С. Г. Еремин

Акты «мягкого права» в системе источников финансового права России:
концептуальная основа

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 347.73

ББК 67.402

Е70

Автор:
Еремин С. Г., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры «Государственное и муниципальное управление» Финансового университета при Правительстве Российской Федерации. Является членом редакционной коллегии журнала «Право и Экономика». Автор более 100 опубликованных учебных и научных работ по различным аспектам государственного управления и правового регулирования публичных финансов.

Рецензенты:
Артюхин Р. Е., кандидат юридических наук, руководитель Казначейства России;
Комягин Д. Л., доктор юридических наук, профессор департамента дисциплин публичного права Национального исследовательского университета «Высшая школа экономики»;
Поветкина Н. А., доктор юридических наук, доцент, заведующая отделом финансового, налогового и бюджетного законодательства, заведующая кафедрой правового обеспечения публичных финансов Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации.

В монографии рассматриваются акты «мягкого права» в системе источников финансового права России. Так, в работе исследуется «мягкое право» как новый источник финансового права Российской Федерации. Значительное внимание уделено проблемам классификации и систематизации «мягкого права», исследованы итоги и перспективы развития института «мягкого права» в системе источников финансового права России. Некоторые положения монографии подготовлены в ходе работы по теме НИРа «Разработка предложений по повышению качества финансового менеджмента главных администраторов бюджетных средств, государственных и муниципальных учреждений» по государственному заданию Финансового университета при Правительстве Российской Федерации на 2018 г.

Законодательство приведено по состоянию на октябрь 2019 г.

Данное издание предназначено для студентов, магистрантов и слушателей, изучающих дисциплины «Государственное и муниципальное управление» и «Финансовое право», может быть рекомендовано аспирантам и преподавателям высших учебных заведений, а также научным и практическим работникам.

УДК 347.73

ББК 67.402

© Еремин С. Г., 2020

© ООО «Проспект», 2020

Введение

Актуальность. Проблематика мягко-правового регулирования изучалась и продолжает изучаться многими отечественными и зарубежными исследователями, однако единая концепция «мягкого права» до сих пор не разработана, несмотря на достаточно обширную теоретико-методологическую базу исследования данного института. В большинстве своем, это связывается, с одной стороны, с тем, что «мягко-правовой» концепт широко критикуется и даже подвергается обструкции, а с другой — невероятно быстро приобретает все более широкий круг сторонников, как в научном сообществе, так и среди правоприменителей. Даже факт самого существования «мягкого права» в качестве объективной реальности часто повергается сомнению. Так, специалист по международному публичному праву Р. Стейнберг полагает, что тема «мягкого права» «не заслуживает внимания»1, американский правовед А. Ди Робилант отвергает «мягкое право» из-за его «бесполезного, нереалистического и подчас извращенного характера», а также подчеркивает невозможность его принудительного осуществления2. В свою очередь, американские авторы Д. Трубэк, П. Коттрелл и М. Нэнс, обобщив предложенные в литературе по международному праву достоинства мягко-правовых инструментов, сформулировали ситуации, когда последние могут быть предпочтительнее традиционных источников права: низкие «контрактные» издержки, низкие «суверенные» издержки, адаптация к разнообразию (адаптация обязательств к конкретной ситуации), гибкость юридически необязательных документов, простота и оперативность (актуально к срочным соглашениям), участие (возможность вовлечения всех заинтересованных лиц в процесс правотворчества), инкрементализм3. Подобную полемику следует признать конструктивной, так как она стимулирует расширение предмета обсуждения дихотомической связки «право — неправо» и дает возможность включать в правовой дискурс все разнообразие регулятивных средств, которые, не обладая формально качеством официальной нормативности, оказывают влияние на поведение участников социальных взаимодействий4.

Сама концепция «мягкого права» была сформирована еще в 70-х гг. прошлого века, и именно тогда исследователи обратили внимание на то, что регулирующее воздействие на международные отношения оказывают не только договорные нормы, но и такие акты как резолюции, декларации, программы сотрудничества и прочие документы, не относящиеся к категории юридически обязательных. На современном же этапе, с увеличением базиса правовой, юридической, судебной практики в различных сферах, применение норм «мягкого права» завоевывает все большую популярность, именно в связи с успешным развитием механизмов согласованного правового регулирования5. Так, система «мягкого права», основанная на добровольном выполнении и мониторинге соблюдения необязательных правил и стандартов, сегодня «стала компетентом существующей международной финансовой архитектуре, и невзирая на критику, она представляет собой действующую модель правового регулирования мировой финансовой системы»6. Альтернатива «мягкому праву» — это не столько нормы финансового права, сколько полное отсутствие правового регулирования7. Таким образом, «мягкое право» представляет собой перспективный инструмент снижения неопределенности в системе национальных финансовых отношений, а значит, может выступать как актуальный источник финансового права.

«Мягкое право» в системе финансового права государства — это сложно структурированный институт, где значимую роль играет такая его составляющая как источники, что обуславливается их представлением как отправной точки познания права в целом. Известный российский исследователь Н. М. Конкуров еще в конце XIX в. отмечал, что без изучения основных вопросов об источнике права, а также специфических особенностях тех или иных видов источника права, невозможно судить о природе и характере самого права вообще8.

Источники «мягкого права» уже несколько десятилетий являются предметом исследований ученых различных отраслей права. Современный период развития данного фундаментального явления представляется наиболее актуальным для решения проблем формирования базиса правовой науки в целом9 и «мягкого права» в частности. В первую очередь, это связано с тем, что в условиях глобализации и интеграции правовых систем происходят изменения в системе мягко-правовых источников права, обусловленные усилением значимости связей корреляции между данной системой и регулируемыми общественными отношениями. Более заметным становится воздействие социокультурных факторов цивилизационного характера на построение системы источников «мягкого права». Следовательно, исследование вопросов содержания, классификации и систематизации источников «мягкого права» является как теоретически, так и практически значимым.

Интерес к теме источников «мягкого права» в финансовом праве России обусловлена тем, что, невзирая на широкий базис исследовательской практики в области изучения источников «мягкого права» в целом, практически отсутствуют какие-либо комплексные исследования данного вопроса в контексте финансового права России. Полагаем, это обусловлено тем, что исторически первой областью, где сам концепт «мягкого права» укрепился в качестве предмета научного исследования, стало международное публичное право. В результате, «мягкое право» в системе финансового права России до сих пор не имеет системных и глубоких подходов к анализу существующего теоретического и нормативного материала. Соответственно, возникает необходимость в изучении содержания источников «мягкого права» в финансовом праве в целом, особенностей системы источников «мягкого права» в финансовом праве России, а также их классификации, специфики и роли в финансовом праве России, так как в большинстве своем именно на них базируется национальная система источников «мягкого права» как источника финансового права.

Целью данного исследования является формулирование концепции «мягкого права» в системе источников финансового права России. Для достижения данной цели считаем целесообразным решение следующих задач:

1. Изучить историко-теоретические аспекты источников финансового права Российской Федерации.

