А. В. Сладкова

Административно-процессуальные отношения в области рынка ценных бумаг

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9:336.763

ББК 67.401.141

С47

Автор:

Сладкова А. В., кандидат юридических наук, заместитель заведующего кафедрой административного права и процесса имени Л. Л. Попова Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА), член Правления Национальной ассоциации административистов, председатель Комиссии по административному и административно-процессуальному правоприменению Московского регионального отделения Ассоциации юристов России.

Рецензенты:

Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;

Гринь О. С., кандидат юридических наук, доцент, директор Центра мониторинга законодательства и правоприменения, доцент кафедры гражданского права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

В монографии представлена теория административно-процессуальных отношений, раскрыта их структура в области рынка ценных бумаг. Отдельное внимание уделено административно-процедурным отношениям в указанной сфере, включая нормотворческие, регистрационные, лицензионные и разрешительные. Автором проанализированы особенности административно-юрисдикционных отношений, вопросы подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях, а также основные положения производства по делам об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг.

Законодательство приведено по состоянию на 15 июля 2025 г.

Для студентов, аспирантов, научных сотрудников, преподавателей юридических вузов и факультетов, научных работников, практикующих юристов и всех интересующихся вопросами административно-процессуальных отношений в области рынка ценных бумаг.

УДК 342.9:336.763

ББК 67.401.141

© Сладкова А. В., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Финансовый рынок, включая рынок ценных бумаг, является неотъемлемой частью экономической системы, и его развитие во многом зависит от модели развития российской экономики, подходов к решению стоящих перед ней задач. Банк России и Правительство Российской Федерации вносят вклад в развитие финансового рынка, прежде всего формируя необходимые для этого условия. Наряду с наличием широкого инструментария и выстроенной системы регулирования, для развития финансового рынка также важны защита прав собственности, эффективность судебной системы, конкурентная среда, снижение административных барьеров, предсказуемость налоговых условий1.

Рынок ценных бумаг очень быстро реагирует на все изменения, которые происходят в современном мире. Порой даже непроверенная новость в Сети является поводом для того, чтобы акции той или иной компании взлетели или, наоборот, резко упали вниз. Данная сфера очень динамична, особенно с учетом цифровизации рынка ценных бумаг. Вместе с тем государство понимает, что без государственного регулирования эту сферу оставлять нельзя. Как соблюсти тот самый баланс публичных и частных интересов? В какой ситуации можно оставить рынок ценных бумаг на саморегулирование, а где необходимо участие государства? В какой форме государство должно вмешиваться в эту сферу? Представляется, что тут много вопросов, на которые автором даются частичные ответы.

В данной работе делается акцент именно на административно-процессуальных отношениях в области рынка ценных бумаг. Автор рассматривает теорию административно-процессуальных отношений, структуру таких отношений в области рынка ценных бумаг, особо уделяя внимание анализу и характеристике ее субъектов. К положительным моментам можно отнести анализ цифровизации административно-процессуальных отношений в изучаемой области.

Целая глава посвящена административно-процедурным отношениям в области рынка ценных бумаг, включая нормотворческие, регистрационные, лицензионные и разрешительные отношения. Автором анализируются особенности административно-юрисдикционных отношений в области рынка ценных бумаг, вопросы подведомственности и подсудности дел об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг, а также основные положения производства по делам об административных правонарушениях.

Завершается монография рассмотрением вопросов об административно-юстиционных отношениях в области рынка ценных бумаг, что говорит о необходимости должной реализации гарантии на судебную защиту субъектов административно-процессуальных отношений в области рынка ценных бумаг.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРОЦЕССУАЛЬНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЛАСТИ РЫНКА ЦЕННЫХ БУМАГ

§ 1.1. Теория административно-процессуальных отношений

Прежде чем говорить об административно-процессуальных отношениях, следует раскрыть сущность правовых отношений, административно-правовых отношений.

В теории государства и права категории «правоотношения», «правовые отношения», рассматриваемые как синонимы, являются предметом научных дискуссий, обсуждений и составляют неотъемлемую часть юридической науки в разные этапы развития2.

Профессор Н. Н. Алексеев указывал, что «под правоотношением же юристы понимают обычно регулируемые правовыми нормами жительские или бытовые отношения между людьми. Юридическая теория до сей поры ведет спор о том, является ли правоотношение отношением между людьми или также между людьми и вещами»3.

