвестиций. Государства вынуждены корректировать национальное законодательство, прежде всего банковское и в сфере валютных отношений, в сторону либерализации с тем, чтобы позволить национальным банкам участвовать в операциях на мировых рынках, быть конкурентоспособными. Однако в условиях слабой национальной банковской системы, как, например, в России, это не всегда оправдано. «Глобализация усиливает асимметричность экономического развития отдельных стран, делая национальные организмы сильных сильнее, а слабых — слабее. И эта реальность вызывает безуспешное противодействие слабых глобализации, которые становятся менее конкурентоспособными»7.

Кроме того, негативные процессы в экономиках одних стран могут «переползти», распространиться на экономики других стран. В среде экономистов даже появился новый термин — «инфекция», под которым понимается любая передача экономических шоковых воздействий между странами8. Причина этому — неразрывные экономические связи между странами. Они выражаются в осуществлении инвестиций, предоставлении кредитов, операциях с иностранными валютами, ценными бумагами и иными финансовыми инструментами, опосредующими перемещение денежного капитала и являющимися объектом торговли (товаром) на финансовом рынке. По оценке специалистов, возникновение валютного кризиса в какой-либо стране «при прочих равных условиях увеличивает вероятность валютных потрясений в соседних странах примерно на 8%. Созданы даже особые таблицы “заразности”, в которых ежегодно страны ранжируются по сопротивляемости “инфекциям финансовых рынков”»9.

В результате укрепления новых центров экономического роста и политического влияния складывается качественно новая геополитическая ситуация. На мировой арене в отношениях между государствами обострились противоречия, возросла уязвимость всех членов международного сообщества перед лицом новых вызовов и угроз, возрос интерес к ресурсному потенциалу России как одному из факторов, способствующих созданию в среднесрочной перспективе условий для закрепления России в числе государств-лидеров в мировой экономике, росту возможностей России влиять на события, происходящие на мировой политической арене.

«Основой суверенитета любой страны является ее экономическая независимость, т. е. способность к нормальному развитию экономики при значительных неблагоприятных изменениях внешнеэкономических условий этого развития»10. Однако в международных отношениях Россия сталкивается со стремлением отдельных стран использовать ситуацию в России в своих экономических и политических интересах. В условиях конкурентной борьбы за ресурсы не исключены решения возникающих проблем с применением военной силы, можно видеть, как уже нарушился баланс сил вблизи границ Российской Федерации и ее союзников.

В таких условиях в современном мире в связи с появлением новых и обострением уже имеющихся внешних и внутренних угроз особое значение приобретает целенаправленная деятельность по обеспечению экономической безопасности страны и ее граждан на основе единой государственной стратегии.

Экономическую безопасность рассматривают как элемент национальной безопасности государства. Родиной понятия «национальная безопасность» являются США. После отделения от Колумбии Панамы и образования на ее территории независимой республики (3 ноября 1903 г.) США установили контроль над зоной Панамского канала. В 1904 г. в послании Президента США Т. Рузвельта Конгрессу США захват зоны Панамского канала был обоснован интересами национальной безопасности11. Первое время этот термин применялся только в отношении военной безопасности. В 1947 г. в США был принят Закон о национальной безопасности, в соответствии с которым была осуществлена перестройка управления вооруженными силами страны и в созданный Совет национальной безопасности (СНБ) вошло Центральное разведывательное управление (ЦРУ). Постепенно исключительно военное понимание угроз национальной безопасности заменило понимание национальной безопасности как способность страны сохранять целостность, суверенность, политическую, социальную, экономическую независимость. Экономическая безопасность в США рассматривается как «обеспечение живучести национальной экономики в условиях мировых экономических кризисов», «способность к обеспечению конкурентоспособности национальной экономики и ее ведущих отраслей на мировой арене»12.

В России с началом рыночных реформ не уделялось должного внимания проблемам обеспечения экономической безопасности. Политика в этой области носила скорее декларативный, чем прикладной и системный, характер. Лишь в 1996 г. был принят Указ Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 608 «О государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях)»13. А между тем обеспечение экономической безопасности и противодействие факторам, ей угрожающим, является одной из самых важных задач современной России. Без обеспечения экономической безопасности практически невозможно решить ни одну из задач, стоящих перед страной, как во внутригосударственном, так и в международном плане.

В Федеральном законе от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»14 определяется стратегия национальной безопасности Российской Федерации. Указывается, что данная стратегия должна: содержать приоритеты, цели и меры в области внутренней и внешней политики в сфере обеспечения национальной безопасности Российской Федерации; содержать оценку текущего состояния национальной безопасности Российской Федерации и угроз национальной безопасности на долгосрочный период; определять национальные интересы Российской Федерации в сфере обеспечения ее национальной безопасности; определять организационные, нормативные правовые и информационные основы обеспечения национальной безопасности Российской Федерации и т. п.

Как видно, в рамках стратегии национальной безопасности Российской Федерации предусматривается не только военное развитие России. Предполагается планирование научно-технологического и социально-экономического развития Российской Федерации в целях обеспечения национальной безопасности нашей страны.

Экономическая безопасность занимает особое место в стратегии обеспечения национальной безопасности. «Мощь и национальная безопасность государства как гарантия независимости страны, условия стабильности и эффективности жизнедеятельности общества характеризуется прежде всего состоянием его экономики и защищенностью от угроз экономической безопасности»15. Ведь экономика была и остается первоосновой, базисом, на котором зиждется и политика, и право, и иные элементы надстройки. Экономическая безопасность — это «такое состояние национальной экономики, которое позволяет удовлетворить всю совокупность реальных, действительных экономических потребностей общества, обеспечивает его экономическую независимость, стабильное и устойчивое развитие, прогресс, достойное равноправное положение в мировом хозяйстве, надежную, т. е. не позволяющую скатываться за критический предел, защищенность от внешних и внутренних угроз и влияния непредсказуемых и труднопрогнозируемых факторов»16.

