Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности

Учебное пособие

Ответственный редактор 
доктор юридических наук, профессор 
С. М. Зубарев

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 338.24(075.8)

ББК 65.050.2я73

Г72

Авторы:
Анисифорова М. В., кандидат юридических наук – гл. 3;
Зубарев С. М., доктор юридических наук, профессор, руководитель авторского коллектива – предисловие, гл. 1, § 5 гл. 2;
Поляков М. М., кандидат юридических наук, доцент – гл. 4;
Сабаева С. В., кандидат юридических наук – гл. 2.

Рецензенты:
Зырянов С. М., доктор юридических наук, профессор, главный научный сотрудник Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации;
Минбалеев А. В., доктор юридических наук, профессор, заведующий кафедрой информационного права и цифровых технологий Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА).

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, почетный работник высшего профессионального образования РФ, заведующий кафедрой административного права и процесса Университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) С. М. Зубарев.

Учебное пособие подготовлено в соответствии с учебным планом и рабочей программой учебной дисциплины (модуля) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» для обучающихся по направлению подготовки 40.03.01 «Юриспруденция» (квалификация (степень) «бакалавр»). На основе новейшего законодательства раскрыты вопросы правового регулирования, организации и осуществления государственного контроля и надзора в сфере предпринимательства, а также основные способы и средства правовой защиты прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей в процессе контрольной и надзорной деятельности.

Нормативные правовые акты приведены по состоянию на 1 сентября 2021 г.

Учебное пособие предназначено для практикующих юристов, преподавателей и обучающихся образовательных организаций, осуществляющих подготовку юристов.

Печатается в авторской редакции.

УДК 338.24(075.8)

ББК 65.050.2я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРЕДИСЛОВИЕ

31 июля 2020 г. Президент РФ подписал два федеральных закона — № 247-ФЗ «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (Закон № 247-ФЗ) и № 248-ФЗ «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее — Закон № 248-ФЗ)1, которые вступили в силу соответственно с 1 ноября 2020 года и с 1 июля 2021 года. Тем самым реформирование контрольной и надзорной деятельности вышло на новый уровень, придав ему законодательные рамки. Вместе с тем введение в действие указанных нормативных актов становится основой для дальнейшего совершенствования подзаконного регулирования и правоприменительной деятельности прежде всего в сфере предпринимательства.

Контроль и надзор сегодня выступают действенными средствами государственного воздействия на рыночную многоукладную экономику, обеспечивающими, с одной стороны, высокую степень свободы субъектов экономической деятельности, а с другой, безопасность осуществления всех видов предпринимательства юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Значение контроля увеличивается в той степени, в какой растут масштабы и сложность выдвигаемых задач по комплексному совершенствованию всего механизма государственного управления в области экономики, защите прав и интересов предпринимательского сообщества в сфере исполнительной власти, ликвидации административных барьеров при взаимоотношениях власти и бизнеса. Для выполнения столь ответственных задач нужна хорошо продуманная система контрольных органов и налаженная организация ими своих полномочий. Поэтому многоаспектная проблема контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности на ближайшую перспективу остается предметом пристального внимания и изучения как в теории административного права, так и в практике его применения.

На углубление знаний об указанной сфере общественных отношений направлена учебная дисциплина (модуль) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности», целями освоения которой выступают:

• систематизация знаний обучающихся о сущности и содержании государственного контроля и надзора, особенностях их осуществления в сфере предпринимательской деятельности;

• приобретение обучающимися компетенций, необходимых для последующей профессиональной деятельности при осуществлении контрольно-надзорной деятельности в сфере предпринимательства.

