Т. Д. Зражевская, В. И. Белоножкин, Т. В. Колобова

Методологические основы организации эффективной деятельности региональных уполномоченных по правам человека в современных условиях

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.7

ББК 67.400.7

З-89

Авторы:

Зражевская Т. Д., Уполномоченный по правам человека в Воронежской области, доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и муниципального права ФГБОУ ВО «Воронежский государственный университет», заслуженный юрист Российской Федерации;

Белоножкин В. И., руководитель аппарата Уполномоченного по правам человека в Воронежской области, доктор технических наук, профессор кафедры систем информационной безопасности ФГБОУ ВО «Воронежский государственный технический университет»;

Колобова Т. В., советник аппарата Уполномоченного по правам человека в Воронежской области.

Рецензенты:

Старилов Ю. Н., доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ;

Черников В. В., доктор юридических наук, профессор;

Дудко И. Г., доктор юридических наук, профессор.

Работа посвящена обобщению и развитию научно-методических основ организации эффективной деятельности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации на современном этапе.

Рассматриваются юридические, организационные и информационные аспекты данной деятельности, вопросы взаимодействия уполномоченных с государственными органами и институтами гражданского общества с позиций системного подхода. Предлагаются научно обоснованные методики эффективной реализации уполномоченными своих функций с учетом требований законодательства и сложившейся практики.

Законодательство приведено по состоянию на август 2020 г.

Монография предназначена для сотрудников аппаратов уполномоченных по правам человека, специалистов и научных работников, предметом деятельности которых является государственная и общественная правозащита, а также студентов и аспирантов соответствующих учебных специализаций.

УДК 342.7

ББК 67.400.7

© Зражевская Т. Д., Белоножкин В. И., Колобова Т. В., 2021

© ООО «Проспект», 2021

На систему нужно идти системой.

В. Н. Гераськин

1. АНАЛИЗ И ВЫБОР МЕТОДОЛОГИЧЕСКИХ ПОДХОДОВ К ОРГАНИЗАЦИИ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА

Существует несколько вариантов определения понятия «методология», среди которых наиболее часто повторяется в различных источниках следующее — совокупность или система познавательных средств, методов, принципов, способов, приемов, применяемых в какой-либо науке, организации и построении теоретической и практической деятельности1.

В данном исследовании под методологией понимается структурированная совокупность взаимосвязанных методов, служащих для достижения некоторой целостной системы целей2.

1.1. Особенности компетенции института уполномоченных по правам человека

1.1.1. Общая характеристика сферы деятельности уполномоченных по правам человека

Сферой (или предметом) деятельности российских уполномоченных по правам человека являются права и свободы.

Права человека являются одним из основных завоеваний современной цивилизации. Посредством прав и свобод обеспечивается относительная обособленность человека от общества и государства. Имея различную природу происхождения (естественную, позитивную и т.д.), на данный момент права человека нуждаются в правовом закреплении, которое осуществляется в Конституции, международно-правовых документах, а также в отраслевом законодательстве3.

На «верхнем уровне» перечень прав и свобод человека, которые должны соблюдаться государством, закреплен Всеобщей декларацией прав человека Организации Объединенных Наций (ООН)4, Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (также именуемой Европейской конвенцией)5, Конституцией Российской Федерации6.

Однако нормативно закрепленное определение понятия «права человека» отсутствует. Существует много граней такого общественного явления, как права человека. Так, с точки зрения происхождения права человека являются неотъемлемыми свойствами личности, вытекающими из самой природы и социальных условий ее существования.

По своему содержанию права человека — это основанные на нормах права и морали притязания (требования) отдельных субъектов к обществу и государству по обеспечению определенного объема благ и условий жизни, самореализации и всестороннего развития личности7. В аспекте соотношения государства и личности права человека служат пределом осуществления государственной власти.

В научной литературе можно встретить разные подходы к понятию прав человека. В одних определениях акцент делается на юридический аспект, в других — на морально-этический, в третьих — на философский аспект понятия прав человека. Из обилия определений, присутствующих в исследованиях по данной тематике, выделим следующие:

— условия и способы жизнедеятельности людей, которые объективно необходимы для обеспечения нормального функционирования индивида, общества, государства;

— стандарты демократии, без соблюдения которых невозможно бескризисное развитие конкретного государства и всего международного сообщества в целом8;

— возможность принимать решения и совершать действия независимо от государства и других членов общества с учетом ограничений, установленных законом9.

