К. Н. Гусов, Н. Л. Лютов

МЕЖДУНАРОДНОЕ ТРУДОВОЕ ПРАВО

Учебник

---

ebooks@prospekt.org

УДК 341.96:349.2(075.8)

ББК 67.412.2я73

Г96

Авторы:

Гусов Кантемир Николаевич — президент Российской ассоциации трудового права и социального обеспечения, заслуженный деятель науки РФ, доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой трудового права и права социального обеспечения МГЮА им. О. Е. Кутафина, академик РАСН;

Лютов Никита Леонидович — кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и права социального обеспечения МГЮА им. О. Е. Кутафина.

Рецензент:

Мачульская Елена Евгеньевна — доктор юридических наук, профессор кафедры трудового права МГУ им. М. В. Ломоносова, член Комитета экспертов Международной организации труда по применению конвенций и рекомендаций.

Учебник «Международное трудовое право» подготовлен в соответствии с требованиями Государственного образовательного стандарта высшего профессионального образования и предназначен для изучения спецкурсов «Международное трудовое право» и «Международно-правовое регулирование труда», углубленного изучения трудового и международного права.

Предназначен для студентов, аспирантов, преподавателей вузов, юристов, предпринимателей, профсоюзных работников, а также для всех интересующихся проблемами современного международно-правового регулирования труда.

УДК 341.96:349.2(075.8)

ББК 67.412.2я73

© К. Н. Гусов, Н. Л. Лютов, 2013

© ООО «Проспект», 2013

ПРЕДИСЛОВИЕ

Международное трудовое право стало преподаваться в российских вузах уже в постсоветское время. В досоветский период международного трудового права практически не существовало, а в советское время писались только научные статьи и монографии по этой тематике (следует отметить очень важные работы С. А. Иванова, И. Я. Киселева, Э. М. Аметистова и других ученых). О причинах этого «пробела» говорится в гл. 2 учебника. В 1990-2000-е гг. впервые стали выходить учебники и учебные пособия по международному и сравнительному трудовому праву. Главная заслуга здесь, безусловно, принадлежит профессору И. Я. Киселеву (1932-2005), чьи работы внесли неоценимый вклад в изучение международного и сравнительного трудового права в России.

Однако в силу сложившегося «отчуждения» внутреннего российского трудового права и международных трудовых стандартов в опубликованных ранее учебниках и пособиях международное трудовое право представляется как своего рода автономная система, существующая как бы независимо от национальных источников. Нашей задачей в этом учебнике было представить предмет в несколько новом ракурсе, объяснив, каким образом международные акты, являющиеся согласно ч. 4 ст. 15 Конституции России составной частью российской правовой системы, «работают» или могут «работать» на территории нашей страны. Для большей иллюстративности при этом используются примеры зарубежного трудового права, для того чтобы показать, как одни и те же нормы применяются в других правовых, социальных, культурных и политических условиях и как зачастую сходные юридические проблемы по-разному решаются в разных государствах. При этом особое внимание уделялось правовым актам Европейского союза и входящих в него государств, поскольку, во-первых, трудовое законодательство в этих государствах весьма развито по сравнению со всеми без исключения странами и регионами мира и, во-вторых, ЕС – очень важный экономический и политический партнер России.

Важнейшим «ядром» международного трудового права можно назвать Международную организацию труда (МОТ) и принимаемые в рамках этой организации акты. Поэтому деятельности МОТ в учебнике отводится центральное место. Тем не менее существенное внимание уделено и другим субъектам и правовым актам, в том числе региональному международно-правовому регулированию труда. В учебнике рассматриваются не только традиционные субъекты и источники международного права – государства и заключаемые между ними международные договоры в сфере труда, но и вызывающие большое количество теоретических споров нормы так называемого «мягкого права» (см. § 3 Б гл. 1), влияние многонациональных корпораций на отношения в сфере труда, односторонние действия государств, имеющие последствия для международного трудового права, системы социальной маркировки, а также другие проблемные вопросы.

Учебник состоит из трех главных блоков – разделов. Первый из них – «Общие положения» – посвящен теоретическим и историческим вопросам, связанным с международно-правовым регулированием труда. Во втором речь идет о четырех основополагающих принципах и правах в сфере труда, применение которых, согласно одноименной Декларации МОТ 1998 г., обязательно для всех государств – участников МОТ вне зависимости от факта ратификации конкретных конвенций МОТ по этому поводу. В третьем разделе рассматриваются иные важнейшие общие и специальные международные трудовые стандарты.

Учебник подготовлен в соответствии с программой курса «Международное трудовое право», который читается для студентов IV курса Международно-правового института МГЮА имени О. Е. Кутафина, спецкурса «Международно-правовое регулирование труда» – для студентов V курса МГЮА имени О. Е. Кутафина и спецкурса «Международное и сравнительное трудовое право» для студентов магистратуры МГЮА имени О. Е. Кутафина.

Учебник может быть полезен также при более углубленном изучении дисциплин трудовой и международно-правовой специализации.

Авторы будут благодарны за любые комментарии, замечания и предложения, которые помогут улучшить содержание последующих изданий учебника.

РАЗДЕЛ 1. ОБЩИЕ ПОЛОЖЕНИЯ

ГЛАВА 1. ПОНЯТИЕ, ПРЕДМЕТ, ОСОБЕННОСТИ МЕТОДА И ПРИНЦИПЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ТРУДОВОГО ПРАВА

§ 1. Понятие и предмет международного трудового права. А) Уместность использования термина «международное трудовое право». Б) Употребление терминов «международное публичное» и «международное частное трудовое право». § 2. Особенности метода международного трудового права. А) Императивное и диспозитивное начало в национальных отраслях трудового права. Б) Проблема гибкости международного трудового права. В) Сравнительный метод в трудовом праве. § 3. Принципы международного трудового права. Вопросы для самопроверки

§ 1. Понятие и предмет международного трудового права

А) Уместность использования термина «международное трудовое право». Среди отечественных юристов нет единого мнения по поводу не только отраслевой принадлежности международного трудового права, но и вообще о допустимости употребления самого термина «международное трудовое право» [1]. Суть разногласий связана с тем, что российская правовая традиция достаточно строго относится к отграничению отраслей права друг от друга. Для того чтобы считать отрасль самостоятельной, этой отрасли недостаточно иметь свой собственный, независимый от других отраслей предмет (например, трудовые и связанные с ними отношения), необходимо, чтобы отрасль существенно отличилась от других отраслей своими субъектами и специфическим методом правового регулирования.

Особенно важен этот подход для трудового права: самостоятельность этой отрасли от права гражданского (а в некоторых случаях – административного) была предметом не только юридических, но и политических и идеологических дискуссий на протяжении XX в. Юристы, экономисты, социологи и политологи, придерживающиеся радикальных либерально-рыночных взглядов, сторонники минимального вмешательства государства в экономику и социальные отношения, считали и считают необходимым слияние трудового права с гражданским либо максимальное с ним сближение. Напротив, специалисты, ориентирующиеся на более социальные взгляды, отстаивают позицию о необходимости четкого отграничения этих отраслей, поскольку суть трудового и гражданского права принципиально различна [2]. Важнейший постулат гражданского права – автономия воли субъектов и свобода договора; цель же трудового права во многом противоположна: императивное ограничение свободы сторон трудового договора для защиты экономически более слабой стороны – работника, которому более сильная сторона – работодатель имеет возможность навязать условия, выгодные только самому работодателю. Поэтому «независимость» трудового права для юристов, «трудовиков» по отношению к «цивилистам», это не вопрос абстрактных академических традиций, а принципиальная мировоззренческая и идеологическая позиция.

Вероятно, по некоторой инерции это желание доказать независимость отрасли или ее институтов от других отраслей переносится и на международное трудовое право. Однако в данном случае разграничение отраслей права носит несколько иной характер, чем в случае с трудовым и гражданским правом. Для трудового и гражданского права в первую очередь важно то, что регулируется этими отраслями (трудовые и тесно связанные отношения – у трудового права и имущественные и личные неимущественные – у гражданского), а затем, уже после ответа на этот принципиальный вопрос, решается проблема как регулировать соответствующие отношения. В случае же международного права вопрос «как» задается в первую очередь. Постольку, поскольку сразу несколько государств или иных субъектов международного права начинают участвовать в правовом регулировании, начинает задействоваться международное право. Распространена ошибка студентов, относящих международное право к одной из отраслей права. Это неправильно. Международное право – это не правовая отрасль, а система права. Парой для сопоставления с международным правом может быть не одна из отраслей права (гражданское, трудовое, уголовное и т.д.), а национальное право в целом [3]. Поэтому международное право само включает в себя отрасли так же, как и национальное право.

Не только субъекты и источники, но и предметы регулирования национального трудового и международного трудового права как отрасли международного права различны. Если предметом национального трудового права являются трудовые и иные, непосредственно связанные с ними отношения, то предмет международного трудового права как отрасли международного права – не сами отношения в сфере труда, а отношения государств и иных субъектов международного права по поводу этих отношений. С позиций международного права международно-правовое регулирование труда заключается в том, что субъекты международного права вступают между собой в международные отношения по поводу того, как будут регулироваться отношения в сфере труда на национальном уровне.

Для международного права проблема соотношения международного и национального права не нова. Вопрос о взаимосвязи и взаимодействии национального и международного права решается в рамках так называемых дуалистического и монистического подходов или концепций [4]. Дуалистический подход заключается в том, что международное и национальное право воспринимаются как взаимозависимые, но самостоятельные системы, которые дополняют друг друга. Монистический подход исходит из того, что национальное и международное право составляют единую правовую систему. Соответственно имеются и полярные точки зрения о примате национального либо, наоборот, международного права [5]. Для отечественной правовой традиции более характерен первый – дуалистический подход.

Для большей наглядности этих подходов можно обратиться к конкретным правовым актам. Например, Конвенция Международной организации труда № 111 [6], ратифицированная Российской Федерацией, – это, конечно, один из важных источников международного права. При этом ее статус как международного договора Российской Федерации закреплен в Конституции РФ. Одновременно с этим ее сфера применения связана с трудовыми отношениями. Согласно Постановлению Пленума ВС РФ о применении судами Российской Федерации Трудового кодекса Российской Федерации от 17 марта суды, применяя трудовое законодательство, должны использовать и эту конвенцию. Разделить эти два аспекта применения данной конвенции невозможно. Вообще сложно представить ситуацию, когда трудовое отношение будет регулироваться исключительно нормами международного трудового права: практически в любом случае будут применяться как национальные, так и международные нормы [7]. Для решения этой проблемы в международном праве в рамках дуалистического подхода используется теория трансформации, подразумевающая, что международная норма, применяемая на территории конкретного государства, утрачивает свой международный характер и становится частью национальной правовой системы.

Тем не менее при таком подходе к понятию международного трудового права мы не сможем охватить ряд очень важных элементов, о которых принято говорить применительно к регулированию отношений в сфере труда, выходящему за рамки национальных границ одного государства. Дело в том, что международное право изначально создавалось как право межгосударственных отношений. В XX веке перечень субъектов международного права пополнился международными (межправительственными) организациями. Появились и идеи о том, что в число субъектов международного права должны входить также и иные субъекты: индивиды, многонациональные предприятия, международные неправительственные организации. Однако эти (негосударственные) субъекты большинство специалистов по международному праву все-таки относят к субъектам национального, а не международного права. И обосновывается это очень серьезными аргументами, связанными с необходимостью уважения принципа государственного суверенитета [8]. Равные между собой суверенные государства, представляющие не только политические структуры, но и народы, проживающие на территории государства, вступают между собой в международные отношения. Внутри своей территории они свободно от внешнего вмешательства устанавливают свой правопорядок и договариваются между собой (поэтому международные отношения принято называть координационными), а все негосударственные субъекты обязаны им подчиняться, поэтому отношения между государствами и иными субъектами на национальном уровне принято называть субординационными. Это так называемый Вестфальский миропорядок [9], о кризисе которого последние десятилетия говорят довольно много, однако его окончательное разрушение чревато самыми опасными последствиями. Основным инициатором демонтажа этой системы международных отношений выступают США, претендующие на роль единственного суверенного государства в мире, оставляющего за собой право вмешиваться во внутренние дела других государств для продвижения своих политических и экономических целей.

Между тем при регулировании отношений в сфере труда, выходящем за рамки национальных границ, значение негосударственных участников чрезвычайно велико. Подробно об этом будет сказано в гл. 3 далее.

Кроме того, если говорить о международном трудовом праве исключительно как об отрасли международного права, то из сферы изучения выпадет такой важнейший компонент, как трансформация международных трудовых норм в национальное законодательство. С точки зрения юриста, очень важно не только знать, что написано в том или ином международном акте о труде, но и то, как этот акт «работает» в национальных условиях: как он соотносится с национальным законодательством, каково содержание толкования этого акта международными и национальными контрольными органами. Поскольку, согласно теории трансформации, международная норма, будучи применена в национальной правовой системе, перестает быть международной нормой, а становится источником национального права, такая «работа» международных актов о труде выпадает из сферы международного трудового права как отрасли международного права.

Сказанное приводит нас к выводу, что, несмотря на то что международное трудовое право действительно относится к одной из отраслей международного права, изучение всех правовых явлений, связанных с ним, было бы неполным, если не понимать сам этот термин в более широком смысле. В этом учебнике под международным трудовым правом понимается не только соответствующая отрасль международного права, но и непосредственное регулирование отношений в сфере труда, выходящее за рамки национальных границ одного государства. Теоретики права [10] говорят о выделении наряду с отраслями права, имеющими свой единый предмет, метод и субъекты, комплексных объединений правовых норм, для которых главным является не дифференциация и отграничение от других отраслей, а, наоборот, интеграция специальных для той или иной сферы разнородных норм права. К таким комплексам правовых норм относят морское, сельскохозяйственное, горное право и т.д. Сходный характер имеет и международное трудовое право в широком смысле слова, хотя интегрирует оно не различные национальные отрасли права, а национальное и международное трудовое право в узком смысле слова, т.е. как отрасль международного права. Как представляется, в таком понимании этого термина о международном трудовом праве говорят российские и зарубежные специалисты в большинстве случаев [11]. Более узкий подход к этому термину предлагают М. В. Лушникова и А. М. Лушников [12], считающие необходимым говорить раздельно о международном трудовом праве как отрасли международного права и о международном частном трудовом праве как национальном праве, регулирующем отношения в сфере труда, осложненные иностранным элементом. Л. Ю. Бугров пишет о международном трудовом праве как о комплексной отрасли права [13]. Разнообразие подходов среди ученых свидетельствует о сложности и неоднозначности данного правового понятия.

Итак, международное трудовое право – это не пограничный правовой институт, находящийся «на стыке» двух отраслей права, а явление, неотъемлемо интегрированное и в трудовое, и в международное право.

Предмет национального и международного трудового права (в широком смысле) совпадает: это трудовые и иные, непосредственно связанные с ними отношения, т.е. отношения по содействию занятости и трудоустройству, организационно-управленческие отношения работников с работодателем и профсоюза с работодателем, отношения по надзору и контролю за соблюдением трудового законодательства и охраны труда, социально-партнерские отношения, отношения по профессиональной подготовке и переквалификации работников, отношения по материальной ответственности работников и работодателей, а также по разрешению трудовых споров [14].

