Государственное и договорное регулирование предпринимательской деятельности

Коллективная монография

Под научной редакцией
доктора юридических наук, профессора,
заслуженного деятеля науки РФ
В. С. Белых

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 658.71

ББК 65.41+65.29

Г72

Составитель и научный редактор доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ Белых В. С.

Коллективная монография посвящена юбилейной дате – 40-летию образования кафедры хозяйственного (предпринимательского) права Уральской государственной юридической академии. У истоков образования кафедры стояли профессор Василий Степанович Якушев, доценты Владимир Иосифович Кофман, Станислав Антонович Хохлов. Основная цель создания кафедры – углубление хозяйственно-правовой специализации при подготовке юристов для работы на предприятиях и в организациях – была достигнута.

Коллектив авторов монографии – преподаватели, аспиранты и сотрудники кафедры предпринимательского права избрали темой сборника научных трудов государственное регулирование предпринимательской деятельности.

Монография адресована научным и практическим работникам, аспирантам и студентам юридических вузов, а также всем, кто интересуется вопросами государственного регулирования предпринимательской деятельности.

УДК 658.71

ББК 65.41+65.29

© Белых В. С., составление, 2014

© ООО «Проспект», 2014

Светлой памяти нашего дорогого Учителя, профессора Якушева Василия Степановича посвящается

Введение

Кафедра хозяйственного права Свердловского юридического института (ныне кафедра предпринимательского права Уральской государственной юридической академии) была создана в 1973 г. и официально приступила к работе как структурное подразделение высшего учебного заведения с 1 сентября 1973 г. Заведующим кафедрой был назначен Василий Степанович Якушев, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист РФ.

Кафедра начала свою работу в составе всего нескольких человек. Это кандидаты юридических наук, доценты Владимир Иосифович Кофман, Станислав Антонович Хохлов, Лев Сергеевич Малокотин, Юрий Алексеевич Копытов. Преподавательскую работу на кафедре в первые годы вели также Д. Н. Сафиуллин, С. В. Запольский, аспиранты кафедры: Н. А. Федорова, В. С. Белых, А. В. Казаков, Г. Г. Пиликин. Вскоре на кафедру пришел Б. И. Минц.

Наиболее важной и первой по значимости задачей вновь созданной кафедры были подготовка индивидуального учебного плана хозяйственно-правовой специализации и разработка учебных программ курсов специализации. Базовым учебным курсом, естественно, было признано гражданское право, которое преподавалось на 2 и 3 курсах. На его основе и наряду с ним были представлены значительные по объему и имеющие для хозяйственно-правовой специализации практически также базовое значение такие учебные дисциплины; как хозяйственное право (оно изучалось на 3 и 4 курсах) и организация правовой работы в народном хозяйстве (преподавались на 4 и 5 курсах). С учетом хозяйственно-правовой специализации факультета изменялось также в определенной мере преподавание курса финансового права. Гражданское и хозяйственное право выносились на государственные экзамены.

В последующие годы в учебный план вносились необходимые изменения, включались специальные курсы, усиливавшие хозяйственно-правовую специализацию (например, «Правовое регулирование хозяйственных связей в СССР», «Правовое регулирование хозяйственной деятельности» и др.).

Именно благодаря тем, кто начинал проводить занятия по новому учебному плану в первые годы работы кафедры, кафедра и получила известность не только в вузовской среде, но и в хозяйственно-правовой практике. Так, лекции и семинары по хозяйственному праву начал вести доцент В. И. Кофман, организацию правовой работы в народном хозяйстве взял на себя доцент С. А. Хохлов, затем его сменил долгие годы работавший юрисконсультом и перешедший на кафедру доцент Б. И. Минц (впоследствии доктор юридических наук, профессор). Позднее к преподаванию этих курсов и занятий по гражданскому праву были привлечены Н. А. Федорова, В. С. Белых, А. В. Казаков, Г. Г. Пиликин, В. Ф. Болингер, М. Ф. Казанцев, прошедшие хорошую школу хозяйственно-договорной работы на предприятиях, а также Г. Э. Берсункаев, В. В. Голофаев, Т. Л. Воронова. Финансовое право вел опытный в своем деле доцент Л. С. Малокотин, а также доцент С. В. Запольский (будущий доктор юридических наук, профессор), позднее включились в преподавательскую работу также А. М. Козловский, А. А. Чернухин, Ю. В. Филатов.

Обязательным элементом учебного плана является производственная практика студентов. Кафедра сразу же взяла на себя организацию и проведение этого достаточно сложного вида работы и поручила ее проведение доценту Б. И. Минцу как наиболее связанному по своей прошлой работе юрисконсультом с хозяйственными подразделениями и арбитражными органами.

Особо следует сказать о такой форме связи обучения с практикой, как создание филиала кафедры на базе юридического отдела Уральского завода тяжелого машиностроения — Уралмаша. Начальником юридического отдела Уралмаша был в то время очень сильный юрист Игорь Николаевич Горбунов, с которым у кафедры были хорошие деловые отношения. В юридическом отделе студенты факультета не только проходили производственную практику, но и постоянно бывали в отделе, выполняли под руководством работников юридического отдела определенную работу. И. Н. Горбунов принимал участие в работе кафедры, нередко выступал перед студентами факультета.

Главной задачей кафедры хозяйственного права в годы ее создания, естественно, был учебный процесс. Однако не менее важным было и другое направление: необходимо было создавать преподавательский коллектив не только для ведения занятий на момент создания кафедры, но главным образом на будущее, поскольку было уже ясно, что появившаяся хозяйственно-правовая специализация не только признана, но и будет развиваться, потребуется немалое количество преподавателей. С момента организации кафедры на ней была открыта аспирантура по гражданско-правовой специальности с хозяйственно-правовым уклоном. Научное руководство аспирантами было закреплено за профессором В. С. Якушевым. Надо отметить, что в целом для аспирантской работы на кафедре имелась самая благоприятная обстановка, обусловленная высоким научным потенциалом многих членов кафедры.