Одним из основных показателей экономической безопасности являются состояние и безопасность финансовой системы. Финансовая безопасность находится на особом положении в общей системе экономической безопасности страны. Нет ни одного направления экономической безопасности, которое не зависело бы от уровня финансовой безопасности. «Особое значение финансов в развитии государства, его стабильности и безопасности обусловливает соответствующее место финансовой безопасности как ключевого звена системы экономической безопасности страны»17. Имеется, конечно, и обратная связь.

Объектом обеспечения финансовой безопасности является система общественных отношений, направленная на обеспечение устойчивости и эффективного функционирования финансовой системы государства. Негативные явления в финансовых отношениях наносят ощутимый вред экономике: это и падение темпов роста, и снижение объемов кредитования реального сектора, и активизация преступных элементов, стремящихся легализовать преступные доходы, использовать «серые» схемы при осуществлении расчетов, обналичивать денежные средства с нарушением законодательства и т. д.

Невнимание к состоянию, организации деятельности и структуре собственной финансовой системы естественным образом привело к большей зависимости от ситуации на международном финансовом рынке. В России долгие годы не предпринимались адекватные меры по обеспечению устойчивости финансовой системы. Не учитывались реальный уровень развития институтов внутреннего контроля в ее финансовой сфере, уровень развития и конкурентоспособности банковской системы, отсутствие законодательной базы, в том числе в сфере противодействия легализации преступных доходов. Россия не была устойчива к «заражению» финансовым кризисом — ситуации, когда разного рода экономические проблемы отдельно взятого государства распространяются на экономическую ситуацию в других государствах и могут перерасти во всемирные. В результате финансовая система России, «являясь основным звеном регулирования экономических процессов развивающегося российского рынка, представляет собой наиболее уязвимую систему для использования ее преступными элементами, конкурирующими международными корпорациями, заинтересованными международными кланами и государствами в обеспечении своих интересов на российском рынке в ущерб национальной экономике России»18.

Тем не менее Россия активно включилась в процесс финансовой глобализации в начале 1990-х гг. в связи с переходом к рынку. Это позволило ей установить отношения с международными финансовыми институтами. Были созданы условия для осуществления различных денежных операций в режиме реального времени независимо от расстояний и национальных государственных границ. Одновременно резко увеличилось число транснациональных банков на российском рынке. Резидентам были предоставлены возможности открывать счета в иностранных банках за пределами своей страны, что привело к тому, что наиболее надежные и кредитоспособные банковские клиенты переходят на обслуживание в иностранные банки. Иными словами, степень открытости национальной экономики нашей страны в тот момент не соответствовала ее национальным интересам, хотя «нарастание угроз финансово-экономической безопасности со стороны продолжающихся процессов дестабилизации финансово-кредитной системы» требовали «соответствующей оценки их масштабов, а также внутренних и внешних факторов, влияющих на этот процесс»19.

Влияние глобализации на развитие национальной экономики сопоставимо с воздействием государства20. Даже при самом благоприятном состоянии финансовой системы глобализация может нести угрозу экономической безопасности государства. В литературе даже поднимался вопрос о том, в какой мере в результате открытости национальной экономики к глобализации в принципе возможно сохранение экономического суверенитета21. Это обстоятельство связано с другой немаловажной причиной имеющихся проблем в российской финансовой системе: ошибочная стратегия реформ 90-х гг., в результате которых произошло «ускоренное открытие отечественной экономики, резкое разрушение формальных регуляторов экономики без продуманной стратегии интеграции в мировые рынки»22. Быстрое и концептуально необоснованное реформирование экономики России не позволило финансовому праву оформить должным образом основы и принципы взаимодействия всех институтов финансовой системы. Имеющиеся финансово-правовые нормы либо недостаточно эффективно регулировали сложившиеся общественные отношения, либо не регулировали их вовсе. Так, активно функционировавшая система электронных платежей получила правовую основу только после принятия Закона о национальной платежной системе.

Финансовые операции вышли из-под контроля государства частично также и по причине отставания России в организации перехода на безналичный способ расчетов. К сожалению, в России значительная доля расчетов до сих пор осуществляется наличными деньгами. Так, по данным Банка России, «доля транзакций, осуществленных с помощью наличности, в общем объеме совершенных платежей в 2011 г. (то есть в год принятия Закона о национальной платежной системе. — Е. Г.) составила 81%, значительная часть платежей предприятий не проводится через безналичную банковскую систему»23. К сожалению, в 2013 г. ситуация не улучшилась. По словам первого заместителя председателя ЦБ РФ Г. Лунтовского, до 90% всех розничных платежей приходится на наличные. Он отметил также, что необходимость увеличения безналичных платежей имеет и экономическое обоснование, поскольку на организацию наличного денежного обращения государство тратит большие деньги24.

Расчеты наличными действительно имеют ряд существенных недостатков. Затрудняется осуществление контроля за денежными средствами со стороны государства. «Контролируя безналично-денежный оборот, государство получает возможности как для получения информации о доходах и расходах экономических агентов, так и для взимания с них налогов и прочих платежей»25. Использование эффективных современных технологий расчетов способствует увеличению объемов платежного оборота, ускорению процесса расчетов, снижению издержек и стоимости переводов. Переводы «по старинке», то есть с использованием «бумажных» технологий, уже не могут обеспечивать конкурентное положение России в сфере современных платежных технологий. Современные технологии позволяют обеспечить движение капиталов практически по всему земному шару, осуществлять расчеты с лицами, находящимися в любой точке мира, в течение нескольких минут. С усилением глобализации роль национальной платежной системы значительно возрастает.