2. Определить природу «мягкого права», исследовать значение и роль «мягкого права» как нового источника финансового права России.

3. Обосновать проблему систематизации и классификации источников «мягкого права» в финансовом праве России.

4. Рассмотреть понятие, дать характеристику, сформулировать классификацию внешних и внутренних источников «мягкого права» в финансовом праве России.

5. Разработать предложения по совершенствованию систематизации внешних и внутренних источников «мягкого права» в финансовом праве России.

6. Сформулировать концепцию источников «мягкого права» в системе источников финансового права России.

Объектом исследования выступает механизм правового регулирования финансовых отношений, осуществляемый на основе тесной взаимосвязи международного и российского финансового права, а также на основе исключительно национального финансового права, складывающийся в сфере создания и применения «мягкого права» и его источников.

Предметом исследования являются: 1) акты «мягкого права» как нового источника финансового права, включая: международные политические соглашения многостороннего и двустороннего уровня, рекомендательные акты международных межправительственных организаций, конференций, политические односторонние акты государств, международно-правовые акты и внутреннее законодательство Российской Федерации, создающиеся под влиянием «мягкого права» и влияющие на его создание; 2) национально-правовые акты, в структуру которых имплементированы мягко-правовые нормы, включая: Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные акты, нормативный договор и судебный прецедент, нормативные договоры, соглашения, заключаемые субъектами РФ с зарубежными партнерами, законы субъектов РФ, подзаконные акты, правовой обычай и доктрина, создающиеся под влиянием «мягкого права» и влияющие на его создание, и т. п.

Теоретическую базу исследования составили фундаментальные труды (монографии, диссертации, научно-исследовательские работы), учебные пособия, публикации (как в печатных СМИ, так и в сети Интернет), заметки отечественных и зарубежных авторов, занимавшихся проблемами финансового права, в том числе в разрезе концепции «мягкого права» в целом, и проблемами источников «мягкого права» в контексте финансового права. Нормативную и эмпирическую базу исследования составили: нормативные правовые акты различного уровня, международно-правовые источники, регламентирующие различные вопросы финансовых отношений, документы «мягкого права», материалы правоприменительной и судебной практики и пр.

Методологическая база исследования включает общенаучный диалектический метод научного познания, позволяющий рассматривать «мягкое право» как динамическую многоуровневую категорию сквозь призму ее проблем, специально-юридические методы (структурно-функциональный, юридико-догматический), методы правового моделирования, сравнительного и исторического правоведения, а также универсальные методы (анализ и синтез, описание, наблюдение, индукция и дедукция, сопоставление, обобщение, формально-логический и системный).

Структура исследования. Монография состоит из введения, пяти глав и тринадцати параграфов, заключения, списка использованной литературы и источников, включающих 527 наименований.

Глава 1.
Историко-теоретические аспекты источников финансового права Российской Федерации

1.1. Понятие источников финансового права и их эволюция

Источники права составляют базис механизма правового регулирования, исходя из чего их исследование по своей актуальности занимает императивное место в отечественной правовой науке, в частности, в науке финансового права10. На современном этапе в научной юридической литературе имеет место мнение о том, что вопрос об источниках права заметно актуализировался в связи с обнаружившимися противоречиями между традиционным пониманием сущности права и теми новейшими исследованиями, которые требуют весьма серьезных уточнений, изменений, дополнений в это понимание.

Перед тем как преступить к исследованию источников права финансового права целесообразно проанализировать само понятие «источник права», которое всегда вызывало и до сих пор вызывает широкую дискуссию представителей различных наук (юристов, философов, экономистов и др.)11, выявить новые тенденции в правопонимании, в связи с тем, что это непосредственно связано с источниками права. Кроме того, в связи с тем, что предметом данного исследования являются источники финансового права, их изучение невозможно без учета результатов исследования по теории государства и права, вырабатывающих методологические подходы к указанной категории.

Итак, следует начать с того, что в современной теории государства и права до сих пор отсутствует единое мнение в отношении понимания сущности и содержания источника права, равно как сохраняется проблема соотношения терминов «источник права» и «форма права». Еще в прошлом столетии советский юрист С. Ф. Кечекьян писал, что «понятие «источник права» принадлежит к числу наиболее неясных в теории права: не только нет общепризнанного определения этого понятия, но даже спорным является сам смысл, в котором употребляются эти слова»12.

Если рассматривать исследуемую категорию в ретроспективе, то понятие «источник права» возникло более двух тысячелетий назад, когда историк Тит Ливий в своей «Римской истории» назвал Законы XII таблиц источниками всего публичного и частного права («fons omnis publici privatique iuris»13) в том контексте, что данные законы являют собой базис, в основе которого развилось и сложилось современное римское право. Вопрос об источниках права как научная проблема возник лишь в XIX столетии.

В нашей стране терминологические изыскания понятия «источник права» начали проводиться еще в дореволюционный период. Так, В. И. Сергеевич отмечал, что «под источником права можно разуметь те силы, которые производят право. С этой точки зрения источником права, будет, например, законодательство как сила, создающая закон. Но под источником права можно разуметь и продукты этой силы, в данном случае закон…»14. Русский юрист Г. Ф. Шершеневич считал, что под термином «источники права» понимают: a) силы, творящие право, например… волю Бога, волю народную, правосознание, идею справедливости, государственную власть; b) материалы, положенные в основу того или другого законодательства…; c) исторические памятники, которые когда-то имели значение действующего права; d) средства познания действующего права»15. Л. И. Петражицкий утверждал, что так называемые «источники права: обычное право, законное право и т. д. суть не что иное, как само право, виды позитивного права, разновидность права»16. Н. М. Коркунов считал источниками права формы объективирования юридических норм, служащие признаками их обязательности в данном обществе и в данное время, а также средства познания права17. С позиции Ю. С. Гамбарова, данная категория являет собой «с одной стороны, все то, что оказывает решающее влияние на образование и развитие права — характер народа, его нравы, общественный строй, <…> с другой стороны — всевозможные свидетельства, документы и другие памятники, осведомляющие нас о содержании того или другого права, равно как и факты, с которыми связывается приобретение различных субъективных права, например, рождение, смерть, изъявление воли и т. п.»18.

В советский период дискуссии и сущности и содержании категории «источники права» продолжились, осложняясь при этом вопросом об их делении на формальные и материальные. Так, С. Ф. Кечекьян писал, что «исходя из марксистского учения о базисе и надстройке, в соответствии с которым силой, причиной, определяющей содержание всех надстроечных явлений, в том числе и права, служит в первую очередь способ производства, экономический строй общества, и при этом многие советские ученые полагали, что источником права в материальном смысле являются «в конечном счете материальные условия жизни общества»19. С позиции Б. В. Щетинина и А. Н. Горшенева «материальные источники — это социалистическая система хозяйства, социалистические формы собственности, труд людей в соответствии с принципами социализма и т. д. Материальные источники играют определяющую роль в жизни общества и государства. Они выступают как объективные условия возникновения и развития норм государственного права»20. Таким образом, можно говорить о том, что используемый в советской литературе термин «источник права в материальном смысле», означал ту силу, которая создает право, вызывает его к жизни.