Научно-исследовательская работа кафедры не ограничивалась только аспирантурой. Важнейшее значение имели научные разработки правовых тем по заключаемым кафедрой хозяйственным договорам с такими крупнейшими в то время экономическими подразделениями народного хозяйства, как Магнитогорский металлургический комбинат, Челябинский металлургический завод, Министерство черной металлургии СССР, Министерство тяжелого и транспортного машиностроения СССР и рядом других подразделений.

Организаторами хоздоговорной работы в течение многих лет были доценты В. И. Кофман и С. А. Хохлов (их справедливо называли в институте «классиками хоздоговорной работы»). Они постоянно взаимодействовали с юридическими подразделениями названных выше предприятий и министерств.

Кафедра предпринимательского (хозяйственного) права сегодня

Кафедра не утратила своей лидирующей роли и в современный период, когда на основе Свердловского юридического института была создана Уральская государственная юридическая академия, а хозяйственно-правовой факультет преобразован в Институт права и предпринимательства. В 2002 г. кафедра хозяйственного права переименована в кафедру предпринимательского права. За период своей деятельности кафедра сформировалась как междисциплинарное творческое сообщество педагогов и ученых, как научная школа предпринимательского права, исследующая проблемы предпринимательского, биржевого, конкурсного, страхового, транспортного права.

Сейчас на кафедре работает более 40 преподавателей, которые ведут занятия, обеспечивая преподавание учебных дисциплин на специалитете (20), бакалавариате (18) и в магистратуре (30). Содержание работы кафедры в полной мере соответствует современным требованиям подготовки юристов, желающих работать в сфере предпринимательства, адвокатских образованиях, государственных и муниципальных органах, судьями арбитражных судов.

В 2002 г. коллектив кафедры подготовил сборник научных трудов «Правовое положение субъектов предпринимательской деятельности», в 2006 г. — сборник научных трудов «Правовой режим имущества субъектов предпринимательской деятельности». В 2008 г. издательством «Проспект» опубликован учебник для вузов «Предпринимательское право России», в 2010 г. этим же издательством выпущен учебник «Банковское право». В разные годы были изданы учебные пособия, краткие учебные курсы нового поколения по биржевому праву, налоговому праву, страхового праву, конкурсному праву.

При участии преподавателей кафедры осуществляется выпуск научно-практического экономико-правового журнала «Бизнес, менеджмент и право» (главный редактор профессор В. С. Белых), был создан Евразийский научно-исследовательский центр сравнительного и международного предпринимательского права (решение Ученого совета УрГЮА от 18 февраля 2008 г.).

Одним из направлений в работе кафедры предпринимательского права стало открытие в 2002 г. при Институте права и предпринимательства юридической клиники «Бизнес-Консалтинг». Клиника призвана оказывать правовую помощь малообеспеченным гражданам, а также помогает студентам 3–4 курсов института реализовать полученные теоретические знания на практике.

Члены кафедры принимали участие в подготовке различных проектов федеральных законов, концепций, отчетов и грантов. В конце 2007 г. была создана рабочая группа по подготовке концепции и структуры Единого транспортного кодекса РФ (по заданию Минтранса), в сентябре — декабре 2008 г. была сформирована рабочая группа по подготовке проекта федерального закона «Об управлении собственностью» (открытый конкурс организован Правительством Свердловской области»), в 2010 г. — рабочая группа по подготовке отчета о научно-исследовательской работе на тему «Исследование вопросов оптимизации затрат денежных средств должника, осуществляемых в процедурах, применяемых в деле о банкротстве» (по заданию ФНС России).

Коллектив кафедры участвовал в разработке проектов модельных законов и рекомендаций по гармонизации законодательства государств — членов ЕврАзЭС. В 2009–2010 гг. разработка проекта Концепции Основ законодательства ЕврАзЭС о рынке ценных бумаг, в 2012 г. разработка рекомендаций по гармонизации законодательства, определяющего правовое положение лиц, осуществляющих предпринимательство без статуса юридического лица.

Кафедра расширяет деловые связи с предприятиями (организациями). Подписаны договоры о сотрудничестве с акционерными обществами «Магнитогорский металлургический комбинат», «Нижнетагильский металлургический комбинат», ООО «УГМК-Холдинг», ООО «ЕвразХолдинг» и др.

За 40 лет кафедра хозяйственного (предпринимательского) права из сравнительно небольшого структурного подразделения Свердловского юридического института превратилась в ведущую кафедру Уральской государственной юридической академии. Накопленный за прошедшие годы учебно-педагогический и научный опыт является достаточно надежной основой дальнейшего развития и совершенствования подготовки юристов высокого класса.

Доктор юридических наук, заслуженныйюрист РФ, профессор
В. С. Якушев

Доктор юридических наук, заслуженныйдеятель науки РФ, профессор
В. С. Белых

В. С. Белых, заведующий кафедрой предпринимательского права УрГЮА, профессор, доктор юридических наук

Государственное регулирование предпринимательской деятельностив Российской Федерации

Понятие, виды, основания и пределы

Место и роль государства в экономике каждой страны определяется эффективностью применяемых мер, методов и средств государственного регулирования, с помощью которых решаются те или иные социально-экономические и иные задачи. В современных условиях наблюдается усиление государственного воздействия на экономические процессы, меняются организационные формы взаимодействия государственных органов с хозяйствующими субъектами, происходят существенные сдвиги в целях, механизме, аппарате управления, в сочетании государственного и рыночного механизмов регулирования. Это общая тенденция, характерная для большинства стран с развитой экономикой.

Необходимость государственного регулирования предпринимательской деятельности по-разному обосновывается в экономической и юридической литературе¹. Важно в решении данного вопроса указать на необходимость охраны публичных и частных интересов. Сочетание публичных и частных интересов для достижения целей государственного регулирования — основополагающая задача такого регулирования².

Государство в лице компетентных органов осуществляет экономическую функцию, что выражается в следующих направлениях:

– обеспечение государственных и общественных нужд, приоритетов в экономическом и социальном развитии;

– формирование государственного бюджета;

– защита окружающей среды и пользование природными ресурсами;

– обеспечение занятости населения;

– обеспечение безопасности и обороны страны;

– реализация свободы предпринимательства и конкуренции, обеспечение защиты от монополизма;

– соблюдение правопорядка во внешнеэкономической деятельности предпринимателей и иностранном инвестировании³.

