автордың кітабын онлайн тегін оқу Введение в экологическое право
Информация о книге
УДК 349.6(075.8)
ББК 67.407я73
И26
Автор:
Игнатьева И. А., доктор юридических наук, профессор кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.
Рецензенты:
Круглов В. В., доктор юридических наук, профессор кафедры земельного, градостроительного и экологического права Уральского государственного юридического университета, заслуженный юрист Российской Федерации, действительный член (академик) Российской экологической академии;
Русин С. Н., кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права юридического факультета Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова.
В учебном пособии изложены вводные темы общеобязательной дисциплины «Экологическое право», которая изучается в юридических вузах студентами бакалавриата. Работа дополнена обзором проблем развития отдельных институтов экологического права и списком литературы.
В книге учтены поправки, внесенные в Конституцию Российской Федерации в 2020 г., проанализированы акты законодательства об охране окружающей среды и об отдельных природных ресурсах. Приводятся актуальные примеры из судебной практики.
Законодательство приведено по состоянию на 1 сентября 2020 г.
Пособие адресовано преподавателям, аспирантам, студентам бакалавриата, всем интересующимся вопросами правового регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы.
УДК 349.6(075.8)
ББК 67.407я73
© Игнатьева И. А., 2020
© ООО «Проспект», 2020
Список сокращений
| РФ |
Российская Федерация |
| СЗ РФ |
Собрание законодательства Российской Федерации |
| ВК РФ |
Водный кодекс Российской Федерации |
| ГК РФ |
Гражданский кодекс Российской Федерации |
| ЗК РФ |
Земельный кодекс Российской Федерации |
| ЛК РФ |
Лесной кодекс Российской Федерации |
| УК РФ |
Уголовный кодекс Российской Федерации |
| КоАП РФ |
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях |
| ООПТ |
особо охраняемые природные территории |
| КТМ РФ |
Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации |
| ТК РФ |
Трудовой кодекс Российской Федерации |
| ФГБУ |
Федеральное государственное бюджетное учреждение |
| ОВОС |
оценка воздействия на окружающую среду |
| ООО |
общество с ограниченной ответственностью |
| Закон об охране окружающей среды |
Федеральный закон «Об охране окружающей среды» |
| Закон об ООПТ |
Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» |
| Закон о рыболовстве |
Федеральный закон «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» |
| Закон о любительском рыболовстве |
Федеральный закон «О любительском рыболовстве и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» |
| Закон об охоте |
Федеральный закон «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» |
Глава 1.
ПОНЯТИЕ ЭКОЛОГИЧЕСКОГО ПРАВА
§ 1. Этапы истории правового регулирования отношений в сфере взаимодействия общества и природы (период до 1991 г.)
Правовое регулирование экологических отношений имеет давнюю историю, зарождаясь на самых ранних стадиях существования Русского государства и права. Конечно, при этом речь далеко не всегда идет об экологических отношениях в их современном понимании, но об отношениях, предшествовавших их возникновению и обособлению.
В правовом регулировании экологических отношений в отечественной истории права выделяется четыре этапа в зависимости от основных подходов к определению характера отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы, специфики используемых приемов регулирования.
Первый этап берет начало с самого раннего периода Древнерусского государства, важнейшим законодательным памятником которого является Русская Правда. Характеризуя этот документ, С.М. Соловьев свидетельствует: по Русской Правде «мы видим, что 800 лет тому назад предки наши имели еще нравы грубые... но воспитание уже началось; христианство было принято... в темноте засветились яркие звезды и начали освещать дорогу, по которой надобно было идти»1. Вопросы охраны и использования отдельных природных ресурсов в то время затрагивались только в связи с необходимостью защиты собственности, и прежде всего княжеской. Так, в более древней редакции Русской Правды, называемой Краткой Правдой (в целом ее создание относится разными исследователями ко времени от середины XI в. до 30-х гг. XII в.2), в ст. 32 установлен штраф за уничтожение или повреждение борти3. В Пространной редакции Русской Правды предусмотрен случай охраны дубов с нанесенными на них межевыми знаками. Дуб охранялся в этом случае как естественный носитель информации о проходящей границе владений. Русская Правда содержит нормы по защите бобров (ст. 69, 70)4. Бобровые угодья являлись феодальной собственностью, поэтому охота на бобров была привилегией князя или боярина5.