Задачами учебной дисциплины (модуля) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» являются:

• овладение обучающимися теоретическими и практическими знаниями по вопросам осуществления контрольно-надзорной деятельности в экономической области;

• формирование у обучающихся целостного представления о закономерностях и принципах построения и функционирования разветвленной системы контрольно-надзорных органов в сфере предпринимательской деятельности, ее структуре и организационно-правовых формах осуществления;

• углубление знаний о правовых механизмах защиты прав субъектов предпринимательской деятельности при осуществлении государственного контроля и надзора, обучения навыкам осуществления административных процедур контрольно-надзорной деятельности;

• изучение специфики форм и методов осуществления государственного контроля различными органами государственной власти за осуществлением предпринимательской деятельности;

• получение комплексного представления о действующей системе государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности;

• ознакомление с содержанием правовых норм, регламентирующих контрольно-надзорную деятельность в сфере управления экономикой;

• формирование навыков квалифицированного применения правовых норм в практической деятельности;

• изучение административных процедур контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности;

• освоение практических навыков и умений подготовки процессуальных документов, обеспечивающих контрольно-надзорную деятельность;

• формирование компетенций в сфере защиты прав и свобод юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении контроля и надзора.

Основные виды профессиональной деятельности, к которым осуществляется подготовка в рамках учебной дисциплины (модуля):

• правоприменительная;

• правоохранительная.

В рамках учебной дисциплины (модуля) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» осуществляется подготовка учащихся к решению профессиональных задач:

правоприменительная деятельность:

• обоснование и принятие в пределах должностных обязанностей решений, а также совершение действий, связанных с реализацией правовых норм;

• составление юридических документов;

правоохранительная деятельность:

• обеспечение законности, правопорядка, безопасности личности, общества и государства;

• охрана общественного порядка;

• предупреждение, пресечение, выявление, раскрытие и расследование правонарушений;

• защита частной, государственной, муниципальной и иных форм собственности.

Учебная дисциплина (модуль) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» относится к вариативной части блока 1 «Дисциплины (модули)» дисциплины по выбору основной профессиональной образовательной программы высшего образования по направлению 40.03.01 «Юриспруденция» (уровень бакалавриата) и базируется на основе знаний, умений и навыков, полученных при освоении дисциплины (модуля) «Административное право». Учебная дисциплина (модуль) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» содержательно-логически взаимосвязана с такими учебными дисциплинами (модулями), как «Предпринимательское право», «Практикум по подготовке административно-правовых актов государственных органов».

Для изучения учебной дисциплины (модуля) обучающийся должен обладать следующими «входными» знаниями и умениями:

• знание общетеоретических категорий юридической науки, основных понятий о государстве и праве;

• наличие базовых представлений о теории разделения властей, об органах исполнительной власти Российской Федерации и их системе, о способах обеспечения законности в государственном управлении;

• умение осуществлять поиск, толкование и использование нормативных правовых актов, иных юридических документов административной и судебной практики;

• умение подбирать и анализировать учебную и монографическую литературу, а также комментарии к действующему законодательству.

Учебная дисциплина (модуль) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» носит междисциплинарный характер и призвана углубить знания обучающихся, сформировать у них определенные практические навыки и умения по вопросам организации системы органов исполнительной власти Российской Федерации, осуществляющих контрольно-надзорные функции, а также в области практической реализации субъектами, которые не наделены публичными полномочиями, правового статуса при осуществлении взаимодействия с субъектами государственного управления, реализации ими правовых гарантий.

В результате освоения учебной дисциплины (модуля) «Государственный контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности» обучающийся должен:

знать:

• основные положения теории административного права о контроле и надзоре;

• систему государственных органов, осуществляющих контроль и надзор в сфере предпринимательской деятельности;

• процедуры осуществления государственного контроля и административного надзора в сфере предпринимательской деятельности;

• порядок осуществления защиты прав юридических лиц, индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора).

уметь:

• определять контрольную компетенцию государственного органа применительно к сфере предпринимательской деятельности;

• выявлять особенности осуществления контрольной и надзорной деятельности различными органами исполнительной власти в сфере предпринимательской деятельности;

• юридически правильно квалифицировать факты и обстоятельства, возникающие при осуществлении проверочных мероприятий в сфере предпринимательской деятельности;

• давать юридически грамотные заключения и консультации по вопросам осуществления государственного контроля и надзора в сфере предпринимательской деятельности.

