И. В. Боровинская

Экологическое право
(общие положения правового регулирования)

Учебное пособие

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

Б83

Автор:
Боровинская И. В., старший преподаватель кафедры гражданского и предпринимательского права юридического факультета Ульяновского государственного университета.

Рецензенты:
Лукьяненко В. Е., доктор юридических наук, профессор;
Боровинская Н. А., кандидат юридических наук, доцент.

В учебном пособии излагаются основы экологического права, история его зарождения и развития, экологическая политика как реакция государства и общества на экологический кризис. Определяется понятие правового регулирования предмета экологического права, разъясняются система его источников и принципов, виды юридической ответственности. Экологические проблемы рассматриваются на фоне современного состояния окружающей среды. На основе Экологической доктрины Российской Федерации, анализа и обобщения действующей в Российской Федерации нормативной правовой базы в области экологии в доступной форме освещаются государственная стратегия по природопользованию и охране окружающей среды, социальные и экономические преобразования в стране, связанные с экологической безопасностью и обеспечением устойчивого развития окружающей среды, в том числе на основе международного сотрудничества.

Законодательство приведено по состоянию на ноябрь 2021 г.

Учебное пособие предназначено для студентов учреждений высшего профессионального образования, обучающихся по направлениям юридического профиля, преподавателей юридических вузов, а также специалистов, осуществляющих деятельность в природоохранной сфере.

Текст публикуется в авторской редакции.

УДК 349.6(075.8)

ББК 67.407я73

© Боровинская И. В., наследник, 2022

© ООО «Проспект», 2022

Природа — это единственная книга,
каждая страница которой полна
глубокого содержания.
И. В. Гете

ПРЕДИСЛОВИЕ

Решение проблем по охране окружающей среды в современную эпоху приобретает все большее значение. Взаимоотношения общества и природы носят сложный и противоречивый характер. Экологическая обстановка на территории Российской Федерации остается напряженной. В качестве основных экологических проблем можно по-прежнему назвать следующие: загрязнение водных объектов (Поволжье, Урал и т.д.); загрязнение атмосферного воздуха в результате бесконтрольных выбросов промышленных предприятий (г. Норильск, г. Магнитогорск, г. Челябинск и т.д.); постоянно увеличивающийся объем отходов производства и потребления, в том числе, токсичных (Кемеровская, Тюменская области и др.); загрязнение почв, опустынивание и деградация растительного покрова на многих территориях; снижение видового состава флоры и фауны.

Принятый 10 января 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» ознаменовал собой новый этап в развитии российского экологического законодательства, однако, вопреки ожиданиям, не приблизило нас к решению одной из глобальных проблем современности — экологической проблемы. До сих пор экологическая ситуация в России характеризуется высокой степенью антропогенного воздействия на природную среду и серьезными экологическими последствиями прошлой экономической деятельности. Российская промышленность, транспортные, инфраструктурные комплексы регулярно увеличивают техногенную нагрузку на природные экологические системы, возросло негативное воздействие на окружающую среду, состояние здоровья и качество жизни населения.

Экологический кризис ставит под угрозу возможность устойчивого развития человеческой цивилизации. Дальнейшая деградация природных систем неизменно может привести к дестабилизации биосферы, утрате ее целостности и способности поддерживать качества окружающей среды, необходимые для жизни. Преодоление кризиса возможно только на основе формирования нового типа взаимоотношений человека и природы, исключающих возможность разрушения и деградации природной среды. В этой связи, в экологической сфере стратегической целью является сохранение и восстановление естественных экосистем, стабилизация и улучшение качества окружающей среды, снижение сбросов и выбросов вредных веществ в водные объекты и атмосферу, сокращение образуемой массы отходов, особенно токсичных, организация их переработки и утилизации.

В данных условиях значительно возрастает роль правового регулирования в сфере охраны окружающей среды, а также экологической науки, экологического образования и воспитания.