К сожалению, в России отсутствовала собственная единая национальная платежная система в современном понимании. А между тем «несостыкованность» и «недорегулированность» в национальной системе организации платежей и расчетов в условиях конкуренции государств за финансовые рынки и денежные ресурсы является одной из причин ослабления государственного суверенитета. «Теряя независимость финансовой системы, страна частично теряет и суверенитет»26.

Термин «национальная платежная система» вошел в нашу жизнь относительно недавно. Долгое время использовалось лишь понятие «платежная система», которое отождествлялось исключительно с расчетной системой, функционирующей в стране. Высказывалось мнение, что платежная система — это «совокупность правовых норм, учреждений, программно-технических и других средств, обеспечивающих проведение межбанковских расчетов»27; «совокупность правил и учреждений, представляющих собой механизм расчетов и обеспечивающих их проведение»28. Платежная система рассматривалась и воспринималась как платежная система Банка России с одной стороны и отдельно существующие частные платежные системы с другой. При этом по отношению к услугам и операциям, проводимым платежными системами, превалирует восприятие платежной системы как института, обеспечивающего расчеты пластиковыми картами. Однако национальная платежная система — явление значительно более масштабное, ибо она является той средой, в рамках которой реализуются все процессы по переводу денежных средств.

В контексте финансовой безопасности как составляющей части экономической безопасности чаще упоминается национальная банковская система, чем национальная платежная система. Взаимосвязь между устойчивой и конкурентоспособной банковскими системами неоднократно подчеркивалась и в законодательстве, и в научной литературе. Так, в Государственной стратегии экономической безопасности Российской Федерации (Основных положениях), утвержденной Указом Президента РФ от 29 апреля 1996 г. № 60829, устойчивость финансовой системы, включая нормализацию финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивость банковской системы и национальной валюты, была названа одним из основных критериев, определяющих состояние экономической безопасности страны. Позже, в Концепции национальной безопасности, утвержденной Указом Президента от 10 января 2000 г. № 2430, разбалансирование и ослабление банковской системы были названы в числе угроз национальной безопасности. Наконец, в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г., утвержденной Указом Президента РФ от 12 мая 2009 г. № 53731, кризисы мировой и региональных финансово-банковских систем также называются в числе источников угроз национальной безопасности.

Понятие и сущность банковской системы в достаточной степени изучены. Однако вопрос о соотношении национальной платежной системы и банковской системы до настоящего времени предметно не рассматривался научной общественностью.

В литературе высказывались отдельные мнения на сей счет. Так, Д. А. Гаврин указывает, что хотя на данном этапе развития национальная платежная система и банковская система являются самостоятельными системами, «не исключено, что в будущем банковская система будет интегрирована в национальную платежную систему страны»32. Я. А. Гейвандов говорит о банковской и платежно-расчетной системах как о самостоятельных системах33. Т. Э. Рождественская, А. Г. Гузнов подчеркивают, что, «строго говоря, национальная платежная система не является элементом банковской системы, а законодательство в области национальной платежной системы не является элементом банковского права. Эти системы равнозначны и равноценны, тесно интегрированы друг в друга, но все же обладают ярко выраженным отличием»34.

Очевидно, что между национальной платежной и банковской системами существует взаимосвязь. Она основана на факторах, которые можно обозначить как институциональный (субъектный) и функциональный.

Субъектный состав банковской системы четко определен Федеральным законом от 2 декабря 1990 г. № 395–1 «О банках и банковской деятельности»35 (далее — Закон о банках). В соответствии с его прямым указанием, банковская система России включает в себя Банк России, кредитные организации и представительства иностранных банков. Субъектный состав национальной платежной системы определен Законом о национальной платежной системе и включает в себя, помимо кредитных организаций, Внешэкономбанка и Банка России, организации, не являющиеся кредитными. Все субъекты, в той или иной форме оказывающие услуги по переводу денежных средств, включены в число субъектов национальной платежной системы в соответствии с принципом сплошного характера единой национальной платежной системы36. Так, кредитные организации осуществляют деятельность операторов по переводу денежных средств, операторов платежной системы. Организации, не являющиеся кредитными, вправе быть операторами платежной системы, некоторыми видами операторов услуг платежной инфраструктуры.

Поскольку переводы денежных средств являются банковской операцией (ст. 5 Закона о банках), постольку доля банков на рынке платежных услуг традиционно высока. Однако в последние несколько лет весьма серьезную конкуренцию банкам в этом сегменте рынка составляют платежные агенты, а также некоторые иные субъекты, которые в силу закона обладают правом совершать одну или более банковских операций без лицензии. Указанные субъекты включены в число субъектов национальной платежной системы, но не банковской. Таким образом, субъектный состав национальной платежной системы шире, чем банковской, и значительно менее однороден. Отсюда можно сделать вывод о невозможности интеграции платежной системы в банковскую, так как часть не может быть шире целого.

Возможна ли интеграция банковской системы в национальную платежную? На этот вопрос можно ответить, рассмотрев функциональную составляющую банковской и национальной платежной систем.

В современном мире банки стали необходимым элементом экономических отношений любого типа, особенно рыночного. Функции, которые выполняют банки как элементы банковской системы, разнообразны и чрезвычайно значимы. Прежде всего банки выполняют кредитную функцию, в основе которой лежат кругооборот и оборот средств (капитала). Так как восстановление стоимости капитала в разных отраслях, а также у различных хозяйствующих субъектов происходит неравномерно и неодновременно, возникает ситуация, при которой у одних хозяйствующих субъектов образуются свободные денежные средства, а у других — потребность в этих средствах. Кредит берут не потому, что заемщик беден, а потому, что у него в силу объективности кругооборота и оборота капитала недостает собственных ресурсов, а накапливать ресурсы про запас ему нерационально, они все время в обороте37.