Это вовсе не означает, что все отношения, урегулированные нормами национального трудового права, в равной степени отражены и в международных трудовых актах. Некоторые институты закреплены преимущественно на национальном уровне (например, центральный для российского трудового права институт трудового договора [15]), некоторые – в основном на международном (например, нормы, касающиеся труда моряков). Поэтому структура учебника по международному трудовому праву не может полностью совпадать с учебниками по национальному трудовому праву. Чаще всего на международном уровне отражаются общие принципы, которым должно соответствовать национальное трудовое законодательство. Правовые же акты на уровне государств закрепляют конкретные положения, развивающие принципы, закрепленные в международных трудовых стандартах [16]. Поэтому, как представляется, наиболее эффективно изучить положения международного трудового права можно при одновременном анализе того, каким образом тот или иной международный трудовой стандарт отражается и реализуется (если это вообще происходит) во внутреннем законодательстве своего государства. Более наглядно это понимание «работы международных трудовых норм на национальном уровне» происходит при сравнении с тем, как это может происходить в других странах. Именно таким образом мы и постарались построить настоящий учебник.

Б) Употребление терминов «международное публичное» и «международное частное трудовое право». Одна из особенностей национальных отраслей трудового права заключается в сочетании в них публичных и частноправовых элементов. Впервые это сочетание в российском трудовом праве было отмечено еще профессором Л. С. Талем в начале XX в. [17] В большом количестве случаев провести грань между публичными и частными началами в трудовом праве достаточно сложно. Так, например, институт трудового договора, безусловно, представляет собой пример частного права. Однако государство путем установления норм, касающихся минимальной защиты работника (минимальный размер оплаты труда, максимальная продолжительность рабочего времени, нормы об охране труда и др.), вмешивается в отношения сторон трудового договора, внося таким образом в частноправовые отношения публично-правовой элемент.

Так же как на национальном уровне отрасли права принято делить на частно-правовые, публично-правовые и смешанные (к последним, как уже было сказано, относится трудовое право), существуют и термины «международное публичное право» и «международное частное право». Однако, несмотря на схожесть названия, эти два термина не являются парными по отношению друг к другу.

Международное публичное право – это синоним понятия «международное право», поскольку ключевыми субъектами международных отношений являются суверенные государства. А международное частное право – это правовое регулирование гражданско-правовых отношений, осложненных иностранным элементом, т.е. связанных более чем с одной национальной правовой системой. Ученые в области международного публичного и международного частного права не могут прийти к единому мнению по поводу отнесения международного частного права к международному либо национальному (внутригосударственному) праву [18]. Поскольку ключевым вопросом международного частного права является определение национальной правовой системы, призванной регулировать соответствующее правоотношение, т.е. разрешение конфликтов (коллизий) национальных правовых систем, в англо-саксонской правовой традиции эту область правоведения чаще всего так и называют: «конфликты законов» (англ. – conflict of laws). Это представляется вполне оправданным, поскольку дает более четкое представление о предмете МЧП и не смешивает его с международным (публичным) правом.

Почти во всех учебниках по международному частному праву есть разделы и главы, касающиеся правового регулирования трудовых отношений, осложненных иностранным элементом. Иногда применительно к этим отношениям употребляется термин «международное частное трудовое право». Несмотря на то что специалисты по МЧП таким образом восполняют важный информационный пробел: в учебниках по трудовому праву соответствующие разделы практически не встречаются [19], такое включение некорректно. Как уже было сказано, трудовое право – это смешанная частно-публичная отрасль права.

Причем частный характер связан с договорной (диспозитивной) основой, а публичный – с императивным правовым регулированием. Игнорирование публичного элемента в правовом регулировании труда отражает крайне правую либеральную правовую и политическую доктрину, и фактически означает отказ от признания трудового права самостоятельной (по отношению к гражданскому праву) отраслью права [20]. Хотя гражданско-правовые отношения и отношения в сфере труда связаны между собой достаточно тесно и имеют много общего, между ними имеются фундаментальные различия, связанные, прежде всего, с подчинением работника работодателю и, в подавляющем большинстве случаев, радикальным экономическим неравенством работника и работодателя. В связи с этим и метод, и принципы правового регулирования в трудовом праве существенно отличаются от метода и принципов гражданского права. Поэтому и термин «международное частное трудовое право» нам не кажется уместным. Подробнее о сочетании императивного и диспозитивного правового регулирования говорится в следующем параграфе.

Соответственно, представляется более правильным раскрывать проблемы коллизионного правового регулирования труда в учебниках по трудовому праву, а не по МЧП, с которым коллизионное правовое регулирование труда «роднит» только проблема определения применимой правовой системы. Применительно к трудовому праву иностранным элементом также выступает связь отношений более чем с одним государством (иностранное гражданство работника или работодателя, выполнение работы за границей) либо с международной организацией, если речь идет о труде служащих международных организаций (см. об этой категории работников в § 1 В гл. 15 учебника).

Кроме того, современное коллизионное правовое регулирование труда может проявляться и в установлении международных трудовых стандартов. Такие стандарты устанавливаются в результате социального партнерства на международном уровне (подписание транснациональных коллективных договоров), принятия многонациональными корпорациями корпоративных актов, устанавливающих стандарты труда в отделениях этих корпораций по всему миру (локальные нормативные акты работодателя в транснациональном масштабе, так называемые корпоративные кодексы поведения; см. о них в § 4 В.6 гл. 4).

§ 2. Особенности метода международного трудового права

А) Императивное и диспозитивное начало в национальных отраслях трудового права. Специфика метода любой отрасли права заключается в особенностях приемов и способов государственного воздействия на субъектов права с целью регулирования их отношений. В общем виде эти приемы и способы сводятся к дозволениям, предписаниям (обязываниям) и запретам. То, каким образом сочетаются дозволения, предписания и запреты в соответствующей правовой отрасли, и образует специфику метода этой отрасли. Для частноправовых отраслей в большей степени характерно диспозитивное правовое регулирование и преобладание дозволения в качестве метода; в публичных отраслях преобладает императивное регулирование, и увеличивается роль запретов [21].

Поскольку, как уже указывалось выше, в этом учебнике говорится о международном трудовом праве в широком смысле слова, т.е. как о комплексном правовом явлении, включающем элементы и трудового, и международного права, специфика его метода непосредственно связана с особенностями метода трудового и международного права.

У трудового права международное трудовое право «унаследовало» двойственный частно-публичный характер. Этот частно-публичный характер сформировал и главную особенность метода международного трудового права: специфическое сочетание договорного и законодательного регулирования (или автономного и авторитарного начал). Стороны трудового договора свободны в определении его условий, но только в тех рамках, насколько это не противоречит трудовому законодательству (включая международные трудовые нормы). Ограничения, которые устанавливаются трудовым законодательством в отношении свободы договора, несравнимо жестче, чем те, которые присутствуют в гражданском праве. Это связано с двумя особенностями трудового права.

Во-первых, в отличие от гражданского права, стороны трудового договора, будучи юридически равноправными во время его заключения, экономически совершенно не равны. Если в подавляющем большинстве случаев работодатель, предлагая те или иные условия трудового договора (прежде всего уровень заработной платы) решает для себя вопрос о большей или меньшей прибыли, то для работника от условий трудового договора зависит физическое обеспечение себя и своей семьи. Еще в XVIII в. основоположник политической экономии, поборник невмешательства государства в экономику, считавший, что «невидимая рука рынка» – это лучший регулятор экономических и трудовых отношений, А. Смит, тем не менее, писал следующее. 

А. Смит о трудовых отношениях: «Размер обычной заработной платы зависит повсюду от договора между… обеими сторонами, интересы которых отнюдь не тождественны. Рабочие хотят получать возможно больше, а хозяева хотят давать возможно меньше. Первые стараются сговориться для того, чтобы поднять заработную плату, последние же – чтобы ее понизить. Нетрудно однако, предвидеть, какая из этих двух сторон должна при обычных условиях иметь преимущество в этом споре и вынудить другую подчиниться своим условиям… Землевладелец, фермер, владелец мануфактуры или купец, не нанимая ни одного рабочего, могут обыкновенно прожить год или два на капиталы, уже приобретенные ими. Многие рабочие не могут просуществовать и неделю, немногие могут просуществовать месяц, и вряд ли хотя бы один из них может прожить год, не имея работы. В конечном счете рабочий может оказаться столь же необходимым для своего хозяина, как и хозяин для рабочего, но в первом случае необходимость не проявляется так непосредственно». [22]

В результате такого экономического неравенства работодатель, если его не сдерживать юридическими рамками, имеет возможность навязать работнику фактически кабальные условия. Именно это происходило в ходе промышленной революции, когда возникали отношения, позже ставшие регулироваться трудовым правом (см. об этом в гл. 2). Это порождало не только бесчеловечные условия труда, но и приводило к социальным противоречиям и потрясениям. В XIX в. в Европе достаточно распространены были стихийные восстания фабричных рабочих, зачастую приводившие к многочисленным человеческим жертвам. В настоящее время социальные проблемы, в значительной степени под влиянием применения трудового законодательства, сглажены, но актуальность законодательного установления справедливого баланса сил между трудом и капиталом (работниками и работодателями) не утрачена и не будет утрачена в перспективе.

Во-вторых, после того как трудовой договор заключается между юридически равными сторонами, работник попадает в подчинение работодателю. Соответственно, с этого момента говорить об автономии воли сторон трудового договора можно только с большой долей условности.

Само договорное регулирование в трудовом праве отличается существенной спецификой, причем эта специфика различна в разных странах. Речь идет о двух особенностях договорного регулирования труда: а) сочетании индивидуального и коллективно-договорного регулирования и б) специфике отказа или изменения в договорном порядке законодательно установленных правовых норм.

Коллективные договоры [23] – это акты, специфичные именно для трудового права. Вместе с трудовым законодательством, ограничивающим юридическое равенство сторон при заключении трудового договора, коллективные договоры призваны «уравновесить» экономически неравные стороны. Объединяя каждого из индивидуальных работников, коллективный договор противопоставляет работодателю более крупный коллективный субъект права, таким образом предоставляя больше возможностей для установления справедливых условий труда. Для международного трудового права коллективные договоры имеют значение, во-первых, потому что в большом количестве международных актов, касающихся регулирования труда, содержатся прямые отсылки на коллективные договоры, заключаемые между социальными партнерами, и, во-вторых, потому что в последние десятилетия все большее распространение получают коллективные договоры, заключаемые в рамках многонациональных корпораций, действующие на территории сразу нескольких государств (транснациональные коллективные договоры). Подробнее о таких актах говорится далее в § 4 В.5 гл. 4 учебника. Значение и место коллективно-договорного регулирования труда в разных странах прошло путь от запрета до легализации и признания в качестве одного из важнейших институтов трудового права. В настоящее время значение и принципы коллективно-договорного регулирования очень различны в разных правовых системах. Например, в странах Северной Европы отраслевые коллективные договоры заменяют значительную часть трудового законодательства. Так, в Швеции с помощью таких договоров в рамках всей страны регулируется минимальный размер оплаты труда. В подавляющем большинстве государств коллективные договоры – юридически обязывающие акты, нарушение которых может быть обжаловано в суд. В Великобритании же, наоборот, под давлением профсоюзов действует презумпция, что коллективный договор является юридически необязательным «джентльменским» соглашением, кроме случаев, когда его стороны прямо укажут в договоре обратное.

Существует и значительная специфика уровней заключения коллективных договоров. Так, в СССР коллективные договоры заключались исключительно на уровне организаций, а участие профсоюзов в регулировании труда проявлялось в праве законодательной инициативы и принятии нормативных актов, в том числе совместно с государственными органами власти.

Коллективные договоры, как правило, акты более «подвижные», отражающие специфику труда в определенной организации или отрасли и действующие в течение существенно более короткого срока, чем законодательное регулирование. Специфика отказа в договорном порядке от установленных законодательно правовых норм заключается в общем правиле недопустимости такого отказа, если речь идет о закрепленных в законе правах работника.

В ряде случаев, однако, такой отказ, в англосаксонском праве называемый английским термином waiver, допустим. Особенно это характерно для трудового права США. В отношении изменения в договоре норм законодательства, распространяющихся на работника, по общему правилу должен действовать принцип in favorem (лат. – «в пользу»), или favor laboratoris (лат. – «польза работника»), подразумевающий, что норма закона может быть изменена исключительно в пользу работника.

То, каким образом стороны могут применять ту или иную правовую норму, указывается в самой правовой норме. В этом отношении существуют четыре варианта:

1) правовая норма абсолютно императивна: она не может быть изменена сторонами в какую-либо сторону;

2) правовая норма относительно диспозитивна: она может быть изменена только в пользу работника;

3) правовая норма условно диспозитивна: ее применение по усмотрению сторон может быть связано с определенными условиями;

4) и, наконец, она абсолютно диспозитивна: может быть изменена сторонами в любую сторону.

Сочетание диспозитивных и императивных начал в трудовом праве – это отражение гибкости либо жесткости соответствующей правовой системы (см. выше). Чем больше в системе императивных норм, тем более жесткой является соответствующая правовая система, и наоборот. Гибкость трудового законодательства имеет целью повышение эффективности экономики вследствие оптимизации расходов бизнеса в отношении трудовых ресурсов и увеличения возможностей сторон для заключения удобных для них соглашений о труде. У гибкости трудового права есть и очень важная обратная сторона – ослабление правовой защиты работников.

Жесткие и гибкие национальные системы трудового права. Классическим примером жесткой системы трудового права можно назвать советскую: для договорного регулирования практически не оставалось места, несмотря на существование трудовых и коллективных договоров. Реальные переговоры между сторонами по поводу содержания этих договоров сводились к минимуму. Противоположный образец гибкой национальной системы трудового законодательства – право США, одна из характерных особенностей которого – так называемая доктрина «найма по желанию», [24] когда обе стороны трудовых отношений не только свободны в определении условий трудового договора (за исключением достаточно немногочисленных императивных законодательных запретов), но и в любой момент могут расторгнуть трудовой договор без каких-либо обоснований и компенсаций друг другу (см. об этой доктрине подробнее в § 4 Б гл. 10).

Оба «полюса», гибкости и жесткости, вряд ли могут быть признаны в качестве оптимальных образцов правового регулирования. Соответственно, задачей любой национальной отрасли трудового права является соблюдение оптимального баланса между гибкостью (экономической эффективностью) и жесткостью (для защиты прав работников). Например, в Западной Европе в последние годы проводится политика, направленная на сочетание гибкости и стабильности правового регулирования труда (так называемая политика «гибкобильности»). Подробнее об этом смотрите § 3 Б гл. 10.

Б) Проблема гибкости международного трудового права. Для международного трудового права гибкость не менее важна, чем в национальном праве. Собственно, основной источник международного трудового права – это международные договоры, т.е. акты, по поводу содержания которых различным государствам приходится согласовывать свои позиции уже не только «вертикально» (с собственными, внутригосударственными, социальными партнерами), а и «горизонтально» (друг с другом). Более того, в случае МОТ, в рамках которой и создано наибольшее количество международных трудовых стандартов, вертикальное согласование содержания международных актов неизбежно связано и с горизонтальным. Дело в том, что сама МОТ – это не классическая международная межправительственная организация, представляющая интересы исключительно государств, а орган, построенный на началах трипартизма, т.е. представительства интересов трех сторон социального партнерства: государств, работников и работодателей. Подробнее об этом смотрите в § 2 А гл. 3 далее.

В настоящее время членами МОТ являются почти все государства мира (см. § 4 А гл. 2 далее). Необходимость согласования интересов и самих этих государств, и наиболее представительных организаций работников и работодателей в этих государствах вынуждает МОТ максимально увеличивать гибкость принимаемых международных актов.