По источникам (принадлежности к социальным нормам-регуляторам) права человека делят на естественные и позитивные.

Естественные права основаны на моральных нормах, они отражают объективные закономерности бытия человека. Естественная теория подходит к правам человека как к первичным, возникшим до закреп­ления их государством, а закон лишь фиксирует уже существующие права и свободы. Причем законодатель должен создавать нормы, отвечающие объективным закономерностям. К естественным правам относят право на жизнь, свободу вероисповедания, свободу выражения мнений и др.

Противоположной естественной теории в сфере прав человека является позитивистская. Она подходит к правам человека как к категории, которая установлена государством («без закона нет прав человека»), т. е. государство создает права человека. Таким образом, позитивные права формально определены, закреплены в нормах международного и национального права, что позволяет их использовать на практике.

Право гражданина — это охраняемая законом мера юридически возможного поведения, направленная на удовлетворение интересов не всякого человека, а лишь того, который находится в устойчивой правовой связи с конкретным государством. В отличие от прав гражданина, права человека выступают не только как юридические категории, но и как моральные или социальные. Последние могут существовать независимо от государственного признания и законодательного закрепления, вне связи человека с конкретной страной. Естественные права человека имеют своим источником природу человека, тогда как источником прав гражданина являются Конституция, законы, принятые государством10.

В теории прав человека также используется понятие «свободы». Отличие терминов «права» и «свободы» является условным и традиционным, сложившимся еще в XVIII–XIX веках. Заключается оно в том, что термин «свобода» применяется в том случае, когда имеются более широкие возможности индивидуального выбора, не очерчивается конкретный результат выбора (свобода совести, свобода мысли и слова и другие). Термин «право» определяет конкретные действия человека (участвовать в управлении государством, иметь собственность, избирать и быть избранным и другие)11.

По времени возникновения выделяют несколько поколений прав человека. Права первого поколения — это гражданские и политические права, второго поколения — социально-экономические права, третьего поколения — это коллективные права, «права народов» или «права солидарности». Со временем изменяется также потребность в защите тех или иных прав (прежде всего, в смысле масштабов и остроты нарушений). Ряд специалистов считают, что в настоящее время мы являемся свидетелями формирования четвертого поколения — новых прав человека, связанных с научным и техническим развитием общества и экологическими проблемами. Так, 1 июля 2016 года Совет по правам человека ООН принял резолюцию, которая приравнивает доступ к сети Интернет к базовым правам человека.

По сфере реализации выделяют личные (естественные и гражданские), политические, социально-экономические, культурные права.

Конституция Российской Федерации провозглашает права и свободы человека и гражданина высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту — обязанностью государства (ст. 2). Важной особенностью Конституции Российской Федерации стало признание естественно-правовой природы прав человека, которые принадлежат ему от рождения и неотчуждаемы (ч. 2 ст. 17). Соответственно, в связи с этим конституционным положением повысилась ответственность государства в обеспечении соблюдения и защиты прав граждан.

В Конституции закреплено также положение о том, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются частью ее правовой системы. Если международным договором установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (ч. 4 ст. 15). Это означает, что Российская Федерация признает международные принципы и нормы в отношении прав и свобод личности и включилась в общемировой процесс сотрудничества в данной сфере.

Глава 2 Конституции непосредственно закрепляет защищенность конкретных прав: личных (гражданских) (ст. 20–29), политических (ст. 30–33), социально-экономических и культурных (ст. 34–44), прав-гарантий (ст. 45–54). При этом отмечается, что перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.

Определяя в качестве общих пределов осуществления прав человека права и свободы других лиц (ч. 3 ст. 17), Конституция России в то же время устанавливает: «Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства» (ч. 3 ст. 55). Кроме того, Конституция содержит перечень прав и свобод, которые не могут быть ограничены ни при каких условиях (ч. 3 ст. 56)12.

Государство далеко не всегда адекватно и эффективно выполняет свои обязательства перед гражданами. В процессе взаимодействия государства, общества и личности возможно столкновение их интересов — конфликт. Для предотвращения или минимизации последствий конфликтов в сфере нормативно-правового регулирования и правоприменительной практики используется понятие «баланс интересов».

В значительной доле ситуаций нарушения прав являются следствием именно несоблюдения баланса интересов государства, общества и личности и инициируют социальные конфликты.