Этот перечень охраняемых публичных интересов не является исчерпывающим. Существуют и такие публичные интересы как необходимость эффективного управления государственной собственностью; необходимость обеспечения качества и безопасности товаров, работ, услуг; обеспечение интеграции экономики России в мировую экономику.

На наш взгляд, при формировании основных направлений государственного регулирования предпринимательской деятельности следует определить критерии для такой классификации. Пока что непонятно, почему одни направления включены в указанный перечень, другие — нет. Здесь явно отсутствует научный подход к рассматриваемой проблеме.

Особенность государственного регулирования в большинстве случаев раскрывается через категорию «деятельность»⁴. Поэтому государственное регулирование предпринимательской деятельности представляет собой управленческую деятельность государства в лице соответствующих уполномоченных органов, направленную на упорядочение экономических отношений в сфере предпринимательства с целью защиты публичных и частных интересов участников этих отношений. Иной точки зрения придерживается, например, С. Н. Шишкин, по мнению которого государственное регулирование экономики представляет собой совокупность мер экономического, правового и организационного воздействия на экономику. Однако говорить о системе этих мер пока преждевременно, поскольку в данной сфере отсутствует системообразующий нормативный правовой акт⁵. Здесь речь идет о Законе об основах государственного регулирования экономики в целом и предпринимательства в частности.

Вопрос о соотношении таких понятий, как «государственное регулирование», «государственное управление» и «государственное воздействие», является спорным. Отметим, что первое понятие более узкое, чем два последних⁶.

В юридической литературе различают формы государственного воздействия на рыночную экономику. К ним относятся: государственное регулирование хозяйственной деятельности и контроль за ней; создание и прекращение субъектов хозяйственной деятельности; планирование⁷.

С этой точки зрения можно говорить, например, о государственном регулировании банковской, биржевой, инвестиционной, страховой деятельности⁸. Кроме того, можно выделить такие сферы государственно-правового регулирования, как бухгалтерский учет хозяйственных операций, финансирование предпринимательства, аудит, стандартизация и сертификация продукции (работ и услуг), ценообразование и др.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности можно классифицировать в зависимости от степени воздействия государства на те или иные общественные отношения в различных отраслях национальной экономики. Так, С. С. Занковский предлагает выделение максимального, среднего и минимального уровня (режима) государственного регулирования экономики⁹. Максимальный уровень предполагает использование всех или большинства средств государственного регулирования. Минимальный уровень регулирования существует в отношении предпринимательства, связанного с творческой деятельностью.

С учетом сферы применения тех или иных средств воздействия можно выделить государственное регулирование на федеральном уровне, на уровне субъектов Федерации, на уровне автономной области и автономных округов. Эти и другие виды государственного регулирования получили отражение в федеральных законах, иных правовых актах.

Государственное регулирование предпринимательской деятельности не подрывает основные начала гражданского законодательства (ст. 1 ГК РФ). Принцип недопустимости произвольного вмешательства в частные дела означает, что законодатель в целом допускает государственное вмешательство в экономику. Допустимое (непроизвольное) вмешательство основано на законе — государственное регулирование предпринимательской деятельности. Произвольное вмешательство — незаконное явление. Одним словом, вмешательство вмешательству рознь¹⁰.

В силу ч. 1 ст. 34 Конституции РФ любой гражданин вправе заниматься не запрещенной законом экономической деятельностью. Поэтому любая экономическая деятельность (включая и предпринимательскую) предполагает законные основания. Нельзя заниматься теми видами предпринимательства, которые прямо запрещены законом. Государственное регулирование предпринимательства ограничено рамками закона.

Сложнее обстоит дело с пределами вмешательства государства в регулирование предпринимательской деятельности. Представители конституционного права считают, что эти пределы должны соответствовать принципу соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности¹¹. Однако в Конституции РФ данный принцип (равно как и другие) не сформулирован, хотя, по мнению Г. А. Гаджиева, принцип соразмерности (пропорциональности) и сбалансированности вытекает из анализа отдельных конституционных положений. Весьма интересная позиция: конституционный принцип не явно выражен, а подразумевается.

Руководствуясь этим принципом, органы власти не могут возлагать на граждан и юридические лица обязательства, превышающие установленные пределы необходимости, вытекающей из публичного интереса, для достижения цели, преследуемой данной мерой¹². В противном случае вмешательство государства в сферу предпринимательства будет чрезмерным. Остается выработать на этот счет критерии и создать судебную практику, включая правовые позиции Конституционного Суда РФ.

В этой связи можно выделить основные направления государственно-правового регулирования экономики в целом и предпринимательской деятельности в частности. Это, например: антимонопольное регулирование предпринимательской деятельности, использование форм и методов государственного планирования и нормирования (нормы, нормативы, квоты, система государственных, региональных и муниципальных заказов); государственное регулирование национального рынка России, государственный контроль за предпринимательской деятельностью, государственное регулирование международных экономических отношений.

Методы, средства и формы

Как уже отмечалось в литературе, регулирование экономики осуществляется системами, которые (по институциональным типологическим признакам) разделяются на товарно-денежный и иерархический механизмы¹³. Первый (товарно-денежный) механизм воздействует на уровень и структуру производства главным образом через рынок, при использовании второго применяются различные формы, методы и средства государственно-правового воздействия на экономику. В реальной экономике эти механизмы взаимодействуют между собой, дополняют друг друга.

Вместе с тем степень соотношения товарно-денежного и иерархического механизмов в разных странах различна. В тех странах, в которых используется преимущественно административно-командная модель регулирования экономики, действия товарно-денежного механизма существенны ограниченны. И, наоборот, в промышленно развитых странах широко применяются рыночные механизмы саморегулирования экономики. Едва ли здесь уместно говорить о каком-либо количественном соотношении между товарно-денежным и иерархическим механизмами. Доля участия государства в регулировании экономики определяется самим государством в лице его компетентных органов и конкретными потребностями общества. Наглядно это можно продемонстрировать на процессах приватизации, деприватизации и национализации.