Ряд нормативных документов, в частности, таких, как Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», Экологическая доктрина Российской Федерации (одобрена распоряжением Правительства РФ 31 августа 2002 г. № 1225-р), Стратегия национальной безопасности Российской Федерации до 2020 г. (утверждена Указом Президента Российской Федерации 12 мая 2009 г. № 537), направлены на определение правовых основ государственной политики в области охраны окружающей среды с учетом новых стратегических подходов, обеспечивающих сбалансированное решение социально-экономических задач, сохранения благоприятной окружающей среды, биологического разнообразия природных ресурсов в целях удовлетворения потребностей нынешнего и будущих поколений, укрепления правопорядка в области охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Реализация вышеуказанных положений предполагает структурные преобразования в управлении, экономике, экологии, развитии наукоемких, природосберегающих, высокотехнологических производств, а также в продолжении деятельности России по основным международным проблемам в области охраны и повышении качества окружающей среды.

Тема 1.
История становления и развития экологического права в России

План

1. Дореволюционный период как этап зарождения экологического права в России.

2. Характеристика и особенности развития экологического права в советский период.

3. Формирование экологического права в современный период.

1. Дореволюционный период как этап зарождения экологического права в России

Формирование экологического права, как отрасли российского права, проходило на протяжении трех основных исторических периодов: 1-й этап — дореволюционный (до 1917 г.); 2-й этап — советский; 3-й этап — современный.

Данная периодизация становления экологического права как отрасли права разделяется не всеми специалистами в данной области. «Истоки зарождения эколого-правовых норм в их современном понимании некоторые авторы пытаются отыскать еще во времена Киевской Руси. Мы не разделяем данного подхода, полагая, что в истории России хотя и принимались нормативные акты, содержащие объективно природоохранные требования, однако в них преследовались иные цели и задачи, нежели комплексная охрана экологических систем и природных объектов. В большинстве случаев данные нормы были нацелены на охрану отношений собственности со стороны государства»1.

По нашему мнению, законодательство в области природопользования зародилось очень давно, поэтому важно уделить внимание изучению его возникновения и развития, поскольку именно этот процесс послужил основой для становления экологического права в современном его понимании. Нельзя не отметить, что каждому историческому периоду соответствуют свои особенности правового регулирования, что и подтверждают этапы формирования российского экологического права.

Рассмотрим каждый из этих исторических периодов подробно.

В первобытном обществе человек еще являлся частью природы и подчинялся биологическим законам «природопользования». В этот период интересы человека ограничивались лишь удовлетворением самых насущных потребностей, поэтому влияние человека на природу в этот период было несущественным. Первоначальное первобытное регулирование «природопользования» осуществлялось в форме запретов, которые отражались в древних нормативных актах2. Впервые не только упоминаются, но и регулируются данные отношения в сфере «природопользования» в самом раннем правовом документе Киевской Руси — «Русской Правде». Важно отметить, что именно в «Русской Правде» появляются первые попытки правового закрепления защиты права собственности3. Положения данного правового источника были направлены на защиту интересов частной собственности, то есть охране подлежали не сами природные объекты, а права владения на них. Правовая охрана на природные объекты распространялась только на случаи приобретения права собственности на них. Появляются и первые законодательные ограничения природопользования. В «Русской Правде» Ярослава Мудрого говорилось об ограничении промысла диких зверей и птиц. «Русская Правда» устанавливала наказания: к примеру, штраф за кражу дров, за кражу бобров.

Со временем регулирование «природопользования» стало осуществляться такими основными правовыми актами, как уставные и жалованные грамоты4, предоставлявшие в пользование природные объекты отдельным лицам и монастырям. Затрагивались такие сферы деятельности, как охота, лесопользование, рыболовство, бортничество. Основу данных грамот составляли запреты, распространяющие свое действие на использование природных объектов всеми лицами, за исключением их владельцев.

Но встречались грамоты и другого рода. К примеру, Уставная грамота Василия III (1530 г.) снимала на определенных территориях запрет на вырубку леса посторонними в частных владениях, если он шел на выварку крайне необходимой соли5.

Рассматривая законодательство в сфере «природопользования» данного периода, следует отметить, что оно было направлено на защиту природных объектов великокняжеских, монастырских и общинных владений от посягательства на них посторонних лиц. Это свидетельствует о том, что государственная политика в области природоохранной деятельности продолжала развиваться.

По мере развития феодальных отношений в Русском государстве объектами охраны становились такие сферы как охота, рыболовство и лесопользование. Кража древесины и сухих дров тоже считалась преступлением. Однако, несмотря на развитии индустрии (обработка металлов, гончарное дело и прочее) и усиление антропогенного воздействия на окружающую среду, ответственность за ее загрязнение не предусматривалась. Таким образом, первым русским памятникам права не была известна ответственность за нарушения в области окружающей среды.