Социальный конфликт может порождаться недостатками правового механизма (коллизиями, пробелами в праве, конкурирующими либо неэффективными, несовершенными нормами законодательства), злоупотреблениями правом со стороны должностных лиц и граждан, неудовлетворительным правоприменением, несоблюдением принципов законности и правосудия в судопроизводстве и т. д. Виды правовых конфликтов могут быть разными — нормативное противоречие, столкновение политических или социальных сил в правоотношении, юридический спор правомочных субъектов, правонарушение, зло­употребление правом и пр.

Конфликтность механизма правового регулирования представляет собой набор характеристик его общего состояния как целостной системы, а также состояния его подсистем (правоотношений, нормативно-правового массива, правоприменительной практики), показывающих несоответствие между их предназначением и реальным положением вещей.

Конституционная обязанность по соблюдению и защите прав человека реализуется системой государственных органов и организаций, имеющих различную правовую природу, уровень и социальное предназначение.

В ст. 45 Конституции России закреплено, что государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется. Роль государства как главного гаранта прав и свобод вытекает и из содержания статей 2, 17, 19 и др. Конституции России. Она осуществляется через систему государственных органов. В статье 18 установлено, что права и свободы человека и гражданина определяют смысл, содержание и применение законов, деятельность законодательной и исполнительной власти, местного самоуправления и обеспечиваются правосудием.

Особую роль в государственном механизме защиты прав и свобод человека выполняет институт уполномоченных по правам человека, который включает в себя Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации (далее также — региональные уполномоченные по правам человека). В Российской Федерации действуют также специализированные уполномоченные по защите прав граждан, которые осуществляют работу по конкретным направлениям правозащиты: Уполномоченный при Президенте Российской Федерации по правам ребенка, Уполномоченный по защите прав предпринимателей при Президенте Российской Федерации, а также во всех субъектах Российской Федерации введены должности уполномоченных по правам ребенка и должности уполномоченных по защите прав предпринимателей; в некоторых субъектах Российской Федерации предусмотрены должности уполномоченных по правам коренных малочисленных народов13.

Аналогичный государственный институт действует во многих зарубежных государствах и относится по действующей международной классификации к национальной системе учреждений по поощрению и защите прав и свобод человека и гражданина, определенной так называемыми Парижскими принципами14. Он имеет различные названия: уполномоченный по правам человека (Россия, Казахстан, Узбекистан, Украина), омбудсмен или омбудсмен юстиции (скандинавские страны), адвокат народа (Румыния), защитник прав человека (Армения), народный защитник (Испания, Колумбия, Грузия), народный правозащитник (Хорватия), посредник или медиатор (Франция), уполномоченный по жалобам (Израиль), уполномоченный по правам граждан (Польша), проведор (поручитель) юстиции (Португалия) и т. д.15 Но основная задача этих должностных лиц одинакова — оказывать помощь конкретным людям в восстановлении прав, оберегать права и свободы граждан от незаконного вмешательства и ограничений.

Институт Уполномоченного по правам человека в России не урегулирован в должном виде на конституционном уровне. Конституция не содержит положений, определяющих цели и направления деятельности Уполномоченного по правам человека, который упоминается только в пункте «е» статьи 103, определяющем, что к компетенции Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации относятся назначение на должность и освобождение от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, действующего в соответствии с федеральным конституционным законом, а также требования к лицу, занимающему эту должность.

В 1997 году был принят Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»16, который определил цели и сферу его деятельности как обеспечение гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами.

С середины 90-х годов как инициатива снизу начинают учреждаться должности уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. При этом специальные законодательные акты об уполномоченных по правам человека в регионах появились даже раньше, чем Федеральный конституционный закон № 1-ФКЗ: первыми стали законы 1996 года, принятые в Республике Башкортостан и в Свердловской области.

После принятия вышеуказанного Федерального конституционного закона процесс расширения института региональных уполномоченных пошел более активно17. К 2016 году окончательно завершилось его формирование — во всех 85 субъектах действуют специальные регио­нальные законы и назначены уполномоченные18.

Конфликтная проблематика, требующая реагирования уполномоченных по правам человека, широка — буквально во всех областях жизнедеятельности людей возможно нарушение баланса и столкновение интересов, вызывающее нарушение того или иного права.