Законодательство периода образования и укрепления Русского централизованного государства (XV–XVI вв.) закрепило рассмотренный подход к регулированию охраны объектов природы как объектов собственности. Статьи 61–63 Судебника 1497 г. определяют, что за повреждение или уничтожение межевых знаков и запашку чужой земли устанавливается ответственность в виде битья кнутом и денежного штрафа, являющегося своеобразной формой возмещения убытков: нарушителя надлежало «бить кнутом и взять с него рубль в удовлетворение истцу»6. Те же нормы с некоторыми дополнениями содержатся в Судебнике 1550 г. (ст. 84, 86, 87)7 — нормативном акте, названном Н.М. Карамзиным второй полной системой наших древних законов после Русской Правды8. Еще век спустя в Новоуказные статьи о татебных, разбойных и убийственных делах от 22 января 1669 г. включен состав правонарушения, выраженного в краже рыбы «у кого из пруда или из саду» (ст. 15)9. Такое деяние рассматривалось только как хищение имущества.
Судебник царя Федора Ивановича 1589 г. разъяснял условия пахоты на лесных землях (ст. 174, 175), которые, как предполагается, находились в собственности общины («лес вопчей»)10. Разрешалось использовать эти земли с некоторыми ограничениями, обусловленными, видимо, особенностями ведения сельского хозяйства (поскольку «молодь» — это поросли деревьев на месте бывших пашен11): «А черной лес пахати в суземке просто, без делу, где не молодь, хто сколко может»12.
В Судебнике 1589 г. содержались нормы, определяющие порядок разграничения охотничьих угодий между деревнями: «А что за которою деревнею угодья есть путики или иное что, ино про то сыскивати старыми жилцы; и сыщут в которой деревне или в судной приписати, ино далным жилцам, иным деревням, и тем путикам не ходити за чюжые деревни и никотораго угодья угодовати не полюбовно» (ст. 176)13. Путиками назывались лесные тропинки, на которых размещались силки для ловли зверей14. Таким образом, в приведенной статье содержится запрет жителям одной деревни охотиться на территориях, принадлежащих другой деревне, без специального соглашения, которое должно быть основано на показаниях старейших жителей деревень или на документальных записях.
В то же время в правовых источниках появилась определенная классификация природных ресурсов на виды в зависимости либо от субъектов собственности на природные ресурсы, либо от назначения природных ресурсов, что послужило основанием различно определять порядок их использования. Так, Соборное уложение 1649 г. учитывает деление на виды земель и лесов. Земли по их принадлежности были: архиепископьи, епископьи, митрополичьи, монастырские, патриаршие, церковные; государевы, боярские, вотчинные, дворянские, дьячьи, казацкие и т. д. Лес делился на государев, вотчинный, поместный, поверстный. Особое значение придавалось заповедным и засечным лесам, в отношении которых были установлены ограничения в использовании: «А для дров и для всякого лесу, что надобно будет на становое строение, ездити служилым людем в поместные и в вотчинные леса поволно, а явки с них вотчинником и помещиком, чьи те леса, не имати. А в засечныя и в ыныя заповедныя леса им ни почто не ездити, а возити служилым людем дрова и всякой лес на становое строение про себя, а не на продажу» (ст. 23 гл. VII Соборного уложения)15. Засечные леса, как подчеркивает М.М. Бринчук, охраняли специальные сторожа; кроме того, за порубку деревьев в засечном лесу была предусмотрена смертная казнь16. В дальнейшем, как указывает О.И. Крассов, согласно специальной инструкции 1732 г., «леса практически на всей территории европейской части страны были объявлены заповедными»17.