Соборное Уложение 1649 г. систематизировало многие акты в области «природопользования», принятые ранее. Но, полагаем, что в этот исторический период еще рано говорить о правовой охране природы. Так же, как и прежде, защита была направлена на права владения природными объектами в таких отраслях, как бортничество, лесопользование, охота, рыбоохрана.

Приведем некоторые примеры. Царский указ (1622 г.) обязывал писцов проводить розыск виновного по факту порчи, поджога или уничтожения бортных деревьев. Нарушители облагались серьезным штрафом в пользу казны6. В интересах сохранения разнообразия и количества животных (пушнина издревле имела большое значение в экспорте России) был принят Царский указ (1653 г.), запрещающий добычу выдры и бобра при помощи капканов, Указ (1682 г.) ограничивал соколиную и псовую охоту в Подмосковье7. Последующие правители объявили некоторые территории заповедной зоной. Заповедными были объявлены места царской охоты — никто, кроме царя, не мог в них охотиться8. В связи с резко сократившемся количеством соболей, с середины XVII в. некоторые районы Сибири были объявлены заповедными.

В русском законодательстве XVII–XVIII вв. наблюдалась тенденция, направленная на ограничение частнособственнических интересов в отношении природных ресурсов в пользу государства. Природные объекты начинают рассматривать как стратегические объекты государства.

При правлении Петра I экологическое право приблизилось к современному его пониманию. Было принято более 60 указов, регулирующих природопользование. Произошли существенные изменения в регулировании природопользования. Самое важное изменение касалось отказа от охраны сословных привилегий и переходе к собственно государственному регулированию. Указами Петра I было введено ограничение права собственности на природные ресурсы. В связи с этим, были созданы первые специализированные государственные структуры, осуществлявшие контроль за исполнением указов и регулировавшие использование природных объектов.

Петром I было введено законодательное регулирование многих новых отраслей природопользования. По его инициативе началось организованное лесоводство, охрана некоторых видов животных. Петр I запрещал уничтожать леса и деревья вдоль рек, удобных для лесосплава. Некоторые особо ценные леса объявлялись заповедными. В 1696 г. по инициативе Петра I началось организованное лесоразведение. В 1701 г. был издан Указ об охране лесов по берегам рек. В 1703 г. принимается Закон о заповедных лесах. Именно Петром I была организована государственная служба и система контроля за использованием лесных ресурсов. Новыми являлись меры, введенные Указом 1712 года по охране почв, о сохранении почвенного покрова при рубке лесов. Петр I вводил меры по обращению с отходами, ввел обязательный вывоз нечистот из дворов Москвы, запретил вываливать мусор на лед Невы, повреждать и уничтожать зеленые насаждения в городах. Нарушителей данных мер ждали самые разнообразные наказания: от батогов до каторжных работ9.

Указ 1718 г. «Об охране водоемов» заложил основы правового регулирования пользования и охраны водных объектов. Именно в данный исторический период было положено начало регулированию недропользованием. В 1719 г. было установлено, что «все в собственных и чужих землях имеют право искать, плавить, варить и чистить металлы и минералы»10. Кроме того, впервые были законодательно введены элементы рационального природопользования.

Дальнейшее законодательство в области природопользования продолжало активно развиваться. Число законодательных актов увеличивалось: в 1725–1801 гг. было издано более 140 законов, в последующие годы — около 300. Основными направлениями законодательных актов являлось следующее: запрет или ограничение использования природных ресурсов, регламентирующие исполнение основных актов, отмена или сужение области применения основных законов, связанных с рекультивацией нарушенных территорий.

Необходимо отметить, что развитие экологического права в рассматриваемый период прогрессировало, но со значительными отставаниями от европейского экологического законодательства. Отличительной чертой являлась непоследовательность и нестабильность в его развитии: периоды ужесточения сменялись ослаблением и наоборот. На тот период приоритетным направлением государства было развитие промышленности. Что касалось вопросов регулирования и охраны окружающей среды и природных объектов, то они оставались второстепенными.