Одновременно с этим, наряду с термином «источник права в материальном смысле» в советской литературе использовался также термин «источник права в формальном (юридическом) смысле» или, иными словами, юридический источник права. Так, С. А. Голунский и М. С. Строгович под ним понимали «тот способ, которым правилу поведения придается государственной властью обязательная сила»21. С. Ф. Кечекьян к такого рода источникам права относил «особые формы выражения воли, придающие тем или иным правилам значение норм права»22. А. И. Денисов определял этим понятием формы существования юридических норм23. Л. Р. Сюкияйнен, полагал, что «формальный (юридический) источник права… является по существу формой участия государства (или) других институтов в правообразовании».24 С. С. Алексеев характеризовал их «резервуар»25, в который заключены юридические нормы.

Вышесказанное позволяет сделать вывод о том, что в советской правовой литературе при рассмотрении и использовании понятия «источники права» говорили или о силе, которая создает право, и называли ее источником права в материальном смысле, или о форме, благодаря которой «правовая норма приобретает общеобязательный характер, и называли ее источником права в формальном (юридическом) смысле»26.

Одним из противоречивых аспектов, о котором мы говорили выше, является соотношение терминов «форма права» и «источник права». Например, А. Ф. Шебанов писал о том, что понятие «форма права» более актуально в использовании в связи с тем, что он отвечает на такие вопросы, как: «какова внутренняя организация нормативно-волевого содержания права, каково его внешнее выражение, в каком конкретном проявлении выступают характерные для данного содержания определяющие элементы». Исследователь писал, что «законы, правительственные постановления и другие акты государства, именуемые в литературе «формальным источников права» сами по себе права, не создают: как форма его выражения эти акты не могут быть источником своего содержания»27. С. Л. Зивс, наоборот, считал, что термин «источник права» более точен28. Безусловно, были и исследователи, которые принимали оба понятия, а некоторые — объединяли их. Так, А. В. Васильев предлагал в своих трудах дефиницию «форма (источник) права», аргументируя подобный выбор следующим образом: «это дань юридической традиции, сохранившейся в отраслевых юридических науках, которые используют этот термин для наименования того, что современная теория права выражает понятием «форма права»29.

Не ослабели дискуссии в отношении рассматриваемой категории в нашей стране и после преодоления административно-командной системы. Как справедливо отмечают А. И. Рябко и О. Н. Василенко, «проблема форм и источников права продолжает оставаться актуальной, поскольку она имеет не только терминологическую, семантическую сторону, но и содержательную»30.

Анализируя проблему соотношения терминов «источник права» и «форма права», М. Н. Марченко писал, что существуют два значительно отличающихся друг от друга подхода. «Суть первого из них заключается в полном отожествлении источника права с формой права, в сведении источника права к форме права и, наоборот, формы права — к источнику права. Во избежании недопонимания в подобных случаях при рассмотрении формы права, после написания данного термина «форма права», как правило, в скобках, в виде констатации тождественности и равнозначности искомых терминов следует термин «источник права»31. Так, по мнению В. С. Нерсесянца, источник права — «это официально определенные формы выражения содержания права»32.

Соответственно, в рамках второго подхода, понятия «форма права» и «источник права» рассматриваются «как полностью не совпадающие друг с другом»33. Интересно мнение К. А. Алимжана по этому поводу. Исследователь, утверждая, что данные понятия отнюдь не тождественны, писал: «форма права в отличие от источника права подразумевает специфический юридический язык (понятийный аппарат), особую форму (подсистему) права, определенную систему и иерархию источников права, и иные правовые средства, и факторы, в целом, определяющие своеобразную интерпретацию правовой материи и оригинальный правовой взгляд (правопонимание). Правовая система всякого общества строится на основе взаимодействия нескольких форм права либо на основе конкретной доминирующей формы права, воспринимающей некоторые элементы других форм»34.

Помимо вышеназванных подходов к соотнесению понятий «форма права» и «источник права» имеют место и иные позиции. Д. В. Сац писал, что «совпадение формы и источника права имеют место только в одном случае: когда речь идет об источниках права в формальном (юридическом) смысле, с одной стороны, и о внешней форме права — с другой. Выход из создавшегося положения усматривается <…> в использовании для обозначения из совпадения формулировки источники (формы выражения) права»35.

В целом, следует говорить о том, что современная интерпретация сущности источников права весьма многоаспектное, многогранное, и трактовки, способной охватить все аспекты, грани данной категории, до сих пор не обозначено научным сообществом.

Однако, примечательным является тот факт, что современные правоведы, все же, склонны употреблять понятия «форма права» и «источник права» в одном и том же значении — внешней формы объективизации, выражения права или нормативной государственной воли36. Одновременно с этим, в учебной и научной юридической литературе различным смысловым оттенкам терминов и понятий «источник права» и «форма права» не придается особого значения, и они почти во всех случаях рассматриваются как идентичные37. Также считается, что термин «источник права», несмотря на его условность, является удобным в употреблении и традиционным для мировой юриспруденции, а термин «форма права» менее удачен для выражения рассматриваемого явления или свойства права, поскольку он более многозначен. Необходимо также отметить, что в современный период развития Российского государства источник права принято уже рассматривать в разных аспектах38. Так, источник права может рассматриваться: в философском39 смысле; в идеальном смысле — правовое сознание40; в политическом смысле и др.

В свою очередь нам представляется, что более обоснованная позиция тех ученых, которые определяют источник права в юридическом смысле слова как объективированную форму выражения (существования) нормы права, созданной (санкционированной) государством или муниципальными образованиями.

Учитывая то обстоятельство, что в науке финансового права не сложилось пока теории его источников41 и, обобщая перечисленные подходы к пониманию источника права, представляется возможным высказать свою точку зрения по поводу источников финансового права. Итак, полагаем, что источники финансового права — это способы (формы) внешнего выражения и закрепления, равно как изменения и отмены, финансово-правовых норм.

Исследуя эволюцию и специфику формирования источников финансового права в нашей стране, можно выделить три ключевых этапа: начальный, советский и современный. Начальный этап, а это XIX — начало XX вв., примечателен тем, что финансовая наука и финансовое право входили в учебные программы на основе Устава императорских учебных университетов42, а на юридических факультетах создавались кафедры финансового права. В этот период концепт источников финансового права изучался такими известными исследователями, как Э. Н. Берендтс, С. И. Иловайский, В. А. Лебедева, И. Х. Озеров, М. Ф. Орлов, М. М. Сперанский, И. Т. Тарасова, Н. И. Тургенева, К. Т. Эеберг, И. И. Янжул43 и др.

Одним из ключевых вопросов рассматриваемого периода, занимавшего умы ученых-правоведов, стало определение места финансового права в системе сложившихся отраслей права и его границы в отношении иных отраслей, в частности, административного, гражданского и международного права. А. И. Елистратов писал по этому поводу: «какое отношение догма финансового права должна занять по отношению к административному праву, вопрос об это едва еще только начал ставиться»44.