Очевидно, что, устанавливая особый режим использования лесов, государство подчеркивало их ценность для всего общества. В научных исследованиях была отмечена тенденция, согласно которой усиление хозяйственного воздействия на природу привело к появлению отношения к отдельным объектам как к «общему» ресурсу, использование которого «ограничивается или даже запрещается для одних целей в интересах ведения других видов хозяйственной деятельности»18. Лес, следовательно, в определенной мере рассматривался в качестве такого ресурса.
Данный подход к использованию лесов и иных природных ресурсов особенно заметно проявился во время правления Петра I, когда «природные объекты рассматриваются в качестве ресурса для использования в экономических, военных и других целях государства»19. В этот период появился ряд норм, ограничивающих собственников земельных участков в распоряжении природными ресурсами на их территориях. Например, ограничивалось право пользования недрами на землях, находящихся в собственности помещиков: добыча минералов и металлов «объявлялась привилегией государства и передавалась в ведение государственной казны»20. Согласно указу от 10 декабря 1719 г. об учреждении Берг-коллегиума, всем желающим было предоставлено право «добывать и обрабатывать руды и минералы, с платежем десятой части добытого в казну и с продажей в казну по установленным ценам золота, серебра, меди и селитры»21. Кроме того, в связи со значимостью природных ресурсов для интересов государства помещикам запрещалось рубить деревья отдельных видов (важных, в частности, для кораблестроения), осуществлять промысел некоторых ценных пород рыб22.
Ряд указов Петра I положил основу для развития курортного дела. Так, царский Указ, данный Сенату 24 июня 1717 г., «О приискании в России минеральных вод» исходит из необходимости поиска «ключевых вод, которыми можно пользоваться от болезней, на приклад», для чего поименованному в указе доктору предписывается повсеместно создавать благоприятные условия. Впоследствии были обнаружены источники минеральных вод на территории нынешней Карелии, — Марциальные воды, по поводу использования которых 20 марта 1719 г. царь Петр издал Указ «О целительных водах, отысканных на Олонце», были утверждены также «Правила Докторския, как при оных водах поступать». В указе содержится перечень болезней, которые рекомендуется лечить употреблением воды из источников Марциальных вод, а Правила включают в себя описание процедур и условий для приема минеральной воды. 10 мая 1720 г. Петр I издает новый указ на ту же тему, видимо, в связи с оглаской случаев, когда излечение некоторых больных на указанных водах не наступило и появилась некоторая критика рекомендуемых источников, — «О действии марциальных вод в Олонце». В указе подробно разъясняется, что либо указанные больные пытались лечить другие болезни, чем установленные для лечения этими водами, либо не соблюдали режим, либо вообще с докторами не советовались, и подчеркивается целебность воды из указанных источников.
Тем самым в рамках рассматриваемого этапа оформилась и получила развитие еще одна тенденция, в соответствии с которой важность природных ресурсов для интересов государства или общества вызывала установление некоторых особенностей в их использовании, таких как введение ограничений для собственников природных ресурсов, запрет использования отдельных природных ресурсов частными лицами, поощрение государством отдельных общественно или государственно важных областей деятельности (разработки полезных ископаемых, открытия минеральных источников) и т. д.
Для осуществления государственного управления в сфере использования природных ресурсов Указом из Сената от 12 декабря 1718 г. «Об управлении во всех коллегиях и в губерниях дел с 1720 г. по новому порядку и о разделении дел между коллегиями» была образована Берг- и Мануфактур-коллегия, к ведению которой были отнесены рудокопные заводы23 (Берг- и Мануфактур-коллегия действовала как один государственный орган до 1723 г., когда был утвержден регламент Мануфактур-коллегии). Данный орган управления, в частности, вел учет добываемых полезных ископаемых. Так, Указом от 14 мая 1720 г. всем собственникам рудных заводов было предписано направить в Берг-коллегию ведомости о своем состоянии24. В 1721 г. была создана Вотчинная коллегия, которая решала вопросы, связанные с феодальной собственностью на землю.