2. Характеристика и особенности развития экологического права в советский период

Формирование экологического права в Советский исторический период прошло три основных этапа: возникновение, становление и развитие в рамках «земельного права»; развитие в рамках природоресурсовых отраслей и современный период развития, выход за рамки природоресурсовых отраслей права11.

Идеи охраны природы стала пропагандировать научная общественность России (Московское общество испытателей природы и др.). К этому времени усовершенствование и все более массовое применение техники эксплуатации природных ресурсов (огнестрельное оружие, механизация лова рыбы и прочее) усилили угрозу оскудения природы, а частично уже привели к серьезным утратам (исчезли 72 вида одних лишь млекопитающих животных, численность других значительно сократилась, эрозия почв и загрязнение рек приняли катастрофические размеры и т.д.). В 1909 г. была образована Природоохранительная комиссия (с 1912 г. — Постоянная природоохранительная комиссия) при Русском географическом обществе. В результате данной деятельности, к примеру, был принят первый в России Закон «О заповедниках». Появляются и первые природные заповедники — Баргузинский (1916 г.) и Астраханский (1919 г.).

В социалистическом обществе, основанном на плановом хозяйстве и отменой частной собственности на природные ресурсы, охрана природы становится естественной составной частью экономической и культурной жизни страны, предметом всенародной общественной заботы, делом государственного значения. С первых лет существования Советской власти вопросы охраны природы были предметом внимания правительства. Процесс формирования экологического законодательства в начале XX в. следует охарактеризовать как этап консервативной охраны окружающей среды. В это время законодатель преследовал две экологические цели: установление запретов на отдельные виды природопользования (к примеру, лесопользование, охота и т.д.) и изъятие из хозяйственного использования отдельных природных территорий, придавая им статус особой охраны12.

Победа Октябрьской революции 1917 г. послужила началом нового этапа в области охраны природы. В первые пять лет существования Советского государства было издано более 200 декретов и постановлений, затрагивающих вопросы охраны природы и общие проблемы природопользования. Большинство этих документов было разработано по указаниям В. И. Ленина.

Основополагающим и первым законодательным актом по регулированию внутренних отношений в России явился Декрет «О земле»13 26 октября (8 ноября) 1917 г., принятый II Всероссийским съездом Советов. Вошедший в четвертую статью Декрета Крестьянский наказ о земле определял новые принципы землевладения и землепользования: право частной собственности на землю отменялось, запрещалась продажа, аренда и залог земли, вся земля обращалась во всенародное достояние, то есть переходила в государственную собственность, что, по сути, означало национализацию земли. Отмена частной собственности на землю создавала принципиально новые возможности для организации охраны природы. Придание земле статуса единого государственного фонда способствовало развитию комплексного подхода в правовом регулировании экологопользования. Это подтверждает следующее: ст. 8 Крестьянского наказа, составлявшего основу Декрета «О земле», было сказано, что «…вся земля по ее отчуждении поступает в общенародный земельный фонд»; Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, принятая на III Всероссийском Cъезде Советов, объявляла земельный фонд всенародным достоянием14; в Положении «О социалистическом землеустройстве и о мерах перехода к социалистическому земледелию» ст. 1 закрепила, что «…вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она не состояла, считается единым государственным фондом»15. Декрет «О земле» имел экономический характер, но уже создавал основу для экологических отношений, поскольку устанавливал изъятие земли из товарных отношений, и, соответственно, создавал условия для охраны земель.

В первые годы Советской власти была заложена основа для эколого-­правового регулирования отношений природопользования, но она не имела системного характера, поскольку была направлена на правовое обеспечение использования и охраны различных видов природных объектов. Советская государственная политика в сфере охраны природы и природопользования основывалась на следующих принципах:

1) научно обоснованное использование природных ресурсов, соблюдение научно-технических правил при их эксплуатации;

2) создание приоритетов и рациональное использование природных объектов — непримиримость к расхищению природных ресурсов, бережное использование природных объектов;

3) комплексный подход к природопользованию.