Кредитная функция была бы невыполнима без другой, не менее важной функции банка — аккумуляции временно свободных денежных средств. Поскольку банки стремятся к увеличению объема кредитных ресурсов, постольку они создают условия для привлечения денежных средств физических и юридических лиц и аккумулирования этих средств на своих счетах с тем, чтобы впоследствии перераспределить их в виде кредитных ресурсов. За пользование привлеченными денежными средствами банк платит некоторый процент. Разница между стоимостью привлеченных и размещенных денежных средств есть доход банка. Наконец, третья важная функция банка — посредничество при осуществлении расчетов между юридическими и физическими лицами.

Указанные функции являются основными для банков, и именно они выражают его современную экономическую сущность, которая лежит в основе существующего правового определения банка38.

Функционал национальной платежной системы более однороден и сводится к процессу организации платежей. Ни кредитной, ни аккумулятивной функции платежная система не выполняет. Таким образом, функционал банковской системы шире, чем национальной платежной системы. И с этой точки зрения банковская система не может быть интегрирована в национальную платежную систему.

При рассмотрении вопроса о соотношении банковской и платежной систем следует остановиться на понятиях «платеж» и «расчет». Закон о национальной платежной системе не дает определения этим категориям. Однако между ними есть существенное различие. Платеж — это выполнение должником своих обязательств перед кредитором; расчет — это завершение платежной операции посредством совершения проводок по банковским счетам — перевод денежных средств.

Национальная платежная система призвана создать условия для осуществления платежной операции, «свести» плательщика и получателя денежных средств, обеспечить техническую возможность осуществить платеж. Сам расчет по обязательствам — перечисление конкретной суммы конкретному получателю (с открытием банковского счета или без открытия такового) — прерогатива банковской системы, за исключением случаев, определенных законом39. «Платежные системы обслуживают банковскую систему и финансовые рынки с использованием различных систем межбанковских расчетов и всего спектра имеющихся платежных инструментов, к которым относят как формы безналичных и международных расчетов, так и векселя с пластиковыми картами … И на этом основании можно различать платежные и расчетные системы, а также карточные платежные системы, которые при наличии всех составных частей платежной системы обслуживают лишь один платежный инструмент, а именно, карту»40.

Таким образом, национальная платежная и банковская системы, являясь элементами системы более высокого порядка — финансовой, имеют точки соприкосновения, но перспективы интеграции не имеют. Соотношение банковской и национальной платежной систем представлено на рис. 1.

Рис. 1

В научной литературе банковская система рассматривается как «кровеносная система государства», «один из важнейших атрибутов государственности и суверенитета»41, «одно из центральных мест в экономике любой страны»42, «основной институт финансового рынка»43, институт, от состояния которого зависят защищенность и устойчивость национальной валюты, что имеет первостепенное значение для государственного суверенитета44, и т. д.

Все изложенное в равной мере можно отнести и к национальной платежной системе. Однако платежные системы, действовавшие на территории России до принятия Закона о национальной платежной системе, не могли обеспечить развитие национальной экономики и ее финансовую безопасность. «Сильная фрагментация розничных платежных систем российских банков, недостаточное развитие платежной инфраструктуры и ее недоступность некоторым категориям пользователей, в том числе в удаленных географических областях, определяют низкий удельный вес безналичных платежей, непрозрачность платежной системы и ее неэффективность в реализации социально-экономической политики»45.

До недавнего времени отсутствие единой национальной платежной системы не рассматривалось как угроза финансовой безопасности России. На российский рынок в 90-е гг. пришли, заняв на нем фактически господствующее положение при полном отсутствии конкуренции, иностранные платежные системы. Иностранные платежные системы осуществляли свою деятельность на территории России в условиях практически полного отсутствия каких-либо ограничений и контроля со стороны российских властей. Они учитывали исключительно свои коммерческие интересы и диктовали собственные правила функционирования. Основными иностранными платежными системами, действовавшими и действующими в России, являются Visa, MаsterCard, American Express. Доходы, которые получали иностранные платежные системы от транзакций, совершаемых на территории России, измеряются миллиардами рублей. Так, по данным Банка России, объем операций (оплата товаров и снятие наличных), совершенных держателями банковских карт, эмитированных отечественными банками, с 1 января по 1 октября 2013 г. составил 7,1 трлн руб. Из этой суммы порядка 85–90% операций приходится на долю Visa и MasterCard. Их комиссия в России, которую уплачивает банк, составляет 1,4–1,5% с каждой операции. Таким образом, выручка заокеанских платежных систем в России за 9 месяцев 2013 г. составила порядка 80–90 млрд руб. В 2011 г., когда в России предпринималась законодательная попытка создать национальный процессинговый центр, депутат предыдущего созыва Алексей Багаряков заявлял, что российские банки платят американским платежным системам около 120 млрд руб. в год46. В целом MasterCard получает около 2% своего дохода в России, а Visa — около 3–4%, что в 2013 г. составляло примерно $167 млн и $471 млн соответственно47. Как видно, абсолютное большинство платежей, совершаемых с картами иностранных платежных систем, — это внутрироссийские транзакции. «Это говорит о потере огромного стратегически значимого сегмента внутреннего рынка, невозможности обеспечить финансовый суверенитет России и значительных угрозах ее финансово-экономической безопасности»48.

Кроме чисто материальной выгоды, иностранные платежные системы имеют возможность влиять на российский платежный рынок. И такая попытка была сделана в 2014 г. в рамках введенных в отношении России санкций, когда международные платежные системы были использованы США в качестве инструмента манипулирования49.

Следует с удовлетворением отметить, что российские власти не стали дожидаться еще более серьезных последствий имеющейся зависимости российского платежно-расчетного механизма от международных платежных систем и, наконец, осознали, что эффективное функционирование финансовой системы государства в современных геополитических условиях, обеспечение финансовой безопасности, удовлетворение текущих и перспективных потребностей платежного оборота невозможны без грамотно организованной, высокотехнологичной национальной платежной системы.