владеть навыками:

• квалифицированного применения нормативных правовых актов в контрольной и надзорной деятельности органов исполнительной власти;

• подготовки юридических документов, необходимых для организации, проведения проверки юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, а также подведения ее итогов;

• подготовки юридических документов, необходимых для административного или судебного обжалования действий (бездействия) органа государственного контроля (надзора).

Настоящее учебное пособие призвано способствовать успешному и рациональному приобретению обучающимися указанных знаний, умений и навыков. Кроме того, оно может быть полезным для аспирантов и соискателей, разрабатывающих проблемы государственного контроля и надзора в сфере предпринимательства, а также для всех интересующихся этой проблематикой.

Глава 1.
ПОНЯТИЕ И СУЩНОСТЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО КОНТРОЛЯ И НАДЗОРА

§ 1. Государственный контроль в сфере предпринимательства: теоретико-методологические подходы

Современное развитие российского общества и государства поставило множество новых вопросов перед наукой административного права. Одним из насущных здесь выступает вопрос адекватного научного сопровождения реформы контрольной и надзорной деятельности, которая была определена в качестве одной из приоритетных задач в послании Президента Российской Федерации В. В. Путина Федеральному Собранию 4 декабря 2014 г. В рамках ее реализации уже осуществлен ряд организационно-правовых мер, позволивших снизить административное давление на экономику, повысить общий уровень безопасности товаров и качества предоставляемых услуг. При этом главные усилия были обращены на развитие правового регулирования и практики надзора, тогда как правовые и организационные проблемы собственно государственного контроля не получили должного разрешения.

Вместе с тем научный анализ сущности и содержания контрольной деятельности государственных институтов, доктринальная разработка правовой основы и последующее создание целостной системы контроля способны повысить эффективность механизма государственного управления в различных сферах общественно-политической и социально-экономической жизни, в т.ч. в сфере предпринимательства.

Теоретическое осмысление феномена контроля на протяжении многих лет является предметом исследования представителей различных областей научных знаний. Наиболее активно эти проблемы разрабатывались управленческими науками. В результате были сформулированы и обоснованы такие дефиниции контроля, как функция управления (контроль как деятельность), завершающая стадия процесса управления, сердцевиной которой является механизм обратной связи (контроль как форма обратной связи), неотъемлемая составляющая процесса принятия управленческих решений, непрерывно участвующая в этом процессе от его начала до завершения. Указанные категории составили содержательную основу исследования контроля с правовых позиций.

Более глубокое проникновение во второй половине XX в. науки административного права в теорию управления и, прежде всего, в вопросы государственного управления, т.е. вопросы материального содержания административно-правовых норм, оказало положительное взаимное влияние на развитие этих наук. Одним из главных выводов, сделанных административистами того времени и имеющим важное методологическое значение, является тезис о социально-правовом содержании управленческой деятельности и его правовом внешнем выражении, т.е. правовых формах управления, в т.ч. при осуществлении государственного контроля.

При реализации функции контроля соответствующие субъекты (органы управления или должностные лица) исполняют прямые требования закона, самостоятельно устанавливают подзаконные нормы права, организуют применение правовых норм, а в необходимых случаях осуществляют правоохранительные, юрисдикционные функции в пределах своих полномочий. При этом надо отметить, что на практике реализация функции контроля происходит и в неправовых (организационных) формах. Однако они тесно увязаны с правовыми, в большинстве случаев формально регламентированы, хотя сами по себе непосредственных правовых последствий не несут. Кроме того, в науке административного права сформировалось четкое представление о контроле как способе обеспечения законности и эффективности применения всех правовых форм управления.