С другой стороны, нельзя смешивать разнопорядковые явления: указанные механизмы, модель экономики и национальную экономику. Существуют страны с административно-командной моделью экономики, многоукладной экономикой, рыночной экономикой. В реальной действительности «чистая» экономика встречается крайне редко, будь то рыночная или командно-бюрократическая, она малоэффективна, а потому недолговечна¹⁴. Например, страны с рыночной экономикой официально признаны таковыми. Но дело не только в этом (хотя данный факт имеет существенное значение). Государство с устойчивой рыночной экономикой использует наряду с рыночными механизмами и иерархические механизмы управления. Однако при этом не происходит смешение абстрактных моделей экономик. О смешанной экономике можно говорить, на наш взгляд, в отношении государств переходного периода (российская экономика характеризуется, с одной стороны, сломом старой административно-командной системы, с другой — развитием рыночной экономики). Спорно утверждение о том, что для смешанной экономики характерно многообразие форм собственности и наличие двух регуляторов (рыночного и государственного). Смешанная (публично-частная) форма собственности — один из показателей смешанной экономики. Равным образом упрощенным является также взгляд на смешанную экономику через призму основных регуляторов.

Соответственно делению механизмов на товарно-денежный и иерархический можно выделить два основных метода государственного регулирования экономики в целом и предпринимательской деятельности в частности. Это иерархический (административный) и товарно-денежный (экономический) методы воздействия на экономические процессы в обществе. В экономической и юридической литературе широкое распространение получили взгляды ученых, отстаивающих выделение прямого и косвенного регулирования экономики. Практически ставится знак равенства между прямым и административным методом, с одной стороны, косвенным и экономическим методом — с другой. Правильно ли это?

В этой связи надо обратить внимание на следующие положения. Во-первых, любой метод есть система способов воздействия (в рассматриваемом случае — система способов воздействия на экономику и предпринимательскую деятельность). В свою очередь, способ состоит из средств, приемов, действий¹⁵. Во-вторых, словосочетание «административный метод» не означает, что в данном случае речь идет об административно-правовом воздействии на экономику. Такой подход является упрощенным и по существу ограничен рамками одной отрасли права.

Специфика административного метода заключается в том, что государство в лице компетентных органов власти оказывает прямое воздействие на экономические процессы. Причем в арсенале государства могут быть не только административно-правовые средства, но и другие публично-правовые средства, приемы. Не случайно Д. Н. Сафиуллин в цитируемой работе использует вместо слова «административный» заменитель — «иерархический», дабы избежать терминологической путаницы.

В-третьих, если рассматривать прямой метод в качестве административно-правового, тогда логично косвенным методом считать не экономический, а частноправовой. Таковы законы деления (дихотомии).

И, наконец, в-четвертых, нельзя ставить знак равенства между методами государственного регулирования и методами правового регулирования¹⁶. В любом случае — это несовпадающие по содержанию понятия.

К методам прямого (административного) государственного воздействия относятся: определение стратегических целей развития экономики, их выражение в индикативных и других планах; государственные заказы и контракты на поставку определенных видов продукции; нормативные требования к качеству и сертификации технологии и продукции; правовые и административные ограничения и запреты по выпуску отдельных видов продукции и др. Методами косвенного регулирования экономических процессов являются: налогообложение, уровень обложения и система налоговых льгот; платежи за ресурсы, ставки за кредит и кредитные льготы¹⁷. Как видно, в состав прямых методов включены разнопорядковые явления: цели развития экономики, государственные заказы и контракты (последние, по мнению большинства ученых-цивилистов, есть вид гражданско-правового договора), административные средства (требования к качеству и сертификации, запреты и ограничения).

По мнению Е. П. Губина, к прямым методам государственного регулирования относятся, например, государственная регистрация субъектов предпринимательской деятельности, лицензирование отдельных видов предпринимательской деятельности и т. д.¹⁸ Соответственно косвенными методами являются средства денежно-кредитной и бюджетной политики, косвенное планирование, инструменты ценообразования и др.

В сравнительном плане можно привести мнение авторитетного представителя науки коммерческого права В. Ф. Попондопуло. Он рассматривает методы прямого (административного) воздействия на экономику как средства, призванные обеспечить быструю и точную реализацию властной воли (например, в военное время, в армии, в органах внутренних дел). «Широкое применение этих методов в мирное время пагубно влияет на развитие общества. Достаточно вспомнить практику тотального директивного планирования экономики советского периода»¹⁹. Правда, возникает вопрос: зачем надо вспоминать практику тотального директивного планирования советского или военного времени? Разве в рыночной экономике нет места методам прямого воздействия?

Итак, можно сформулировать некоторые общие выводы.

1. Деление методов государственного регулирования экономики в целом и предпринимательской деятельности в частности на прямые (административные) и косвенные (экономические) мало исследовано и носит описательный характер. Ученые-экономисты и юристы порой без достаточной проработки этого вопроса механически называют те или иные методы государственного воздействия на экономику, относя их либо к прямым, либо косвенным.

2. На наш взгляд, более правильно и последовательно проводить разграничение между экономическими понятиями «прямые методы» и «косвенные методы», а также между юридическими понятиями «методы публично-правового воздействия на экономику» и «методы частноправового регулирования экономики». При этом будут использованы единые критерии: характер воздействия (прямое или косвенное), отраслевая принадлежность (публичное или частное воздействие).

Как уже отмечалось ранее, термин «метод» чаще всего используется для обозначения системы способов государственного воздействия на экономику. Способ состоит из средств, приемов, действий. Понятие «способ» связано с вопросом: как осуществляется регулирование, а средство — с вопросом: что применяют для такого регулирования²⁰.

В отечественной литературе вопрос об определении понятия «средства государственного регулирования предпринимательской деятельности» недостаточно разработан²¹. Имеются лишь некоторые попытки ученых обосновать существование отдельных видов таких средств²².

Понятие «средство» имеет несколько значений: 1) прием, способ действия для достижения чего-нибудь; 2) орудие (предмет, совокупность приспособлений); 3) для обозначения множества вещей (денежные, кредитные, основные и оборотные средства); 4) капитал, состояние²³.