Стоит отметить, что в рассматриваемый период происходили глубокие экономические процессы, которые было необходимо регулировать именно посредством финансово-правовых норм. К. С. Бельский, отмечал, что увеличение в конце XIX в. числе финансово-правовых актов позволило науке финансового права фактически объявить новую отрасль знаний, которая была призвана изучать финансового правовые нормы, классифицировать и систематизировать их, обосновывать как единое целое, как самостоятельную правовую отрасль — финансовое право45.

Императивным источником финансового права того времени являлся закон (нормативный правовой акт). Так, в ст. 47 Основных Законов отмечалось: «Империя Российская, управляется на твердом основании положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих»46. И. Т. Тарасов конкретизирует, что источниками финансового права служили законы, административные распоряжения и обычаи в той мере, в какой это было допущено законом47. На основании положений, изложенных в ст. 53 Основных Законов, законы могли издаваться «в виде уложений, уставов, учреждений, грамот, положений, наказов, инструкций, удостоенных Высочайшего утверждения»48.

Также, стоит отметить, что на рубеже XIX–XX столетий, в качестве источника финансового права появились «временные правила»49. Так, например, 8 марта 1906 г. были изданы Правила о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов, которыми значительно урезались права Государственной Думы в бюджетной сфере. В соответствии с данным нормативным правовым актом, Государственная Дума не могла изменять и исключать доходы, внесенные в проект росписи на основании законов или по личному указанию царя. Документ лишь предоставлял законодательным органам (а именно Комитету финансов, члены которого назначались царем) возможность решать вопросы о необходимой сумме государственных займов, порядке определения времени и условий их совершения50.

В целом, можно сказать, что на начальном этапе формирования источников финансового права в России, финансовые отношения носили весьма сложный характер в связи с тем, что финансовое право только начало принимать вид самостоятельной отрасли права, что способствовало появлению новых способов в регулировании таких отношений.

Второй, советский этап развития источников финансового права является периодом становления советского социалистического государства и права. М. В. Карасева отмечала, что наука финансового права активно развивалась до Октябрьского переворота 1917 г., а уже после Октябрьской революции 1939 г. — чрезвычайно слабо. Данный период был связан преимущественно со снижением роли финансов в условиях социализма51. В Советской России рассматриваемая категория стала предметом исследования таких ученых, как В. В. Бесчеревных, Л. К. Воронова, М. А. Гурвич, М. И. Пискотин, Е. А. Ровинский, С. А. Котляровский, С. Д. Цыпкин, Р. О. Халфина, Н. И. Химичева52 и др.

Одним из важнейших событий в рассматриваемый период стало принятие Конституции РСФСР в 1918 г.53. В пятом разделе Основного закона «Бюджетное право» определялась финансовая политика государства, в контексте новых экономических условий развития государства. Документом были заложены основы бюджетной политики, ориентированные на сокращение дефицита бюджета и установление контроля над эмиссией денежных средств.

В Конституции СССР, принятой в 1924 г. раздел о финансовой деятельности страны, отсутствовал, законодатель ограничился лишь упоминанием в ч. 1 первой главы документа о том, что к ведению СССР, в лице верховных органов подлежат: «утверждение единого государственного бюджета Союза Советских Социалистических Республик, в состав которого входят бюджеты союзных республик; установление общесоюзных налогов и доходов, а также отчислений от них и надбавок к ним, поступающих на образование бюджетов союзных республик; разрешение дополнительных налогов и сборов на обоснование бюджетов союзных республик»54.

В это время, правом издания нормативно-правовых актов по вопросам финансов обладали Всероссийский центральный исполнительный комитет (ВЦИК) и Совет народных комиссариатов (СНК). В пример можно привести Декрет ВЦИК, СНК РСФСР от 27.09.1926 «О хозяйственных операциях учреждений, состоящих на государственном бюджете»55.

Не менее значимым событием стало принятие новой Конституции СССР в 1936 г.56, где законодателем были разделены источники права на законы и подзаконные акты, определялась их иерархия. Одновременно с этим, в данном нормативно-правовом акте по-прежнему отсутствовал раздел, посвященный финансовой деятельности государства, а лишь воспроизводились положения Конституции СССР 1924 г., с некоторыми изменениями.

Стоит отметить, что в этот период широкое распространение получают Указы Президиумов и акты Совета Министерств СССР, которые были направлены на регулирование финансового хозяйства. В пример можно привести Постановление Совета Министров СССР от 23.06.1938 «О дополнительных мерах по развитию финансового хозяйствования»57. Также издавались приказы и инструкции Министерства финансов СССР, Государственного банка СССР, которые регулировали вопросы, относящиеся к их компетенции в финансовой сфере. Актуальным примером является Приказ Министерства финансов СССР от 04.10.1939 «О мерах по укреплению финансовой дисциплины при исполнении бюджетного законодательства»58. В это время также появляются нормативные правовые акты местных органов власти и управления, которые регулировали финансовые отношения, и это при том, что что финансового права, как такового еще не было.

Начиная с конца 1940-х гг., происходит постепенное возрождение финансового права, его снова стали включать в юридические парадигмы везущих ВУЗов России. Именно в это время публикуются труды М. А. Гурвича59, Р. О. Халфиной60 и др., выделяющие финансовое право в отдельную отрасль. Р. О. Халфина отмечала, что «финансовое право выделилось в отдельную отрасль права в связи со спецификой объекта правового регулирования и его общественным значением, а критерием его отграничения от государственного и административного права является предмет регулирования советского финансового права — деятельность государства в области аккумуляции и распределения денежных средств»61.

Принятие Закона СССР от 30.10.1959 «О бюджетных правах Союза ССР и союзных республик»62 значительно расширило бюджетные права союзных республик, в частности, в контексте формирования собственного бюджета, а также поспособствовало дальнейшему для развитию законодательной базы в целях принятия нормативных правовых актов в бюджетной сфере.

В 1977 г. принимается новая Конституция, в которой были закреплены финансово-правовые нормы. Так, в ст. 131 было отмечено, что «Совет Министров СССР разрабатывает и осуществляет меры по укреплению денежной и кредитной системы, а также разрабатывает и вносит в Верховный Совет СССР государственный бюджет»63.

Как источники финансового права также можно рассматривать Конституции союзных и автономных республик, Постановления Совета Министров союзных и автономных республик. Совместные постановления ЦК КПСС и Совета Министров СССР содержали нормы финансового права. В пример можно привести Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 17.07.1977 «О совершенствовании системы банков в стране и усиления воздействия на повышение эффективности экономики»64. Кроме того, в спектр источников финансового права можно включить Инструкции, Положения, Письма и пр., которые регулировали финансовые вопросы, например, Письмо Минфина СССР от 16.01.1975 № 4 «О порядке составления сводных балансов расходов и доходов»65, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления, составлявшие автономное звено в структуре финансового законодательства того времени.