Время правления Екатерины II характеризуется появлением ряда новых правил, обусловливающих использование природных ресурсов, прежде всего в связи с установлением полномочий различных государственных чиновников. Так, в ряду полномочий, определяемых Учреждениями для управления губерний 1775 г. для различных должностных лиц, есть полномочия по охране лесов и окружающей среды в городах. Например, земскому капитану вменяется в обязанность борьба с пожарами вообще и с лесными пожарами особенно: он должен следить за тем, чтобы «проезжие раскладывали огни от мостов, строений и лесов в такой отдаленности, чтоб пожара от того учиниться не могло, и чтоб при отъезде со станов огни гасили»25. Другая статья в этом документе запрещает полкам использовать лес для своих хозяйственных надобностей, в частности, для приготовления пищи. На такие нужды земским исправником отводится валежник, сухостой и др.26
Очевидно, что указанное правило направлено на защиту прав собственников лесов, которые после Манифеста от 28 июня 1782 г. избавились от ограничений на пользование природными ресурсами (лесами, водами, недрами) на своих земельных участках. Однако в некоторой степени — в отношении несобственников — рассматриваемое требование ограничивает нерациональное использование лесов.
В XIX в. систематизируются и расширяются случаи ответственности за нарушение установленных требований по соблюдению правового режима природных ресурсов и поддержанию качества окружающей среды в целом (преимущественно в городах). Это время характеризуется также развитием функций управления. Совершенствуется система государственных органов, осуществляющих управление в сфере природопользования; определяются их полномочия и функции в отношении природных ресурсов.
Манифестом 1811 г. «Общее учреждение министерств» были определены структура, состав и компетенция министерств: к ведению Министерства финансов были отнесены «дела горные, соляные» (в составе Министерства финансов уже действовал к тому времени лесной департамент, который в 1843 г. был передан в Министерство государственных имуществ27), Министерства внутренних дел — «попечение о распространении и поощрении земледелия», Главного управления путей сообщения — «предметы, относящиеся как к сухопутным, так и водяным внутренним сообщениям», Министерства полиции — «все учреждения, к охранению внутренней безопасности относящиеся»28.
Крестьянская реформа 1861 г. во многом коснулась вопросов использования природных ресурсов. Например, уставная грамота, которая должна была составляться помещиками по каждому имению и включала в себя «условия, которыми определяются постоянные хозяйственные отношения владельца к водворенным на его землях крестьянам»29, требовала обязательного указания количества всей земли, находящейся в пользовании крестьян, особые доходные угодья, такие как места рыбной ловли, условия и правила пользования общими водопоями30. Таким образом происходил учет отдельных природных ресурсов, хотя его необходимость была продиктована все той же целью защиты прав собственника.
Уложение о наказаниях уголовных и исправительных 1845 г. содержало положение о том, что «если кто-либо построит признанные по закону вредными для чистоты воздуха или воды фабрику, мануфактуру или завод в городе или хотя и вне города, но выше онаго по течению реки или протоки, то сии заведения уничтожаются за счет виновного и он подвергается аресту на время от семи дней до трех месяцев или денежному взысканию не свыше трехсот рублей»31. Интересно, что в приведенной статье содержится указание на признание вредности того или иного предприятия «по закону». Форма изложения правила дает основание толковать его двояко: либо критерии вредности предприятия определены законодательством (наподобие нормирования?), либо признание такой вредности происходит в соответствии с определенной законодательством процедурой (экспертиза?).
В данный период продолжается тенденция защиты прав собственников лесов. Согласно правилам ст. 29, 30 Местного положения о поземельном устройстве крестьян, водворенных на помещичьих землях в губерниях великороссийских, новороссийских и белорусских, леса не включались, по общему правилу, в состав крестьянского надела. Помещики, в отличие от дореформенного положения, не обязаны были отпускать крестьянам лес для построек и для заготовки дров безвозмездно. В тех имениях, где до реформы осуществлялся отпуск леса для заготовки дров, крестьяне могли в течение последующих девяти лет получать дрова, валежник и т. д. не иначе как на возмездной основе, да и то если «по состоянию лесных дач и без расстройства лесного хозяйства это окажется возможным»32.