Основным объектом приложения усилий уполномоченного по правам человека является область исполнительных действий публичной администрации по отношению к гражданам, совершенных в результате плохого управления — ненадлежащего исполнения служебных обязанностей, принятия незаконных решений, произвола, пренебрежения, невнимательного отношения к проблемам, дачи ошибочных рекомендаций, бездействия и т. п.

Оценка современного состояния сферы прав человека в России в целом показывает, что при продолжающемся воздействии неблагоприятных факторов на международном и внутрироссийском уровнях, обострившихся с 2014 года, произошло дальнейшее снижение уровня защищенности прав граждан. В основе большинства нарушений прав человека лежат экономические и организационные проблемы. При этом ожидается дальнейшее осложнение политической и экономической обстановки, что, несомненно, повлияет на сферу реализации основных прав граждан и потребует от всех исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления достижения нового качественного уровня эффективности их деятельности.

Фонд «Общественное мнение» в рамках сотрудничества с Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации осуществляет мониторинг общественного мнения о правах и свободах человека и гражданина, что позволяет сделать вывод о тенденциях в оценках населением уровня соблюдения прав граждан. Социологические исследования, проведенные Фондом в 2018 году, показали, что существенно вырос запрос на социальную справедливость. Так, 27% респондентов отмечают, что в последние три-четыре года российское общество стало менее справедливым, при этом только 10% полагают, что оно становится более справедливым (в 2017 году — 18% и 15% соответственно). Данную ситуацию респонденты связывали со снижением уровня жизни, уменьшением заботы о людях, возросшим расслоением общества19. Исследования 2019 года показали сохранение запроса на социальную справедливость, а также рост значимости процессуальной справедливости со стороны правоохранительных органов по отношению к гражданам.

Результаты анализа обращений граждан и статистических данных о социально-экономическом положении позволяют констатировать отсутствие положительных изменений в решении наиболее актуальных для населения проблем со стороны государства. Разрешение возникающих проблем осуществляется «точечно», применительно к отдельным ситуациям. В целом, продолжается ухудшение качества жизни населения с неопределенным прогнозом на ближайший период.

Мониторинг состояния сферы прав человека и практика работы российских омбудсменов показывают, что исполнительные органы государственной власти и органы местного самоуправления недостаточно системно и эффективно проводят курс на защиту прав, свобод и интересов граждан. Реализация некоторых декларированных законодательством социальных прав в течение ряда лет остается практически «замороженной» по причине недостаточного финансирования. Это относится, в частности, к получению социального жилья, земельных участков, путевок на санаторно-курортное лечение, технических средств реабилитации инвалидов.

Анализ ежегодных и специальных докладов уполномоченных по правам человека свидетельствует, что среди наиболее часто нарушаемых конституционных прав граждан отмечается устойчивое превалирование социальных и имущественных прав:

— на первом месте остается право на жилище (включая проблематику сферы ЖКХ);

— второе место с тенденцией устойчивого роста занимает право на государственную и судебную защиту прав и свобод, что обусловлено, прежде всего, ростом неудовлетворенности граждан качеством работы правоохранительных и судебных органов;

— третье место по количеству нарушений занимают права собственности, доля которых остается стабильной на протяжении ряда лет, что отражает отсутствие продвижения в решении проблем в сфере предоставления земельных участков и регулирования земельных отношений;

— далее идут нарушения прав на социальное обеспечение, труд и благоприятную окружающую среду, охрану здоровья и медицинскую помощь.

Наибольшее количество жалоб поступает от пенсионеров.

Анализ жалоб граждан на решения и действия (бездействие) исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления позволяет утверждать, что в ряде случаев со стороны этих органов не только отсутствует должный уровень обеспечения, но имеют место устойчиво повторяющиеся нарушения их прав. Неоднократные жалобы в различные инстанции демонстрируют несовершенство организационной и разъяснительной работы, межведомственной и меж­отраслевой координации, снижают уровень доверия населения к власти.

Соответственно, к базовым направлениям деятельности уполномоченных по правам человека следует относить, с одной стороны, реа­гирование на нарушения прав человека со стороны государственных структур, а с другой стороны — содействие совершенствованию их деятельности в интересах граждан.

Одним из факторов, определяющих социальный «климат» в государстве и влияющих на защищенность прав человека, является уровень развития гражданского общества, который определяется такими показателями, как правовая грамотность, гражданская активность, социальная ответственность, гуманизм и складывается из многих составляющих: формирование различных некоммерческих организаций (НКО) и их организованность; эффективность действия иных общественных институтов (общественных советов, палат); заинтересованность СМИ в объективном освещении социальных проблем и нарушений прав человека и др.20

С учетом в целом пока слабого гражданского общества в России крайне важна поддержка его институтов и инициатив со стороны органов государственной власти и местного самоуправления.