В советское время С. А. Голунский и М. С. Строгович, раскрывая понятие правоотношения, утверждали, что правовые нормы регулируют взаимоотношение людей между собой, их взаимные права и обязанности и тем самым придают отношениям между людьми особый характер правовых отношений: люди выступают как носители прав и обязанностей. Отношение между людьми, в котором они участвуют как носители прав и обязанностей, обеспеченных правовой нормой, называется правоотношением (т. е. правовым отношением, юридическим отношением)4.

Примечательно, что в дореволюционное и советское время правоотношения рассматривали именно как общественные отношения между людьми, подчеркивая в литературе то, что отношения не возникают между человеком и вещью, хотя это было и остается предметом дискуссий.

Н. Г. Александров, анализируя связь юридической нормы и правоотношения, отмечал, что «под правовым отношением и представляется необходимым прежде всего понимать особую связь между лицами, характеризующуюся наличием у одного лица защищаемой государственным принуждением возможности требовать от другого лица такого поведения, которое, согласно выраженной в юридической норме классовой воле, является должным поведением при данных обстоятельствах»5.

В 2000-е гг. в теории государства и права несколько изменился подход к понятию. Профессор Л. А. Морозова под правоотношениями понимала «юридическую связь между его субъектами, основным содержанием которой являются субъективные права и юридические обязанности и которая возникает на основе норм права в случае наступления предусмотренных нормой юридических фактов»6.

Представители административной науки такой категории, как «административно-правовые отношения» уделяли внимание еще и в советское время7, хотя современные ученые отмечают, что по своей сути о данной категории указывалось и в дореволюционный период8.

В настоящее время административно-правовые отношения как «урегулированные нормами административного права общественные отношения в сфере государственного управления, в которых стороны участвуют как носители прав и обязанностей, установленных и обеспеченных административно-правовыми нормами»9, а затем данный подход развивается в литературе и указывается, что «административно-правовое отношение – это урегулированное административно-правовой нормой общественное управленческое отношение, в котором стороны выступают носителями взаимных прав и обязанностей, установленных и гарантированных государством»10.

По мнению Е. Б. Лупарева, «административное правоотношение – это урегулированное нормами административного права конкретное общественное отношение с обязательным участием субъекта, наделенного государственно-властными управленческими полномочиями, выраженное в субъективных публичных управленческих правах и обязанностях»11. Примечательно, что в данном определении указывается на субъекта, наделенного государственно-властными полномочиями, что применительно к настоящей теме исследования имеет особое значение ввиду особого статуса Центрального банка Российской Федерации12.

Профессор С. М. Зубарев выделяет признаки административно-правовых отношений, к ним относятся:

1) первичность административно-правовых норм, являющихся основой данных правоотношений;

2) обладание стороны правоотношения всеми признаками субъекта административного права, т. е. наличие у них административной правоспособности и дееспособности, а также конкретных прав, обязанностей, ограничений (запретов), гарантий, ответственности в сфере публичного управления;

3) присутствие у сторон корреспондирующих прав и обязанностей;

4) наличие публичного интереса;

5) обязательное присутствие субъекта исполнительной власти в качестве стороны;

6) споры сторон административно-правовых отношений разрешаются, как правило, во внесудебном административном порядке вышестоящим органом исполнительной власти или должностным лицом;

7) в отличие от частноправовых отношений ответственность наступает не перед другой стороной отношения, а перед государством в лице его уполномоченного органа или должностного лица13;

8) в большинстве случаев ученые теории государства и права определяли правоотношения как общественные отношения, урегулированные нормами права. Вместе с тем указывали, что имеется и спор в науке относительно того, обязательно ли должны быть в правоотношениях фактические отношения или нет. Что чему должно предшествовать: общественные отношения должны предшествовать правоотношениям или наоборот?14

Примечательно, что если такие дискуссии присутствовали относительно материальных правоотношений, то в отношении процессуальных правоотношений таких обсуждений не было. А причина вполне логична: процессуальные правоотношения являются производными материальным. Ведь именно для того, чтобы материальные нормы воплотились в жизнь, нужны процессуальные нормы. Следовательно, процессуальные правоотношения возникают на основе процессуальных норм и вторичны по отношению к материальным, являются производными. Процессуальных правоотношений нет в природе до тех пор, пока не появляется юридическая процессуальная форма15.