Касаемо договорной политики, уместно будет процитировать известного российского ученого В. В. Иванова: «договорная тематика, образно выражаясь, являлась «падчерицей» советской теории права. В контексте правовой системы СССР при явном доминировании императивного внешнего регулирования (законодательного, подзаконного) договоры играли вспомогательную роль, а потому оказывались на периферии внимания ученых-теоретиков. Договоры редко упоминались среди источников права, а если и упоминались, то их сущность и значение должным образом не исследовались»66.

Третий, современный, этап начинается после распада СССР. Он преимущественно связан с демократическими преобразованиями, переходом к рыночной экономике, интеграции нашей страны в международное сообщество и, безусловно, большими изменениями, которые претерпела российская правовая система. Среди научных работ, касающихся источников финансового права рассматриваемого периода, стоит выделить работы: Н. М. Артемова, Е. М. Ашмариной, К. С. Бельского, Д. В. Винницкого, О. Н. Горбуновой, Е. Ю. Грачевой, А. В. Демина, С. В. Запольского, М. В. Карасевой, А. Н. Козырина, Т. В. Конюховой, Ю. А. Крохиной, А. Г. Пауля, В. А. Парыгиной, Г. В. Петровой, И. В. Рукавишниковой, Э. Д. Соколовой, А. А. Тедеева, Г. П. Толстопятенко, Н. И. Чужиковой, Н. И. Химичевой, А. А. Ялбулганова67 и др.

О. Н. Горбунова и Е. Ю. Грачева определяют понятие «источники финансового права», как «законы и иные нормативно-правовые акты представительных и исполнительных органов государственной власти, местного самоуправления. В совокупности все эти акты составляют финансовое законодательств»68. Иное мнение высказывает А. А. Ялбулганов. Он утверждает, что источниками финансового права как отрасли права целесообразно понимать «признаваемые государством правовые формы, содержащие финансово-правовые предписания, в совокупности, образующие систему источников позитивного финансового права (законы, международные договоры, подзаконные нормативные правовые акты и т. д.). Что касается источников финансового права как отрасли правовой науки, то ими наряду с нормативными правовыми актами и иными источниками позитивного финансового права служат также различные научные источники — монографии, диссертации, статьи и т. д. В свою очередь, совокупность вышеназванных источников, дополненная соответствующими учебниками, учебно-методической литературой, составляет систему источников финансового права как учебной дисциплины»69.

Важно сказать о том, что после принятия Конституции РФ в 1993 г.70, источники финансового права стали развиваться значительно более активно. Основной закон РФ стал базисом в развитии современного финансового права и на ее основе стали приниматься Конституции и уставы субъектов РФ, уставы муниципальных образований. Ю. А. Крохина отмечает, что «Конституция РФ является главным источников финансового права и основой нормативно-правового регулирования общественных отношений по поводу образования, распределения и использования централизованных и децентрализованных фондов денежных средств государства и муниципальных образований»71. В Конституции РФ закрепляются основы правовой организации финансовой деятельности государства как по отдельным ее направлениям, так и в целом. Например, норма ст. 57 Основного закона РФ устанавливает обязанность каждого платить законно установленные налоги и сборы.

Важными источником финансового права являются общепризнанные нормы международного права и нормы международных договоров РФ, включенные во внутреннее право, например, договоры об устранении двойного налогообложения. Имплементация заключенных РФ международных договоров в правовую систему государства и придание им особого статуса (т. е. включенных во внутреннее право), означает, что органы государства обязаны руководствоваться не только нормами внутреннего права, но и нормами международного договора. Соответственно, нормы международного договора, включенные во внутреннее финансовое законодательство РФ, следует рассматривать, как особый источник финансового права.

Если говорить о современных источниках финансового права, то целесообразно назвать Бюджетный кодекс РФ72 (далее — БК РФ) и Налоговый кодекс РФ73 (далее — НК РФ). Данные кодифицированные законодательные акты были приняты впервые, что существенно обогатило финансовое законодательство нашей страны.

Среди иных источников финансового права имеют место и такие, в которых есть нормы смежных отраслей права — конституционного (государственного), гражданского, административного права. Среди них: законы о банковской деятельности, о валютном контроле, об организации страхового дела и так далее. Также следует говорить и об актах главы государства, органов исполнительной власти разных уровней и местного самоуправления (Указы Президента РФ, Постановления Правительства РФ и пр.). Кроме того, большую группу источников финансового права составляют акты различных министерств, ведомств и финансово-кредитных органов, среди которых Министерство финансов России, Центробанк РФ, Федеральное казначейство и пр. Ряд нормативных правовых актов издается органами совместно. Подобно федеральным нормативным правовым актам, регулирующим финансовые отношения, источниками финансового права являются нормативные правовые акты, принятые субъектами Российской Федерации. Кроме того, источниками финансового права являются и нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Необходимо также отметить, что на современном этапе развития появились принципиально новые источники финансового права. Это нормативный договор и судебный прецедент.

В целом, на основании проведенного выше исследования, можно сделать вывод о том, что, во-первых, источники финансового права являют собой способы (формы) внешнего выражения и закрепления, изменения и отмены финансово-правовых норм. Во-вторых, формирование источников финансового права проходило в нашей стране в три этапа, каждый из которых соответствовал политическому и экономическому развитию страны в конкретный период. В-третьих, на каждом из этапов структура источников финансового права трансформировалась — был пройден достаточно длинный путь от попыток отграничений финансовых норм, которые содержались в других отраслях права, и до выделения финансового права в отдельную отрасль.

1.2. Системно-иерархическое построение источников финансового права

Финансовая деятельность государства и муниципальных образований, традиционно, осуществляется в правовой форме. Одновременно с этим, как основная разновидность финансовой деятельности, которая направлена на финансовое обеспечение потребностей общества, финансовая деятельность государства и муниципальных образований опосредуется нормами финансового права. Как и любая другая отрасль права, финансовое право существует в определенной форме, называемой в юридической литературе также источником прав74.

Следует принимать во внимание, что система источников финансового права — это совокупность видов таких источников, научно обоснованных, которые построены в соответствии с государственным устройством, с соблюдением правовой иерархии в регулировании общественных отношений, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства. С. А. Правкин приходит к выводу, что система источников финансового права, в основном, состоит из двух частей: внутригосударственные и международно-правовые источники. Но определяющее значение имеют национальные источники финансового права. Международные источники финансового права включают в себя различные договоры и соглашения. Происходит постоянная унификация источников финансового права75.

Классификация источников финансового права может проводиться по юридической силе, по предмету правового регулирования и другим основаниям. На наш взгляд, наиболее обстоятельное рассмотрение системно-иерархического построения источников финансового права можно произвести на основе формы государственного устройства и в зависимости от их юридической силы.

В настоящее время в России сложилась трехуровневая система источников финансового права: федеральный уровень; уровень субъекта Российской Федерации и уровень местного самоуправления. Их соотношение определяется в Конституции РФ.

Федеральный уровень источников финансового права. В Конституции РФ содержаться нормы, регулирующие отношения в финансовой сфере государства, и являющиеся основополагающими принципами финансового права. Частью 1 ст. 8 Конституции РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, свободу экономической деятельности. В ч. 2 ст. 8 содержится норма, закрепляющая формы собственности, признаваемые и гарантируемые государством.