Это делается двумя способами: во-первых, сами формулировки актов МОТ делаются весьма гибкими и расплывчатыми. Очень часто в них содержатся фразы вроде: «насколько это возможно», «если это не противоречит национальной практике», «государства должны проводить политику, нацеленную на…» и т.п. Во-вторых, в конвенции часто включаются специальные «механизмы гибкости», позволяющие тем государствам, которые по экономическим или политическим причинам в настоящее время не готовы принять на себя полный объем обязательств по данной конвенции, делать оговорки и принимать лишь часть обязательств по конвенции. Эти оговорки могут действовать в течение определенного срока или быть бессрочными.

Таким образом, формальные юридические обязательства государств по конвенциям минимизируются, что облегчает и принятие самих актов, и их дальнейшую ратификацию государствами. Одновременно с этим МОТ уделяет внимание соблюдению государствами не только прямо закрепленных формальных обязательств, но и рекомендательных актов, а также международных трудовых стандартов, расширительно трактуемых контрольными органами МОТ (см. об этом подробнее в § 1 гл. 5).

Всю совокупность формально необязательных актов, но накладывающих моральные и политические обязательства принято называть «мягким правом», объем которого в международном трудовом праве существенно превышает объем классического «жесткого» права и имеет тенденцию к постоянному увеличению (см. § 4 В.4 гл. 4). «Мягкое право» – это область, пограничная между правом и политикой, поскольку нормы «мягкого права» принимаются юристами, а их выполнение обеспечивается (или не обеспечивается) политическими средствами. Несмотря на такой «неправовой» вид этого «права», его значение не следует недооценивать: очень большое количество национальных правовых актов и разного рода действий государств принимается под воздействием «мягкого права».

В) Сравнительный метод в трудовом праве. Использование сравнительного метода (компаративистики) в правоведении – это один из ведущих способов как научного изучения правовой системы, так и совершенствования национальной системы трудового права с помощью заимствования и адаптации лучших образцов международного, зарубежного и исторического опыта. Самому сравнительному правоведению посвящено достаточно много капитальных юридических исследований [25]. Для трудового права, как отрасли сравнительно молодой и отличающейся большой динамикой, а также существенной страновой спецификой, использование сравнительного метода особенно актуально. Распределение семей (видов) национальных отраслей трудового права не вполне совпадает с общеправовыми классификациями национальных систем [26]. В настоящем учебнике, однако, акцент делается не на национальном законодательстве, а на том, каким образом международные трудовые стандарты имплементируются на национальном уровне в России и в других странах, каким образом международные нормы работают (или не работают) в той или иной стране.

В научных и учебных работах нередко используется термин «сравнительное трудовое право» [27]; два ведущих научных журнала в этой области содержат в своих названиях этот термин (издающийся в США «Журнал сравнительного трудового права и политики» и издающийся в Италии «Международный журнал сравнительного трудового права и промышленных отношений») [28]. Однако, конечно, нельзя говорить о сравнительном трудовом праве ни как об отрасли права, ни как о комплексном объединении правовых норм в том смысле, как этот термин применяется к международному трудовому праву (см. § 1). Когда употребляется этот термин, речь идет исключительно о научной дисциплине – сравнительном правоведении в области трудового права, поскольку никаких «сравнительных правовых норм», разумеется, в природе не существует.

Можно утверждать, что система российского трудового права изначально формировалась под непосредственным влиянием сравнительного правоведения: в основу первых фабричных законов были положены соответствующие нормы, принятые ранее в европейских государствах [29]. Однако после Октябрьской революции 1917 г. системы трудового права капиталистических и социалистических стран находились в двух враждующих лагерях, и открытое заимствование опыта чужой системы осуществляться не могло. С одной стороны были капиталистические страны, в которых правовое регулирование труда осуществлялось исходя из аксиомы наличия частной собственности на средства производства и, соответственно, существования независимых от государства предпринимателей-работодателей. С другой стороны был социалистический лагерь, возглавлявшийся СССР, в котором «государство принадлежало трудящимся», а работодатели принадлежали государству. О международно-правовом аспекте этой проблемы смотрите § 4 А и Б следующей главы.

Тем не менее, несмотря на идеологические противоречия, две враждебные политические и правовые системы оказывали довольно существенное воздействие друг на друга. Многие социальные права работников вводились в капиталистических странах исходя из опасений распространения в их отношении социалистической революции и под давлением профсоюзных и политических движений левой ориентации, ориентированных в своей идеологии на Советский Союз. Например, право и обязанность(!) трудиться, закрепленное в Преамбуле к Конституции Франции 1946 г., было внесено в текст под непосредственным влиянием коммунистической партии Франции.

И, наоборот, в России анализировалось и изучалось капиталистическое трудовое законодательство. Это делалось в критическом ключе: обязательным элементом любого сравнительно-правового исследования в области трудового права было осуждение буржуазного трудового законодательства, в лучшем случае приспосабливающегося под требования рабочего класса, а в худшем – носящего «антирабочий» характер. Тем не менее, несмотря на этот идеологический налет, советские ученые могли «между строк» доносить до читателей информацию и о позитивных аспектах зарубежного трудового права. Особый вклад в это вносили работы М. В. Баглая, Б. Н. Жаркова, С. А. Иванова, И. Я. Киселева, В. И. Усенина и др. [30]

Проблема сравнительного трудового права заключается в очень значительных различиях в культурных, политических, правовых и экономических особенностях разных стран. При этом могут возникать трудности чисто технического характера. Например, совершенно разные по функциям органы могут одинаково называться в разных странах, что приводит к неправильному пониманию зарубежными юристами особенностей функционирования чужой правовой системы [31]. Однако более важна проблема фундаментальных различий между различными общественными и правовыми системами. Те нормы права, которые хорошо себя зарекомендовали в течение долгого времени в одной стране, могут, будучи точно перенесенными в другую, оказаться совершенно неэффективными.

Сложности трансплантации зарубежных правовых моделей. Простое копирование иностранного законодательства в трудовом праве невозможно. Очень показателен в этом смысле пример Японии, которая была оккупирована после Второй мировой войны войсками США, и оккупационные власти фактически ввели на территории этой страны нормы, воспроизводящие трудовое законодательство США. В частности, был заимствован практически полностью американский Национальный закон о трудовых отношениях, касающийся принципов ведения коллективных переговоров (см. § 3 Б гл. 6). Однако система отношений между профсоюзами и работодателями, основанная в США на традиции автономии воли сторон и либерализма, натолкнулась в Японии на традиции авторитаризма, неформальных отношений и семейственности. В итоге в этой стране сформировалась уникальная система «пожизненного найма», совершенно непохожая на систему США.

Впервые на проблемы «переносимости» чужих систем трудового права обратил внимание известный немецко-британский [32] ученый О. Кан-Фройнд в своей работе «Об употреблении и злоупотреблении сравнительным правом» [33]. О. Кан-Фройнд совместно с американцем Б. Аароном были инициаторами создания в 1966 г. авторитетной «Группы сравнительного трудового права», базировавшейся в Калифорнийском университете (США) и объединявшей исследователей из Великобритании, Западной Германии, Италии, США, Франции и Швеции. Эта группа в течение двенадцати лет осуществляла углубленное изучение трудового законодательства шести стран, значительно обогатившее сравнительное трудовое право. Большой вклад в сравнительное правоведение в области трудового права вносят также тематические Общие обзоры Комитета экспертов МОТ по применению конвенций и рекомендаций (см. § 1 А.1 гл. 5), посвященные проблемам исполнения положений актов МОТ по тому или иному вопросу. При соответствующем анализе эксперты обобщают, изучают и публикуют свои выводы о законодательстве огромного количества стран-участниц МОТ, предоставивших сведения о своем национальном законодательстве [34]. Существенный вклад в сравнительное трудовое право вносит также действующий при МОТ Международный институт трудовых исследований (см. § 2 А.4 гл. 3). Институт регулярно выпускает фундаментальный обзор «Мир труда». Выпуск этого обзора за 2009 г. посвящен кризису занятости, вызванному мировым финансовым кризисом [35].

Одним из направлений исследований современных компаративистов в области трудового права является изучение вопроса о конвергенции, т.е. сближении, либо, наоборот, дивергенции (т.е. удаления друг от друга) национальных систем трудового права [36].

§ 3. Принципы международного трудового права

Вопрос о правовых принципах – это одна из самых важных и одновременно с этим, дискуссионных проблем в праве. В течение многих лет ученые-юристы спорят не только по поводу содержания принципов права, но и в отношении того, что именно следует понимать под этим понятием. Чаще всего под правовыми принципами понимаются исходные начала, выражающие сущность и социальное назначение права.

Для международного трудового права значение правовых принципов еще выше, чем для национальных правовых систем. Если для внутреннего права принципы – это определенный ориентир, который важен для теории и может быть использован на практике в случае, если судья затрудняется в толковании той или иной писаной правовой нормы, то в международном праве это не так.

Согласно ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права являются неотъемлемой частью российской правовой системы. Верховный Суд РФ дает разъяснение [37], что следует считать общепризнанными принципами международного права (см. § 1 гл. 4), однако перечня таких принципов нигде не содержится. В статьях 53 Венских конвенций о праве международных договоров 1969 и 1986 гг. [38] говорится об «императивных нормах общего международного права (jus cogens)» [39], которые имеют преимущество по сравнению с международными договорами, заключенным в обычном порядке. Кроме того, в Статуте Международного суда ООН (ст. 38, п. 1, § с) среди норм, использующихся Международным судом ООН при разрешении споров, упоминаются «общие принципы права, признанные цивилизованными нациями». Несмотря на архаичность данной формулировки (в настоящее время государства на официальном уровне уже не позволяют себе противопоставлять себя – «цивилизованных» – иным – «нецивилизованным» – государствам), данный термин также можно приравнять к использующемуся в Венских конвенциях и в Конституции России. В современном международном праве с учетом тенденции растущей регионализации мира в противовес глобализации 1990-х гг. (см. § 4 гл. 2) появилась идея о возможности существования в определенных ситуациях даже региональных норм jus cogens [40]. Однако пока данная концепция не относится к преобладающим в правовой науке».

Соответствующие принципы для международного трудового права нашли отражение в Декларации МОТ 1998 г. об основополагающих принципах и правах в сфере труда. В ней перечисляются приоритетные направления нормотворческой деятельности МОТ в сфере труда и основополагающие принципы, которые должны соблюдаться государствами-членами независимо от факта ратификации той или иной конвенции МОТ, а лишь в силу присоединения к Уставу МОТ и Филадельфийской декларации 1944 г., являющейся приложением к Уставу. К этим принципам относятся:

а) свобода объединения и действенное признание права на ведение коллективных переговоров;

б) упразднение всех форм принудительного или обязательного труда;

в) действенное запрещение детского труда;

г) недопущение дискриминации в области труда и занятий.

Однако окончательной ясности в вопросе о том, следует ли относить четыре основополагающих принципа и права в сфере труда к числу норм jus cogens, нет. Дело в том, что сама Декларация МОТ 1998 г. обосновывает необходимость применения этих принципов не фактом их общего признания со стороны мирового сообщества, как это свойственно для норм jus cogens, а присоединением государств к Уставу МОТ. В связи с этим некоторые специалисты считают, что перечень основополагающих принципов в сфере труда шире перечисленного в Декларации МОТ 1998 г. [41], некоторые, наоборот, утверждают, что не все из этих принципов универсальны [42].

Тем не менее позиция самого авторитетного международного органа в сфере труда – МОТ в настоящее время заключается в продвижении и первоочередной реализации государствами-членами именно этих четырех принципов. МОТ также проводит широкую международную кампанию, цель которой заключается в том, чтобы восемь так называемых фундаментальных конвенций, посвященных этим четырем принципам (см. о них разд. 2) были ратифицированы всеми государствами – участниками МОТ. Одновременно с этим, критикуя государства за невыполнение положений какой-либо из этих конвенций, МОТ не принимает в расчет аргументы государства о том, что соответствующая конвенция им не была ратифицирована. Таким образом МОТ фактически приравнивает эти принципы к общим нормам международного права (jus cogens), которые, согласно Венской конвенции о праве международных договоров от 23 мая 1969 г. и Венской конвенции о праве договоров между государствами и между народными организациями или между международными организациями от 21 марта 1986 г., имеют преимущество перед международными договорами, заключенными в обычном порядке.

Поэтому каждый из четырех основополагающих принципов в сфере труда рассматривается подробно в отдельной главе учебника в разд. 2.

Вопросы для самопроверки

1. Следует ли считать международное трудовое право самостоятельной правовой отраслью, подотраслью права, правовым институтом или иным правовым образованием? Почему?

2. Насколько уместно и уместно ли употребление терминов «международное публичное трудовое право» и «международное частное трудовое право»?

3. Каким образом следует понимать термины «гибкость» и «жесткость» трудового права? Каким образом реализуется гибкость международного трудового права?

4. Какие основные проблемы существуют в современном сравнительном трудовом праве?

5. Каково содержание основополагающих прав и принципов в сфере труда?

ГЛАВА 2. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ МЕЖДУНАРОДНОГО ТРУДОВОГО ПРАВА

§ 1. Предпосылки возникновения международно-правового регулирования труда в XIX в. § 2. Создание и начальный этап деятельности Международной организации труда. § 3. Международная организация труда после Второй мировой войны. § 4. Современное международно-правовое регулирование отношений в сфере труда. А) Расширение членской базы Международной организации труда. Б) Изменение политики Международной организации труда после окончания холодной войны. В) Международная организация труда и проблема глобализации. Г) МОТ и мировой финансовый кризис. Вопросы для самопроверки.

§ 1. Предпосылки возникновения международно-правового регулирования труда в XIX в.

Идея международно-правового регулирования труда возникла в мире почти одновременно с трудовым правом. В результате промышленной революции в конце XVIII – начале XIX вв. появился новый общественный класс – пролетариат. Отношения между работниками того времени и собственниками заводов строились на базе гражданского права, подразумевавшего в качестве основы свободу договора и юридическое равенство сторон. Однако, вследствие экономического неравенства сторон (см. об этом в § 2 А гл. 1) работодатели могли навязывать работникам кабальные условия труда. Например, первые британские законы, ограничивающие свободу заключения трудовых договоров установлением определенных стандартов труда, предусматривали двенадцатичасовой рабочий день и восьми либо девятилетний минимальный возраст для приема на работу [43]. Дисбаланс на рынке труда и бедственное положение промышленных рабочих приводили, с одной стороны, к стихийным протестам со стороны самих работников, а с другой – привлекали внимание государственных и общественных деятелей к данной проблеме.

По поводу возникновения собственно отрасли трудового права между учеными ведутся дискуссии, однако первое, называвшееся в то время фабричным, законодательство о труде стало приниматься на протяжении XIX в., и к его концу таких нормативных актов в наиболее промышленно развитых странах было уже довольно много, и касались они подавляющего большинства работников.

Некоторые работодатели, понимая несправедливость существующей системы, в добровольном порядке за свой счет устанавливали более благоприятные условия труда для рабочих. Для таких работодателей-гуманистов установление общих для всех трудовых стандартов было важным и с экономической точки зрения: – себестоимость продукции их конкурентов, не тратящих деньги на социальные нужды работников, была ниже их затрат.

Среди таких работодателей наиболее известен Роберт Оуэн, британский промышленник и филантроп.

Роберт Оуэн (1771-1858). Роберт Оуэн в начале XIX в. был совладельцем и управляющим текстильной фабрики в городке Нью-Ланарк, недалеко от Глазго. Он стал известен сначала во всей Великобритании, а потом и за ее пределами благодаря неслыханному до него подходу к организации деятельности фабрики.