Введение этого правила, несомненно, связано с формированием нового основания получения доходов помещиками, передававшими землю крестьянам. В то же время намечается в нем и охранительный аспект использования лесов: поскольку лес отпускался теперь за плату, возникала потребность осознанного и ограниченного использования лесных ресурсов. Тем самым вводятся в некоторой степени границы вырубки лесов крестьянами. Итак, в целом усилия законодателя, направленные на установление ограничений в использовании природных ресурсов несобственниками, вызванные необходимостью защиты интересов собственников, косвенно охраняли данные природные ресурсы (разумеется, только не от самого собственника).
Дополнительные правила о приписанных к частным горным заводам людях ведомства Министерства финансов 1861 г. устанавливают, что заводовладелец мог требовать перенесения крестьянских усадеб в числе прочих оснований, «когда отдельные усадьбы находятся посреди заводских лесов и дальнейшее их там оставление признается вредным для сохранения лесов». В законодательстве того времени, таким образом, получило некоторое отражение понимание взаимосвязи природных ресурсов.
Необходимость установления санитарно-эпидемиологических требований послужила причиной формирования правовых норм по охране окружающей среды в городах. Так, Устав о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г. устанавливает ответственность в виде денежного взыскания в размере не свыше 10 рублей «за засаривание рек, каналов, источников... бросанием в них камней, песку и т. п. веществ, от которых не может последовать порчи воды»33. Более серьезный штраф предусмотрен за проведение подземных труб от помойных ям, заводов или отхожих мест в реки или каналы34.
Уставом о наказаниях была установлена ответственность за браконьерство, под которым понималась охота, а также рыбная или иная ловля «в запрещенное время, в недозволенных местах, запрещенными способами или без соблюдения предписанных правил», а также разорение птичьих гнезд. За эти действия виновные подвергались денежному взысканию не свыше 25 рублей35. При квалификации браконьерства особо подчеркивался аспект, связанный с охраной прав собственника земельного участка, на котором находились защищаемые животные. Так, была определена ответственность в виде денежного взыскания не свыше 25 рублей «за самовольную охоту, рыбную или иную ловлю на чужих землях или в чужих лесах и водах»36.
9 апреля 1863 г. было утверждено Уложение о взысканиях и наказаниях за нарушение Устава о казенных лесах. В нем, в частности, были предусмотрены некоторые деяния, связанные с неисполнением или ненадлежащим исполнением порядка ведения рубки леса37. Лес при этом подразделялся на казенный и частный. За порубку казенного леса у виновных отбиралось все ими порубленное, они также подвергались денежному взысканию, «равному цене неправильно вырубленного или заготовленного»; это взыскание удваивалось, если порубка имела место в корабельных или заказных рощах38.
Леса, как хорошо известно и сегодня, страдают не только от незаконных порубок, но и от пожаров. Нормы, которые способствуют сохранению лесов от пожаров, были предусмотрены в Пожарном уставе. Устав о наказаниях на основании этих норм ввел самостоятельный состав правонарушения, предусматривающий меру ответственности в виде денежного взыскания не свыше десяти рублей за неосторожное обращение с огнем, оставление огня непотушенным, выжигание кустарников и травы без соблюдения установленных правил и т. д.39
Причинение разного рода вреда лесным ресурсам в результате деятельности человека находит отражение в праве того периода. Так, была установлена ответственность за «сидку смолы или дегтя, а также за жжение поташа40, угольев или извести не в отведенных лесным управлением местах», «оставление в казенных лесах незаровненных ям по окончании сидки смолы или дегтя или же приготовления поташа, угольев, кирпича или других изделий», «производство при учетной продаже казенного леса распиловки, продажи или недозволенной обделки его в самих лесных дачах»41.