В ст. 57 Конституции РФ закреплено, что каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы. При этом Законы, устанавливающие новые налоги или ухудшающие положение налогоплательщиков, обратной силы не имеют.

Важными положениями для финансового права являются нормы Конституции РФ, которые разграничивают предметы ведения Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований в сфере публичных финансов. Согласно п. «з» ст. 71 Конституции РФ, в исключительном ведении Российской Федерации находится федеральный бюджет, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития. В пункте «и» ч. 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации определено, что установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. В соответствии со ст. 73 Конституции РФ субъекты РФ формируют и исполняют бюджет субъекта, устанавливают налоги субъекта. Согласно ч. 1 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления самостоятельно формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы. Кроме того, система налогов, взимаемых в федеральный бюджет и общие принципы налогообложения и сборов в Российской Федерации устанавливаются только федеральным законом (ч. 3 ст. 75 Конституции РФ).

Одновременно с этим, в ст. 75 Конституции РФ также установлено, что денежной единицей в Российской Федерации является рубль. Денежная эмиссия осуществляется исключительно Центральным банком Российской Федерации. Введение и эмиссия других денег в Российской Федерации не допускаются. Защита и обеспечение устойчивости рубля — основная функция Центрального банка Российской Федерации, которую он осуществляет независимо от других органов государственной власти. Кроме того, в данной статье определено, что государственные займы выпускаются в порядке, определенном федеральным законом, и размещаются на добровольной основе.

В Конституции РФ закрепляются полномочия государственных органов в бюджетной сфере. Например, для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату; обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат принятые Государственной Думой федеральные законы по вопросам: федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии (ст. ст. 101, 106 Конституции РФ).

В ст. ст. 104 и 114 Конституции РФ определяются основные полномочия Правительства РФ в финансовой сфере. Так, законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства РФ. При этом Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; обеспечивает проведение в РФ единой финансовой, кредитной и денежной политики.

Стоит еще раз сказать о том, что к источникам финансового права, равно как и иных отраслей права, относятся международные конвенции, договоры (соглашения), которые являются составной частью правовой системы нашей страны76 (ст. 15 Конституции РФ). Соответственно, особым источником финансового права являются общепризнанные нормы международного права и нормы международных договоров РФ, включенные во внутреннее право. Имплементация заключенных РФ международных договоров в правовую систему государства и придание им особого статуса, означает, что органы государства обязаны руководствоваться не только нормами внутреннего права, но и нормами международного договора. Соответственно, нормы международного договора, включенные во внутреннее финансовое законодательство РФ, целесообразно рассматривать, как особый источник финансового права.

Следующей группой федеральных источников финансового права являются федеральные конституционные законы. Среди таких законов в качестве источника финансового права можно выделить Федеральный конституционный закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации»77, в котором кроме полномочий Правительства РФ в сфере бюджетной, финансовой, кредитной и денежной политики называются следующие: Правительство Российской Федерации: обеспечивает проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики; разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; разрабатывает и реализует налоговую политику; обеспечивает совершенствование бюджетной системы; принимает меры по регулированию рынка ценных бумаг; осуществляет управление государственным внутренним и внешним долгом Российской Федерации; осуществляет в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными конституционными законами, федеральными законами, нормативными указами Президента Российской Федерации валютное регулирование и валютный контроль; руководит валютно-финансовой деятельностью в отношениях Российской Федерации с иностранными государствами; разрабатывает и осуществляет меры по проведению единой политики цен. Кроме того, Правительство РФ обеспечивает единство экономического пространства и свободу экономической деятельности, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств; разрабатывает и реализует государственную политику в сфере международного экономического, финансового, инвестиционного сотрудничества.

Далее идут федеральные законы, среди которых НК РФ и БК РФ, регулирующие финансовые отношения по указанным подотраслям финансового права России. Данные кодифицированные законодательные акты приняты впервые и существенно обогатили финансовое законодательство. Одновременно с этим, важно отметить, что характерной особенностью российского финансового законодательства является отсутствие единого отраслевого кодифицированного нормативного правового акта.

Основной массив федеральных законов, регулирующих финансовые отношения, составляют некодифицированные акты (например, ежегодные законы о федеральном бюджете на соответствующий год и плановый период; федеральные законы о бюджетах государственных внебюджетных фондов Российской Федерации и др.). Среди источников финансового права, относящихся к федеральным законам, есть и такие, которые содержат нормы смежных отраслей права — конституционного (государственного), гражданского, административного права. Среди них: законы о банках и банковской деятельности, о валютном регулировании и валютном контроле, об организации страхового дела и др.

Нормы финансового права содержатся в подзаконных актах, которые имеют определенную иерархию в соответствии с юридической силой и являются источниками финансового права. Возглавляют эту систему нормативные правовые акты Главы государства. К указам Президента РФ в финансовой сфере относится, например, Указ Президента РФ от 06.04.2006 № 325 «О мерах государственной поддержки талантливой молодежи»,78 в котором установлено, что Правительство РФ должно обеспечить в 2006 г. выделение средств из федерального бюджета для поддержки талантливой молодежи в возрасте от 14 до 25 лет включительно, а также предусматривать при формировании проектов федерального бюджета средства для выплаты им соответствующих премий. Специфическим источником финансового права также являлисьБюджетные послания Президента Федеральному Собранию РФ.79

Далее идут нормативные правовые акты Правительства РФ. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 23 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» акты, имеющие нормативный характер, издаются в форме постановлений Правительства РФ. К постановлениям Правительства РФ в финансовой сфере можно отнести, например, постановление Правительства РФ от 07.12.2001 № 866 «О Федеральной целевой программе развития Калининградской области на период до 2020 г.»80

Весьма значительную группу источников финансового права составляют нормативно-правовые акты министерств, ведомств и финансово-кредитных органов, например, Приказ Минфина России от 29.12.2018 № 305н «Об утверждении федерального стандарта бухгалтерского учета для организаций государственного сектора «Бухгалтерская (финансовая) отчетность с учетом инфляции»81, Информационное письмо Банка России от 28.11.2018 № ИН-01-59/69 «О продаже финансовых продуктов»82, Приказ Федерального казначейства от 30.12.2015 № 27н «Об утверждении Порядка регистрации в единой информационной системе в сфере закупок и признании утратившим силу приказа Федерального казначейства от 25.03.2014 № 4н»83.

Сегодня стали активно развиваться и такие принципиально новые источники финансового права, как нормативный договор и судебный прецедент. Касаемо последнего, в юридической литературе все чаще отмечается, что судебный прецедент является полноправным источников права. Так, по мнению В. М. Жуйков, «судебная практика, закрепленная в Постановлениях Верховного Суда Российской Федерации, является источником права»84. В противовес данной точки зрения, ученые отмечают, что такой формы права как судебный прецедент наша страна не знает, — он не согласуется с характерными особенностями для романо-германской правовой семьи, существующими в РФ85. Более того, некоторые авторы полагают, что парламентское правотворчество и судебное правотворчество несовместимы, так как последнее дублирует первое86.