В настоящее время рассмотренные положения сохраняют свое методологическое значение. Несмотря на некоторые отличия в критериях классификации, в административно-правовой науке в числе правовых форм управленческой деятельности называют: издание нормативных актов; издание индивидуальных (административных) актов; совершение иных юридически значимых действий, заключение договоров. Все эти формы в той или иной мере используются при осуществлении контрольной деятельности государственных органов и должностных лиц.

Таким образом, контроль как функция государственного управления реализуется в основных формах управленческой деятельности. Доминируют здесь правовые формы, которые обеспечивают как стабильность самого процесса контроля, так и законность и эффективность функционирования органов государственной власти. Выбор правовой формы управления при осуществлении контрольной деятельности производится самим органом управления в зависимости от конкретной ситуации. Кроме того, контроль имеет и свои специфические черты, которые отличают его от иных функций управления, определяя особенности применения тех или иных правовых форм управления.

В юриспруденции утвердились воззрения на контроль: 1) как самостоятельную функцию социального и, в первую очередь, государственного управления; 2) как неотъемлемую часть (стадию) иных функций государственного управления; 3) как форму обратной связи между субъектами и объектами государственного управления; 4) как средство (способ) обеспечения законности в государственном управлении; 5) как разновидность юридического процесса.

В юридической литературе общепризнанной является точка зрения о выделении контроля в качестве самостоятельной функции государственного управления, которая включает в себя выявление и анализ фактического положения дел, сопоставление фактического положения с намеченными целями, оценку контролируемой деятельности и принятие мер по устранению вскрытых недостатков. Данное теоретическое положение в условиях существования двух подходов к определению государственного управления требует уточнения.

При традиционном (узком) подходе контрольную функцию в рамках исполнительно-распорядительной деятельности государства осуществляют субъекты, представляющие исполнительную власть, и она включает в себя установление соответствия или несоответствия фактического состояния системы государственного управления и ее структуры требуемому стандарту и уровню, изучение и оценку результатов общего функционирования государственных органов, а также конкретных действий субъектов управления; установление соотношения намечаемого и сделанного в системе государственного управления. Тем самым функция контроля в первую очередь осуществляется вышестоящими государственными органами в отношении нижестоящих звеньев государственного механизма и подведомственных организаций в целях обеспечения результативности их управленческой деятельности в соответствующих общественных сферах. Контрольные функции в различном объеме исполняют все федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

При широком походе, получившем распространение в научной среде в последние годы, государственное управление осуществляется всеми ветвями власти. При таком понимании контроль как функция государственного управления реализуется органами и исполнительной, и законодательной, и судебной власти. Так, контрольные полномочия судебных органов не только обеспечивают защиту прав граждан и организаций от злоупотреблений органов исполнительной власти и их должностных лиц, но и способствуют улучшению деятельности органов государственного управления в целом. Конституция Российской Федерации, закрепив принцип разделения властей, установила ряд государственных органов (Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Прокуратура Российской Федерации и др.), не относящихся ни к одной из них. Основным предназначением этих структур является осуществление разнообразной контрольной деятельности.

Таким образом, контроль как самостоятельная, функционально обособленная деятельность выражается в сознательной, целенаправленной, организующей работе по повышению эффективности государственного механизма. Соответственно, конкретный объект, предмет и пределы контроля, формы и методы его реализации находятся в прямой зависимости от правового статуса субъекта контроля.

Самостоятельность функции контроля не предполагает ее оторванности от иных функций государственного управления (организации, планирования, регулирования, координации и др.), осуществляемых конкретным органом государственной власти. Напротив, контроль является частью каждой из них, по сути, пронизывает и соединяет их, обеспечивая систематическую и конструктивную деятельность органов государственного управления всех уровней и их руководителей.

Наряду с определением контроля как функции государственного управления в административно-правовой науке распространено мнение о контроле как важнейшей форме обратной связи. Обратная связь — категория, разработанная кибернетикой, наряду с субъектом и объектом, относится к базовым элементам любой системы управления. Именно с помощью обратной связи осуществляется передача информации от объекта к субъекту управления. В социальных системах механизм обратной связи в значительной мере осуществляется посредством контроля, который состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые объект получил от управляющего органа, и оперативное информирование субъекта об отклонениях.