Оуэн организовал на фабрике замкнутую рабочую коммуну, в которой занимался не только собственно промышленной деятельностью, но и образованием и воспитанием рабочих. В отличие от французских социалистов, считавших что социальная справедливость может быть достигнута лишь насильственным путем, с помощью уничтожения паразитирующих богатых классов, Оуэн верил в то, что людям необходимо просто «открыть глаза» на ту социальную несправедливость, в которой они живут. Для того чтобы общество стало справедливее, людей необходимо соответствующим образом воспитывать, чем он и стал заниматься в своей коммуне, привлекая к своему опыту всеобщее внимание.

Оуэну удалось на своей фабрике совместить экономическое процветание с хорошими условиями труда работников, что было уникальным случаем в то время. Фабрику в Нью-Ланарке посещало огромное количество людей, среди которых был и будущий российский император Николай I, звавший Оуэна переселиться со своей коммуной в Россию, от чего тот отказался.

Оуэн считал, что важнейшей причиной бедности является конкуренция человеческого и машинного труда. Для победы над бедностью, по его мнению, следовало подчинить машины интересам всех людей и правильно организовать производство. Оуэн разработал концепцию идеальной рабочей коммуны. В этой коммуне должно было работать около 1200 человек, проживающих в большом общем здании. Питание и досуг работников должны были проходить совместно, однако у каждой семьи должны были быть свои комнаты. Дети до трех лет должны были воспитываться в своих семьях, а потом начинать жить в коммуне, причем родители должны были иметь возможность общаться с детьми в любое время. Считается, что многие идеи Оуэна, которые не были реализованы на практике при его жизни, нашли свое отражение в современных израильских кибуцах.

Р. Оуэн в течение многих лет обращался в британский парламент с предложениями о принятии фабричного законодательства, однако большого успеха в этом не добился. Помимо попыток добиться широкой реализации своих социалистических идей Оуэн публично выступал против религии, чем вызвал неприятие со стороны британского общества. В 20-е гг. XIX в. Оуэн пытался организовать коммуны в США, однако там его деятельность закончилась финансовым крахом.

Интересные воспоминания о Р. Оуэне оставил А. И. Герцен, познакомившийся с Оуэном в последние годы его жизни и называвший его «странным человеком, апостолом между фабрикантами» [44].

Несмотря на то что общество не приняло идей Оуэна и его попытки «перевоспитать» рабочих и промышленников выглядят сейчас довольно наивными, он оставил большой след в истории общественной мысли и социальные идеи XX в. формировались под значительным влиянием его гуманистических идеалов.

Менее известным мотивом принятия трудового законодательства было то, что очень многие молодые люди из рабочего класса признавались негодными к военной службе из-за плачевого состояния здоровья, вызванного условиями их работы и жизни.

Вскоре после возникновения фабричного законодательства возникла концепция прав человека второго поколения, т.е. социальных прав. Важный вклад в развитие идеи права на достойное существование внесли русские мыслители – В. С. Соловьев и П. И. Новгородцев.

В общественной мысли того времени господствовали две полярные идеи относительно регулирования труда. С одной стороны, сторонники ортодоксального либерализма, придерживавшиеся концепции laissez-faire, утверждали, что в мире идеальной конкуренции и свободной торговли ограничение рабочего времени и запрет детского труда увеличат стоимость производимой в государстве продукции. Это приведет к росту дешевого импорта из других стран, и подорвет торговый баланс и экономику страны в целом. Однако еще в 1788 г. швейцарский банкир Ж. Неккер справедливо заметил, что, если Франция отменит воскресный отдых для своих рабочих, это даст ей конкурентное преимущество перед другими странами. Но только до тех пор, пока другие страны не последуют ее примеру. Поэтому сохранить выходной день можно только в том случае, если правило о воскресном отдыхе будет соблюдаться всеми странами [45]. С другой стороны, марксисты призывали к международным солидарным действиям пролетариата в борьбе за установление восьмичасового рабочего дня и ограничение детского труда. Целью последователей К. Маркса было создание «школ классовой борьбы» для завоевания политической власти и установления диктатуры пролетариата. Однако марксисты, в отличие от идеологов реформирования социальных отношений, считали, что в рамках существующей системы это в принципе невозможно. Поскольку работник получает лишь часть стоимости производимой им продукции, а оставшуюся часть (называемую марксистами прибавочной стоимостью) «отбирает» собственник средств производства – капиталист, трудовые отношения в условиях капитализма по определению основываются на несправедливой и аморальной эксплуатации пролетариата. Единственный выход из этой ситуации согласно марксистской теории – полное уничтожение капиталистической системы путем установления общественной собственности на средства производства.

Уходя от этих крайних политических и экономических воззрений, британский политический деятель Ч. Хиндли в 1833 г. впервые предложил идею международного регулирования труда, во-первых, исходя из моральных соображений о необходимости улучшения благосостояния рабочих во всем мире и, во-вторых, в связи с тем, что страны, устанавливающие высокие стандарты труда, могут получить экономическую выгоду только в том случае, если их примеру будут следовать и другие государства. То есть он воспроизвел аргументацию Ж. Неккера, придав ей форму практической идеи. Исходя из этих соображений промышленник из Эльзаса Д. Легран в 40-е гг. XIX в. стал обращаться к государственным деятелям разных стран с предложениями по принятию таких договоров. Аргументация Леграна основывалась также и на том, что работники не будут долго терпеть то положение, в котором они пребывают, и правительствам следует опасаться социальных потрясений [46].

Можно утверждать, что установление международных трудовых стандартов еще с XIX в. мотивировалось тремя группами причин: гуманитарными, социальными и экономическими. Гуманитарные соображения сводились к тому, что трудящиеся находятся в тяжелом положении, нуждаются в помощи, и государства должны сотрудничать между собой с целью установления более гуманных трудовых стандартов. Социальные соображения были связаны с опасениями социальных потрясений, которые могли принять транснациональный масштаб. Эти опасения реализовались в полной мере чуть позже, на исходе Первой мировой войны (см. далее). Наконец, экономические соображения – это опасения, что другое государство будет конкурировать с национальной экономикой своего государства за счет низких расходов на труд работников (см. об этом подробнее в § 2 Д гл. 3). Все эти мотивы актуальны и в начале XXI в.

Во второй половине XIX в. ряд официальных инициатив по установлению международного регулирования труда был сделан в немецком и французском парламентах. В 1881 г. Швейцарская Конфедерация предложила Федеральному консулу провести консультации с другими промышленно развитыми государствами по поводу проведения МКТ с целью принятия международных актов о труде. Однако позитивной реакции от других государств в то время не последовало.

Идея международного регулирования труда к тому времени получила поддержку со стороны социалистических движений и конгрессов профсоюзов, до этого момента придерживавшихся почти исключительно революционных взглядов. Важное воздействие на общественное мнение имело принятие Папой Римским Леоном XIII в 1891 г. энциклики Rerum Novarum (лат. «новые вещи»), в которой содержался призыв принять меры для защиты здоровья и интересов рабочего класса.

Немецкий кайзер Вильгельм II перехватил швейцарскую инициативу по проведению международной конференции, которая в итоге состоялась в Берлине в 1891 г. с участием тринадцати европейских стран. Конференция закончила свою работу выработкой пожеланий, адресованных европейским правительствам, которые, впрочем, не привели в тот момент к реальным шагам со стороны государств. В 1897 г. состоялось еще два международных конгресса: в Цюрихе и Брюсселе. Первый был организован профсоюзными организациями, второй – представителями властей, дипломатами и деловыми кругами. Оба конгресса выступили с инициативой создания Ассоциации по юридической защите трудящихся, которая в итоге была основана через три года на международной конференции в Париже [47]. Фабричное законодательство было наиболее развито в богатых странах, и именно они выступали инициаторами создания международных норм, которые бы помогли ограничить дешевый импорт в их страны. Таким образом, международные трудовые нормы изначально создавались не только из гуманных соображений защиты работников или опасений социальных потрясений, но и из чисто прагматических соображений защиты национальных экономик.

Ассоциация не была официальной международной организацией, однако пользовалась поддержкой ряда европейских государств. Говоря современным языком, это была международная неправительственная организация. Целью Ассоциации был периодический обзор национального трудового законодательства, а также содействие проведению международных конференций по вопросам труда. В результате деятельности Ассоциации швейцарское правительство в 1905 и 1906 гг. провело международные конференции, которые приняли первые международные трудовые конвенции. Одна из них касалась запрета ночного труда для женщин в промышленности, другая – запрета использования желтого фосфора при производстве спичек.

Помимо двух конвенций, принятых по инициативе Ассоциации, к 1915 г. наиболее экономически развитые государства заключили более двадцати двухсторонних договоров, касавшихся различных вопросов, связанных с трудом: от социального страхования до вопросов трудовой миграции [48].

Принятие других международных актов в сфере труда было прервано Первой мировой войной.

§ 2. Создание и начальный этап деятельности Международной организации труда

В течение Первой мировой войны рабочее движение значительно усилилось, причем оно стало развиваться в двух направлениях. Радикальная часть профсоюзов была настроена революционно, а умеренные движения отстаивали получение социальных прав путем государственных реформ социал-демократического характера. В России отсутствие традиций социальной демократии привело к победе революционных сил в 1917 г. То же самое почти произошло в Германии в 1919 г. Правительства остальных государств были шокированы масштабом революционных настроений в Европе и стали более восприимчивы к идее принятия международного трудового законодательства, которое должно было стать «предохранительным клапаном» для общества, защищающим от угрозы распространения мировой революции и коммунизма. Неудивительно поэтому, что преамбула к Уставу МОТ 1919 г. начинается со слов о том, что «всеобщий и прочный мир может быть установлен только на основе социальной справедливости» [49]. Таким образом, одной из важнейших задач, поставленных перед создающейся МОТ, была остановка распространения большевизма и коммунизма за пределы России. Именно как альтернативный коммунистическому движению способ осуществления социальной справедливости в отношении работников МОТ воспринималась многими исследователями вплоть до окончания холодной войны [50].

СССР и МОТ. У Советской России с МОТ с самого начала сложились очень непростые отношения: с одной стороны, МОТ защищала рабочих, что также было основополагающим элементом советской политики; с другой стороны, в цели МОТ входило сохранение действующей буржуазной системы, что советской политике в корне противоречило. Советский Союз вошел в состав МОТ только в 1934 г., после того как И.В. Сталин отказался от идеи мировой революции и объявил курс на построение социализма и коммунизма в отдельно взятом государстве. Однако вскоре в 1939 г. СССР был исключен из Лиги Наций после нападения на Финляндию, что автоматически привело к исключению СССР из МОТ в 1940 г. Членство СССР в МОТ было восстановлено уже после смерти И.В. Сталина – в 1954 г. Несмотря на то что СССР ратифицировал некоторые конвенции МОТ, отношение к этой организации до конца советского периода оставалось весьма прохладным [51]. Так, например, в учебниках по советскому трудовому праву эта организация, как правило, вообще не упоминалась [52].

Так же как и в случае Ассоциации по юридической защите трудящихся, страны, инициировавшие создание МОТ, преследовали и экономические цели, защищая свою экономику от социального демпинга из более бедных стран с низкими трудовыми стандартами.

Первая мировая война закончилась подписанием 28 июня 1919 г. Версальского мирного договора, который, помимо прочего, содержал ч. XIII, касавшуюся вопросов международного регулирования труда. В ее преамбуле, перенесенной в Устав МОТ, говорится, что «…непринятие какой-либо нацией действительно гуманного режима труда препятствует усилиям других наций, желающих улучшить судьбу трудящихся в их собственных странах». Собственно, в этом международном договоре было предусмотрено проведение МКТ и учреждение МОТ в качестве структурного подразделения Лиги Наций. Был принят Устав МОТ, установлена процедура принятия актов МОТ – международных конвенций и рекомендаций. Интересно, что при обсуждении статуса международных конвенций о труде Франция и Италия предлагали установить их обязательный характер с момента их принятия МОТ без необходимости ратификации государствами-участниками, однако это предложение не было поддержано.

В основу структуры МОТ с самого начала был положен принцип трипартизма, т.е. трехстороннего представительства государственных органов, организаций работников и работодателей, причем каждая сторона независима от двух других. Этот принцип организации МОТ сохранен и до сегодняшнего дня (о структуре МОТ см. § 2 А гл. 3).

Трипартизм МОТ и советская структура отношений в сфере труда

Трипартизм никак не мог сочетаться с социалистической системой общества, подразумевавшей отсутствие частной собственности на средства производства. В советской модели государство декларативно принадлежало трудящимся, а самому государству, в свою очередь, принадлежали все работодатели – предприятия, учреждения и организации. Следовательно, работники были «собственниками» и своих работодателей. Поэтому, согласно советской правовой доктрине, у работников не могло быть антагонистического противоречия интересов со своими работодателями. Таким образом, участие советских представителей в деятельности МОТ было крайне затруднено, поскольку и представители работников, и представители работодателей заведомо не могли быть независимыми от государства.

Первым Генеральным директором МБТ [53] был избран один из наиболее активных инициаторов создания Организации – французский политический деятель Альбер Тома. Он возглавлял Организацию до своей смерти в 1932 г.

Альбер Тома (1878-1932). Альбер Тома – французский политический и общественный деятель, журналист. С 1904 г. был журналистом социалистической ориентации, сотрудничал с социалистической газетой «L’Humanité». В 1915 г. в возрасте 36 лет А. Тома стал членом правительства Французской Республики, а в 1916 г. получил важнейший во время Первой мировой войны пост министра вооружений. В это время Тома два раза ездил в Россию, где вел переговоры сначала с царским, а затем с Временным правительствами по поводу участия России в наступлении на Германию.

На первой сессии МКТ, которая состоялась в 1919 г. в Вашингтоне и в деятельности которой он не принимал участия, А. Тома был избран Генеральным директором МБТ. С этого момента вплоть до самой смерти в 1932 г. вся деятельность А. Тома была связана с Организацией. Считается, что благодаря его энергичному руководству МОТ получила очень мощный импульс к развитию. В течение всего нескольких лет с момента основания МОТ стала очень заметной международной организацией, получившей свое собственное здание в Женеве, в котором работало около 400 человек, приняла значительное количество конвенций и рекомен-

даций, стала вести активную пропагандистскую работу по популяризации международных трудовых стандартов. Под руководством А. Тома был создан действующий до сих пор механизм контроля за соблюдением конвенций МОТ, осуществляемый Комитетом экспертов и Комитетом Конференции по применению конвенций и рекомендаций (см. § 1 гл. 5 учебника) [54].

Первая сессия МКТ состоялась в октябре 1919 г. в г. Вашингтоне, на ней было принято сразу шесть конвенций и шесть рекомендаций. В течение первых двадцати лет работы МОТ (с 1919 по 1939) было принято 67 конвенций и 66 рекомендаций МОТ, опубликованных вместе в 1939 г. под названием «Международный трудовой кодекс». Этот межвоенный период деятельности МОТ иногда принято называть «золотым веком нормотворчества». МОТ даже критиковалась за «слишком быстрый старт» своей деятельности, потому что такое большое количество конвенций не получало достаточного количества ратификаций со стороны участников МОТ. Позже процесс принятия конвенций и рекомендаций МОТ существенно замедлился. В настоящее время далеко не на каждой МКТ принимается хотя бы одна конвенция или рекомендация.