В научной литературе также можно обнаружить различное понимание и толкование термина «средство». На наш взгляд, любое средство — это прежде всего инструмент (орудие), а также прием, способ воздействия. Поэтому средство государственного регулирования предпринимательской деятельности представляет собой инструмент, способ государственного воздействия на отношения в сфере предпринимательства.

Мы поддерживаем высказанное мнение о делении всех средств на две большие группы: правовые и неправовые²⁴. Однако, в отличие от К. Ю. Тотьева, считаем, что в основе такой классификации лежат не цели применения, а видовые отличия в рамках категории «средство». В частности, к неправовым относятся политические, организационно-технические и экономические средства. Как отмечает К. К. Лебедев, «в экономической политике государства ведущая роль принадлежит собственно экономическим средствам — денежному обращению и эмиссии ценных государственных бумаг, инвестициям, субсидиям, кредитам; экономическим нормативам: размерам налогов и сборов, регулированию тарифов и цен, ставке рефинансирования по кредитам государственного банка (Центрального банка РФ) и т. д.»²⁵. В этой связи можно сделать некоторые замечания: а) в логическом ряду денежное обращение и денежные средства первое место занимают средства; равном образом ценные государственные бумаги, а не эмиссия ценных бумаг; б) некорректно включать в состав понятия «экономические нормативы» налоги и сборы (хотя и через их размеры). Словосочетание «экономические нормативы» применяется в строго определенной сфере (например, норматив оборотных средств, норматив обязательных резервов банка); в) в контексте использования термина «экономические средства» правильнее говорить о ценах и тарифах, а не об их регулировании. Именно цены и тарифы являются экономическими категориями и экономическими средствами²⁶.

Будучи по своей природе экономическими категориями, деньги и денежные средства, кредиты и финансы, налоги и сборы, цены и тарифы и т. д. в реальной экономической жизни не могут существовать и реализовываться вне правового регулирования, особенно когда речь идет о государственном воздействии на экономические процессы общества. Так, из положения ч. 1 ст. 3 Налогового кодекса РФ и общих начал законодательства о налогах и сборах вытекает, что налог устанавливается законно избранными представителями народа («каждое лицо обязано уплачивать законно установленные налоги и сборы»). Другой пример: цены и тарифы. Опосредуя отношения обмена, цена (тарифы) сама становится предметом правового регулирования общественных отношений.

По этой причине можно утверждать, что экономические средства регулирования предпринимательской деятельности находят свое воплощение в соответствующих правовых формах. Иначе говоря, деньги и денежные средства, кредиты и финансы, налоги и сборы, цены и тарифы и др. есть экономико-правовые средства. Сказанное в равной степени относится к политическим и организационно-техническими средствам.

Что касается правовых средств в строгом смысле этого слова, то в юридической литературе уже давно они служат объектом оживленной дискуссии. На наш взгляд, данное понятие имеет несколько уровней: первый охватывает нормы права, индивидуальные правовые акты; второй связан со стадией реализации права; третий выражается во всех средствах, которые непосредственно связаны с реализацией и применением права («средства в средствах»)²⁷. Таким образом, правовые средства есть собирательное понятие. В этом качестве совокупность (система) правовых средств представляет собой механизм правового регулирования. К элементам (средствам) такого механизма относятся: юридические нормы, нормативные правовые акты, правоотношения, акты реализации права, правоприменительные акты, правосознание, режим законности²⁸.

Следуя данной логики до конца, нетрудно заметить, что система юридических норм образует такие структурные образования, как правовой институт, одноименную отрасль права и право в целом. Поэтому, если юридические нормы признавать в качестве одного из правовых средств механизма правового регулирования, напрашивается вывод: вся совокупность юридических норм (т. е. право) является правовым средством. То же самое можно сказать о совокупности нормативных правовых актов. Выходит, что российское законодательство есть правовое средство.

Конечно, нельзя ставить в один ряд правовые средства разного уровня²⁹. Одно дело: юридические нормы, правовые институты, отрасли права, право в целом, другое: договор, внедоговорное обязательство, имущественная ответственность и другие гражданско-правовые средства³⁰. Но, утверждая, что «посредством правовых средств осуществляется правовое регулирование»³¹, Е. П. Губин косвенно признает, что посредством права (читай: правовое средство) осуществляется правовое регулирование. Такова логика теоретических рассуждений, а с ней сложно спорить.

Категория «средства государственного регулирования предпринимательской деятельности» не получила нормативной прописки в действующем законодательстве. Данная категория закреплена в нормах Хозяйственного кодекса Украины³². В силу ст. 12 Кодекса основными средствами государственного воздействия на деятельность субъектов хозяйствования являются: государственный заказ, государственное задание; лицензирование, патентование и квотирование; сертификация и стандартизация; применение нормативов и лимитов; регулирование цен и тарифов; предоставление инвестиционных, налоговых и прочих льгот; предоставление дотаций, компенсаций, целевых инноваций и субсидий.

Соглашаясь в целом с перечнем основных средств государственного воздействия, надо отметить, в нем отсутствуют такие средства, как государственная регистрация хозяйствующих субъектов, государственная регистрация объектов недвижимости и сделок с ними, государственный контроль за деятельностью хозяйствующих субъектов и др. Возможно, одна из причин отсутствия в данном перечне двух государственных регистраций заключается в том, что они составляют предмет гражданско-правового регулирования, а не Хозяйственного кодекса Украины.

Формы государственного регулирования предпринимательской деятельности — сложная и малоисследованная категория. В литературе встречается целая палитра взглядов на определение, что есть форма. Некоторые авторы не проводят различие между формами и видами государственного регулирования предпринимательской деятельности, другие считают, что более предпочтительнее использовать термин «вид» вместо понятия «форма», третьи не раскрывают значение слов «форма государственного регулирования предпринимательской деятельности».

Слово «форма» означает способ существования содержания, его внешнее выражение³³. Возникает вопрос: что есть форма и содержание в контексте государственного регулирования предпринимательской деятельности? Что понимается под термином «правовая форма»?

Равно как методы и средства государственного регулирования предпринимательской деятельности подразделяются на правовые и неправовые, так формы можно (хотя и условно) классифицировать на политические, организационные, экономические и правовые. Продолжая развитие мысли в этом направлении, было бы правильно, на наш взгляд, говорить также о существовании (наряду с правовым) механизмов политического, организационного и экономического регулирования отношений³⁴.