Контроль, являясь одним из видов деятельности государства, призван обеспечить нормальное функционирование и развитие общества. Как форма обратной связи он представляет собой один из важнейших каналов получения объективной информации, с одной стороны, обо всех процессах, протекающих в жизни общества, с другой — о деятельности органов государственной власти. Отсутствие обратной связи в системе государственного управления может привести не только к невыполнению конкретной поставленной задачи, но и к потере возможности управления в целом. Тем самым, место и значение контроля определяются тем, что он является способом организации обратной связи, благодаря которой государственный орган получает информацию о ходе выполнения его решения.

Само решение государственного органа, как правило, основывается на нормах права и выражается в форме нормативного акта. Поэтому оправданно, что в работах ученых-административистов контроль все чаще анализируется под углом зрения обеспечения законности в государственном управлении. Это обусловлено важностью проблемы как в теоретическом, так и в практическом аспекте. Теоретические исследования актуализированы становлением демократического правового государства, где законность предстает одним из его важнейших элементов. В практическом плане проблема обеспечения законности в деятельности государственного аппарата приобретает остроту в связи с продолжающимся административным произволом, служебными злоупотреблениями, иными нарушениями со стороны государственных служащих, коррупцией на всех этажах публичной власти. Эти негативные явления стали серьезным препятствием на пути социально-экономического развития страны, стали одной из причин снижения доверия общества к государственной власти.

В науке административного права законность рассматривается с различных позиций и как принцип государственной деятельности, и как метод государственного руководства обществом, и как режим деятельности государственных органов. В современных условиях последнему аспекту уделяется значительное внимание. Сегодня законность прежде всего рассматривается как режим взаимоотношений граждан и организаций с субъектами власти, который благоприятствует обеспечению прав и законных интересов личности, ее всестороннему совершенствованию, формированию и развитию гражданского общества, успешной деятельности государственного механизма.

Несмотря на разницу в исходных посылках, все авторы признают контроль средством (способом) обеспечения законности и в его содержание включают: наблюдение за функционированием подконтрольных объектов, получения объективной информации о выполнении ими правил и поручений, их состоянии; анализ собранной информации, выявление тенденций, причин, разработка прогнозов; принятие мер по предотвращению нарушений законности и дисциплины, вредных последствий, ущерба, несчастных случаев, нецелесообразных действий и расходов и, в том числе, пресечения противоправной деятельности в целях недопущения вредных последствий, новых нарушений; учет конкретных нарушений, определение их причин и условий; выявление виновных, привлечение их к ответственности.

В современных условиях контроль как средство обеспечения законности в государственном управлении имеет двойственный характер. С одной стороны, посредством контроля государство обеспечивает соблюдение, исполнение законов и соответствующих им иных нормативных правовых актов государственными органами, должностными лицами, коммерческими и некоммерческими организациями, гражданами и их объединениями. С другой, контроль общественных структур и отдельных граждан позволяет влиять на соблюдение законов самим государственным аппаратом, повышает юридическую правомерность деятельности органов государственной власти всех уровней.

В юридической науке для более глубокого раскрытия содержания контроля исследуется его внутренняя структура. Для этого разработано понятие контрольного процесса как разновидности юридического процесса. Контрольный процесс — это правовая форма деятельности органов государства, общественных организаций и должностных лиц, выражающаяся в совершении юридически значимых действий по наблюдению и проверке соответствия исполнимости и соблюдения подчиненными субъектами нормативно-правовых предписаний и пресечению правонарушений. Данный процесс регулируется правовыми нормами, а его результаты закрепляются в соответствующих правовых актах — официальных документах. Структура контрольной деятельности состоит из нескольких стадий. Исследователи обычно называют таких стадий три: стадия констатации, т.е. установления фактического состояния дел; стадия анализа, т.е. сравнения фактического состояния дел с заданным режимом и оценки характера допущенных отклонений; стадия разработки мероприятий по улучшению и корректировке процесса управления, принятия мер к их реализации. Поэтому понимание контроля как процесса позволяет отчетливее представить себе назначение, цели контрольной деятельности, его место и роль в системе государственного управления.