В 1926 г. для осуществления контроля за реализацией принимаемых международных норм был учрежден Комитет экспертов и Комитет Конференции по применению конвенций и рекомендаций.

В 1930-е гг. МОТ столкнулась с массовой безработицей и финансовым кризисом мирового масштаба, спровоцированным Великой депрессией в США. В качестве способа преодоления экономических проблем государства стремились сократить объем прав, предоставлявшихся работникам для уменьшения издержек бизнеса. Это же обстоятельство сказывалось и на готовности принимать международные акты о труде.

§ 3. Международная организация труда после Второй мировой войны

После начала Второй мировой войны штаб-квартира МОТ была временно перенесена из Женевы, находившейся в самом центре охваченной войной Европы, в Монреаль, где и осуществлялась деятельность МОТ до возвращения штаб-квартиры в Женеву после окончания войны.

В 1944 г. на МКТ был принят новый программный акт МОТ – Филадельфийская декларация относительной целей и задач МОТ , вошедшая в качестве приложения в Устав МОТ. В Декларации отражены фундаментальные принципы МОТ, применяющиеся и поныне:

а) труд не является товаром;

б) свобода слова и профсоюзной деятельности является необходимым условием постоянного прогресса;

в) нищета в любом месте является угрозой для общего благосостояния;

г) борьба с нуждой должна вестись с неослабевающей силой в каждом государстве и путем постоянных и объединенных международных усилий, при которых представители рабочих и предпринимателей, пользующиеся равными правами с представителями правительств, присоединятся к ним в свободном обсуждении и принятии демократических решений в целях содействия общему благосостоянию [55].

Первый из тезисов, декларированных МОТ, о том, что труд не является товаром – это краеугольный камень современного трудового права (как национального, так и международного). Как пишет авторитетный французский специалист по трудовому праву Ж. Рожо, если бы труд был обычным товаром, антимонопольное законодательство могло бы успешно заменить все трудовое право [56].

МОТ после Второй мировой войны была включена в структуру новой глобальной международной организации – ООН. В 1969 г. МОТ в честь пятидесятилетия со дня создания была присуждена Нобелевская премия мира за содействие улучшению условий жизни трудящихся. Как было указано в речи председателя Нобелевского комитета при награждении, МОТ – это «одно из редких институциональных образований, созданием которых может гордиться человечество» [57].

Послевоенный период существования МОТ был отмечен противостоянием социалистического и капиталистического блоков странучастниц. Советский Союз, победивший во Второй мировой войне, получил очень большое влияние как в ООН, так и в МОТ. Вместе с тем основы трудового законодательства стран советского блока радикально расходились с их пониманием социал-демократическими силами, стоявшими у истоков создания МОТ. В частности, отсутствие реального разделения между государством, работодателями и работниками противоречило принципу свободы объединения, а ответственность за тунеядство вызывала упреки в использовании принудительного труда. Советский Союз отвергал эти обвинения и заявлял о пристрастности со стороны МОТ. В свою очередь, СССР при поддержке стран советского блока и ряда развивающихся стран обвинял капиталистические страны и, прежде всего, США в нарушении прав трудящихся.

Конфликт достиг таких масштабов, что в знак протеста против критики в свой адрес, недостаточной критики стран советского блока и применения со стороны МОТ «двойных стандартов» США вышли в 1977 г. из состава МОТ. Поскольку на США приходилась очень большая доля членских взносов в эту организацию, выход США повлек существенные финансовые затруднения в МОТ. Только после того как МОТ пошла на определенные уступки в отношении США, это государство восстановило свое членство в 1980 г. Когда в 1982 г. в Польше возник широко известный конфликт с участием нового (фактически антисоветского) профсоюза «Солидарность», возглавляемого будущим президентом Польши Л. Валенсой, МОТ поддержала профсоюз в противовес позиции СССР и социалистических стран.

В этом противостоянии каждый из блоков поддерживала и своя международная профсоюзная организация. Так, прозападные профсоюзы были представлены Международной конфедерацией свободных профсоюзов (МКСФ), а также Всемирной конфедерацией труда (ВКТ), а советский блок поддерживала Всемирная федерация профсоюзов (ВФП). Подробнее об этих организациях см. § 3 гл. 3 учебника.

§ 4. Современное международно-правовое регулирование отношений в сфере труда

А) Расширение членской базы Международной организации труда. Еще одной проблемой послевоенной деятельности МОТ было радикальное изменение состава государств-участников вследствие процесса получения независимости бывшими странами-колониями. Сразу после окончания Второй мировой войны в МОТ было 52 страны-участницы, бóльшая часть которых имела хорошо развитую экономику и схожие политические системы. К настоящему времени количество стран – членов МОТ увеличилось более чем в три раза, причем в основном это увеличение произошло за счет образования новых независимых государств. Существенная разница экономических и социальных условий в развитых и развивающихся странах потребовала большей гибкости принимаемых международных трудовых стандартов, с тем чтобы они могли в равной степени применяться и в богатых, и в бедных странах. Появление развивающихся государств в структуре МОТ привело к обращению внимания организации к проблемам развивающихся стран, в частности, к деятельности многонациональных корпораций в этих государствах.

Противоречия между богатыми и бедными странами вызвали существенные трудности при принятии новых и ратификации ранее принятых конвенций МОТ. Это связано с противоположной мотивацией экономически развитых и развивающихся стран по данному вопросу.

Противоречия между богатыми и бедными странами по поводу принятия международных трудовых норм. Проблема мотивации принятия международных трудовых норм под влиянием протекционистских соображений осталась актуальной и до настоящего времени. Развивающиеся страны нередко обвиняют экономически развитые государства в установлении с помощью международных стандартов труда барьеров в международной торговле. В современной правовой доктрине принято выделять два вида государственных мотивов для принятия международных трудовых стандартов. Первый вид – это мотивы протекционистского характера, направленные на фактическое уравнивание условий труда между богатыми и бедными странами, что, по сути, нарушает возможности экспорта из бедных стран. Чаще всего такого рода мотивация осуждается и считается неприемлемой. Второй вид – осуждение явно негуманных условий труда в бедных странах и борьба с такими видами труда, которые вызывают моральное неприятие у мирового сообщества (например, наихудшими формами детского труда). Провести четкую грань между этими видами мотивов на практике бывает затруднительно. Богатые государства, склоняющие бедные к принятию международных трудовых стандартов, практически всегда делают акцент на второй группе мотивов, а развивающиеся страны, уклоняющиеся от принятия на себя соответствующих обязательств, апеллируют к тому, что богатые страны на самом деле занимаются торговым протекционизмом.

В долгосрочной перспективе непринятие международных трудовых стандартов не только отрицательно сказывается на положении развивающихся стран, но и подрывает экономику соответствующих государств, обрекая их в международном разделении труда на занятие экономической ниши «социального демпинга» за счет дешевой и неквалифицированной рабочей силы. Подробнее об этом смотрите в гл. 8.

Б) Изменение политики Международной организации труда после окончания холодной войны. Поскольку МОТ, по сути, была одной из площадок, на которых велась холодная война, после ее окончания возникли споры по поводу целесообразности дальнейшего существования, «смысла жизни» и самой Организации. МОТ удалось доказать свою необходимость путем существенной реформы собственной политики.

После прекращения идеологического противостояния между социалистическим и капиталистическим блоками на первый план вышли не менее глубокие противоречия между богатыми и бедными странами, о которых говорилось выше. В настоящее время (и к 1990-м гг. это количество было незначительно меньше) членами МОТ являются 183 государства, т.е. почти все современные государства мира. Кроме того, за время существования Организации накопился колоссальный массив уже принятых международных трудовых стандартов: по состоянию на июнь 2011 г. МОТ приняла 4 декларации, 189 конвенций и 201 рекомендацию, – причем это количество к 90-м гг. XIX в. было лишь незначительно меньше. Часть из них касается одних и тех же вопросов, часть пересматривает более ранние акты. Многие из них к настоящему времени устарели и утратили свою актуальность. Разобраться в таком массиве норм МОТ весьма трудно. Этот объем правовых актов и количество участвующих в них государств чрезвычайно затруднили реальный контроль за соблюдением уже установленных стандартов и принятие новых.

Эти обстоятельства привели, во-первых, к формированию в рамках МОТ в 1995 г. специальной Рабочей группы по политике, касающейся пересмотра стандартов, целью которой стало упорядочивание актов МОТ. В результате проделанной работы Рабочей группой был сформулирован ряд предложений по поводу практических шагов, которые помогли бы упорядочить акты МОТ и тем самым повысить их эффективность. Была выработана классификация актов МОТ с точки зрения их актуальности (классификация по статусу: см. § 4 Г гл. 4), благодаря которой актуальные конвенции и рекомендации отделены от устаревших, фактически утративших силу и не применимых в настоящее время актов. Кроме того, среди актуальных конвенций были выделены те, которые обладают особым статусом ввиду их повышенной важности для современного международного трудового права. Восемь конвенций МОТ, посвященных основополагающим принципам и правам в сфере труда: свободе объединения и признанию права на ведение коллективных переговоров, действенному запрещению принудительного и обязательного труда, искоренению детского труда и недопущению дискриминации в области труда и занятий – получили статус фундаментальных [58]. Четырем конвенциям, посвященным инспекции труда, политике в области занятости и трехсторонним процедурам при принятии международных норм, был присвоен статус приоритетных [59]. Во-вторых, была принята Декларация МОТ 1998 г., в которой указывается, что применение перечисленных выше четырех основополагающих принципов обязательно для государств – членов МОТ вне зависимости от факта ратификации каких-либо конвенций, в силу членства в Организации и присоединения к ее Уставу. Организация сосредоточила свои усилия на кампании по всеобщей ратификации фундаментальных конвенций и особому контролю за соблюдением именно тех международных трудовых стандартов, которые в них содержатся (см. подробнее об этом в § 2 гл. 3). Ежегодно Генеральный директор МБТ представляет глобальные доклады, посвященные прогрессу, достигнутому в отношении продвижения одного из четырех основополагающих принципов за последние четыре года. Количество ратификаций восьми фундаментальных конвенций за последние 11 лет значительно увеличилось и составляет по состоянию на июнь 2011 г. от 150 до 175 ратификаций в отношении каждой из них. В качестве цели МОТ поставила перед собой задачу ратификации восьми фундаментальных конвенций МОТ всеми государствами-членами к 2015 г.

Таким образом, МОТ, с одной стороны, значительно сузила спектр контроля за исполнением международных трудовых стандартов, а с другой стороны, повысила внимание в отношении соблюдения тех норм, которые посчитала наиболее важными, ключевыми. Эта политика встретила противоречивые оценки со стороны экспертов [60]. Поддержка новой политики МОТ связана с тем, что качество контроля за соблюдением хотя бы основополагающих принципов и прав в сфере труда при таком подходе улучшается. С другой стороны, критики говорят о том, что все остальные международные трудовые стандарты, выработанные в течение XX в., оказываются «второсортными», и контроль за их соблюдением ослабевает. Логика, безусловно, есть в обеих позициях.

В) Международная организация труда и проблема глобализации. Помимо смены тактики «сужения фокуса» контроля за соблюдением международных трудовых стандартов МОТ несколько изменила стратегическое направление своей политики. Значительно больший акцент деятельности Организации был перенесен на поиск решений вопросов, связанных с трудом в условиях глобализации.

Глобализация мировой экономики, с одной стороны, создала, предпосылки мощного роста мировой экономики, продолжавшегося вплоть до мирового экономического кризиса, начавшегося во второй половине 2008 г., а с другой – стала серьезным вызовом для трудового права как на национальном, так и на международном уровне. [61] Распространено мнение, что процесс глобализации вызван научно-техническим прогрессом. Отчасти это так. Однако большее значение для ускорения процесса глобализации имели отказ США от привязывания курса доллара к золоту в 1971 г. и отмена контроля за движением капитала, произошедшая в 1970-е гг. Вскоре после того как стали отмечаться процессы глобализации экономики в мировом масштабе, специалисты по международной экономике стали говорить о новом опасном феномене под названием «гонка на дно» (англ. – race to the bottom).

«Гонка на дно». От (англ. – race to the bottom) – термин, означающий в современном международном трудовом праве и экономике труда соревнование, ведущееся между государствами для привлечения иностранных инвестиций за счет низких социальных расходов инвестора. Для привлечения в страну иностранных инвестиций и создания новых рабочих мест государства, в особенности развивающиеся, стремятся обеспечить иностранным инвесторам (чаще всего многонациональным корпорациям) режим наибольшего благоприятствования. Одно из важнейших направлений такого режима – установление «гибкого трудового права», т.е. такого законодательства, которое бы в наименьшей степени связывало работодателя и сокращало его расходы на рабочую силу. Это, очевидно, приводит к снижению социальных стандартов для работников. В результате государства оказываются в ловушке собственной политики: в условиях международной конкуренции за привлечение капитала они уже не могут себе позволить вводить защищающее работников законодательство, так как это сразу же приведет к «бегству» работодателей в страны, где расходы на рабочую силу остаются низкими. Происходит «заморозка регулирования» (англ. – regulatory freeze), когда страны фактически отказываются от установления достойных трудовых стандартов.

Стоит отметить, что проблема глобализации, ставшая популярной темой для обсуждения в мире в 1990-е гг., отнюдь не нова. Собственно, Первая мировая война – это первое страшное проявление глобализации мировой экономики. Хотя в то время соответствующий термин не употреблялся, проблема осознавалась и в странах Запада, и в России. Для иллюстрации достаточно привести цитату из первой Конституции РСФСР, принятой в 1918 г. [62] (т.е. еще во время войны).

Статья 5 Конституции РСФСР 1918 г. Третий Всероссийский съезд Советов настаивает на полном разрыве с варварской политикой буржуазной цивилизации, строившей благосостояние эксплуататоров в немногих избранных нациях на порабощении сотен миллионов трудящегося населения в Азии, в колониях вообще и в малых странах.

В современных условиях распространено мнение, что трудовое право – это отрасль, которая была актуальной исключительно во времена промышленной революции, что сейчас сглажены классовые противоречия и вопрос о бесчеловечной эксплуатации работников, практиковавшейся в то время, окончательно снят с повестки дня. Действительно, в отношении большого количества работников прогресс в этом отношении налицо. Однако проблемы, ранее типичные для стран Западной Европы и США, проходивших период бурного промышленного роста, теперь характерны для развивающихся стран. Подавляющее большинство товаров сейчас производится в странах «третьего мира», причем производство туда перенесено в силу дешевизны рабочей силы и того, что местные власти, привлекая иностранные инвестиции, «закрывают глаза» на грубое игнорирование трудового законодательства. Условия труда в таких случаях, как правило, очень плохие: рабочие работают за мизерную заработную плату (в районе одного доллара в день); рабочий день может продолжаться по 12-14 часов; охрана труда отсутствует, гарантии занятости тоже; попытки создания профсоюзов вызывают или репрессии, или закрытие предприятий и перенос их в другие страны. В свою очередь, в развитых странах рабочие места в сфере производства просто прекращают свое существование. Идет процесс массового замещения классических трудовых отношений на «нетипичные» (заемный и надомный труд, гибкий график, крайне короткие трудовые договоры). Все большее распространение получает так называемая «мак-работа» [63], т.е. низкооплачиваемая, непрестижная работа, не требующая высокой квалификации и не предоставляющая реальных возможностей для карьерного роста в компании. Более официально на языке современного трудового права такая занятость называется случайной или ненадежной работой (англ. – precarious work, contingent work). Поэтому говорить о наступлении идиллии в сфере трудовых отношений еще очень преждевременно. В основном эти проблемы связаны с интернационализацией бизнеса, вызванной процессом глобализации.