Именно эти принципы были положены в основу природоохранного законодательства. В 1920-е годы было принято множество документов, регламентирующих вопросы в области охраны окружающей среды. К основополагающим нормативно-правовым документам характеризуемого периода следует отнести: 1) Декрет «О лесах»16 от 27.05.1918; 2) Декрет «О недрах земли»17 от 30.04.1919; 3) Декрет «О сроках охоты и праве на охотничье оружие»18 от 27.05.1919; 4) Декрет «Об охране памятников природы, садов и парков»19 от 16.09.1921; 5) Постановление Совета труда и обороны «О борьбе с засухой» (1921 г.); 6) Лесной кодекс РСФСР (1923 г.); 7) Декрет «Об учете и охране памятников искусства, старины и природы» (1924 г.); 8) Декрет «Об утверждении Положения об управлении курортами РСФСР общегосударственного значения»20; 9) Декрет «Об охране участков природы и ее отдельных произведений, имеющих преимущественно научное и культурно-историческое значение» (1925 г.)21.

Подробнее следует остановиться на характеристике Декрета «Об охране памятников природы, садов и парков», поскольку именно он представлял собой первый законодательный акт по заповедному делу в РСФСР. Положения Декрета определяли дальнейшие пути создания и развития особо охраняемых природных территорий22. Декрет устанавливал порядок образования и охраны участков природы и отдельных объектов — животных, растений, горных пород и т.д., представляющих собой особую научную и культурно-историческую ценность. К ним были отнесены: неприкосновенные памятники природы, заповедники, национальные парки, неприкосновенные памятники садово-парковой культуры музейно-академического значения. Кроме того, утверждалось, что земли, находящиеся под заповедниками и национальными парками, не могут обращаться под обработку или разработку естественных богатств без разрешения Наркомпроса, а, равно, на площади заповедников и национальных парков охота и ловля зверей и птиц, собирание яиц и гнезд и ловля рыбы не допускаются без такового же разрешения. Указанным декретом в отечественном законодательстве было положено начало к закреплению правового режима земель, находящихся на территории особо охраняемых природных территорий. В 1929 г. было принято первое «Типовое положение о заповедниках», в соответствии с которым, заповедниками признавались участки земельной и водной площади, «которые навсегда подлежат оставлению в неприкосновенном виде»23. После издания Декрета «Об охране памятников природы, садов и парков» в стране развернулась масштабная работа по выявлению особо ценных объектов природы для дальнейшего их сбережения24. В результате этого, количество охраняемых природных территорий начало стремительно увеличиваться.

Особо важное значение в то время имел Декрет «Об учете и охране памятников искусства, старины и природы» (1924 г.). Устанавливая порядок учета и охраны памятников природы, он вводил запреты на самовольную рубку заповедного леса, на истребление любых насаждений, на охоту на зверей и птиц, на рыбную ловлю, на разорение гнезд, на эксплуатацию недр земли и на мелиорационные работы. Вскоре была разработана и издана специальная одноименная Инструкция «Об учете и охране памятников искусства, старины, быта и природы»25, которая возлагала на исполнительные комитеты автономных республик и областей, на губернские и областные исполнительные комитеты и подведомственные им органы принимать результатные меры к охране памятников природы (заповедников, отдельных видов растений и животных).

В принимаемых нормативных правовых актах последовательно осуществлялся курс, направленный на исключение объектов природы из системы товарных отношений, разграничение их статуса, отграничение от объектов имущественного характера. Но, несмотря на принимаемые меры, в сфере правового регулирования экологопользования прослеживался разроненный подход. Вместе с тем в таком некомплексном правотворчестве зарождались основные принципы экологического права: создание приоритетов и рациональное использование природных объектов.

Отметим, что социально-политическая ситуация в стране и сознание населения не позволяли воплощать в жизнь эти важные направления, закрепленные перечисленными выше нормативными актами и способствовавшими бережному отношению к природе. Однако принятые нормативно-правовые акты создали основу, законодательную базу эколого-правового регулирования природопользования. Вместе с тем такой подход не был целостным: основное внимание в данных нормативных актах уделялось использованию отдельных природных объектов, что же касалось комплексного подхода в установлении правового режима природных объектов и правового механизма их охраны, то как таковой он отсутствовал. Кроме того, Конституция РСФСР 1918 г., Конституция СССР 1924 г. и Конституция СССР 1936 г. не содержали норм, закрепляющих право человека и гражданина на благоприятную окружающую среду (не рассматривали его ни в качестве права, ни в качестве обязанности). Все эти нормативные акты были направлены не на защиту экологических прав человека и даже не на защиту окружающей среды как природного комплекса, обеспечивающего естественные основы жизни человека, а, в первую очередь, на защиту экономических интересов государства.