Итак, форма — это внутренняя организация, способ связи элементов внутри системы³⁵. Что касается понятия правовой формы, то в юридической литературе было высказано множество различных точек зрения³⁶. Термин «правовая форма» понимается как совокупность правовых норм (правовой институт), система права, система законодательства, норма права и др. Применительно к юридическим лицам используется понятие «организационно-правовые формы», к вещным правам — «формы принадлежности имущества субъектам предпринимательской деятельности», к предпринимательским договорам — форма заключения.

Поэтому правовая форма, будучи способом связи элементов внутри системы (содержания), не дает этой системе рассыпаться; напротив, она (форма) упорядочивает и скрепляет правовые и неправовые явления.

Вряд ли следует согласиться с мнением тех ученых, которые не замечают условного характера в известном словосочетании «единство правовой формы и экономического содержания», что указанное единство сохраняет свою силу лишь в определенных границах, за пределами которых оно утрачивает свое значение³⁷. Форма и содержание — подвижные, переменные категории, что порождает порой разночтение в литературе.

В этой связи принципиальным является вопрос: что есть форма и содержание в понятии «государственное регулирование предпринимательской деятельности»³⁸. Начнем с того, что предпринимательская деятельность — это содержание, государственное регулирование — форма.

Соответственно правовой формой государственного регулирования предпринимательской деятельности является прежде всего акт (плановый акт, целевая программа, разрешение, квота, лицензия, предписание и др.), с которыми связываются предусмотренные законом последствия³⁹.

Как видно, здесь наблюдается так называемое удвоение формы (первая форма — государственное регулирование, вторая — акт). В реальной действительности часто встречаются ситуации, когда экономическое содержание обслуживается несколькими правовыми формами либо когда происходит реальная замена содержания на форму и наоборот.

И, конечно же, нельзя сводить многообразие правовых форм, используемых в процессе государственного регулирования предпринимательской деятельности, к одной форме: управленческому акту. Другой пример: правовой акт — типичная правовая форма, которая широко применяется на практике. Причем нормативный правовой акт и индивидуальное предписание представляют собой не только правовое средство. С точки зрения соотношения формы и содержания правовой акт выступает в качестве правовой формы государственного регулирования предпринимательской деятельности. Иначе говоря, одно и то же правовое явление может быть одновременно и правовым средством, и правовой формой. В этом нет ничего противоречивого, исключающего одно другое.

А. И. Татаркин, директор Института экономики УрО РАН, доктор экономических наук,профессор, академик РАН

Общественная миссия государства в регулировании социально-экономического развития⁴⁰

Настоящий ужас не в том, что есть отклонение от нормы, а в том, что есть норма, с необходимостью рождающая эти отклонения.

А. Зиновьев

Возрастающая потребность общества в государственном регулировании экономики

Мир современного общественного развития стран в условиях глобализации и усиления конкурентного противостояния по общему признанию специалистов науки, политиков и общественных деятелей чрезмерно усложнен и перенасыщен противоречиями. С одной стороны, структурно он весьма разнообразен, быстро обновляем и сопровождается катаклизмами объективного и субъективного характера. С другой — современные мирохозяйственные связи закономерно требуют коллективного разума и согласованных решений по государственному регулированию странового и мирового развития, вплоть до создания единого мирового правительства по координации и регулированию названных процессов.

Наиболее предметно проблема повышения качества государственного управления и государственно-правового регулирования социально-экономических и общественных процессов анализировалась и рассматривалась на проведенном в 2013 г. в Москве Гайдаровском форуме — одном из самых важных международных событий в области экономической политики. В этом году форум проходил под девизом «Россия и мир: вызовы интеграции». Основными вопросами обсуждения стали интеграция российской экономики в глобальную торговую систему, улучшение делового и предпринимательского климата и перспективы российских компаний на мировом глобализируемом рынке, роль государства в решении названных вопросов и выходе на мировые стандарты государственно-правового регулирования устойчивого развития страны.

На форум собралось по оценкам организаторов рекордное число участников — свыше 3500 посетителей и более 250 экспертов из 38 стран. Активными его участниками стали председатель Правительства Российской Федерации Д. А. Медведев, министр финансов А. Силуанов, вице-премьер И. Шувалов, А. Кудрин, А. Улюкаев, П. Авен, лауреат Нобелевской премии по экономике (1999 г.) Роберт Манделл, профессор экономики Гарвардского университета Нил Фергюсон, вице-президент Всемирного банка Отавиано Кануто, министры финансов Болгарии, Индии и Белоруссии, представители других международных организаций. На пленарных заседаниях неоднократно подчеркивалось, что Российская Федерация располагает всеми необходимыми предпосылками и условиями для поступательного развития. И даже по некоторым параметрам опережает развивающиеся и промышленно развитые страны. Во всех выступлениях говорилось об успешном продвижении России по «тернистой дороге» рыночных преобразований, семи задачах, которые необходимо решить правительству России (Д. А. Медведев), усилении контроля за финансовыми институтами (А. Силуанов), повышении инвестиционной репутации России (А. Улюкаев), поиску новых решений и идей для координации макроэкономической политики (А. Кудрин), серьезному изучению и применению международных стандартов ВТО с тем, чтобы стать конкурентоспособной страной в глобализируемом мировом пространстве (Г. Греф).

Генеральный директор ВТО Паскаль Лами озвучил уверенность ее членов, что подключение России к модели развития мировой экономики позволит не только сохранить, но и приумножить потенциал развития. По мнению профессора Университета Джорджа Мейсона (Вашингтон) Джека Голдстоуна, существующие в мировом сообществе экономические и технологические модели развития исчерпали себя и требуют поиска новых, более универсальных и эффективных. Генеральный секретарь Организации экономического сотрудничества и развития Анхель Гурриа убежден, что впереди всех нас ждут новые возможности и изменения в технологиях, организации, геоэкономической и геополитической сферах, конфигурации мировых валют.