Без процессуальных норм, процессуальной формы процессуальные правоотношения не возникают. В этой связи интересна позиция представителей разных процессуальных наук. В гражданско-процессуальном праве указывается, что «основной предпосылкой возникновения гражданских процессуальных отношений является процессуальный закон, т. е. эти отношения возможны лишь в правовой форме»16, «гражданские процессуальные отношения выступают всегда в правовой форме»17, «гражданские процессуальные правоотношения возникают в период судебного регулирования спорного материального отношения, всегда в результате совершения действия судом и лицами, участвующими в процессе судебной деятельности»18. В уголовно-процессуальной науке указывается, что «основным и, по сути, единственным регулятором уголовно-процессуальных отношений в российском праве является УПК РФ (Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации. – А. В.). Вместе с тем вопрос о роли и значении иных правовых актов в регулировании уголовно-процессуальных отношений до настоящего времени остается достаточно дискуссионным. Безусловно, одной из наиболее сложных проблем в определении нормативного правового акта, имеющего приоритет при регулировании конкретного общественного отношения в сфере уголовного судопроизводства, остается проблема, связанная с разграничением предмета правового регулирования равных по юридической силе законодательных актов»19.

В административном праве, безусловно, выделяются административно-процессуальные отношения20. Так, профессор И. В. Панова, обосновывая административно-процессуальное право в системе права, отмечает, что «как разновидность правовых отношений в целом административно-процессуальные отношения:

а) возникают (создаются) исключительно только на основе норм права при наличии, конечно же, правосубъектности юридического факта;

б) представляют собой закрепленную в норме права юридическую связь между субъектами, наделенными юридическими обязанностями, правомочиями;

в) реализуются (исполняются, соблюдаются) с помощью весьма обширного арсенала мер государственного воздействия, имеющихся в сфере деятельности публичных органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ»21.

Профессор С. М. Зубарев указывает, что «процессуальные административно-правовые отношения обеспечивают порядок реализации прав и обязанностей всеми участниками управленческих отношений, осуществления административных производств и процедур органами исполнительной власти и должностными лицами»22.

Государственное управление является фундаментальной основой административного права, которое называют правом управления, управленческим правом. Административный процесс, в свою очередь, является правовой формой реализации государственного управления, юридической основой осуществления материальных норм административного права. Следовательно, административно-процессуальные нормы закрепляют динамику управленческой деятельности, ее содержательные и даже временные стадии, циклы, периоды, а закрепление процессуальными нормами статики этой деятельности, конечно, не ослабляет организующего, позитивного характера материальных административно-правовых норм.

Отсюда можно сделать вывод, что административный процесс включает в себя две части или стороны: 1) административный процесс − это урегулированная административно-процессуальными нормами деятельность органов исполнительной власти и их должностных лиц, а также судей по разрешению индивидуально-конкретных дел, возникающих из правоотношений органов публичной власти с физическими лицами и организациями; 2) административный процесс − это совокупность административно-процессуальных норм, составляющих правовой институт или, как пишут ученые-административисты, например, В. Д. Сорокин, И. В. Панова, самостоятельную административно-процессуальную отрасль права, регулирующую общественные отношения в сфере позитивной деятельности органов исполнительной власти и в сфере деятельности органов исполнительной публичной власти и судей по разрешению конфликтных ситуаций (спор о праве, обжалование, рассмотрение дел об административных и дисциплинарных правонарушениях, а также по применению мер административного принуждения).

Административный процесс как административно-процессуальная деятельность неразрывно связан с государственным управлением, органами исполнительной власти, он часть управленческой деятельности.

В этой связи можно выделить ряд групп материальных административно-правовых отношений, возникающих в различных сферах государственного управления, для реализации которых необходимы административно-процессуальные действия:

• во-первых, административные правоотношения, связанные с реализацией гражданами и организациями их прав, законных интересов и обязанностей;

• во-вторых, административные правоотношения, возникающие в процессе правоприменительной (процедурной) деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц в связи с реализацией предоставленных им государственно-властных полномочий, в частности на основе ведомственных актов управления для внутриорганизационной деятельности и административных регламентов для внешней деятельности с целью выполнения государственных функций и оказания государственных услуг;

• в-третьих, административные правоотношения, возникающие в результате конфликтных ситуаций граждан и организаций с органами публичной власти, связанные со спором о праве, рассмотрением дел об административных и дисциплинарных правонарушениях, применением мер административного принуждения, административным и судебным обжалованием решений и действий названных органов и их должностных лиц23.