Основной и наиболее важной проблемой государственной власти в сфере обеспечения рационального использования ресурсов и охраны окружающей среды являлась проблема создания государственных природоохранных органов и координирования их деятельности. Первоначально Правительство пошло по пути создания специальных органов в рамках соответствующих отраслей природопользования. В 1918 г. были организованы Главное управление по рыболовству и рыбной промышленности и Центральное управление лесов России. В 1919 г. создан Центральный комитет водоохранения, задачей которого являлась охрана водоемов от загрязнения промышленными и бытовыми сточными водами. В этот же период была создана Временная комиссия по охране природы, преобразованная сначала в Научный комитет, а затем в Государственный комитет по охране памятников природы, действовавшего в рамках Главного комитета по делам музеев Народного комиссариата просвещения26. Данное ведомство являлось единственной структурой, экономически не заинтересованной в эксплуатации природных ресурсов. Согласно положениям Закона «Об охране памятников природы, садов и парков», вся ответственность за охрану природы возлагалась на Народный комиссариат просвещения, в частности, на Главный комитет по делам музеев.

Основными направлениями деятельности Государственного комитета по охране памятников природы в начале 1920-х гг. являлись: создание и развитие заповедников с целью научного изучения природы, осуществление руководства природоохранными мероприятиями и осуществление контроля за деятельностью местных природоохранных органов. Формирование правового режима заповедников было продолжено.

В 1920-х гг. наблюдается тенденция к переходу появления комплексного правотворчества в сфере экологопользования. К примеру, Постановление ВЦИК от 30 октября 1922 г. «О введении в действие Земельного кодекса» устанавливало, что Лесной кодекс (проект которого в то время разрабатывался) следовало рассматривать как продолжение Земельного кодекса27. В 1929 г. в Узбекской и Туркменской республиках были приняты Земельно-водные кодексы, а в Белорусской ССР — Водно-мелиоративный кодекс.

Со второй половины 1920-х гг. происходит новый этап в экологической политике государства, который длился вплоть до начала 1950-х гг. Изменение приоритетов в государственной экологической политике проявилось в закрытии ряда заповедников, прекращении научных исследований по экологической тематике, критике ученых-экологов и общественных организаций.

В сфере экологопользования правовое регулирование осуществлялось, преимущественно, в экономическом интересе и основное внимание уделялось размещению и развитию производительных сил страны по экономическим зонам, главным же объектом правового регулирования в рассматриваемый период являлась земля. Что касается иных природных компонентов, то они находились под защитой закона лишь в той степени, в какой они были экономически выгодны государству. По этой причине теория горного, водного, лесного права была разработана слабо и долгое время отрасли горного, водного, лесного права в теории рассматривались как составные части земельного права.

Стремительное развитие индустриализации — строительство промышленных предприятий металлургического, химического, машиностроительного, лесохимического производства, освоение новых территорий и прочее, послужила появлению целого ряда экологических проблем в регионах. Это было связано с тем, что при столь интенсивном развитии промышленной деятельности, не учитывались последствия влияния народного хозяйства на состояние окружающей среды. Ухудшение качества окружающей среды в городах способствовало созданию новой системы контроля за качеством окружающей среды в городах, на предприятиях. В 1922 г. была создана Государственная санитарная инспекция, осуществлявшая общий контроль за состоянием окружающей среды. Инспекция выполняла следующие функции: контроль качества внешней среды, санитарная охрана воды, воздуха, почвы, жилищ, пищевых продуктов; проведение противоэпидемических мероприятий; охрана здоровья детей и др.28 В 1930-х гг. были добавлены следующие функции: промышленная гигиена, контроль за транспортом, жилищно-коммунальным хозяйством29.

Осуществляя практическую работу, санитарными органами проводились серьезные научные исследования по гигиене воды, атмосферного воздуха, изучалось влияние факторов окружающей среды на здоровье человека и т.д. В крупных городах с развивающейся промышленностью — Москве, Ленинграде, Магнитогорске, Новокузнецке, Челябинске — проводился целый комплекс исследований. Полученные данные использовались при разработке природоохранного и санитарного законодательства, организации санитарных зон предприятий, размещения промышленных производств и жилья30.