Рассматривая отсутствие национальной платежной системы как угрозу финансовой безопасности и экономическому суверенитету, государство начало активно внедрять комплекс мероприятий для ее становления и развития, добиваться, чтобы национальная платежная система защищала национальные интересы России в области экономики. Так, в I квартале 2015 г. обеспечено выполнение всех основных функций платежных систем национальной платежной системой России, а в декабре 2015 г. осуществлен выпуск национальной платежной карты.

Тенденции развития экономической ситуации в мире требуют оперативных действий со стороны государственной власти России. Развитие национальной платежной системы приобретает стратегический характер. Это вопрос сохранения России как экономически независимого государства и гарантии ее экономического и политического суверенитета. В этом контексте показателен опыт Республики Беларусь, в которой работа по созданию отечественной платежной системы с использованием банковских пластиковых карточек была начата еще в 1994 г. И уже с 1 августа 2008 г. началась массовая эмиссия карточек с магнитной полосой «БелКарт-М». 1 октября 2013 г. зарегистрирована ЗАО «Платежная система БЕЛКАРТ», число участников которой на январь 2016 г. составило 22 банка; число держателей банковских платежных карточек «БЕЛКАРТ» превысило 5 млн человек, а охват торговой инфраструктуры по приему к оплате карточек «БЕЛКАРТ» составляет 100%. Кроме того, заключено кобрендинговое соглашение с международной платежной системой MasterCard по выпуску кобрендинговых карточек. В марте 2014 г. была эмитирована первая кобрендинговая карточка «БЕЛКАРТ-Maestro» с чипом стандарта EMV. Продукт позволил внутренней платежной системе выйти на международный уровень50.

Доказывая необходимость создания в России собственной национальной платежной системы, приходится констатировать, что есть и противоположная точка зрения, состоящая в том, что российское государство так и не ответило на главный вопрос: в чем цель создания российской национальной платежной системы? Так, В. Достов, П. Шуст полагают, что самый очевидный ответ на этот вопрос и, следовательно, основная цель создания национальной платежной системы — защита граждан от односторонних действий международных платежных систем51. Представляется, однако, что государство, помимо непосредственной защиты своих граждан от подобного рода действий, преследует более глобальную цель — обеспечение финансовой безопасности и гарантирование своего экономического суверенитета.

Эти же авторы также полагают, что отзыв лицензии, например, «Мастер-банка» затронул 3 млн его карт, находящихся в обращении, и что «вероятность пострадать от последствий надзорной работы у граждан значительно выше, чем вероятность пострадать от санкций»52. Представляется, что такая постановка вопроса абсолютно некорректна. В случае с «Мастер-банком» или любым другим банком, у которого отозвана лицензия, граждане страдают не от «надзорной работы», а от ненадлежащей деятельности конкретного банка и его руководства. Другое дело, что Банку России следует выявлять и пресекать подобную деятельность на возможно более ранних стадиях. Но это уже проблемы организации надзорной деятельности. Кроме того, в случае отзыва лицензии вкладчики банка защищены системой страхования вкладов. Что же касается санкций, то сама правовая природа такого рода мер вызывает вопросы.

Однако следует подчеркнуть, что целью создания национальной платежной системы не является защита от санкций. Национальная платежная система призвана решить целый комплекс задач, и обеспечение бесперебойности обслуживания розничных платежных инструментов — лишь одна составляющая этого комплекса.

К сожалению, у многих специалистов, не говоря уже о простых гражданах — владельцах банковских карт, национальная платежная система ассоциируется исключительно с этой самой банковской картой, точнее, с возможностью ее обслуживания как внутри страны, так и за ее пределами. Изначально проектом Закона о национальной платежной системе предусматривалось лишь создание национальной системы платежных карт по аналогии с китайской карточной платежной системой UnionPay. Однако в процессе работы над законопроектом был коренным образом изменен подход к построению национальной платежной системы. К порядку осуществления платежей и расчетов был применен системный подход, воплощен принцип единой национальной платежной системы, что представляется единственно верным. Проект национальной платежной карты воплощен сейчас лишь в одной из глав Закона о национальной платежной системе — гл. 4.1, которая посвящена регулированию национальной системы платежных карт. Это обстоятельство подчеркивает тот факт, что основное назначение платежной системы состоит в другом — в способности «обеспечить системную устойчивость национальному финансовому рынку, наиболее значимому механизму экономики, в соответствии с национальными интересами России как целостного государства, интересами бизнес-сообщества и населения»53.

Допуск иностранных платежных систем на российский рынок к обслуживанию российских клиентов привел к ослаблению контроля российского государства за хозяйственным оборотом. Даже несмотря на функционирование платежной системы Банка России и на то, что немалая часть расчетов шла именно через эту платежную систему, расчеты между нерезидентами и резидентами в условиях открытости внутреннего российского рынка банковских услуг и возможности использования счетов за пределами Российской Федерации привели к оттоку капитала, бесконтрольному осуществлению финансовых операций.

В контексте финансовой безопасности и независимости государства нельзя не упомянуть еще один аспект — информационный. Используя при осуществлении расчетов процессинговые центры, находящиеся за пределами российской территории, иностранные платежные системы аккумулируют информацию и об объемах операций, и об их хозяйственной составляющей, и о владельцах счетов. Нет никаких гарантий, что эта информация не будет использована во вред интересам Российской Федерации.

Наконец, еще одна не менее важная составляющая — рабочие места, которые заведомо не могут быть предоставлены гражданам России при условии обслуживания платежей посредством иностранных операторов услуг платежной инфраструктуры.