Судебный прецедент как источник финансового права являет собой правовую позицию, сформулированную Конституционным Судом РФ (далее — КС РФ). Так, КС РФ неоднократно признавались неконституционными некоторые положения нормативных правовых актов, вследствие чего они утрачивали силу87.

Также, следует отметить, что сила судебного прецедента выше, чем у закона. Например, в ст. 87 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации»88 отмечено, что «не соответствующими Конституции Российской Федерации федерального закона, нормативного акта Президента Российской Федерации, нормативного акта Правительства Российской Федерации, договора или отдельных их положений является основанием для отмены в установленном порядке положений других нормативных актов либо договоров, основанных на признанных неконституционными полностью или частично нормативном акте либо договоре либо воспроизводящих их или содержащих такие же положения, какие были признаны неконституционными».

Вышесказанное не позволяет согласиться с отдельными авторами в том, что судебный прецедент не является источником финансового права России. С нашей точки зрения, судебные акты КС РФ целесообразно рассматривать как источник финансового права наравне с иными финансовыми нормативными правовыми актами.

В своей статье «Решения Конституционного Суда РФ как источник налогового права», С. В. Мирошник и В. В. Райгородский89 привели интересную статистику по результатам опроса, проведенного Российской ассоциацией налогового права среди известных теоретиков и практиков налогового права. На вопрос о том, можно ли считать акты Конституционного Суда РФ источниками налогового права и почему, 5% респондентов ответили, что «нет». С точки зрения участников опроса, решения КС РФ целесообразно рассматривать как акты судебного толкования. Среди аргументов были приведены следующие: «1) это не вытекает из Конституции РФ и российского законодательства; 2) это нарушает принцип разделения властей; 3) это дезориентирует не только правоприменителей, но и суд, который не предназначен для нормотворчества». 80% респондентов дали условно-положительный ответ, отметив, что формально акты КС РФ действительно не могут быть источниками финансового права, однако, с другой стороны, фактически решения КС РФ оказывают заметное влияние на формирование правоприменительной практики, т. к. они лежат в основе решений, которые принимаются налоговыми органами, судами, практикующими юристами. Соответственно, 15% опрошенных дали четко положительный ответ, обосновывая свою позицию ссылкой на Постановление Конституционного Суда РФ от 16.06.1998 № 19-П, в котором отмечено, что «решения Конституционного Суда РФ, в результате которых неконституционные нормативные акты утрачивают силу, имеют такую же сферу действия во времени, пространстве и по кругу лиц, как решения нормотворческого органа и, следовательно, такое же как соответствующие нормативные акты общее значение, не присущее правоприменительным по своей природе актам судов общей юрисдикции и арбитражных судов»90.

Безусловно, к источникам финансового права относятся отнюдь не все решения КС РФ, а преимущественно те постановления и определения, которые внесены по результатам проверки конституционности нормативных правовых актов или отдельных норм финансового права, которые содержатся в федеральных законах, или которые дают толкование тех положений Конституции РФ, которые имеют значение для уяснения смысла, значения отдельных норм и институтов финансового права.

Важно принимать во внимание, что решения арбитражных судов и судов общей юрисдикции не обладают такой же юридической силой, как решения КС РФ. Это объясняется тем, что содержащиеся в постановлениях Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ разъяснения по вопросам применения в судебной практике тех или иных норм права, являют собой результат обобщения ими данной практики и самостоятельное правовое понятие. Таким образом, соглашаясь с мнением Г. А. Гаджиева, следует отметить, что понятие судебной практики не следует смешивать с понятием правовой позиции КС РФ91.

В целом, можно заключить, что на современном этапе, судебные прецеденты фактически создает КС РФ, а судебную практику вырабатывает Верховный Суд РФ. Одновременно с этим, судебная практика играет исключительно важную роль в судебной системе, обеспечивая тем самым единообразие применения судами, в частности, и финансово-правовых норм.

В качестве источника финансового права выступают и нормативные договоры (соглашения)92. Так, 26.06.2007 г. был подписан Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан93, утвержден Федеральным законом от 24.06.2007 № 199-ФЗ «Об утверждении Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Татарстан»94, определяющий, что Правительство РФ и Кабинет Министров Республики Татарстан заключают соглашения, предусматривающие совместное решение вопросов в том числе, связанных с экономическими и иными особенностями Республики Татарстан.

Региональный уровень (субъекта Российской Федерации) источников финансового права. Аналогично федеральным нормативным правовым актам, регулирующим финансовые отношения, можно систематизировать по юридической силе и нормативные правовые акты, принятые субъектами Российской Федерации.

К основным нормативным правовым актам, регулирующим финансовые отношения, принятым на уровне субъектов Российской Федерации являются конституции и уставы данных субъектов, в которых, как правило, содержатся общие нормы, регулирующие финансовые отношения. Например, Глава 5 Устава города Москвы95 определяет основы бюджетно-финансовой системы города Москвы.

Помимо самой Российской Федерации, участниками международных отношений, согласно п. «о» ст. 72 Конституции РФ, выступают ее субъекты. Правовой базой участия субъектов РФ во внешних связях является Федеральный закон от 04.01.1999 № 4-ФЗ «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации»96. В той связи, особым источником финансового права на региональном уровне можно считать соглашения, заключаемые субъектами РФ с зарубежными партнерами. Например, органами государственной власти Чеченской Республики97 заключаются в особом порядке договоры и соглашения, регулирующие вопросы в сфере экономического сотрудничества и других сферах, находящихся в компетенции Чеченской Республики.

Источниками финансового права на региональном уровне являются законы субъектов РФ, регулирующие финансовые отношения. В соответствии со ст. 2 БК РФ законы субъектов Российской Федерации о бюджетах субъектов РФ, законы субъектов Российской Федерации о бюджетах территориальных государственных внебюджетных фондов, иные законы субъектов Российской Федерации, регулирующие правоотношения, указанные в статье 1 Бюджетного кодекса РФ входят в структуру бюджетного законодательства РФ (например, Закон г. Москвы от 21.11.2018 № 30 «О бюджете города Москвы на 2019 год»98).

При этом необходимо учитывать, что законодатель закрепляет приоритет норм Бюджетного кодекса РФ над нормами законов субъектов РФ.

В систему региональных нормативных правовых актов в финансовой сфере входят также и подзаконные акты — акты исполнительных органов власти субъектов РФ, например, постановление Правительства Санкт-Петербурга от 12.03.2010 № 230 «О Правилах финансового обеспечения государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам Российской Федерации за счет средств бюджета Санкт-Петербурга на 2010 год»99, в котором утверждаются Правила финансового обеспечения государственного задания на оказание высокотехнологичной медицинской помощи гражданам РФ за счет средств бюджета Санкт-Петербурга на 2010 г.