Как видим, административно-процессуальная деятельность становится необходимой для реализации прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в связи с правомерным поведением, а также в результате их неправомерных действий, вызывающих конфликтную ситуацию.

В науке подчеркивается острая необходимость «процессуализации» государственного управления, «отсутствие процедуры в применении нормы властеотношения ведет фактически либо к ее парализации, либо к произволу чиновников. И то и другое в правовом государстве является недопустимым. До тех пор пока не будут проведены в стране серьезные мероприятия по правовой процессуализации материального права, реального прогресса в защите прав граждан, которые им предоставляют Конституция РФ и федеральные законы, не будет»24.

Подобное состояние административного процесса в нашей стране в какой-то мере объяснимо. Дело в том, что административный процесс в дореволюционный, советский и постперестроечный периоды отсутствовал, не было и правового процессуального механизма реализации важнейших норм, которые издавали органы государственного управления. Действительно, кто бы мог ограничить юридическими рамками абсолютную власть российского монарха, которому принадлежала законодательная, исполнительная, судебная и даже духовная власть в империи. В советский период рабочие, матросы, крестьяне и партийная номенклатура через «узкую щель права» не могли увидеть окружающую действительность и управляли страной на основе свободного усмотрения. Поэтому понятие административного процесса было явлением малоизвестным, а по существу и ненужным.

В то же время на протяжении веков юридическая мысль упорно трудилась над формированием научных представлений о сущности процесса как фундаментальной правовой категории на базе существовавших тогда гражданского и уголовного процессов. При этом выделялась главная отличительная особенность этих видов процесса − их судебно-юрисдикционная природа: разрешение спора о праве − гражданский процесс, применение уголовно-правовых санкций − уголовный процесс.

И только с начала 60-х гг. прошлого века у отечественных ученых-юристов стал проявляться интерес к процессу административному. В 1964 г. Н. Г. Салищевой была издана первая монография «Административный процесс в СССР», в которой автор сконструировала юрисдикционно-узкое понятие административного процесса на базе гражданского и уголовного процессов, поскольку ни теоретической, ни законодательной основы для иного понимания нового вида процесса в то время не существовало. Затем в 1968 г. В. Д. Сорокин защитил докторскую диссертацию на юрфаке ЛГУ, а в 1972 г. опубликовал на ее базе монографию «Административно-процессуальное право», в которой в отличие от Н. Г. Салищевой отстаивал управленческое широкое понимание административного процесса и первый поставил вопрос о необходимости существования самостоятельной отрасли в системе права нашей страны в виде административно-процессуального права.

В настоящее время научная полемика относительно сущности административного процесса не прекращается, несмотря на то что дискуссия по этому поводу началась еще в советское время. Анализ современной юридической литературы позволяет выделить пять концепций административного процесса и связанного с ним административно-процессуального права: юрисдикционную, управленческую, судебную, интегративную и смешанную.

Профессор Н. Г. Салищева определяла административный процесс как «...регламентированную законом деятельность по разрешению споров, возникающих между сторонами административного правоотношения, не находящимися между собой в отношениях служебного подчинения, а также по применению мер административного принуждения»25. Это узкий подход к понятию административного процесса, его придерживаются представители юрисдикционной концепции. Вместе с тем в своих последних работах Н. Г. Салищева разработала обновленную концепцию административного процесса26.

В этой связи роль ученых, которые отстаивали юрисцикционную концепцию административного процесса, нельзя умалять, поскольку они внесли значительный вклад в развитие административной юрисдикции в нашей стране и в особенности производства по делам об административных правонарушениях.

Таким образом, юрисдикционное понимание административного процесса состоит в его интерпретации как процесса разрешения административно-правовых конфликтов (споров). Подобное понимание административного процесса аналогично содержанию понятий «гражданский процесс» и «уголовный процесс».