Во-первых, реализуется положение ч. 1 ст. 32 Конституции России, которое закрепляет право гражданина участвовать в управлении делами государства.

Во-вторых, повышается эффективность функционирования государственных органов по защите прав человека в Российской Федерации посредством получения информации по каналам «обратной связи», объективно оценивается реальная действительность в данной сфере.

В-третьих, вырабатывается системный подход в организации защиты прав и свобод человека на всей территории Российской Федерации с использованием единых стандартов.

В-четвертых, в 2020 году принято дополнение к ст. 114 Конституции России о том, что поддержка институтов гражданского общества, в т.ч. НКО, обеспечивает их участие в выработке и проведении государственной политики

Задача содействия Уполномоченного по правам человека беспрепятственной реализации прав человека выполняется, в том числе, путем осуществления деятельности по развитию гражданского общества, в результате которой создаются условия, препятствующие нарушению прав граждан со стороны государственных и муниципальных органов.

Динамика развития гражданского общества в России в современный период имеет как положительные, так и отрицательные векторы. К положительным изменениям (тенденциям) можно отнести усиление поддержки социально ориентированных НКО со стороны исполнительных органов государственной власти, активизацию работы общественных палат и НКО, повышение внимания СМИ к проблематике прав человека. К отрицательным — монетизацию общественного сознания, попытки необоснованной политизации деятельности некоторых НКО, криминализация отдельных проявлений социальной активности, недостаточное информирование о процессе государственной поддержки социально ориентированных НКО.

Деятельность большинства институтов гражданского общества направлена на повышение уровня грамотности, самосознания, активности населения, что, как правило, оказывает положительное влияние на возможности людей самостоятельно отстаивать свои права и интересы. Кроме того, часть НКО оказывает людям различные виды волонтерской помощи в трудных жизненных ситуациях — сбор средств, предоставление жилища, уход, представительство в суде и т. д.

По сути, общественные структуры объективно являются одним из ресурсов и инструментов в реализации Уполномоченным по правам человека просветительских, правотворческих и контрольных функций. С учетом этого развитие гражданского общества становится одним из ведущих направлений деятельности Уполномоченного по правам человека, а правовое просвещение и поддержка НКО — основными функциями.

Таким образом, компетенцию Уполномоченного по правам человека определяют два основных набора функций (полномочий) — «государственных» (по отношению к органам и учреждениям государства) и «общественных» (по отношению к институтам общества).

1.1.2. «Государственные» функции уполномоченных по правам человека

Реализация Уполномоченным функций по отношению к институтам государства осуществляется для решения двух основных задач — восстановления нарушенных прав человека и содействия устранению препятствий для их эффективной реализации.

Рассмотрим виды этих функций, а также особенности, возможности (ресурсы) и ограничения их реализации. К типичным видам «государственных» функций уполномоченных по правам человека можно отнести:

— рассмотрение обращений граждан, в том числе жалоб на решения и действия (бездействие) государственных и муниципальных органов (организаций) и их должностных лиц;

— мониторинг и анализ состояния сферы прав человека;

— выработка предложений (в том числе законодательных) для повышения эффективности реализации государством обязательств перед гражданами;

— организация взаимодействия исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления в целях совершенствования их деятельности по реализации прав человека.

Практически все перечисленные функции относятся к организационной (управленческой) деятельности, цикл которой включает в себя целеполагание, планирование, исполнение, контроль исполнения. Применительно к исполнительным органам государственной власти Уполномоченный по правам человека может действовать на всех этапах цикла:

— в рамках целеполагания осуществлять мониторинг, проводить анализ, организовывать научно-практические мероприятия, вырабатывать рекомендации;

— в рамках планирования участвовать в разработке и согласовании планов;

— в рамках исполнения участвовать в качестве как соисполнителя, так и координатора совместных мероприятий;

— в рамках контроля осуществлять мониторинг, проводить проверки, запрашивать отчетность, оценивать результаты.