Таким образом, в основе создания национальной платежной системы лежит государственный интерес.

Развитие собственной национальной платежной системы:

– даст стимул модернизации банковского сектора и финансового рынка России;

– позволит России занять соответствующую международную позицию;

– даст толчок к развитию отечественных информационных технологий;

– позволит унифицировать стандарты по платежам и расчетам с учетом требований Банка международных расчетов и международной практики;

– даст толчок к технологическому развитию страны, разработке технологий для создания условий для всестороннего применения электронных средств платежа, электронной обработки информации;

– будет способствовать контролю за движением денежной массы;

– позволит снизить издержки субъектов платежного оборота;

– позволит сократить отток денежных средств за пределы Российской Федерации, обеспечить защиту информации о совершаемых платежах;

– создаст благоприятные условия для экономического роста России;

– повысит качество банковского обслуживания.

Говоря о финансовой безопасности государства, следует исходить из того, что она может обеспечиваться исключительно системными методами. И национальная платежная система играет в этом процессе далеко не последнюю роль.

§ 2. Предпосылки формирования и принцип правовой преемственностинациональной платежной системы России

Предпосылки к возникновению и развитию национальной платежной системы складываются и вызревают исторически, они являются следствием экономических, политических и социальных направлений деятельности государства. Однако изначально основной причиной возникновения национальной или иной платежной системы является появление у денег функции средства платежа.

Появление денег обусловлено объективными закономерностями развития производительных сил и производственных отношений. Первоначально возник и существовал натуральный обмен, выражаемый известной формулой Т — Т.

Когда нарушается соответствие производительных сил производственным отношениям, последние сдерживают развитие производительных сил, и возникает необходимость приведения производительных сил в соответствие производственным отношениям. Развитие производственных сил привело к разрушению первобытнообщинного хозяйства натурального типа и образованию рабовладельческого строя, при котором произошло первое крупное разделение труда — отделение скотоводства от земледелия. Это вызвало возникновение регулярного обмена между отдельными общинами, а впоследствии — между отдельными лицами. Меновым товаром обычно становились те товары, которые на данной территории пользовались наибольшим спросом. Основным предметом, «которым обменивались… племена со своими соседями, был скот; скот сделался товаром, посредством которого оценивались все другие товары и который повсюду охотно принимался и в обмен на них, — одним словом, скот приобрел функцию денег и служил деньгами уже на этой ступени»54. Деньги сначала имели товарную форму.

Отделение скотоводства от земледелия и рост производительности труда привели ко второму крупному разделению труда — отделению ремесла от земледелия. Поскольку обмен становился регулярным, стало сложно обменивать один товар на другой, так как владельцу товара может требоваться не тот товар, который ему предлагается взамен. Все это создало основу для появления и развития товарного производства — производства продуктов не для потребления, а для обмена. Стали выделяться товары, которые приобретались людьми не для потребления, а для обмена на нужные им товары, то есть стоимость всех товаров на данной территории начинает выражаться в одном определенном товаре, при этом требовалось соблюдать эквивалентность обмена, что предполагало измерение стоимости товара. Сначала таким товаром были обычные вещи. Затем в результате естественного отбора выделились вещи, обладающие рядом свойств, которые делают их наиболее пригодными для использования в качестве всеобщего эквивалента. Этими вещами стали драгоценные металлы, прежде всего золото, которое первоначально тоже было просто вещью55, а также серебро. «Благородные металлы начинают становиться преобладающим и всеобщим товаром — деньгами, но их еще не чеканят, а только обменивают просто по весу»56.

Так возникла и долгое время применялась первая форма денег — полноценные, или действительные, деньги в виде слитков, песка, а затем монет57.

Деньги возникают только в условиях существования товарного производства. «Был открыт товар товаров, который в скрытом виде содержит в себе все другие товары»58. Развитие товарно-денежных отношений привело к третьему крупному общественному разделению труда — выделению класса купцов, ростовщиков и ростовщического капитала59. «Вслед за покупкой товаров на деньги появилась денежная ссуда, а вместе с ней — процент и ростовщичество»60.

Отождествление денег с драгоценными металлами привело к возникновению металлистической теории денег. Металлизм — это денежная система, при которой один драгоценный металл (монометаллизм) или два драгоценных металла (биметаллизм) выступают всеобщим эквивалентом, т. е. выполняют функции денег.

Постепенно, под влиянием ряда экономических факторов, драгоценные металлы утратили свою функцию всеобщего эквивалента. Государства стали вводить бумажные деньги, которые на первых порах беспрепятственно принимались наряду с золотыми деньгами и обменивались по установленному курсу. Это придавало бумажным деньгам общественную значимость, а использовать бумажные деньги в быту населению казалось удобнее, чем золотые.

В обществе появились неполноценные деньги. Они являются прямой противоположностью полноценным деньгам, то есть их номинал значительно превышает их реальную стоимость; они подвержены обесценению и, наконец, они не могут быть использованы физически как товар. Отход от золотого стандарта способствовал инфляционным процессам, что породило стремление к накоплению и сбережению свободных денег. В этот период имело место усиление активности банков в сфере денежного обращения.

Неполноценные деньги делятся на обеспеченные и необеспеченные.

Обеспеченные неполноценные деньги являются представителями полноценных денег, потому что обеспечены товарами или драгоценными металлами61.

«Потребности быстро растущего производства в капиталах создавали предпосылки для появления новых инструментов их привлечения, а развитие производства, в свою очередь, требовало такого быстрого увеличения количества денег в обращении, которое не могло обеспечиваться добычами благородных металлов»62. Поэтому на смену денежным отношениям, связанным с обращением металлических денег, пришли отношения по обращению кредитных денег, которые «замещали полноценные деньги, а не временно заменяли их в сфере обращения, как бумажные. Кредитным деньгам необходим особый институт, им стали банки. Появилась новая, эмиссионная функция банков — выпуск кредитных средств обращения»63, первоосновой которой стало обращение векселей. Вексель использовался как средство платежа до указанного в нем срока погашения; он обменивался банком на определенное количество денег (металлических или бумажных) за вычетом учетного процента и фактически выполнял функцию средства обращения. К этой же категории относится чек, широкому распространению которого способствовало развитие депозитных операций банков.