С конца 60-х до начала 80-х гг. XX в. внимание мирового сообщества было обращено на деятельность транснациональных корпораций (в соответствии с официальной терминологией МОТ и ОЭСР – МНК). Тенденция роста влияния МНК развивается очень бурно: с 1980 по 2008 гг. мировой ВВП вырос приблизительно в три раза, а активы крупнейших МНК – в 18, их доля в мировом ВВП выросла с приблизительно 1/36 до 1/6,7. При этом количество непосредственно занятых в МНК работников за это же время изменилось очень незначительно. Правительства и международные профсоюзы были встревожены ростом влияния МНК, фактическим отсутствием возможности контроля за их деятельностью, дискриминационной практикой в сфере труда, которая применялась корпорациями в развивающихся странах. По сути, МНК стали сопоставимыми по своим масштабам и контролируемым финансовым средствам с государствами, существуя как бы параллельно с ними. В рамках ООН была предпринята попытка принять имеющие обязательную силу правила социальной политики в МНК. Однако этого сделать не удалось. В 1976 г. ОЭСР приняла рекомендательные Положения, касающиеся многонациональных корпораций [64]. На следующий год в рамках МОТ была принята Декларация МОТ 1977 г., которая разочаровала многих специалистов своим рекомендательным характером и расплывчатостью формулировок [65]. Об этих актах смотрите подробно в § 6 В гл. 3 учебника.

С конца 80-х гг. XX в. появилась новая тенденция в регулировании труда в МНК: стало появляться огромное количество внутренних корпоративных правил МНК, посвященных этому вопросу [66]. Наметился существенный сдвиг в сторону частного регулирования вопросов труда в МНК. Помимо общей тенденции к «дерегулированию» современного трудового законодательства, это объясняется давлением со стороны международного профсоюзного движения и неправительственных организаций на МНК, боязнью корпораций оказаться в центре международного внимания в связи с нарушениями прав работников в развивающихся странах. Кроме того, в соответствии с современными представлениями о ведении крупного бизнеса, выгоды от соблюдения трудовых прав работников превышают соответствующие расходы. Преимущества для работодателей заключаются в снижении количества несчастных случаев на производстве, текучести рабочей силы, улучшении качества продукции и морального духа на предприятиях. Причем МНК зачастую начинают принимать внутренние правила, касающиеся общения с подрядчиками, в которых устанавливается принцип заключения контрактов о поставках только с теми подрядчиками, которые соответствуют представлениям данной МНК о нормальных стандартах в сфере труда (см. об этом подробнее в § 4 В.6 гл. 4 далее). Сами подрядчики заинтересованы в установлении таких правил, поскольку это помогает им избегать недобросовестной конкуренции за счет работников, а также гарантирует определенную стабильность в осуществлении поставок для МНК [67]. Таким образом, осуществляется нечто вроде частного международно-правового регулирования труда в масштабе МНК. Распространенными в настоящее время являются заявления компаний о проводящейся ими политике социально-ответственного инвестирования.

Эти акции направлены на привлечение внимания к действиям МНК в сфере трудовых отношений и публичному контролю за ними. Тем не менее широкое регулирование вопросов труда в МНК с помощью корпоративных норм отражает слабость современных международных организаций и неспособность принять юридически обязательного международного акта по этому вопросу. Как отмечают исследователи, корпоративные кодексы практики скорее отражают американские концепции о социальной ответственности бизнеса, нежели международные трудовые нормы [68].

С конца 1990-х гг. на процесс частного установления стандартов труда в МНК было обращено внимание со стороны международных организаций. Прежде всего оно проявилось в принятии Декларации МОТ 1998 г., развитии Программы достойного труда, а также программы ООН «Глобальный договор» (англ. – Global compact) [69].

Впервые термин «достойный труд» был упомянут в Глобальном докладе Генерального директора МБТ за 1999 г. [70] Впоследствии достойный труд был определен в качестве программы действий МОТ, и в этом качестве данное понятие упоминается в Декларации МОТ 2008 г. о социальной справедливости в целях справедливой глобализации [71].

Концепция достойного труда развивает идею основополагающих принципов и прав в сфере труда, закрепленных в Декларации МОТ 1998 г. У Программы достойного труда нет четкого определения, закрепленного в каком-либо международном акте. Тем не менее понятие «достойного труда как возможности для женщин и мужчин получить достойную и продуктивную работу на условиях свободы, справедливости, безопасности и человеческого достоинства» подразумевает, как указывается в докладе, четыре измерения труда, соединенные вместе: обеспечение прав на работе, занятость, социальная защита и социальный диалог. Более детально содержание достойного труда приводится в исследовании МОТ, опубликованном в 2002 г. [72] С точки зрения авторов этого исследования, понятие достойного труда включает в себя:

а) обеспечение возможностей для получения работы (в том числе самозанятость, неоплачиваемую работу в семье, оплачиваемую работу в формальном и неформальном секторах экономики);

б) свободу выбора занятости и запрет принудительного труда и рабства;

в) продуктивную занятость, подразумевающую сочетание обеспечения приемлемых условий жизни для работников и их семей с устойчивым развитием и конкурентоспособностью предприятий и государств (о проблемах сочетания конкурентоспособности с приемлемыми условиями труда см. выше);

г) справедливость на работе, подразумевающую запрет дискриминации на работе и обеспечение возможности сочетания работы и семейной жизни;

д) безопасность на работе, означающую одновременно здоровые условия труда, а также пенсионную и иную социальную защиту работников;

е) достоинство на работе, означающее, что с работниками необходимо обращаться с уважением, а сами они должны иметь возможность выражать свою озабоченность и участвовать в принятии решений по поводу условий труда. Неотъемлемая часть этого элемента достойного труда – право работников вступать в организации, коллективно представляющие их интересы.

С точки зрения МОТ государства, в которых устанавливается оптимальный баланс между экономическим и социальным развитием (о противоречиях между этими двумя направлениями развития см. выше), получают больше выгод от глобализации, что, в свою очередь, приводит к большему распространению в этих странах достойного труда. Измерить достойный труд с помощью цифровых показателей достаточно затруднительно. Однако для того чтобы составить определенное представление о качестве труда в разных странах, МОТ выработала систему индикаторов достойного труда. Такие индикаторы нужны не только для того, чтобы показать, какое из государств в большей степени соответствует параметрам достойного труда, но и для того чтобы составить представление о прогрессе или регрессе в этом отношении в отдельно взятой стране.

Система индикаторов достойного труда достаточно сложна. В этой системе 11 групп индикаторов:

1) возможности в области занятости;

2) неприемлемая работа;

3) адекватный заработок и продуктивная занятость;

4) достойное рабочее время;

5) стабильность занятости;

6) справедливое обращение в области труда и занятости;

7) безопасная производственная среда;

8) социальная защита;

9) совмещение работы и семейной жизни;

10) социальный диалог и отношения на рабочем месте;

11) экономический и социальный контекст достойного труда.

Каждая из перечисленных групп индикаторов в свою очередь подразделяется на ряд более конкретных показателей, которые уже можно измерить статистически. Так, например, первая группа «возможности в области занятости» включает в себя такие индикаторы, как: соотношение занятых лиц и общего населения; уровень безработицы; уровень молодежной безработицы; уровень неполной занятости; доля оплачиваемой работы в несельскохозяйственной занятости; пропорция женщин в несельскохозяйственной оплачиваемой занятости.

В реализации программы обеспечения достойного труда МОТ сотрудничает с другими международными организациями системы ООН, в частности, ЭКОСОС (см. § 2 Г гл. 3), а также с государствами – участниками МОТ. Программа достойного труда неразрывно связана с еще более глобальной программой, осуществляемой в рамках ООН: по достижению целей, указанных в Декларации тысячелетия, принятой Генеральной Ассамблеей ООН в 2000 г. [73] В цели Программы тысячелетия, предусмотренные данной декларацией, входит, помимо прочего, амбициозная задача сократить к 2015 г. долю населения земного шара, имеющего доход менее одного доллара в день, по крайней мере, вдвое по сравнению с уровнем 1990 г. [74] Программа достойного труда реализуется в сотрудничестве с международными профсоюзными политическими и правозащитными организациями. В 2007 г. МКПС, Европейская конфедерация профсоюзов, международное правозащитное движение «Солидар», международное политическое движение «Глобальный прогрессивный форум» и международное объединение профсоюзных и правозащитных организаций «Социальная тревога» (см. § 3 гл. 3) начали совместную кампанию в поддержку инициативы МОТ под названием «Достойный труд, достойная жизнь» [75]. Был проведен ряд мероприятий, в том числе: кампания по достойному труду для женщин, начавшаяся 8 марта 2008 г., Всемирный день достойного труда, состоявшийся 7 октября 2008 г. – и ряд других акций.

Программа достойного труда дополняется и другими кампаниями МОТ: совместно с ЮНЕП, МОР и МКПС МОТ начиная с 2007 г. стала развивать так называемую инициативу «зеленая работа» (англ. – green jobs initiative), цель которой состоит в обеспечении экологической безопасности и здоровых условий на рабочем месте.

Лозунги достойного труда взяты на вооружение и политическими партиями на национальном уровне, в том числе правой политической ориентации. Например, партия «Единая Россия» осуществляет проект «Достойный труд» [76]. Эта партийная программа достойного труда несколько отличается от сформулированной программы МОТ. Несмотря на ряд важных элементов достойного труда, таких как охрана труда и увеличение его оплаты, в программе «Единой России» не упоминается о развитии социального партнерства, без успешного развития которого, с точки зрения МОТ, достойный труд невозможен. Между тем считать, что в России все вопросы социального партнерства успешно решены, было бы большим преувеличением (см. об этом подробнее в гл. 6).

В 2002 г. по инициативе МОТ была учреждена Всемирная комиссия по социальным последствиям глобализации. Сопредседателями этой комиссии стали Президенты Финляндии и Танзании – Т. Халонен и Б. У. Мкапа, а в ее состав вошли видные политические и научные деятели, такие как лауреат Нобелевской премии по экономике Дж. Стиглиц и др. В результате своей деятельности Комиссия подготовила в 2004 г. объемный доклад «Справедливая глобализация: создание возможностей для всех» [77], результатом которого стало принятие МОТ Декларации 2008 г., посвященной проблемам защиты социальных прав от негативных последствий глобализации. Ежегодный обзор «Мир труда», выпускаемый Международным институтом трудовых исследований (см. о нем в § 2 А.4 гл. 3 учебника), в 2008 посвящен проблеме неравенства оплаты труда в эпоху финансовой глобализации [78]. Речь в обзоре идет о продолжающемся распределении ролей между богатыми и бедными странами, при котором бедные страны вынуждены поддерживать свою экономику за счет дешевизны труда своих граждан.

Г) Международная организация труда и мировой финансовый кризис. МОТ оперативно отреагировала на мировой финансовый кризис, начавшийся осенью 2008 г. О том, каким образом МОТ следует реагировать на финансовый кризис и каким образом дальше следует реализовывать Программу достойного труда, Генеральный директор МБТХ. Сомавиа говорил в своем докладе МКТ [79] еще летом 2008 г. – до начала кризиса. Повестка дня юбилейной (в 2009 г. МОТ исполнилось 90 лет) 98-й сессии МКТ, состоявшейся в июне 2009 г., была изменена, чтобы отразить проблемы начавшегося финансового кризиса. Рассматривались вопросы того, каким образом можно сохранить наибольшее количество рабочих мест в условиях, когда кризис финансовый стал в мировом масштабе превращаться в кризис рабочих мест. Генеральный директор МБТ обратил особое внимание на то, что развивающиеся страны в условиях экономического кризиса оказались в наиболее уязвимом положении. Он отметил, что сейчас экономически развитым государствам «не время говорить “извините, мы должны прокормить себя самих”, одна из самых больших проблем, которую мы сейчас видим – это катастрофический недостаток координации между стимулирующими пакетами, что легко может привести к развитию политики “разорения соседа”, и мы уже видим признаки этого» [80].

Политика «разорения соседа» (англ. – beggar thy neighbor policies, буквально – политика «твой сосед – попрошайка») – политика государства, направленная на улучшение положения национальной экономики за счет других стран, например, значительное повышение таможенных пошлин с целью ограничения импорта или девальвация валюты с целью увеличения экспорта. Несмотря на политические заявления глав практически всех государств о недопустимости протекционизма в целях минимизации последствий экономического кризиса для своей страны, в реальности государства в настоящее время чаще всего проводят именно такую протекционистскую политику.

Директор Международного института трудовых исследований Р. Торрес отмечает [81], что финансовый кризис происходит на фоне неравенства в оплате труда в разных странах, которое в результате кризиса только увеличивается. Как он считает, затраты, связанные с кризисом и антикризисными программами, будут распределяться между всеми, в то время как преимущества, полученные в предыдущие полтора десятилетия быстрого экономического роста в мире, будут распределены неравномерно. Это связано с тем, что в период с начала 90-х гг. XX в. до середины 2007 г. доходы более богатых домохозяйств в мире росли быстрее, чем доходы беднейших. Помимо этого, в большинстве государств за этот же период отмечается тенденция по снижению доли заработной платы в общем доходе населения, следовательно, большее количество прибыли остается в руках у предпринимателей и относительно меньшее количество денег выплачивается работникам. Это привело к увеличению социального расслоения, что, в свою очередь, чревато ростом недовольства граждан. Еще до начала кризиса социологи отмечали, что готовность людей мириться с ростом разрыва в уровнях жизни между богатыми и бедными стремительно падает. И уже в самом начале появления финансовых сложностей в самых разных странах социальная стабильность была нарушена.

В начале 2009 г. был выпущен объемный доклад под названием «Финансовый и экономический кризис: ответ в виде достойного труда» [82]. В данном докладе констатируется, что 2009 г. может быть катастрофическим с точки зрения увеличения безработицы в мире. В докладе рассматривается проблема распространения экономического кризиса по всему миру и угроза перерастания кризиса из экономической в социальную плоскость. В качестве меры преодоления кризиса в докладе указывается на крайнюю необходимость реализации программы достойного труда. Авторами доклада предлагается заключение «глобального договора о занятости», подразумевающего отказ от протекционистских мер в экономике и поддержку занятости в целом, а также особо уязвимых для кризиса рабочих мест. В докладе также говорится о необходимости избежания дефляции в оплате труда с целью поддержания платежеспособного спроса в экономике, а также удержание минимального размера оплаты труда на таком уровне, чтобы этот размер мог быть своего рода «якорем» для более высоких уровней заработной платы. Согласно с демографическим прогнозам количество рабочей силы в мире должно вырасти приблизительно на 90 млн. человек в течение 2009-2010 г. Соответственно, обеспечение этой массы людей работой является вызовом для всей мировой экономики. Среди мер по преодолению кризиса эксперты МОТ предлагают: осуществление более сбалансированного процесса глобализации, как это предусматривается Декларацией МОТ 2008 г.; реализацию мер по содействию «зеленой» (т.е. предполагающей повышение экологической эффективности) экономике, в связи с тем что такая экономика, помимо прочего, обеспечивает работой большое количество людей; недопущение сокращения государственных программ развития экономики; а также использование новых механизмов, таких как глобальный фонд поддержки занятости.