В научной среде наибольшее распространение получил управленческий, или широкий, подход к административному процессу, основоположником которого является В. Д. Сорокин27. Он относил административный процесс к числу самостоятельных отраслей российского права, при этом делал важное уточнение: «…административный процесс <…> “происходит” не от “совокупности” процессов гражданского и уголовного, отражающих исключительно содержание и особенности судебной власти. У административного процесса совершенно иной “родитель”: исполнительная власть, реализуемая в деятельности системы весьма разнообразных по своим конкретным целям, задачам и функциям государственных органов».

Характеризуя процессуальную форму государственно-управленческой деятельности, Ю. М. Козлов писал, что «административный процесс представляет собой урегулированную нормами административного права деятельность уполномоченных на это исполнительных органов (должностных лиц) по рассмотрению и разрешению, как правило, во внесудебном порядке различного рода индивидуальных административных дел, возникающих в сфере государственного управления, в порядке реализации задач и функций исполнительной власти»28.

Еще одним подходом к понятию административного процесса можно назвать судебную концепцию, основоположником которой является профессор Ю. Н. Старилов, указывающий, что «административный процесс и административно-процессуальное право необходимо смотреть не с традиционных “правоохранительных” и “процедурных” точек зрения, а с позиций, позволяющих “разглядеть” судебную “правозащитную сущность” административного процесса в структуре юридического процесса и установить его значимость, специальное назначение в качестве процессуальной контрольной деятельности судебной власти. Иными словами, на институт административного процесса нужно посмотреть как на административное судопроизводство (административную юстицию)»29.

В последнее время в литературе по административному праву предложен четвертый, так называемый интегративный подход к понятию административного процесса, сущность которого сводится к тому, что понятием «административный процесс» охватывается не только деятельность органов публичной администрации по разрешению подведомственных им административных дел (административно-процедурный и административно-юрисдикционный процессы), но и деятельность судов по рассмотрению в рамках административного судопроизводства судебных дел, возникающих из административных правоотношений (судебный административный процесс)30.

В монографии проф. А. И. Стахова раскрывается содержание интегративного подхода административного процесса как отдельного вида правоприменительного процесса, состоящего «из двух самостоятельных частей (в том числе внесудебный (исполнительный) административный процесс и судебный административный процесс), которые подчинены единой цели административно-процессуального регулирования, а именно обеспечению баланса частных и публичных прав, законных интересов в разрешаемых административных делах (в том числе во внесудебных административных делах и судебных административных делах), поэтому объединены в единый юридический процесс интегративных связей (административно-процессуальных переходов), устанавливаемых специальными нормами административно-процессуального законодательства Российской Федерации»31.

Большинство ученых кафедры административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) продолжают научную школу Ю. М. Козлова, разделяя его позицию, и развивают данный подход в учебнике «Административный процесс Российской Федерации» под редакцией Л. Л. Попова: «…административный процесс является правовой формой реализации государственного управления, юридической основой осуществления материальных норм административного права <…>, административный процесс теперь включает в себя три вида: 1) управленческий процедурный процесс; 2) юрисдикционный правоохранительный процесс; 3) административное судопроизводство. Вместе с тем, постольку административное судопроизводство отнесено к ведению судебной власти, административный процесс и административно-процессуальное право как самостоятельная отрасль российского права, до создания независимой полноценной системы административных судов пока остаются в двухзвенной конфигурации, включающей как широкое (управленческое), так и узкое (юрисдикционное) его понимание»32.

Представляется, что именная такая триада видов административного процесса (управленческий процедурный процесс; юрисдикционный правоохранительный процесс и административное судопроизводство) можно назвать смешанным или комплексным подходом к понятию административного процесса, который по своей сути объединяет многие из перечисленных подходов к понятию административного процесса.

Рассмотрев различные подходы к понятию «административный процесс», нельзя оставить без внимания характеристику особенностей современной административно-процессуальной деятельности как составной части административного процесса.

Во-первых, эта деятельность является частью публичного (государственного и муниципального) управления, юридической процессуальной формой его реализации.

Во-вторых, это государственно-властная деятельность, выражаемая в вынесении индивидуальных и нормативных правовых актов, обязательных для исполнения всеми участниками этой деятельности, т. е. здесь отмечается единство властной природы всех видов процесса.