Из приведенных теоретических положений возможно выделить основные признаки контроля. Во-первых, контроль является непременной функцией управления, присущей всем субъектам государственного управления, обеспечивающей эффективную работу государственного аппарата. Во-вторых, контроль есть составная часть (стадия) иных функций государственного управления, тесно связан с ними и охватывает все виды государственной деятельности. В-третьих, контроль — форма обратной связи, обеспечивающая выработку и осуществление оптимальных управленческих решений. В-четвертых, контроль — организационно-юридическое средство обеспечения законности в государственном управлении. В-пятых, контроль представляет собой особый вид юридического процесса. Указанные признаки характеризуют контроль как объективное явление в развитии любого государства и общества, они составляют сущность контрольной деятельности в различных сферах общественной жизни, позволяют отграничить контроль от других видов управленческой деятельности и административно-правовых институтов.

§ 2. О разграничении государственного контроля и надзора

В настоящее время в связи с принятием Федеральных законов «О государственном контроле (надзоре) и муниципальном контроле в Российской Федерации» (далее также Закон № 248-ФЗ) и «Об обязательных требованиях в Российской Федерации» (далее также Закон № 247-ФЗ) решение вопроса о соотношении понятий контроля и надзора в сфере государственного управления обрело прикладное значение. Данная проблема всегда была в поле зрения ученых-административистов, однако результаты их исследований в нормотворчестве использовались фрагментарно. Еще в 1974 г. М. С. Студеникина писала: «Контроль и надзор — эти слова часто употребляются, но до сих пор они не стали научными терминами, исчерпывающе отражающими сущность этих понятий. Нередко в нормативных актах такого рода либо однопорядковая деятельность именуется по-разному, либо же одним термином обозначаются отличные по своему содержанию виды работ».

Отсутствие терминологической определенности и сегодня приводит к смешению указанных понятий, использованию их как синонимов в нормативных правовых актах, что на практике существенно осложняет деятельность и проверяемых, и проверяющих.

В науке административного права аксиомой стало позиционирование надзора как «ограниченного, суженного» контроля, предметом которого является только законность деятельности подконтрольного объекта. Административный надзор, как правило, представляет собой проверку установленных правил и норм, обеспечивающих условия для нормального функционирования данной отрасли управления. Для административного надзора характерно то, что орган, его осуществляющий, не проверяет всю работу подконтрольного объекта, а сосредотачивает свое внимание лишь на выполнении сравнительно небольшого количества норм и правил.

Таким образом, с одной стороны, контроль и надзор в сфере государственного управления имманентно взаимосвязаны, с другой, имеют определенную специфику как самостоятельные формы администрирования. При этом сущность контрольной деятельности представлена управленческой природой, тогда как надзорной — правоохранительной. Контроль направлен прежде всего на совершенствование функционирования самого государственного аппарата, затрагивая внутриорганизационные отношения в системе государственного управления. Надзор имеет внешнюю направленность и призван обеспечить безопасность деятельности физических и юридических лиц в различных сферах общественных отношений.