Центральной же идеей форума стала потребность Российской Федерации и всего мирового сообщества в совершенствовании, повышении качества и результативности государственного регулирования социально-экономического и общественного развития в интересах всего общества и каждого его члена. Открывая форум, ректор Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации В. А. Мау подчеркнул: «Новые модели экономического регулирования возникают после каждого великого кризиса, изменяется национальная и международная роль государства… Мы сейчас находимся в неком интеллектуальном поиске — какова будет резервная валюта, какой будет модель управления… И именно те, кто найдет такие решения, смогут сделать мощный рывок» [1. С. 15].

По заявлению Д. А. Медведева, Правительством РФ завершается разработка государственных программ, позволяющих сконцентрировать ресурсы на приоритетных направлениях развития. Целенаправленно снимаются избыточные инвестиционные барьеры, повышается эффективность работы государственных структур управления, которая за последние месяцы, по мнению премьера, приобрела вполне устойчивую динамику. Г. Греф ратует за оперативную разработку и использование государственных регуляторов, которые бы отвечали мировым стандартам и устанавливали соответствующие правила игры для рыночных агентов российской экономики. И начинать устанавливать «правила игры» предлагает с «повышения качества государственного управления». А. Силуанов высказался за усиление финансового регулирования на глобальном уровне и контроле за финансовыми институтами в стране. Его мнение — «повышать конкурентоспособность нашей экономики посредством оптимизации бюджетной финансовой политики». А. Чубайс предлагает повысить качество государственного регулирования инновационным развитием страны и «созданием новых, не сырьевых механизмов развития». Паскаль Лами считает: «Россия — страна с богатыми природными ресурсами, человеческим и финансовым капиталами. Спектр возможностей для перехода к новой модели развития экономики находится в комбинации этих трех элементов» [1. С. 14]. Высказывались мнения о формировании новой модели экономического регулирования, которая будет носить, скорее всего, наднациональный характер (Анхель Гурриа).

Роль государственно-правовых регуляторов в социально-экономическом развитии анализировалась и оценивалась и на Московском экономическом форуме 20–21 марта 2013 г., организованном МГУ им. М. В. Ломоносова. Ведущие экономические эксперты из России, США, Европейского союза и Латинской Америки, Китая и стран СНГ разбирались с проблемами, волнующими большинство жителей РФ, СНГ и других стран мирового сообщества: почему налоги в России высокие, а денег в бюджете ни на что не хватает? Почему профессор зарабатывает меньше банковского клерка? А еще обсуждалось, почему наши российские миллиардеры делают свое состояние в России, а хранят это состояние и живут в основном в странах Западной Европы? Ответы на поставленные вопросы были и остаются разными, хотя их можно классифицировать в две укрупненные группы.

Первая группа вопросов касается, по мнению участников экономического форума, проблемы отказа от «брутальности рыночного фундаментализма, не возвращаясь к директивно-бюрократическому планированию и не повторяя ошибок социал-демократов середины ХХ в.» [11. С. 7]. Вариант решения этого вопроса предложен представителями Китая, Латинской Америки, СНГ и других стран и сводится к отказу от «мифологического» преувеличения роли рынка в гармонично-нравственном (по А. Смиту) развитии. Не отрицая прогрессивной миссии капитализма, участники форума обратили внимание на необходимость ускоренного формирования и развития наиболее прогрессивных «человеческих качеств всех членов общества: и рабочего, и рядового интеллигента, и крестьянина, и еще/уже нетрудоспособного. Именно на их развитие должна быть нацелена экономика» [11. С. 7].

Вторая группа проблем, рассмотренных участниками Московского экономического форума, направлена на повышение социальной направленности и социальной результативности государственно-правовых регуляторов. Нет оснований, к примеру, сомневаться в разумности рекомендаций форума о необходимости оптимизировать государственное регулирование многих социально значимых для общественного развития процессов. Для его устойчивости и повышающейся результативности крайне необходимы «и креативный управленец, и инициативный предприниматель. Это очевидно. Но не очевидно, что эти люди могут реализовывать свой потенциал только в том случае, если они будут тратить на свои частные нужды не в десять (что нормально), а в тысячу или миллион (как ныне в США или России) раз больше, чем рядовой учитель, врач, рабочий, крестьянин, эколог или социальный работник» [11. С. 7].

Созвучны с приведенными рекомендациями и оценки другие, далеко не единичные по повышению роли государственно-правовых регуляторов (ГПР) в модернизационном обновлении Российской Федерации, ее внешней и внутренней политики, — макроэкономической, структурной, региональной, пространственной; повышении качества и общественной значимости управления на всех его уровнях, серьезного пересмотра статуса социальной сферы и ее роли в общественном развитии. «Роль государства, — справедливо отмечают В. Н. Белкин и Н. А. Белкина, — состоит вовсе не в том, чтобы за счет бюджетных средств модернизировать экономику, реализуя очередные проекты типа “Сколково”. Главная задача — объединить политическую волю руководства страны, создать общественно-идеологические и государственно-правовые регуляторы для мотивации регионов и территорий, бизнеса и работников модернизировать пространственное развитие Российской Федерации» [12. С. 239]. Без политического обновления и использования новых политических регуляторов, по утверждению В. Э. Багдасаряна и С. С. Сулакшина, ни один проект такого уровня, как изменение модели государственного развития, не реализуем». Соответствующая «политтехнологическая база необходима и для реализации задачи восстановления, или истинной, в ее национальных интересах, российской модернизации» [13. С. 6]. «На протяжении XX в., — пишет К. Хубиев, — произошел коренной перелом, после чего всякие споры по поводу значимости государственных расходов и их участия в движении ВВП потеряли смысл» [35. С. 28]. Доля государственных расходов с 1938 по 2012 г. увеличилась во всех ведущих странах: в Нидерландах за последние 50 лет (1962–2012 гг.) по отношению к объему ВВП они почти утроились, во Франции — более чем удвоились, а в США — удвоились [35. С. 29].

Такое единодушие мнений является закономерным и становится естественным отражением поиска мировым сообществом наиболее надежных и экономичных путей выхода на троекторию устойчивого развития стран. В этих условиях закономерно возрастает внимание к государству и его государственно-правовым регуляторам социально-экономического и общественного развития под воздействием разных, в том числе и диаметрально противоречивых процессов и обстоятельств, под влиянием которых обычно и принимаются государственные решения.