Возможности (условия и ресурсы) реализации функций Уполномоченного по правам человека определяются имеющимся объемом полномочий (прав и обязанностей) и уровнем их обеспечения (нормативного, кадрового, финансового). Как правило, в их число входят:

— независимость от всех ветвей власти и ведомственной вертикали;

— обязанность предоставления информации любыми органами и организациями;

— обязанность предоставления возможности посещения и проверки деятельности объектов, относящихся к юрисдикции;

— обязательность реагирования по выявленным нарушениям прав, направление заключений (рекомендаций) о необходимости их восстановления;

— обязательность рассмотрения ежегодных и специальных докладов законодательным и исполнительным органами государственной власти субъекта Федерации;

— ответственность за противодействие работе Уполномоченного по правам человека;

— наличие права законодательной инициативы;

— наличие выделенной строки о финансировании в бюджете субъекта Федерации;

— наличие статуса государственного органа и рабочего аппарата.

Рассмотрение обращений граждан — важнейшая функция омбудсменов. По данным федерального Уполномоченного, в 2019 году в общей сложности к уполномоченным по всей стране поступило 210 тыс. обращений, в результате рассмотрения которых были пересмотрены незаконные и необоснованные постановления должностных лиц, восстановлены нарушенные права граждан, выплачены компенсации за причиненный моральный и имущественный вред21.

Но возможности всегда ограничены. Так, при рассмотрении жалоб:

— законодательство не наделяет региональных омбудсменов полномочиями по оспариванию судебных решений и нормативных правовых актов;

— среди определенных в законодательстве объектов реагирования отсутствуют негосударственные (коммерческие, общественные) организации.

В то же время при реализации других функций Уполномоченный по правам человека может взаимодействовать с судебными, законодательными органами и негосударственными организациями.

К наиболее существенным ограничениям относится размер бюджетного финансирования, который влияет на физическую возможность исполнения практически всех основных полномочий Уполномоченного по правам человека, а именно на:

— количество сотрудников аппарата и размер их денежного содержания;

— уровень материального обеспечения деятельности аппарата;

— масштабы осуществления научно-практических мероприятий, выездных проверок, издательской деятельности.

Специфика контрольного аспекта (направления) деятельности Уполномоченного по правам человека заключается в следующем22:

— контроль распространяется только на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления, иных муниципальных органов, организаций, наделенных отдельными государственными или иными публичными полномочиями, т. е. является специализированным;

— контроль является внешним, независимым и надведомст­венным;

— рассматриваемые ситуации оцениваются с позиций не только законности, но также справедливости и этики;

— отсутствует строгая процессуальная (процедурная) форма;

— инициирование контрольных действий возможно на основе обращений граждан или организаций, сообщений СМИ, самостоятельного анализа ситуации, изучения документов;

— по результатам контроля могут быть вынесены рекомендации и заключения, не имеющие обязывающего характера;

— наличие признаков государственного и общественного контроля (двойственная природа) — с одной стороны, контроль Уполномоченного по правам человека своим происхождением обязан государству, а с другой стороны, у него отсутствует императивная составляющая, предполагающая юридическую ответственность;

— доступность для граждан обращение к Уполномоченному не облагается государственной пошлиной, отсутствуют жесткие требования к его форме и содержанию.

Указанные признаки позволяют определить Уполномоченного по правам человека как орган с широкой сферой реагирования и специ­фическими полномочиями рекомендательно-восстановительного характера, реализующий контрольные функции и обеспечивающий взаимодействие институтов государственного, муниципального и общественного контроля в сфере прав человека.

1.1.3. «Общественные» функции уполномоченных по правам человека

К видам «общественных» (существенно менее регламентированных) функций Уполномоченного по правам человека можно отнести:

— правовое просвещение;

— оказание юридической помощи;

— участие в совершенствовании государственной поддержки институтов гражданского общества;

— содействие организации взаимодействия «государство — общество»;

— инициацию проведения общественного контроля;

— создание собственных общественных структур (экспертные советы, общественные приемные).

При этом одна часть этих функций реализуется по отношению к конкретным людям либо неограниченному кругу лиц, к другая — к институтам гражданского общества, имеющего даже на уровне региона весьма сложную структуру (рис. 1).

Рис. 1. Структура институтов гражданского общества региона

Одним из приоритетных направлений укрепления гражданского общества в России должно стать развитие института НКО, направленных на реализацию общественного контроля23 деятельности органов власти и местного самоуправления, оказание социальной помощи, защиту природы и прав человека.