Важным последствием мирового финансового кризиса может стать ослабление мирового положения США как центра глобализации мировой экономики и соответственную остановку процесса глобализации с замещением другим процессом – объединением небольших государств в более крупные региональные центры, т.е. регионализацией экономики и политики. Этот процесс регионализации уже начался [83], в том числе в международном трудовом праве. Как пишет немецкий ученый М. Вайс, не имеет смысла размышлять о функциях и структурах трудового права в глобальном масштабе, даже если глобализация продолжает развиваться [84]. Некоторые центры такой регионализации имеются уже сейчас (см. § 4 Б гл. 4), а некоторые должны будут появиться в будущем.

Вопросы для самопроверки

1. По каким причинам стали приниматься первые международные договоры в сфере труда и была учреждена МОТ?

2. Назовите основоположников международного трудового права.

3. В чем состоит принцип трипартизма, и почему этот принцип противоречил советской общественной системе?

4. Когда проходил и в чем заключался «золотой век» нормотворчества МОТ?

5. Какими событиями характеризовалась послевоенная история деятельности МОТ?

6. Какие фундаментальные противоречия имеются у богатых и бедных государств в отношении международных трудовых стандартов?

7. Что означают термины «гонка на дно» и «социальный демпинг»?

8. Какие проблемы современного трудового права связаны с деятельностью МНК?

9. В чем состояли изменения в политике МОТ после окончания холодной войны?

10. Какие принципы закреплены в Декларации МОТ 1998 г.?

11. Какие конвенции МОТ признаются фундаментальными?

12. В чем суть Программы достойного труда МОТ?

13. Каким образом МОТ отреагировала на мировой финансовый кризис?

ГЛАВА 3. СУБЪЕКТЫ МЕЖДУНАРОДНОГО ТРУДОВОГО ПРАВА

§ 1. Понятие и виды субъектов международного трудового права. § 2. Международные организации. А) Международная организация труда. А.1) Общая структура. А.2) Международная конференция труда. А.3) Административный совет Международного бюро труда. А.4) Международное бюро труда. Б) Международная ассоциация социального обеспечения. В) Всемирная организация здравоохранения. Г) Другие международные структуры системы Организации Объединенных Наций или сотрудничающие с Организацией Объединенных Наций и Международной организацией труда по вопросам международного трудового права. Д) Всемирная торговая организация. Е) Организация экономического сотрудничества и развития. Ж) Региональные международные организации. § 3. Международные профсоюзные организации. А) Отраслевые и профессиональные международные объединения. Б) Универсальные международные профсоюзные объединения. § 4. Международные объединения работодателей. § 5. Неправительственные организации, связанные с международным трудовым правом. § 6. Многонациональные корпорации. А) Основные нормативные правовые акты, касающиеся многонациональных корпораций. Б) Понятие многонациональной корпорации. В) Нормы Декларации Международной организации труда и Правил, относящиеся к деятельности многонациональной корпорации. В.1) Подчинение многонациональной корпорации национальному и международному праву. В.2) Основополагающие права и принципы в сфере труда. В.3) Консультации и разрешение споров. В.4) Общие условия труда. В.5) Охрана и гигиена труда. В.6) Содействие занятости и профессиональному обучению в принимающих странах. Г) Механизмы реализации Декларации Международной организации труда и Положений. Г.1) Положения. Г.2) Декларация Международной организации труда 1977 г. Вопросы для самопроверки.

§ 1. Понятие и виды субъектов международного трудового права

Субъекты международного трудового права [85] весьма разнообразны. Любые организации и образования, которые могут обладать правами и обязанностями в сфере международного трудового права могут быть субъектами международного трудового права [86]. В публично-правовых отношениях основными субъектами являются государства. Это применимо и к международному трудовому праву. Именно государства принимают на себя обязательства по международным договорам в сфере труда, именно они учреждают международные организации.

Следующим по важности субъектом международного трудового права являются международные организации, особую роль среди которых играет МОТ. Однако своим правовым статусом международные организации «обязаны» учредившим их государствам, поэтому, как справедливо указывает К. А. Бекяшев: «Любая международная межправительственная организация (даже ООН) – всего лишь вторичный субъект международного права и не может ни в коей мере конкурировать с государствами, а тем более управлять или командовать ими» [87]. Особое место среди субъектов, в том числе международного трудового права, занимает ЕС, не являющийся, строго говоря, ни международной организацией, ни государством. Однако, будучи уникальным межгосударственным объединением, он принимает международные трудовые нормы, осуществляет контроль за их исполнением и участвует в социальном диалоге на уровне ЕС.

Очевидно, что именно работники – это основные адресаты международных трудовых стандартов. В этом смысле их статус как субъектов международного трудового права не отличается от национального правового статуса. Разница заключается в том, что международные нормы не могут существовать изолированно и заменять национальные. Кроме случая со служащими международных организаций (см. § 1 В гл. 15), в остальных ситуациях в отношении работников одновременно применяются и международные трудовые стандарты, и национальное законодательство. О соотношении национальной и международной правовых систем уже говорилось в гл. 1. Однако отдельные категории работников (моряки, работники-мигранты и др.) становятся в большей степени адресатами именно международных трудовых норм. Об этих категориях работников говорится в гл. 15.

Существенную роль в международном трудовом праве играют международные объединения профсоюзов и работодателей, а также иные международные неправительственные организации, играющие определенную роль в принятии международных трудовых стандартов.

Наконец, многонациональные корпорации (МНК), выступающие в качестве работодателей в разных странах и издающие «локальные» нормативные акты, действующие в рамках этих компаний по всему миру, также играют существенную роль в современном международном трудовом праве.

Итак, полностью можно выделить следующие группы субъектов международного трудового права:

1. Государства;

2. Международные организации, которые, в свою очередь, подразделяются на международные межправительственные и неправительственные организации (в том числе международные профсоюзы, объединения работодателей и правозащитные организации), причем МОТ в силу специфики своей структуры занимает промежуточное положение между этими двумя группами (см. § 2 А далее);

3. МНК;

4. работники.

Поскольку международная правосубъектность государств не обладает какой-либо существенной спецификой применительно к трудовому праву, а работников – применительно к международному трудовому праву, далее в этой главе рассматриваются две из этих четырех групп: международные (межправительственные и неправительственные) организации и многонациональные корпорации.

§ 2. Международные организации

А) Международная организация труда. Как уже говорилось в предыдущей главе, МОТ занимает особое место среди субъектов международного трудового права. Это объясняется тем, что она является единственной организацией всемирного уровня, занимающейся регулированием вопросов труда. Ее структура уникальна и для международного права: лишь эта международная организация представляет не только правительства стран-участниц, но и социальных партнеров, которые, согласно ее Уставу, обладают таким же правом голоса при принятии ее актов, как и органы государственной власти. Об истории создания МОТ уже было сказано в гл. 2. Здесь же рассмотрим структуру этой организации.

А.1) Общая структура. Структура МОТ полностью основывается на представительстве трех сторон социального партнерства, т.е. на основе трипартизма. В МОТ выделяется три важнейших структурных органа:

1) МКТ (или Генеральная конференция МОТ) [88], представляющая собой фактически законодательный орган, «парламент» МОТ, на котором принимаются конвенции, рекомендации и декларации Организации;

2) Административный совет [89] – высший исполнительный орган МОТ, своего рода «международное трудовое правительство»;

3) Международное бюро труда МБТ, подчиненное МКТ и Административному совету.

Два главных органа – МКТ и Административный совет учреждены на трехсторонней основе, и только МБТ (секретариат Организации), в котором ведется основная текущая работа, состоит из профессиональных чиновников.

Функциональная схема всей Организации более понятна при использовании этой схемы:

В дальнейшем в § 2 А.2, А.3 и А.4 гл. 3 подробно говорится о каждом из трех основных структурных органов МОТ.

А.2) Международная конференция труда. МКТ – высший орган МОТ, в котором, помимо важнейших вопросов управления Организацией, осуществляется главная функция МОТ – принятие международных актов о труде. В рамках МКТ также функционируют главные контрольные механизмы в отношении соблюдения государствами принятых на себя обязательств.

МКТ созывается, в соответствии с п. 1 ст. 3 Устава МОТ, всякий раз, когда это потребуется, но не реже одного раза в год. На юбилейной, 100-й сессии МКТ, состоявшейся в июне 2011 г. в Женеве, обсуждались проблемы достойного труда для домашних работников, и были приняты Конвенция и Рекомендация по этому поводу (№189 и 201 – соответственно) [90] (см. об этом § 2 Д гл. 15 учебника).

Повестка дня сессий Конференции определяется Административным советом (ст. 14 Устава МОТ), место проведения МКТ также определяется Административным советом, если иное решение не было принято заранее на самой конференции (ст. 5 Устава). В подавляющем большинстве случаев МКТ собиралась в Женеве [91], однако во время Второй мировой войны, когда Швейцария оказалась между странами, ведущими друг с другом боевые действия, место проведения Конференции переносилось в Северную Америку. Таким образом Декларация о целях и задачах МОТ (см. гл. 2) была принята в 1944 г. в Филадельфии (США), в связи с чем и получила название «Филадельфийская декларация МОТ». Первые послевоенные конвенции и рекомендации МОТ были приняты в 1946 г. в Сиэтле (США) и Монреале (Канада).

В каждой МКТ участвуют по четыре делегата с правом голоса от каждой страны – участницы МОТ: по два представителя от правительственных органов стран и по одному представителю от организаций работников и работодателей. Таким образом, хотя Конференция и построена по принципу трипартизма, три стороны социального партнерства представлены на МКТ не в равной мере: 50% всех голосов имеют представители правительств, а профсоюзные и предпринимательские делегаты – лишь по 25%. В соответствии с п. 1 ст. 4 Устава каждый делегат МКТ имеет право самостоятельно голосовать по вопросам, рассматриваемым на Конференции. Это означает, что не только представители профсоюзов и работодателей могут голосовать независимо от правительственных представителей своей страны, но, теоретически, и правительственные представители могут голосовать по-разному. На практике, однако, очевидно, что правительственные делегаты голосуют всегда консолидированно; представители работников и работодателей в большинстве случаев голосуют так же как и правительственные делегаты их государства.

Если назначение правительственных делегатов Конференции дело достаточно очевидное: законные органы исполнительной власти каждого государства назначают таких представителей, то вопрос о назначении делегатов от организаций работников и работодателей более сложен. Это связано с тем, что за исключением стран, где существует так называемый профсоюзный монополизм, как это было в СССР, где существовала только одна централизованная система профсоюзных организаций (ВЦСПС – см. § 3 далее [92], национальные профсоюзы и объединения работодателей могут действовать в условиях конкуренции друг с другом, и, соответственно, возражать против назначения в качестве делегата Конференции лица, представляющего конкурирующий профсоюз или объединение работодателей. В соответствии с п. 5 ст. 3 Устава члены Организации (т.е. государства) обязуются назначать неправительственных делегатов Конференции по соглашению с наиболее представительными объединениями работников и работодателей. Кандидатуры делегатов сообщаются МБТ правительственными органами государств – членов МОТ. Полномочия каждого делегата проверяются специальным Комитетом по проверке полномочий, функционирующим при Конференции, который, в том случае если имеются сомнения по поводу того, что тот или иной делегат действительно является представителем правительства или объединений работников или работодателей, может вынести вопрос о его полномочиях на Конференцию. МКТ имеет право отказаться допустить на Конференцию любого делегата или его советника, если сочтет, что были нарушены процедуры его назначения, в том числе, согласование его кандидатуры с наиболее представительными организациями работников и работодателей.

Делегатов Конференции могут сопровождать советники – не более двух советников для одного делегата по каждому из вопросов, внесенных в повестку дня сессии МКТ. Таким образом крупные делегации могут состоять из нескольких десятков человек. С учетом того что в Конференции также имеют право принимать участие в качестве наблюдателей без права голоса представители международных правительственных и общественных организаций, можно понять, что каждая сессия МКТ – это крупное международное событие, в котором принимает участие несколько тысяч человек.

Деятельность МКТ регулируется ее Регламентом [93]. Помимо важнейшей функции – принятия актов МОТ большинством в 2/3 голосов (подробно об этом см. в § 5 А гл. 4), в компетенцию Конференции входят следующие вопросы:

• прием новых членов в Организацию в том случае, если государство, желающее вступить в организацию, не является членом ООН [94]. В таком случае вопрос о приеме государства в состав МОТ решается Конференцией путем голосования. Решение считается принятым, если за него проголосовало не менее 2/3 делегатов Конференции;

• избрание членов Административного совета за исключением правительственных представителей государств, наиболее важных в промышленном отношении (о процедуре избрания Административного совета см. в § 2 А.3 далее);

• принятие поправок в Устав МОТ принимается большинством в 2/3 делегатов Конференции. При этом такие поправки вступают в силу только после их ратификации или принятия не менее чем 2/3 государств, входящих в Организацию, в том числе пятью из десяти стран, представленных в Административном совете в качестве стран, наиболее важных в промышленном отношении (см. далее об Административном совете). Столь жесткий порядок вступления в силу поправок к Уставу приводит к тому, что этот акт редко подвергается изменениям. Так, еще в 1997 г. на МКТ были приняты важные поправки к Уставу, позволяющие отменять ранее принятые конвенции. Однако из-за сложности процедуры они до сих пор не вступили в силу;

• заслушивание и утверждение резюме отчетов и докладов, предоставляемых Генеральным директором МБТ [95] в отношении исполнения странами-участниками конвенций и рекомендаций МОТ и председателя Административного совета [96] – о работе этого органа МОТ за истекший год;

• рассмотрение и утверждение программы и бюджета Организации на следующий год;

• любые иные вопросы, касающиеся деятельности Организации, которые будут включены в повестку дня Конференции.

Работа Конференции осуществляется параллельно в виде пленарного заседания и работы учрежденных при МКТ следующих комитетов:

• Распорядительный комитет, в компетенцию которого входит определение программы работы МКТ, назначение времени проведения пленарных заседаний и их повестку дня (в координации с Административным советом; см. § 2 А.3 далее) и доклад Конференции по всем вопросам, требующим решения для успешного хода работы в соответствии с Регламентом. При необходимости Комитет может делегировать своим должностным лицам любую из этих функций. Этот комитет состоит из 28 членов, 14 из которых избираются правительственной группой Конференции и по 7 – представителями работников и работодателей. Каждый из 28 членов Распорядительного комитета представляет разные страны – члены МОТ;

• Комитет по проверке полномочий (см. выше), состоящий из трех делегатов МКТ, представляющих, соответственно, три стороны социального партнерства;

• Редакционный комитет, занимающийся подготовкой окончательных текстов конвенций, рекомендаций и деклараций МОТ. Данный комитет образуется по решению Конференции на каждой сессии на основе предложений Распорядительного комитета и состоит не менее чем из трех лиц, которые не обязательно являются делегатами или советниками делегатов Конференции;

• Комитет Конференции по применению конвенций и рекомендаций. Комитет создается на каждой сессии и готовит доклад о применении актов МОТ государствами-участниками на основе докладов самих государств и сведений, предоставленных другими контрольными органами МОТ (см. § 1 гл. 5);

• Финансовый комитет правительственных представителей. Данный комитет создается из правительственных делегатов каждой страны, представленной на сессии Конференции: по одному делегату от каждого государства. На заседаниях комитета рассматривается бюджет МОТ и иные финансовые вопросы, готовится доклад, который утверждается большинством в 2/3 членов Комитета и затем представляется на рассмотрение всей Конференции. На заседаниях Комитета имеет право присутствовать Генеральный директор МБТ и трехсторонняя делегация Административного совета;

• иные комитеты могут создаваться в рамках каждой сессии МКТ по усмотрению Конференции (ст. 8 Регламента МКТ).