Анализ юридической литературы позволяет выделить следующие признаки, отличающие административный надзор от контроля:

1) отсутствие организационной подчиненности субъектов административного надзора и поднадзорных объектов, тогда как контроль осуществляется, как правило, вышестоящими органами исполнительной власти в отношении нижестоящих органов и организаций;

2) возможность оценки деятельности поднадзорных объектов только с точки зрения законности. В процессе контроля устанавливается не только законность, но и целесообразность, а также эффективность функционирования подконтрольных объектов;

3) невмешательство в оперативно-хозяйственную деятельность объекта надзора (за исключением случаев применения субъектом административного надзора временного запрета деятельности организации, если это необходимо для предотвращения непосредственной угрозы жизни или здоровью людей, возникновения эпидемии, эпизоотии и т.п.). В отличие от надзора субъекты контроля способны оказывать властное корректирующее воздействие на подконтрольный объект как в процессе, так и после завершения контрольного мероприятия;

4) наличие специального объекта надзорной деятельности — это деятельность физических и юридических лиц по исполнению правил, требований, стандартов. Как правило, надзор носит узконаправленный характер и связан со стандартами обеспечения отдельных сфер жизнедеятельности и безопасности граждан, тогда как контролю подвергается вся деятельность (линейный) или какое-то направление деятельности (функциональный) подконтрольного объекта;

5) возможность самостоятельного применения субъектами надзора мер административного принуждения в случаях возникновения угроз безопасности различным объектам или обнаружения правонарушений. Это могут быть как административно-предупредительные (личный досмотр граждан в аэропорту, карантин) или административно-пресекательные меры (административное задержание правонарушителя, временный запрет деятельности), так и меры административно-процессуального обеспечения (изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и иных вещей) либо меры административного наказания. Тем самым субъекты административного надзора одновременно являются органами административной юрисдикции. В отличие от них контролирующие органы административно-принудительными полномочиями не обладают, а могут использовать только меры дисциплинарного воздействия;

6) строгое ограничение пределов надзора правовыми рамками. Административный надзор осуществляется только в рамках процедур и производств, установленных федеральными законами или иными нормативными правовыми актами. Например, порядок проведения надзорных мероприятий в сфере предпринимательства установлен Законом № 248-ФЗ и принятыми в соответствии с ним нормативными правовыми актами (как правило, положениями о видах федерального контроля (надзора). В отличие от надзора порядок осуществления контроля может быть урегулирован не нормативными правовыми актами, а локальными актами государственных органов. Более того, контроль, проводимый руководителем в отношении подчиненных работников государственного аппарата, не требует дополнительной правовой регламентации;

7) основными формами осуществления административного надзора является наблюдение и проверка, тогда как контроль обладает более широким арсеналом форм: отчеты, заслушивания, экспертизы, запросы, истребование документов и др.

8) в контроле превалирует функция корректирования, предполагающая совершение уполномоченным государственным органом, общественной структурой, должностным лицом ряда позитивных процедур по установлению соответствия функционирования подконтрольных органов (например, территориального органа исполнительной власти) или организаций требованиям законности, целесообразности и эффективности, оказание помощи в устранении выявленных отклонений прежде всего организационно-распорядительными средствами. Только в случае выявления правонарушения субъект контроля прибегает к правоохране — привлекает виновного к юридической ответственности (как правило, дисциплинарной) либо ходатайствует об этом перед соответствующим должностным лицом. При надзоре функция правоохраны является доминирующей, тесно связана с административной юрисдикцией органов исполнительной власти и должностных лиц.

Государственный контроль осуществляют как органы различных ветвей государственной власти (парламент, суды, правительство) и специализированные государственные органы (прокуратура, контрольно-счетные органы), так и лица, замещающие государственные должности Российской Федерации или субъектов Российской Федерации (Президент Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации и др.).

Перечисленные органы и должностные лица для выполнения контрольных функций по закону наделяются государственно-властными полномочиями, суть которых состоит в том, что субъекты государственного контроля в пределах своей компетенции могут давать подконтрольным органам обязательные для исполнения указания, в случае их неисполнения ставить перед соответствующими органами вопрос либо непосредственно применять меры государственного принуждения. Притом что контроль в рассматриваемой сфере исходит из единых целей и принципов, каждый государственный орган и должностное лицо подходит к его осуществлению с позиций своих задач и характерных особенностей, что обуславливает и особенности их контрольного статуса.