Бумажные деньги, изначально возникшие как представители золота и серебра, со временем перестали размениваться на металл и превратились в бумагу, обеспеченную только властной силой государства, то есть стали необеспеченными.

Как известно, К. Маркс выделил пять функций денег: мера стоимости, средство обращения, образование сокровищ, средство платежа, мировые деньги64. По мнению экономистов, функция средства платежа у денег отражает более высокий этап в развитии товарного производства и обращения, наступающий в результате разделения момента продажи и платежа. «Будучи средством погашения долгового обязательства, они выступают в функции средства платежа»65. Данная функция возникла для удовлетворения возникшей в обществе потребности в отсрочке расчетов и кредите. «С развитием товарного обращения совершаются такие расчеты, при которых движение товаров … отделяется во времени и пространстве от движения их цен. … В случае совершения сделки один ее участник продает наличный товар, а другой — будущие деньги. … Происходит качественное и количественное развитие функций денег, они становятся средством платежа»66.

Юридическая наука воспринимает безналичные расчеты как конечный этап, направленный на исполнение денежного обязательства. При этом в постановлении Пленума ВАС РФ от 19 апреля 1999 г. № 5 «О некоторых вопросах практики рассмотрения споров, связанных с заключением, исполнением и расторжением договоров банковского счета»67 отмечается, что обязательство банка плательщика перед клиентом по платежному поручению считается исполненным в момент надлежащего зачисления соответствующей суммы на счет банка получателя. Однако момент зачисления денежных средств на банковский счет получателя и момент зачисления денежных средств на банковский счет плательщика не совпадают во времени. Юридическое лицо обязано хранить свободные денежные средства на счетах в кредитных организациях, при этом невозможно заранее знать, с кем, когда и на какую сумму будет совершен платеж. Таким образом, налицо описанный выше механизм отделения расчетов во времени и пространстве от основного обязательства. Субъект сначала предоставляет кредитной организации денежные средства, а впоследствии оплачивает ими необходимые ему товары, работы, услуги.

Возникновение у денег функции средства платежа, а также появление кредитных денег приводят к появлению институтов, способствующих ее реализации. Совокупность этих институтов образует платежную систему. Платежная система призвана регулировать взаимоотношения между хозяйствующими субъектами по поводу расчетов за товары, работы, услуги, по неторговым операциям; регламентировать порядок оборота наличных денег в виде банкнот, монет, представляющих собой обязательства государства в лице эмиссионного банка. Платежная система действует в рамках денежной системы государства.

Россия в формировании платежной системы шла тем же путем, что и другие европейские государства. На Руси первые денежные операции, так же, как и в других странах, осуществлялись религиозными учреждениями — монастырями и церквями. Так, Иваньковская община (по уставу Новгородской церкви св. Иоанна на Опоках) занималась денежными операциями, в частности формированием собственного капитала за счет вступительных взносов купечества, приемом вкладов и выдачей ссуд и др. В денежный оборот вводились долговые обязательства — простые векселя68.

В России банк возник в середине XVIII в., предшественницей банка считается Монетная канцелярия, основанная в Петербурге в 1733 г. и предназначенная для выдачи ссуд всем обращающимся независимо от социального положения, под залог золота и серебра с уплатой 8% годовых.

В 1860 г. в России был создан Государственный банк, который эмитировал кредитные билеты и осуществлял обмен монеты и слитков из золота и серебра на кредитные билеты. С 1897 г. монопольное право осуществления эмиссии кредитных билетов Государственным банком Российской империи установилось окончательно69.

Безналичные расчеты стали широко использоваться в России в конце XIX в., когда получили бурное развитие промышленность, торговля, а также сформировалась банковская система. Именно в этот период начали формироваться такие важные элементы платежной системы, как расчетные палаты — «учреждения, служащие для балансирования и зачета долгов, выраженных в кредитных знаках»70.

Сама идея зачета встречных требований была известна давно и активно использовалась уже в Средние века в условиях ярмарочной торговли. Крупные торговцы в определенный день громко называли имена своих должников, которые вносились в специальную книгу. Эти записи служили основанием для взаимного зачета. Первая расчетная палата была создана в Лондоне еще в XVIII в., а в XIX в. расчетные палаты уже получили широкое распространение в Европе и Америке. Они были созданы в Вене, Берлине, Париже, Нью-Йорке. В России особый расчетный отдел был создан в 1898 г. при Санкт-Петербургской конторе государственного банка. Согласно утвержденным временным правилам, Расчетный отдел учреждается «для взаимного обмена между участниками их долговых требований и ликвидации таковых при посредстве открытых в конторе участникам текущих счетов». Предметом расчетов могут быть денежные документы разного рода (векселя, чеки, переводы и проч.)71. Расчетные отделы являются прообразом современных клиринговых палат, осуществляющих расчеты на основании взаимозачета встречных требований.

Таким образом, к началу XX в. в России были сформированы основные элементы национальной платежной системы, вполне соответствующие уровню технического развития того времени и потребностям экономики.

После Октябрьской революции 1917 г. перед страной встала задача перестроить все государственные и экономические институты с учетом потребностей планового хозяйства. 14 декабря 1917 г. был принят Декрет ВЦИК о национализации банков72. Целью принятия данного документа была, в том числе, «правильная организация народного хозяйства». Банковское дело было объявлено государственной монополией. Употребленное в Декрете имя нарицательное «народный банк» с конца января 1918 г. стало употребляться как имя собственное — Народный банк. Сначала банк назывался «Народный банк Российской Республики», затем — «Народный банк РСФСР».