В-третьих, в этой деятельности сочетается односторонняя властность органа исполнительной власти и его должностных лиц на стадии возбуждения административно-конкретного дела и издания односторонне-властного юрисдикционного акта по делу, а также исполнения принятого решения. Здесь проявляется юридическое неравенство сторон и юридическое процессуальное равенство участников административного дела перед законом на стадии его разрешения.

В-четвертых, административно-процессуальная деятельность предназначена для «обслуживания» потребностей государственного управления и материальных отраслей российского права, связанных с управлением, т. е. она вторична по отношению к ним, но отнюдь не второстепенна.

В-пятых, процессуальная деятельность представляет собой довольно сложную систему многообразных составляющих ее процедур и производств, проходящих в рамках каждого вида процесса определенные стадии, логически следующие одна за другой, в пределах которых совершается множество процессуальных действий.

Количество стадий, их содержание, последовательность для каждого вида процесса различны.

В-шестых, это не любая властная деятельность, а исключительно юридическая. Смысл этой деятельности – получение юридического результата, реализация материальных норм российского права.

В-седьмых, административно-процессуальная деятельность сама объективно нуждается в специальном правовом регулировании, которое с разной степенью детализации охватывает основные стороны процессуальной деятельности многочисленных государственных органов и осуществляется с помощью процессуальных норм. Тем самым образуется неразрывная связь между материальными и процессуальными нормами административного права. А «спусковым крючком» для соединения этих норм права выступает юридический факт, с наступлением которого возникает реальная потребность в реализации соответствующей материальной нормы, что и может произойти лишь с помощью процессуальных норм.

В-восьмых, административно-процессуальная деятельность, объединяя и управленческий (процедурный) и юрисдикционный (правоохранительный) процессы, обеспечивает реализацию прежде всего положительной направленности государственного управления в экономике, социально-культурной сфере и административно-политической деятельности, достигая позитивного результата. Негативный аспект этой деятельности, связанный с конфликтными ситуациями, и прежде всего с административными правонарушениями, не является доминирующим, хотя и занимает довольно большой объем работы. Именно позитивный характер государственного управления и обеспечивающая его реализацию административно-процессуальная деятельность не позволяют нашему обществу превратиться в полицейское государство.

Административно-процессуальная деятельность и административный процесс в целом, будучи правовой формой управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов, базируются на общеправовых принципах государственного управления, закрепленных в Конституции РФ, собственно процессуальных принципах, которые характерны для любого вида процесса: гражданского, административного, уголовного и других − а также на принципах, характерных исключительно для административного процесса, его процедур и производств.

В юридической литературе приводится немало систем таких принципов. Однако мы отдаем предпочтение принципам административного процесса, сформулированным профессором Ю. М. Козловым. Прежде всего он выделяет принцип законности, являющийся основой всех иных принципов: 1) компетентности; 2) приоритета признания, соблюдения и защиты прав личности и охраны интересов государства; 3) процессуального равенства; 4) достижения материальной истины; 5) самостоятельности в принимаемых решениях; 6) доступности; 7) гласности; 8) экономичности; 9) оперативности и быстроты принятия решений; 10) национального языка; 11) ответственности должностных лиц за правильное и эффективное ведение процесса33.

Для того чтобы названные принципы выполняли свое фундаментальное назначение и в целом административно-процессуальная деятельность достигала законного, целесообразного и справедливого результата, нужны политические, экономические, социальные, организационные и правовые гарантии. Вместе с тем особое значение имеют также определенные процессуальные гарантии прав граждан и организаций, должностных лиц и иных участников административного процесса. При этом особо выделяются гарантии для лиц, не располагающих властными полномочиями.

Основной гарантией в административном процессе является закон и иные нормативные правовые акты, а также судебная защита как это предусмотрено Конституцией РФ и новым Кодексом об административном судопроизводстве (КАС РФ). Особое место в системе гарантий занимает президентский контроль, так как в соответствии с ч. 2 ст. 80 Конституции РФ Президент является гарантом прав и свобод человека и гражданина. Свои контрольные полномочия Президент РФ осуществляет непосредственно и через подведомственные ему органы и должностных лиц: Администрацию Президента РФ и полномочных представителей в федеральных округах. При Президенте РФ действует Совет по развитию гражданского общества и правам человека. Особым статусом обладает Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, а также Уполномоченные по правам ребенка, по защите прав предпринимателей, действующие на федеральном и региональном уровне. Важной гарантией обеспечения прав участников административного процесса и правильного разрешения рассматриваемых конкретных управленческих и юрисдикционных дел является прокурорский надзор за соблюдением процессуальных правил. Не меньшее значение имеют надведомственный и ведомственный контроль органов исполнительной власти.