Таким образом, государственный контроль можно определить как системную деятельность уполномоченных органов государства по установлению соответствия функционирования государственных органов, подведомственных им коммерческих и некоммерческих организаций, нормативным предписаниям и корректирование выявленных отклонений при помощи организационно-правовых средств.

В отличие от контроля административно-надзорная деятельность в большей степени обладает юрисдикционным, правоохранительным характером. Управленческую функцию здесь реализуют специально уполномоченные органы исполнительной власти и их должностные лица в отношении организационно неподчиненных объектов. Одновременно надзорные полномочия непосредственно связаны с административным принуждением и направлены на обеспечение строгого и точного исполнения государственными органами, органами местного самоуправления, коммерческими и некоммерческими организациями, а также гражданами общеобязательных правил, обеспечивающих жизнедеятельность и безопасность гражданина, общества и государства. Поэтому надзорная деятельность включает комплекс управленческих процедур (например, планирование, организация проверок, наблюдение), а также административно — юрисдикционных производств по предупреждению, выявлению и пресечению правонарушений, восстановлению установленного правопорядка и привлечению виновных к административной ответственности.

Надзор осуществляется различными субъектами исполнительной власти, неодинаковыми по правовому статусу, по объему полномочий, по формам и методам осуществления надзорных мероприятий.

Первая группа субъектов административного надзора — это федеральные службы. Именно на эти федеральные органы исполнительной власти Указом Президента Российской Федерации от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» возложена функция надзора. Например, для Федеральной службы по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор), Федеральной службы по надзору в сфере здравоохранения (Росздравнадзор) и других федеральных служб надзорная деятельность является основной.

Вторая группа субъектов административного надзора — федеральные органы исполнительной власти, которые исполняют надзорную функцию наряду с другими государственными функциями. Так, Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) осуществляет функции по оказанию государственных услуг и управлению государственным имуществом в области лесных отношений, а также по надзору в области лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особо охраняемых природных территориях), а Федеральное агентство по рыболовству (Росрыболовство) реализуют функции по оказанию государственных услуг, управлению государственным имуществом в сфере рыбохозяйственной деятельности и по федеральному государственному надзору в области рыболовства и сохранения водных биологических ресурсов, а также государственному надзору за торговым мореплаванием в части обеспечения безопасности плавания судов рыбопромыслового флота в районах промысла при осуществлении рыболовства.

Третья группа субъектов административного надзора — это структурные подразделения федеральных органов исполнительной власти, наделенные надзорными полномочиями. В частности, федеральная противопожарная служба Государственной противопожарной службы Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий, в сферу ведения которой входят вопросы организации и осуществления федерального государственного пожарного надзора, Государственная инспекция безопасности дорожного движения Министерства внутренних дел Российской Федерации (Госавтоинспекция) осуществляет федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения.

Четвертая группа — субъекты административного надзора, входящие в систему органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, как правило, различные инспекции, надзоры. Например, Государственная жилищная инспекция города Москвы, которая является функциональным органом исполнительной власти города Москвы, осуществляющим функции и полномочия по региональному государственному жилищному надзору в пределах своей компетенции.

Пятая группа — субъекты административного надзора, являющиеся структурными подразделениями органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. К примеру, Инспекция государственного строительного надзора Министерства архитектуры, строительства и коммунального хозяйства Республики Коми.

Шестая группа — государственные корпорации, предприятия, учреждения, которым переданы отдельные надзорные полномочия. Например, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом» осуществляет государственный строительный надзор при строительстве и реконструкции объектов капитального строительства федеральных ядерных организаций, федеральное государственное бюджетное учреждение «Национальный парк «Лосиный остров»» исполняет надзор за соблюдением природоохранного законодательства на территории парка.

Неоднородны и объекты, в отношении которых осуществляются проверки их соответствия установленным государством правилам и нормам, по своему правовому положению, направлению деятельности, связ

...