Сфера безналичных расчетов была существенно расширена. Для их осуществления при всех крупных конторах учрежденного Народного банка Российской республики были созданы расчетные отделы.

В течение 1918–1920 гг. в России сложилась специфическая система производства, обмена и безденежного распределения (система «военного коммунизма»). При этом руководству Советской республики приходилось решать реальные экономические проблемы. В РСФСР в 1918–1920 гг. обращались денежные знаки других национальных республик, образовавшихся на территории бывшей Российской империи, денежные знаки различных армий Белого движения, ходили царские деньги, керенки. В целях сокращения эмиссии весной 1918 г. в отделениях Народного банка РСФСР в Петрограде, Москве и ряде других крупных городов были созданы расчетные отделы, которые принимали чеки и платежные поручения о перечислении денег с текущего счета предприятия или учреждения. Чеки принимались также при уплате налогов государству и при погашении ссуд.

Важным документом, принятым Совнаркомом, направленным на упорядочение расчетов в новых условиях, был декрет от 2 мая 1918 г. «О соблюдении единства кассы»73. Согласно этому документу, все наличные деньги, находящиеся в заведывании и на хранении Советских учреждений или должностных лиц, должны вноситься в кассы Народного банка или Государственного Казначейства. Советские учреждения и должностные лица вправе иметь в своем заделывании и хранении лишь авансы, отпускаемые им на мелкие операционные или командировочные расходы. Все платежи кредиторам Советских учреждений или должностных лиц производятся кассами Народного банка или Государственного Казначейства по ассигновкам и чекам. Декрет о соблюдении единства кассы заложил основу для реализации одного из важнейших принципов финансовой системы — государственной монополии на финансы. Этот принцип содержится и в действующем российском законодательстве.

Серьезные проблемы, стоящие перед страной в вопросах организации денежного обращения и расчетов, постепенно решались. Декретом ВЦИК РСФСР от 13 октября 1921 г. был учрежден Государственный банк РСФСР с возложением на него задачи по содействию развитию товарно-денежных отношений, укреплению всех отраслей экономики страны. С этого момента ведет начало организация единой целостной платежной системы нашей страны. Построение системы безналичных расчетов, принципы использования наличных денег, создание системы централизованного контроля, осуществляемого в процессе проведения расчетов — все это имело огромное значение и отразилось самым положительным образом на всей последующей деятельности государства в финансовой сфере.

В тот период в России активно обращались векселя и чеки, имелся внебанковский безналичный оборот. Госбанк был лишен возможности осуществлять полный контроль за безналичным оборотом. Поэтому был предпринят ряд действий, направленных на укрепление его позиций в кредитно-денежной сфере. И результат не заставил себя ждать. «В 1923–1924 гг. удельный вес безналичных расчетов в обороте Госбанка составил в общей сумме поступлений денежных средств на текущие счета 68% и в сумме выдач средств с этих счетов — 54%»74.

В начале 1930-х гг. в нашей стране были проведены масштабные экономические реформы. Была сформирована система безналичных расчетов как элемент социалистического хозяйственного механизма. В СССР начинают использоваться стандартные формы расчетных документов и единые для всех правила документооборота, что было большим достижением науки и практики75. Формы осуществляемых Госбанком безналичных расчетов между социалистическими организациями были установлены постановлением СНК СССР от 20 марта 1931 г. № 229 «Об изменении в системе кредитования, укрепления кредитной работы и обеспечении хозяйственного расчета во всех хозяйственных органах»76. Форма расчетов хозяйственных органов по товарным сделкам должна была указываться в заключенных договорах, в зависимости от чего Государственный банк выполнял их поручения в порядке акцепта, аккредитива или особого счета, при этом акцепт в данных условиях был предпочтительной формой расчета. Как видим, эти формы безналичных расчетов активно применяются и в наше время, причем их сущность в основном осталась неизменной.

Действовавшим законодательством и практикой были выработаны единые принципы организации безналичных расчетов, которые практически в неизменном виде существуют и в наши дни77. В качестве примера можно привести принцип списания денежных средств с банковского счета только по распоряжению плательщика и за счет его средств или предоставленного кредита; принцип осуществления расчетов лишь на основании расчетных документов установленной формы и др.

Упомянутым постановлением СНК СССР от 20 марта 1931 г. № 229 на Государственный банк СССР возложена роль «расчетной организации для обобществленного хозяйства».

Таким образом, юридически стали закладываться основные институты единой национальной платежной системы с единым расчетным центром. Данная модель платежной системы имеет место и в действующем российском и зарубежном законодательствах.

Постановлением СТО СССР от 16 июня 1931 г. № 248 «О порядке применения системы кредитования, установленной постановлениями Совета Народных Комиссаров Союза ССР от 14 января и 20 марта 1931 г.»78 была введена система взаимных зачетов для расчетов между одногородними контрагентами. Такой взаимозачет осуществляли специальные отделы при конторах Государственного банка. Для организаций и предприятий, связанных между собой постоянными хозяйственными отношениями и имеющих постоянные взаимные расчеты, устанавливалась система периодических расчетов по итогам встречных операций (сальдо). Список указанных организаций, срок и порядок расчетов устанавливались хозяйственными органами по соглашению с Государственным банком. Данный институт в дальнейшем получил название неттинг. Он применяется и в настоящее время в рамках осуществления клиринговых расчетов как в российским, так и в зарубежном законодательстве.

Была также создана система межфилиальных расчетов, активно и успешно применявшаяся в СССР вплоть до рыночных реформ. Система межфилиальных расчетов Госбанк

...