Сегодня не вызывает сомнений в возможности и необходимости отнесения решений органа конституционного контроля субъекта РФ к источникам финансового права регионального уровня. Так, например, вопрос о природе актов органа конституционного контроля субъекта РФ в Республике Дагестан решен следующим образом. В ч. 3 ст. 3 Закона Республики Дагестан от 16.04.1997 «О нормативных правовых актах Республики Дагестан»100 установлено, что нормативными правовыми актами Республики Дагестан являются нормативные постановления Конституционного Суда Республики Дагестан.

К постановлениям Конституционного Суда Республики Дагестан, регулирующим отношения в финансовой сфере стоит отнести Постановление Конституционного Суда Республики Дагестан от 04.06.1996 «По делу о проверке конституционности постановления Правительства Республики Дагестан от 03.10.1995 № 202 «О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы» и распоряжений Правительства РД от 29.11.199 № 580-р и от 15.12.1995 № 597-р»101, в котором Конституционный Суд Республики Дагестан постановил признать постановление Правительства Республики Дагестан от 03.10.1995 № 202 «О повышении тарифных ставок (окладов) Единой тарифной сетки по оплате труда работников бюджетной сферы» соответствующим Конституции Республики Дагестан. При этом постановление Конституционного Суда Республики Дагестан является окончательным, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения и действует непосредственно.

Касаемо нормативных договоров (соглашений), их также можно отнести к источникам финансового права регионального уровня, поскольку они заключались и между самими субъектами Российской Федерации по бюджетным и налоговым вопросам. Например,102 Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа103 (одобрен Законом Ханты-Мансийского автономного округа — Югры от «О Договоре между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа о продлении (пролонгации) действия Договора между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа — Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа от 9 июля 2004 г.»104)

Муниципальный уровень источников финансового права. Источниками финансового права являются нормативные правовые акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Акты органов местного самоуправления, регулирующие финансовые отношения, можно также систематизировать по юридической силе и разделить на нормативные правовые акты: 1) принятые представительными органами местного самоуправления; 2) принимаемые исполнительно-распорядительными органами местного самоуправления.

К нормативным правовым актам, регулирующим финансовые отношения, принятым представительными органами местного самоуправления, относятся, уставы муниципальных образований. Например, в Уставе внутригородского муниципального образования Хамовники в городе Москве105 устанавливается, что к вопросам местного значения муниципального образования относится: 1) формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением, утверждение отчета об исполнении местного бюджета в соответствии с федеральным законодательством и законами города Москвы; 2) утверждение Положения о бюджетном процессе в муниципальном образовании. Кроме того, в данном Уставе определены источники формирования доходов местного бюджета.

К указанной категории представляется возможным отнести и отдельные правовые акты в виде решения, принятые на местном референдуме (сходе граждан), в которых регулируются финансовые отношения. При этом необходимо отметить, что согласно подпункту «г» п. 8 ст. 12 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»106 на местный референдум не могут быть вынесены вопросы о принятии или об изменении бюджета, исполнении и изменении финансовых обязательств муниципального образования.

Устав муниципального образования и решение, принятое на местном референдуме (сходе граждан), обладают равной юридической силой.

Ступенью ниже находятся акты представительных органов местного самоуправления, регулирующие финансовые отношения. Например, Решение Представительного органа муниципального образования «Щербенское сельское поселение» Аксубаевского муниципального района от 18.11.2005 № 7 «О налогах на имущество».

К нормативным правовым актам исполнительно-распорядительных органов местного самоуправления, являющихся источниками финансового права, можно отнести, например, Постановление главы городского округа Климовск Московской области МО от 21.11.2008 № 1077 «Об утверждении Методики определения показателей общей стоимости предоставления муниципальных услуг, оказываемых за счет средств бюджета муниципального образования «Городской округ Климовск» Московской области по вопросам местного значения, относящимся к полномочиям городских округов, на 2009 год».

Юридическая сила иных нормативных правовых актов муниципального образования как источников финансового права зависит, в первую очередь, от положения органа или должностного лица муниципального образования, их издавшего. К таким нормативным правовым актам относятся: инструкции, правила, распоряжения, регулирующие вопросы в финансовой сфере муниципального образования.

Среди международно-правовых документов, непосредственно направленных на регулирование вопросов местного самоуправления, можно выделить Европейскую хартию местного самоуправления107 (совершено в Страсбурге, 15.10.1985 г.). Указанная Хартия определяет минимальные права местного самоуправления, которые должны быть гарантированы государствами, ее подписавшими. Хартия закрепляет базовые положения по организации местного самоуправления, в том числе в финансовой сфере. Например, положение о том, что финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением расходов, связанных с осуществлением местными органами своих полномочий.

Касаемо значения нормативных договоров (соглашений) как источников правового регулирования в финансовой сфере местного самоуправления, то согласно ч. 4 ст. 8 Федерального закона от 06.11.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»108 органы местного самоуправления могут заключать договоры и соглашения в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения.

Более того, частью 3 статьи 52 указанного Федерального закона о местном самоуправлении, предусматривается возможность полного или частичного осуществления на договорной основе полномочий местной администрации поселения по формированию, исполнению бюджета поселения местной администрацией муниципального района и (или) контролю за исполнением названного бюджета.

В заключении к нашему исследованию, хотелось отметить, что на современном этапе остается весьма значительная, с нашей точки зрения, проблема рассматриваемого института — отсутствие отраслевого кодификационного нормативного правового акта, который бы содержал базисные, общие нормы финансового права. И это несмотря на неоднократное обоснование данного вопроса в юридической литературе. Наличие данной проблемы обусловило необходимость принятия кодифицированных нормативных правовых актов по отдельным отраслям финансового права, в частности, бюджетному и налоговому праву109.

Еще одним аспектом проблемы источников финансового права (правового регулирования) должна быть названа тенденция формирования правовых позиций правоприменителей110.

Таким образом, на основании всего вышеизложенного можно констатировать, что формирование источников финансового права развивалось, дополнялось и изменялось в отдельных частях, сообразно времени и происходившим обстоятельствам. В тоже время полагаем, что создание «умной экономики» и превращение ее в реальность возможно только при условии осуществления целенаправленной экономической политики, в том числе в финансово-правовой сфере. В этой связи представляется крайне важным в кратчайшие сроки разработать и принять проекты федеральных законов «О публичных финансах в Российской Федерации», «О финансовом контроле в Российской Федерации», «О финансовой ответственности в Российской Федерации». При этом концептуальную основу данных законопроектов должны составлять положения уже выработанные наукой финансового права111.

Таким образом, на основании изложенного можно сделать вывод, что систему источников финансового права образуют: Конституция РФ, международные договоры РФ, общепризнанные принципы и нормы международного права, правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные договоры, нормативные правовые акты Президента РФ, нормативные правовые акты Правительства РФ, нормативные правовые акты федеральных министерств и ведомств, конституции, уставы, законы, иные нормативные правовые акты субъектов РФ, нормативные правовые акты органов местного самоуправления, локальные нормативные правовые акты, правовой обычай и доктрина. В приведенный перечень системно-иерархического построения источников современного финансового права России включены — правовой обычай и доктрина. Ответ на вопрос какое они имеют правовое значение для современного финансового права России, может быть дан только после их детального изучения.

Необ

...