Под государственно-правовым регулятором (ГПР) нами понимается законодательный акт или иной нормативный документ уполномоченного на его принятие государственного или иного органа, устанавливающий или меняющий условия (правила, нормы, процедуры) взаимоотношений участников социально-экономических и общественных процессов. Может возникнуть вопрос о целесообразности усложнять понятие «регулятор» расшифровкой в качестве государственно-правового. Этому, как нам представляется, есть два объяснения. Первое — присутствие в сочетании «государственно-правовой регулятор» правовой формы(закона, указа, постановления) характеризует регулятор как экономический по содержанию и государственный, т. е. обязательный к исполнению всеми участниками правоотношения. Второе — именно правовой аспект позволяет, на наш взгляд, отделить государственную власть как ответственную перед населением власть от власти политической и финансовой, способных лишь предлагать населению модели общественного развития и убеждать его в их прогрессивности и общественной выгодности.

В перечне государственно-правовых регуляторов (ГПР) основой является Конституция Российской Федерации, законы и подзаконные акты законодательных органов, указы и другие нормативные акты Президента России, постановления и иные нормативные акты Правительства РФ (стандарты, нормы, тарифы и т. п.), а также нормативного характера акты органов власти субъектов Федерации, муниципальных органов и рыночных агентов⁴¹.

Критерии оценки общественной значимости государственно-правовых регуляторов

Происходящие процессы глобализации неизбежно породили потребность отдельных стран повышать конкурентоспособность национальной экономики посредством ее реструктуризации и модернизации на основе передовых инновационных решений. Даже в условиях господства самых либеральных представлений о саморегуляции рыночных отношений роль государства как «генератора» и «дирижера» внутри страновых и мировых трансформационных изменений закономерно возрастала. И возрастала главным образом посредством разработки и реализации ГПР, обеспечивающих наиболее благоприятные условия для ведения бизнеса и его конкуренции на национальном и мировом рынках. Государственно-правовые регуляторы, как известно, трояким образом влияют на социально-экономическое и общественное развитие. Они способны содействовать их развитию, минимизируя организационные и институциональные препятствия и «заторы» на их пути, становясь экономическим благом (ЭБ) для всего общественного прогресса.

Они способны сдерживать их развитие несовершенством действующих регуляторов и несвоевременным их обновлением. Наконец, ГПР могут ставить определенные препятствия на тернистом пути социально-экономического и общественного развития слабой научной их проработанностью, особенно в части достижения общественно значимого результата. Образно это свойство ГПР определил В. С. Черномырдин выражением: «Хотели как лучше, а получилось как всегда!» Свежий пример — поспешное и неподготовленное принятие решения о повышении ставки социального налога с 17 тыс. руб. до 35,6 тыс. рублей побудило за три месяца этого года более 350 тыс. индивидуальных предпринимателей прекратить свое дело [6. С. 1]. По оценкам финансовых аналитиков, совокупная средняя эффективная ставка налога на бизнес в России составляет более 54,1%. В странах Евросоюза она равна 42,6%, а в мировой экономике в целом — 44,7%. Что тут можно добавить? «Не сладко» бизнесу в Российской Федерации, однако!!!

Одной из главных этических норм работников государственных органов и представителей науки, принимающих участие в подготовке ГПР или одобряющих их, должно стать всестороннее понимание сложившейся в обществе ситуации и опора на общественное мнение при определении конечного результата регулирующего воздействия.

Традиционно считается, что государственное регулирование тем эффективнее и более восприимчиво обществом, чем больше оно отвечает национальным и мировым требованиям и стандартам. Во-первых, и это главное, — ГПР по своему существу призваны соответствовать Конституции и развивать конституционные положения и гарантии применительно к конкретным (внешним и внутренним) условиям социально-экономического и общественного развития. Любые отклонения, а тем более противоречия конституционным основам развития общества, должны расцениваться как покушение на конституционную стабильность и признание «ничтожным» (не подлежащим исполнению) ГПР либо необходимости пересмотра конституционной нормы. К сожалению, оценкой ГПР на предмет их соответствия Конституции Российской Федерации занимается лишь Конституционный Суд РФ по заявлениям физических и юридических лиц или по собственной инициативе, что происходит очень редко.

Во-вторых, оно призвано содействовать потребностям устойчивого социально-экономического развития общества, не ограничивая при этом законных интересов отдельных слоев населения. Это требование может быть обеспечено при условии, что разработкой ГПР занимаются профессионалы самого высокого уровня, глубоко и всесторонне знающие состояние экономики и ее сегментов, представляющие возможные варианты их обновления и четко осознающие последствия действия государственных регуляторов в пространстве (для регионов и муниципалитетов, срединных и окраинных территорий) и времени (настоящем и будущем).

В-третьих, ГПР призваны концентрировать в себе положительный опыт других стран, результаты научных исследований в данной сфере деятельности и опираться на положительное общественное мнение. Затянувшееся игнорирование российским руководством данного требования в части постоянного, бессистемного и потому часто с понижающимся результатом реформ системы образования, здравоохранения, пенсионного обеспечения, отечественной науки и других бюджетных сфер ничего кроме «озлобленности» и сожаления о прошлом не вызывают. Неслучайно на страницах печати все чаще стали появляться критические публикации типа: «Реформа школы как навязчивая идея. Депутаты и чиновники, оставьте учителей и детей в покое!» [7. С. 7]. Или: «Как посчитать свою будущую пенсию? “МК” изучил новую формулу экономии на россиянах» [7. С. 6].

В-четвертых, основной заповедью не только врача, но и государственного деятеля, ученого, педагога-воспитателя, бизнесмена, рабочего и каждого жителя в современных условиях должна стать библейская заповедь «Не навреди!» Не навреди ближнему, не навреди дальнему. Не навреди, наконец, коллективу, стране, мировому сообществу… Ибо возможностей «навредить» в современном и быстро обновляемом мире очень много, и часто весьма сложно под личиной оригинальности и заманчивых обещаний «оперативного» и «эффективного» (проект Петрика — Грызлова обеспе

...