Важные гарантии обеспечения прав, свобод и законных интересов граждан и организаций в процессе контроля за деятельностью органов публичной власти и их должностных лиц занимают институты гражданского общества, такие как Общественная палата РФ, региональные общественные палаты, Общероссийский народный фронт, общественные советы при государственных органах, политические партии и многие другие общественные формирования.

Подводя итог вышесказанному, можно отметить, что в настоящее время продолжается дискуссия относительно подходов к понятию административного процесса, следовательно, анализ темы административно-процессуальных отношений в области рынка ценных бумаг является актуальным не только с точки зрения практики, но и теории.

§ 1.2. Структура административно-процессуальных отношений в области рынка ценных бумаг

Отталкиваясь от доктрины теории государства и права, структура административно-процессуальных отношений в области рынка ценных бумаг образуется из следующих элементов: субъект (участники)34, объект и содержание.

Рынок ценных бумаг как объект административно-процессуальных отношений

Рынок ценных бумаг является частью финансового рынка, хотя до сих пор среди ученых-экономистов нет единства мнений при определении понятия «финансовый рынок». Рынок ценных бумаг входит в структуру финансового рынка как составная часть, объединяя сегменты денежного и валютного рынков и рынка капиталов. Финансовый рынок стал неотъемлемой частью растущей экономики России, механизмом трансформации сбережений в инвестиции.

Российское законодательство, регулирующее общественные отношения в области рынка ценных бумаг, весьма разнообразно. К нормативным правовым актам можно отнести кодифицированные акты: Гражданский кодекс РФ (ч. I и II), Налоговый кодекс (часть вторая) от 5 августа 2000 г. № 117-ФЗ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ, Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ.

Безусловно, далее уже следует назвать следующие нормативные правовые акты: Федеральный закон от 22 апреля 1996 г. № 39-ФЗ «О рынке ценных бумаг»35 (далее – Закон о рынке ценных бумаг, Закон № 39-ФЗ), Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах»36, Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью»37, Федеральный закон от 5 марта 1999 г. № 46-ФЗ «О защите прав и законных интересов инвесторов на рынке ценных бумаг»38, Федеральный закон от 26 июля 2006 г. № 135-ФЗ «О защите конкуренции»39, Федеральный закон от 21 ноября 2011 г. № 325-ФЗ «Об организованных торгах»40, Федеральный закон от 7 декабря 2011 г. № 414-ФЗ «О центральном депозитарии»41, Федеральный закон от 29 ноября 2001 г. № 156-ФЗ «Об инвестиционных фондах»42, Федеральный закон от 7 мая 1998 г. № 75-ФЗ «О негосударственных пенсионных фондах»43, Федеральный закон от 24 июля 2002 г. № 111-ФЗ «Об инвестировании средств для финансирования накопительной части трудовой пенсии в Российской Федерации»44, Федеральный закон от 11 ноября 2003 г. № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах»45, Федеральный закон от 20 августа 2004 г. № 117-ФЗ «О накопительно-ипотечной системе жилищного обеспечения военнослужащих»46, Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»47, Федеральный закон от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)»48, Федеральный закон от 7 февраля 2011 г. № 7-ФЗ «О клиринге и клиринговой деятельности»49, Федеральный закон от 31 июля 2020 г. № 259-ФЗ «О цифровых финансовых активах, цифровой валюте и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»50 и др.

Следовательно, качественное оказание финансовых услуг требует от всех участников рынка ценных бумаг добросовестного соблюдения данного законодательства, в том числе законодательства об административных правонарушениях в области рынка ценных бумаг. Вместе с тем в настоящее время рынок ценных бумаг функционирует в условиях новых вызовов и угроз.