29 ноября 1924 г. было основано Всероссийское общество охраны природы (ВООП) — Всероссийская общественная и культурно-­просветительская экологическая организация. Общество носило название «Всероссийский орден Трудового Красного Знамени общества охраны природы». К основным задачам Общества, осуществляемым на первоначальном этапе, относились: поддержание благоприятной экологической обстановки в стране, сохранение окружающей среды, разработка научных положений о сохранении и восстановлении природных запасов, участие в практической работе государства по охране природы среди населения. Эти основные направления получили свое развитие в дальнейшем. Всероссийское общество охраны природы внесло большой вклад в экологическое просвещение населения, что способствовало формированию бережного отношения к природе, рациональному использованию и восстановлению природных ресурсов.

Принятие ВЦИК, СНК РСФСР Декрета от 5 октября 1925 г. «Об охране участков природы и ее отдельных произведений, имеющих преимущественно научное или культурно-историческое значение»31 явилось важным шагом в создании и развитии системы охраняемых территорий. В этот период было создано новое природоохранное учреждение — Государственный межведомственный комитет по охране природы. Основной целью его деятельности было «упорядочение и управление политикой различных комиссариатов и правительственных учреждений, относящихся к охране природы»32. В состав данного структурного подразделения входили представители Наркомата просвещения, Госплана, Наркомата финансов, Наркомата здравоохранения, НКВД, Академии наук, Российского географического общества. К основным задачам Комитета относились следующие: 1) формирование общей политики в области охраны природы и осуществление контроля за ее реализацией; 2) контроль за природопользователями; 3) пресечение нарушений природоохранного законодательства.

Создание Государственного межведомственного комитета по охране природы являлось важным шагом в развитии экологического законодательства, а это свидетельствует о признании Советским государством значимости экологических проблем. Данный комитет был первым специализированным органом в области охраны окружающей среды. Но существование его стало недолгим: ввиду отсутствия строгой координированной работы вскоре Комитет был ликвидирован.

На смену пришло создание межведомственных комиссий, задачей которых являлось — объединение работ различных ведомств и учреждений, разработка общих решений, касающихся проблем охраны окружающей среды. Однако практически достичь этой цели оказалось невозможным, поскольку природоохранные функции были рассредоточены между различными ведомствами, а это приводило к возникновению конфликтов и противоречий между природопользователями.

Бесконтрольное и хищническое использование природных ресурсов явилось причиной того, что специалисты и общественные деятели обратились с предложениями по охране природы в правительство Советской России. Выступая против бессмысленного разрушения природы, происходившего в период активного индустриального освоения и модернизации, они пропагандировали использование научных методов изучения природных ресурсов с целью их дальнейшего использования33. Необходимо также добавить, что практически на всех зоологических и ботанических съездах 1920-х — начала 1930-х гг. озвучивалось мнение о том, что политика в области охраны окружающей среды требует более внимательного и серьезного отношения.

Как отмечал исследователь В. В. Меркулов, в начале 30-х годов сложилась определенная система природоохранительных актов, объектом охраны которых стали… земля, недра, леса, воды, растительный и животный мир. Однако эти акты еще не давали понятия охраны природы или взаимосвязанной системы природоохранительных мероприятий. Впервые такой подход к охране природы законодатель обнаружил в постановлении ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. «Об охране и развитии природных богатств РСФСР», в нем записано, что «охрана природы в условиях социалистического строительства должна являться единой системой мероприятий, направленных на защиту, развитие и качественное улучшение природных богатств страны»34.

С 1930 г. начинается вовлечение земельного участка особо охраняемых природных территорий (далее — ООПТ) в хозяйственный оборот. Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 20 июня 1930 г. «Об охране и развитии природных богатств в РСФСР»35 продолжило формирование правового режима заповедников. Заповедниками, согласно данному Постановлению, назывались участки природы или отдельные ее произведения, объявленные неприкосновенными. Заповедники учреждались не только в целях сохранения и изучения типичных участков природы, но и для ввода естественных произведений природы в хозяйственный оборот, а также в целях их использования для отдыха трудящихся.

Следует обратить внимание на то, что в период с 1930–1940 гг. было создано значительное количество ООПТ не только на территории СССР, но и в других союзных республиках.

Кроме того, 1930-

...