Российское законодательство, регулирующее деятельность НКО, допускает их создание в многочисленных организационно-правовых формах для достижения любой не запрещенной законом цели, включая как взаимный интерес членов организации, так и общественную пользу. Постановление Правительства Российской Федерации от 23 августа 2011 г. № 713 «О предоставлении поддержки социально ориентированным некоммерческим организациям»24 утверждает структуру финансирования федеральной Программы и правила предоставления субсидий из федерального бюджета на реализацию региональных программ поддержки НКО, а также проектов самих организаций; рекомендует органам власти субъектов Российской Федерации утвердить региональные программы их поддержки.

Социально значимые НКО, несмотря на явно позитивные для общества результаты деятельности, далеко не всегда поддерживаются органами власти и местного самоуправления. Варианты «отторжения» разнообразны — от отказа в предоставлении льгот до прямого давления. Причины также различны — от восприятия НКО как конкурентов до обид за критическую позицию. Поэтому целесообразно законодательно установить «прозрачный» порядок включения некоммерческих социально ориентированных организаций в федеральные и региональные программы их поддержки. Контроль за деятельностью социально ориентированных некоммерческих организаций должен иметь место не только со стороны уполномоченных органов и организаций, но и со стороны институтов гражданского общества и граждан.

Взаимодействие органов государственной власти с институтами гражданского общества реализуется на федеральном и региональном уровнях в различных формах. За последнее время наибольшее распространение приобрели формы специализированных совещательных, консультативных, координационных и экспертных органов (советов), а также рабочих групп. В настоящее время они активно включились в процесс обсуждения общегосударственных проблем: не только прогнозируют последствия решений властей, но и рекомендуют возможные альтернативы, выявляют тенденции в развитии страны, привлекая общественное внимание к наиболее острым проблемам.

В процессе практической деятельности сложилось понимание роли Уполномоченного по правам человека в системе отношений государства и общества в сфере прав человека как органа-медиатора (рис. 2).

Рис. 2. Роль и место Уполномоченного в системе отношений государства и общества

Важнейшей задачей является повышение активности деятельности общественных институтов, в том числе путем совершенствования государственной поддержки.

По отношению к институтам гражданского общества с позиций Уполномоченного по правам человека желательно:

— расширять формы сотрудничества с различными институтами гражданского общества в целях повышения социальной активности населения по защите своих прав;

— оказывать организационную и методическую поддержку НКО;

— повышать эффективность взаимодействия с государственными и муниципальными органами в вопросах стимулирования развития гражданского общества в регионе, поддержки социально ориентированных НКО;

— принимать меры по расширению правозащитной проблематики в повестке дня областных органов власти;

— принимать участие в организации системы общественного контроля;

— осуществлять медиацию между властью и обществом, доносить до власти общественное мнение.

Важным аспектом поддержки гражданского общества со стороны Уполномоченного по правам человека является проявление и привлечение внимания к наименее защищенным социальным группам (инвалиды, пожилые люди). Здесь можно практиковать инициацию массовых мероприятий, посвященных праздничным и памятным датам, относящимся к этим социальным группам, проведение волонтерских акций, привлечение спонсорской помощи.

Объективно институт Уполномоченного должен стать одним из инструментов создания и развития системы общественного контроля, поскольку его миссия — выступать посредником между властью и обществом в интересах более полной реализации прав человека, контролируя деятельность структур государства и стимулируя процессы становления гражданского общества.

Уполномоченный по правам человека видит реальную картину деятельности государственного аппарата, получая и анализируя информацию от пострадавших граждан, от членов своих экспертных и общественных советов, из СМИ. Если различные люди жалуются на одни и те же нарушения в какой-то сфере или организации, это может говорить о сложившейся соответствующей негативной практике. При этом политическая и юридическая независимость Уполномоченного по правам человека от исполнительной власти позволяет оценивать ее деятельность вне интересов системы.

Перспективной формой является организация мероприятий по обсуждению общественно значимых проблем в сфере прав человека. Организационная поддержка Уполномоченного может реально стимулировать проведение общественных (публичных) слушаний, совещаний и круглых столов с участием государственных и общественных структур различных уровней по обсуждению и анализу проблемных вопросов сферы прав человека.

Общественные (публичные) слушания призваны обеспечить свободный диалог органов власти и общества. Население в процессе обсуждения вопросов выражает коллективное мнение по общественно значимым вопросам, а органы власти — выявляют общественное мнение, учет которого повысит легитимность принимаемых решений.