Санкционное давление в отношении Российской Федерации в 2022 г. повлияло на многие сферы общественной жизни. Не стал исключением и рынок ценных бумаг. Он даже в обычное время молниеносно реагирует на новости, ведь порой даже непроверенная информация может повлиять на рост или падение ценных бумаг. В этом же году только объявление о ведении специальной военной операции оказало влияние на рынок ценных бумаг таким образом, что было принято решение о приостановлении работы биржи почти на всех рынках. «Торги на всех рынках приостановлены. О возобновлении будет сообщено дополнительно»51 − именно эта фраза была почти во всех главных новостных лентах страны.

Беспрецедентная санкционная политика объединившихся в стремлении разрушить российскую финансовую систему противодействующих государств была направлена на создание таких экономических условий, при которых невозможно было бы дальнейшее развитие финансового рынка, что в итоге должно было привести к отчуждению российских активов инвесторами, замешательству, панике на финансовом рынке и в обществе в целом52. По прошествии полугода Банк России констатировал факт столкновения финансового рынка с сильнейшим потрясением, вызванным введенными ограничениями против крупнейших кредитных организаций53.

В сложившихся условиях Банк России был вынужден пойти на критические меры в целях минимизации неблагоприятных последствий введенных ограничений. Выработанный Банком России план действий включал: 1) повышение ключевой ставки для обеспечения стабильности финансового сектора, гарантии сохранности накоплений граждан; 2) ограничение и контроль операций с валютными ценностями с целью укрепления национальной валюты; 3) временное прекращение биржевых операций для стабилизации рыночных отношений; 4) предоставление дополнительной поддержки банкам для обеспечения своевременного проведения наличных операций гражданами и сохранения стабильности функционирования финансового сектора; 5) регуляторные послабления с целью финансового оздоровления организаций, в том числе в секторе кредитования, в свете нестандартных условий, обусловленных введением ограничений54.

Принятие Банком России вышеуказанных мер можно отнести к экстраординарным административно-правовым режимам, под которыми понимаются режимы, устанавливаемые при возникновении экстраординарных, чрезвычайных обстоятельств, условий, требующих незамедлительного принятия экстренных, чрезвычайных мер, дополнительного ограничения прав и свобод граждан, возложения на них дополнительных обязанностей, ограничения хозяйственной и иной деятельности55.

Данные меры в целом позволили стабилизировать ситуацию, однако структурное перестроение экономики в новых условиях не сразу дадут положительные результаты. И тут, безусловно, необходимо не использовать «кризисное» управление, а системно подходить к развитию рынка ценных бумаг на основе действующего законодательства Российской Федерации о стратегическом планировании в целях обеспечения национальной безопасности.

В научной литературе указывается на трехаспектность стратегического планирования в отношении Банка России, а именно внутренняя деятельность и ее планирование, определение вектора развития финансовой системы и внешняя деятельность в части стратегического планирования на федеральном уровне56.

Согласно п. 6 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 28 июня 2014 г. № 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации»57 (далее − Закон № 172-ФЗ о стратегическом планировании) Центральный банк Российской Федерации является участником стратегического планирования на федеральном уровне. Так, в соответствии с положениями ст. 10 вышеупомянутого Закона Банк России:

1) осуществляет полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с Федеральным законом от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» (далее – Закон о Банке России, № 86-ФЗ);

2) осуществляет иные полномочия в сфере стратегического планирования в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Согласно ст. 3 ФЗ № 86 целями деятельности Банка России являются развитие и обеспечение стабильности финансового рынка Российской Федерации. Указание на эти цели в Законе о Банке России появились в связи с принятием Федерального закона от 23 июля 2013 г. № 251-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с передачей Центральному банку Российской Федерации полномочий по регулированию, контролю и надзору в сфере финансовых рынков»58.

Нельзя не согласиться с Е. В. Кудряшовой, которая утверждает, что новые цели Банка России появились в законодательстве раньше, чем в 2014 г. появился Закон № 172-ФЗ, определяющий систему стратегического планирования. Весь перечень целей из ст. 3 Закона о Центральном банке Российской Федерации относится к сфере отраслевого стратегического планирования в рамках финансового сектора и укладывается в отсылочную формулировку подп. 1 п. 6 ст. 10 Федерального закона «О стратегическом планировании в Российской Федерации»59.

Согласно п. 66 Указа Президента РФ от 2 июля 2021 г. № 400 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации»

...