А.3) Административный совет Международного бюро труда. Административный совет - это исполнительный орган МБТ. Административный совет проводит свои заседания трижды в год: в марте, июне и ноябре. Полные сессии проводятся в марте и ноябре, а июньская сессия однодневная, проводящаяся по итогам прошедшей МКТ.

К компетенции Административного совета МБТ относятся следующие вопросы:

• избрание Генерального директора МБТ;

• руководство и направление деятельности МБТ и его Генерального директора непосредственно либо с помощью различных комитетов, учрежденных Административным советом (см. далее);

• принятие проекта программы и бюджета МОТ для последующего их рассмотрения на МКТ;

• определение повестки дня и места Конференции и обеспечение ее надлежащей подготовки;

• вопросы выполнения государствами-членами обязательств по ратифицированным ими конвенциям МОТ и осуществление необходимых действий в случае жалоб в отношении государств в соответствии с процедурами, установленными в ст. 24 и 26 Устава МОТ (см. об этом далее в § 1 А.2 гл. 5);

• функции, возложенные на него в связи с исполнением Декларации МОТ 1998 г.;

• иные обязанности, возложенные на Административный совет Уставом МОТ и иными актами, включая реформирование МОТ и ее органов;

• допуск к участию в МКТ и иных встречах в рамках МОТ представителей официальных международных организаций и международных неправительственных организаций;

• утверждение повестки дня и, если это необходимо, состава встреч, организуемых на региональном, отраслевом и экспертном уровнях;

• проведение в жизнь решений МКТ [97].

Административный совет состоит из 56 членов, 28 из которых представляют правительства и по 14 представляют объединения работодателей и работников. Помимо этого в состав Административного совета входят 66 заместителей членов, 28 из которых представляют правительства и по 19 – работников и работодателей. Из 28 правительственных мест Административного совета 10 занимаются на постоянной основе государствами, наиболее важными в промышленном отношении.

Такими странами признаются Бразилия, Великобритания, Германия, Индия, Италия, Китай, Россия, США, Франция и Япония. Все члены Административного совета, за исключением представителей наиболее важных стран в промышленном отношении, в соответствии со ст. 7 Устава МОТ, избираются на МКТ на трехлетний срок (последние выборы Административного совета проходили в июне 2008 г.) [98].

В 1986 г. были приняты поправки к Уставу МОТ, в соответствии с которыми количество представителей каждой группы в Административном совете должно быть удвоено, а невыбираемые места представителей государств, наиболее важных в промышленном отношении, должны быть устранены. Но до настоящего момента эти поправки не вступили в силу.

Для избрания членов Административного совета создаются раздельные избирательные коллегии: для делегатов от правительств и объединений работников и работодателей. В правительственные избирательные коллегии не входят представители государств, наиболее важных в промышленном отношении. Причем правительственные коллегии избирают на каждых выборах 18 стран, которые имеют право назначить своих представителей в Административный совет, а коллегии работников и работодателей персонально избирают своих представителей (ст. 49 и 50 Регламента МКТ). Голосование проводится тайно. В рамках самого Административного совета избирается председатель и два его заместителя.

Повестка дня сессии Административного совета подготавливается должностными лицами (председателем и двумя заместителями) Административного совета при содействии Генерального директора МБТ. В большинстве случаев решения Административного совета принимаются консенсусом; голосование проводится в редких случаях.

Структуру органов Административного совета можно представить на следующей схеме:

На приведенной схеме первым указывается Комитет по свободе объединения. Этот орган Административного совета, учрежденный на трехсторонней основе, является одним из важнейших инструментов контроля за соблюдением международных норм в области свободы объединения и права на ведение коллективных переговоров. Подробно о деятельности Комитета смотрите в § 1 А.3 гл. 5.

Программный, финансовый и административный комитет возглавляется председателем Административного совета. В комитет избираются также два заместителя (от представителей работников и работодателей). Любой член Административного совета имеет право войти по своему желанию в состав этого комитета. Вместе с подчиненными ему подкомитетами данный комитет занимается вопросами технического и административного характера, касающимися Административного совета, а также вопросами подбора персонала.

Комитет по юридическим вопросам и международным трудовым стандартам формируется из председателя – члена Административного совета от правительств и двух сопредседателей (от объединений работников и работодателей). Любые члены Административного совета могут войти в него, так же как и в Программный комитет. В его задачу входит консультирование Административного совета и изучение следующих вопросов: уставные и иные учредительные вопросы, касающиеся МКТ, Административного совета, региональных и отраслевых встреч; процедуры принятия и контроля за исполнением международных трудовых стандартов; вопросы, касающиеся защиты прав человека, в особенности от дискриминации по расовому и половому признакам; международные акты, затрагивающие работу МОТ по установлению стандартов; договоры, заключаемые МОТ с другими международными организациями, кроме программ технического сотрудничества.

Комитет по занятости и социальной политике учреждается на той же основе, что и описанные выше комитеты, и занимается консультированием Административного совета и изучением вопросов, связанных с государственной политикой в области занятости, администрацией труда, социальной защитой и социальным обеспечением, гендерными вопросами в области занятости. Этот комитет осуществляет также мониторинг сотрудничества МОТ с учреждениями, реализующими Бреттон-Вудское соглашение (см. об этом § 2 Д далее), а также участие МОТ в важнейших инициативах ООН.

Комитет по отраслевым и техническим встречам и связанным с ними вопросам организуется так же, как и вышеперечисленные комитеты, и отвечает за подготовку и проведение отраслевых и технических мероприятий под эгидой МОТ.

Комитет по техническому сотрудничеству рассматривает и осуществляет консультации Административного совета по поводу программ технического сотрудничества МОТ с другими международными организациями.

Подкомитет по многонациональным предприятиям создан для содействия исполнению Декларации МОТ 1977 г. Подкомитет состоит из председателя – члена Административного совета от правительственной группы, двух заместителей председателя (назначаемых группами работодателей и работников) и восьми рядовых членов от каждой из трех групп членов Административного совета. Подкомитет занимается рассмотрением вопросов соблюдения государствами-участниками данной Декларации на основе процедуры мониторинга, осуществляемой один раз в три года, как это предусмотрено в Декларации. Кроме того, подкомитет отвечает за интерпретацию положений этой Декларации. Отчитывается в своей деятельности он непосредственно перед Административным советом.

Координационная группа по применению Декларации МОТ 2008 г. преобразована из ранее действовавшей при Административном совете Рабочей группы по социальным последствиям глобализации. Эта координационная группа была создана на временной основе специально для реализации указанной декларации МОТ и провела первую встречу участников в ноябре 2008 г. с целью обсуждения предварительного плана претворения в жизнь Декларации. Предполагается, что мониторинг мер, предпринимаемых государствами и самой МОТ, будет осуществляться Административным советом с периодичностью один раз в два года.

Отдельно в рамках Административного совета действует Правительственная группа, объединяющая членов Административного совета от правительств. Данная группа осуществляет координацию деятельности ее членов, выработку консолидированной позиции представителей правительств и решает вопросы, связанные с назначением председателей комитетов и подкомитетов Административного совета.

Кроме того, в рамках Административного совета действуют региональные координаторы от Африки, американских континентов, Азии и тихоокеанского региона, Западной и Восточной Европы; помимо этого, один координатор назначается от развитых в промышленном отношении стран с рыночной экономикой. Эти координаторы, назначаемые из представителей Административного совета от стран, за деятельность которых они отвечают, координируют деятельность стран соответствующего региона в течение сессий МКТ и Административного совета, предоставляют информацию о деятельности Административного совета и МОТ в целом государствам своего региона и выполняют иные функции, связанные с региональной деятельностью МОТ.

А.4) Международное бюро труда [99]. МТБ, как уже говорилось выше – это секретариат МОТ, в котором осуществляется бóльшая часть текущей деятельности МОТ. В отличие от МКТ и Административного совета, работающих в течение своих сессий, МБТ – это орган, который действует постоянно в течение года.

Основную часть персонала МБТ составляют не представители социальных партнеров, а служащие МОТ, работающие по трудовым договорам с Организацией.

МТБ имеет разветвленную сеть представительств на региональном и субрегиональном уровнях. Так, в Москве действует Группа технической поддержки по вопросам достойного труда и Бюро МОТ для стран Восточной Европы и Центральной Азии [100]. Региональные и субрегиональные бюро МБТ отвечают за проведение специальных региональных программ, направленных на реализацию в соответствующих странах международных трудовых стандартов, занимаются региональными исследованиями в области труда, проводят информационные кампании и мероприятия, осуществляют иные проекты регионального уровня.

Генеральному директору МБТ подчиняются также такие структурные подразделения МОТ, как представительства МОТ в Японии и США, секретариат Генерального директора, Департамент коммуникаций и общественной информации, Департамент программ партнерства и кооперации, Офис по вопросам этики (отвечает за этические стандарты применительно к отношениям между служащими МОТ), Бюро гендерного равенства, Бюро статистики, Бюро внутреннего аудита и надзора, Юридическая служба и др. Особо следует отметить такую подчиненную МБТ структуру, как Международный институт трудовых исследований, расположенный в Женеве и занимающийся научными исследованиями в сфере социологии и экономики труда, трудового права [101]. Наиболее известен издаваемый этим институтом ежегодно фундаментальный обзор «Мир труда». Кроме того, при МБТ действует Международный учебный центр, расположенный в Турине (Италия) [102]. Международный учебный центр занимается повышением квалификации специалистов, связанных с профсоюзным движением и международным трудовым правом. В этом центре осуществляются не только собственно учебные программы, но и обмен опытом между специалистами.

Помимо перечисленных выше структурных подразделений, бюро, департаментов, комитетов и других находящихся в рамках основных органов МОТ – МКТ, Административного совета и МБТ, МОТ осуществляется в рамках пяти секторов, отвечающих за определенные направления.

Сектор стандартов и основополагающих принципов и прав в сфере труда отвечает за продвижение: основополагающих принципов в сфере труда, предусмотренных Декларацией МОТ 1998 г.; общих международных трудовых стандартов; вопросов, связанных с народами, ведущими племенной образ жизни; а также обеспечением вступления в силу Конвенции о труде в морском судоходстве.

Сектор занятости занимается вопросами анализа экономики и рынка труда; тенденциями в области занятости; исследованиями государственной политики в области занятости стран – участниц МОТ; программами социально ориентированного финансирования и политики инвестирования, позволяющего создавать рабочие места; поддержкой кооперативов и малого бизнеса; многонациональными предприятиями; поддержкой производственного переобучения; противодействием последствиям финансового кризиса, а также иными, связанными с этими, вопросами. В частности, вопросами выполнения Декларации МОТ 1977 г., занимается Бюро по многонациональным предприятиям, подчиняющееся Подкомитету Административного совета по многонациональным предприятиям.

Сектор социальной защиты отвечает за программы охраны и безопасности труда; противодействие распространению ВИЧ-инфекции и СПИДа; вопросы международной трудовой миграции; меры по борьбе с бедностью, а также социальное обеспечение.

Сектор социального диалога структурно разделен на департаменты, отвечающие за собственно развитие законодательства, регулирующего вопросы социального партнерства, а также за деятельность объединений работников и работодателей: бюро по деятельности работников (англ. – Bureau for workers’ activities, принятая аббревиатура (от фр.) – ACTRAV) [103] и бюро по деятельности работодателей (англ. – Bureau for employers’ activities, сокращенно – ACT/EMP) [104].

Сектор менеджмента и администрации отвечает за вопросы внутреннего управления Организацией. Существуют и вспомогательные структуры МОТ, такие, например, как Ассоциация спорта и досуга служащих МОТ.

Для обеспечения деятельности каждого из секторов в их рамках функционирует большое количество структурных подразделений. Отдельное место в структуре МОТ занимают Административный трибунал и Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций. О деятельности этих контрольных органов подробнее смотрите § 1 гл. 5.

В МОТ действует профсоюзная организация работников Организации, представляющая интересы персонала и занимающаяся ведением коллективных переговоров от имени персонала с МОТ как работодателем. Профсоюз МОТ был создан почти одновременно с самой Организацией в 1920 г., он начал действовать, когда в МОТ работало еще чуть более 100 человек. Профсоюз заключил ряд коллективных договоров с Организацией, предусматривающих, например, такие вопросы как предотвращение и разрешение трудовых споров путем неформальных процедур или двух видов формальных процедур: общей и предусмотренной для случаев сексуального преследования работников. Деятельность профсоюза в рамках МОТ важна с двух точек зрения: вопервых, МОТ в качестве работодателя сама должна показывать всему миру пример образцовых отношений между работниками и работодателями; во-вторых, так же как и другие международные организации, входящие в систему ООН, МОТ обладает экс-территориальным статусом, это означает, что на трудовые отношения работников МОТ с Организацией не распространяются нормы национального трудового права какого-либо государства (подробнее об этом см. § 1 В гл. 15).

Б) Международная ассоциация социального обеспечения. В тесном сотрудничестве с МОТ действует независимая от нее МАСО [105]. Штабквартира МАСО расположена в здании МОТ в Женеве.

В мае 1927 г. впервые представители обществ взаимопомощи и фондов страхования по болезни вошли в состав национальных делегаций на десятую МКТ, проходившую в Женеве. На повестке дня стояло введение международных нормативных требований по экономической защите и охране здоровья рабочих посредством социального страхования. Группой делегатов было принято решение об основании международной ассоциации, призванной развивать и укреплять систему страхования по болезни во всем мире. МАСО (изначально Международная конференция национальных союзов обществ взаимопомощи и фондов медицинского страхования) была создана в октябре 1927 г. Первый Генеральный директор МБТ А. Тома и МОТ в целом оказали большую поддержку создаваемой организации.

Вскоре цели организации расширились и стали включать страхование по старости, инвалидности и в связи с потерей кормильца, а в 1936 г. было изменено название организации на Международную конференцию социального страхования, известную как CIMAS, по аббревиатуре ее названия на французском языке. Отмечая 20-летие существования организации, 8-я Генеральная Ассамблея CIMAS ратифицировала новую Конституцию. С этого времени членство в организации было открыто структурам социального обеспечения, находящимся под государственным управлением, как в Великобритании, СССР и в Соединенных Штатах. Участие правительственных ведомств при независимом административном управлении сделало структуру этой организации уникальной в мире международных организаций. Тогда же организации было присвоено нынешнее название: МАСО.

В 1955 г. в Конституцию МАСО была внесена поправка, предусматривающая организацию исследований, однако лишь в середине 60-х гг. МАСО начала осуществлять систематическую деятельность в этой области. В 1966 г. была проведена встреча за круглым столом по социологическим вопросам социального обеспечения, организованная совместно МАСО и Международной социологической ассоциацией в г. Эвиан (Франция). Первая исследовательская конференция состоялась в Вене в 1969 г. В 1972 г. был создан Консультативный комитет по исследованиям в области социального обеспечения. Он был преобразован в полноправную Техническую комиссию поправкой к Конституции, принятой на 26-й Генеральной Ассамблее в 1998 г., что уравняло исследования по значимости с другими видами технической деятельности Ассоциации. В настоящее время МАСО регулярно проводит научные конференции и семинары, ведет работу по обобщению национальных систем социального обеспечения, создает для этого специальные информационные базы данных [106], издает литературу и периодические издания [107] научного и научно-популярного плана, имеющие целью распространение информации об уровне социального обеспечения в мире, занимается пропагандой социальных прав на международных форумах.

В отличие

...