Однако состояние правового регулирования публичных слушаний является преградой для дальнейшего динамичного развития: отсутствует универсальный механизм порядка организации и процедур их проведения, а также учета результатов; внедрения информационных технологий в процесс подготовки и проведения слушаний («электронные публичные слушания»). Поэтому в литературе высказывается мнение о необходимости принятия федерального закона «О порядке организации и проведения публичных слушаний в Российской Федерации».

1.2. Обзор существующих подходов к выработке направлений и форм деятельности уполномоченных по правам человека

1.2.1. Законодательно установленные направления и формы

В Российской Федерации концепция Уполномоченного по правам человека как органа парламентского контроля хотя и первоначально была закреплена в Декларации прав и свобод человека и гражданина25, принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 года, так и осталась «нормой-декларацией». Юридическое закрепление получила концепция Уполномоченного по правам человека, независимого от парламента (назначающего органа) и Президента (имеющего право выдвигать кандидатуру) и способствующего реализации гарантий государства по обеспечению и соблюдение прав человека и гражданина со стороны органов власти.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в ч. 3 ст. 1 определил цели деятельности Уполномоченного как способствование восстановлению нарушенных прав, совершенствованию законодательства Российской Федерации о правах человека и гражданина и приведению его в соответствие с общепризнанными принципами и нормами международного права, развитие международного сотрудничества в области прав человека, правовое просвещение по вопросам прав и свобод человека, форм и методов их защиты.

В первоначальной редакции данный Закон содержал статью 5, устанавливающую, что в соответствии с конституцией (уставом), законом субъекта Российской Федерации может учреждаться должность Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации; финансирование деятельности Уполномоченного по правам человека в субъекте Российской Федерации и его аппарата осуществляется из средств бюджета субъекта Российской Федерации.

Эмих В. В. предлагает типизацию эволюции компетенции института омбудсмена и выделяет историческую, классическую и правозащитную модели института26.

1. Историческая (контрольно-императивная) модель (Швеция, Финляндия) предполагает осуществление омбудсменами контроля за органами исполнительной и судебной власти. Их основной целью является повышение эффективности государственного управления. Омбудсмены данной модели вправе применять императивные меры для устранения выявленных нарушений — возбуждать обвинение против должностных лиц о совершении преступлений при исполнении служебных обязанностей.

2. Классическая (контрольно-рекомендательная) модель (Великобритания, Новая Зеландия, Канада, Бельгия) предполагает осуществление омбудсменами парламентского контроля за органами исполнительной власти. Основной целью омбудсменов данной модели также является повышение эффективности государственного управления. В сферу их компетенции входят вопросы соблюдения требований законности органами исполнительной власти.

При этом омбудсмены данной модели не наделены властными полномочиями по воздействию на субъект, допустивший нарушение, не могут наказать должностное лицо или подвергнуть его преследованию в административном или уголовном порядке, не вправе изменить решение государственного органа или должностного лица. Если субъект, допустивший нарушение, добровольно его не устраняет, то омбудсмен обращается в компетентные органы. Достаточность подобной модели обусловлена наличием проработанной и устоявшейся нормативно-правовой базы, эффективной судебной системы, неподкупного и высоко ответственного государственного аппарата, зрелого гражданского общества.

3. Правозащитная модель (Португалия, Испания, Польша, Венгрия, Аргентина) — основной целью омбудсменов является содействие защите прав и свобод человека и гражданина, а не повышение эффективности государственного управления; связь омбудсменов с парламентами ослабевает — они назначаются и освобождаются от должности парламентами, но, как правило, в процессе осуществления деятельности независимы от них и неподконтрольны им. Сферу омбудсменов данной модели составляют вопросы обеспечения защиты и соблюдения прав и свобод человека и гражданина широким кругом субъектов (вплоть до частных организаций).

При принятии региональных законов об уполномоченных по правам человека Федеральный конституционный закон был взят за основу; законы субъектов в этой сфере представляют собой его подобие (слепок) с некоторыми изъятиями и вариациями.

В определенной степени обновление и стандартизацию компетенции региональных омбудсменов привнес Федеральный закон от 06.04.2015 № 76-ФЗ27, который дополнил Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»28 новой статьей 16.1 «Уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации» в новой главе II.1 «Основы статуса государственных органов субъекта Российской Федерации, формируемых законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации». Данная статья зак

...