Второй этап в развитии правового регулирования экологических отношений следует датировать концом XIX — началом XX в. В этот период получает существенное развитие тенденция к закреплению в законодательстве санитарно-эпидемиологических требований и требований по охране окружающей среды. Общественное сознание в этот период основывается на понимании необходимости охраны среды обитания людей в целом, в отличие от ранее существовавшего подхода, выраженного в правовом регулировании использования отдельных природных ресурсов (преимущественно — как объектов собственности). Несмотря на то что в России того времени не было отдельной отрасли законодательства, регулирующей отношения по природопользованию и охране окружающей среды, существовал целый массив соответствующих правовых норм в разных отраслях законодательства. Наибольшее количество таких норм содержится в административном и уголовном законодательстве, а также в санитарном, горном законодательстве, законодательстве о строительстве и о промышленности.
Уголовное уложение 1903 г. содержало несколько составов преступлений, касающихся охраны здоровья населения и природных ресурсов, чаще всего именно в связи с охраной здоровья. Так, ст. 207 устанавливает ответственность за неисполнение установленных законом «правил о мерах охранения народного здравия», которая выражалась в аресте до трех месяцев или денежном штрафе до 300 рублей42. Такие правила содержались в основном во Врачебном уставе, а также в Горном, Строительном уставах, в Уставе о промышленности фабричной и заводской. Статья 655 Врачебного устава имеет отсылку к смежным отраслям законодательства: «Заводы, мануфактурные, фабричные и другие заведения, вредные чистоте воздуха и воды, должны быть устраиваемы по особым правилам, изложенным в Уставах о Промышленности и Строительном»43.
Важно отметить, что Врачебный устав 1905 г. содержал правовые нормы, определяющие режим территорий с источниками минеральных вод и с целебными минеральными грязями. Согласно ст. 340 и 342 Врачебного устава, источники минеральных вод могли быть объявлены имеющими общественное значение именными высочайшими указами, подготовленными министром торговли и промышленности; такие источники состояли «под особым покровительством правительства»44. Для поддержания режима особой охраны источников минеральных вод или целебных минеральных грязей Врачебный устав предусматривал создание на прилегающей к ним территории округов охраны с режимом ограничений ведения хозяйственной деятельности (ст. 343).
Горный устав 1899 г. содержал требование к горнопромышленникам «производить работы так, чтобы они не представляли опасности для жизни и здоровья рабочих и соседних жителей, равно... для... источников минеральных и тех, кои необходимы для снабжения водою населенных мест» (ст. 717)45. В Строительном уставе 1900 г. рассматривались некоторые вопросы воздействия на окружающую среду при строительстве: запрещалось размещение фабрик и заводов, «вредных чистоте воздуха», в городах и выше городов по течению рек и протоков (п. 165)46.
Соответственно в Уставе о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, 1864 г. содержится состав правонарушения, выражающегося в строительстве завода, фабрики или мануфактуры без особого на то разрешения в части города, где такое производство запрещено, либо при несоблюдении расстояния между промышленными предприятиями или между ними и другими постройками (ст. 1075). В этих случаях виновные подвергались денежному взысканию не свыше 100 рублей, промышленное заведение их закрывалось, кроме того, предписывалось возместить причиненный вред47. Мельницы и плотины, согласно п. 175 Строительного устава, предписывалось устраивать таким образом, чтобы запруженная вода верхних мельниц не затопляла полей, пашен и покосов48 (в этом правиле, конечно, также находит свое место цель охраны интересов собственников земельных участков).
Некоторые нормы по охране окружающей природной среды содержатся в Уставе о промышленности фабричной и заводской 1879 г.49 Так, в уставе имеется указание на необходимость учета вредности производства при размещении предприятий: Городские управы предоставляли разрешение устраивать в городских поселениях фабрики, заводы и иные промышленные заведения из разряда тех, которые по своей безвредности могут быть допущены повсеместно (п. 36)50. Особо воздействующие на окружающую среду и здоровье людей в местностях с высокой плотностью населения кожевенные, мыловаренные, сальные и свечные заводы разрешалось строить, согласно п. 38 Устава о промышленности фабричной и заводской, не иначе как после определения предварительно «приличного для них места» (это правило действовало в городе Москве, Московской и Санкт-Петербургской губерниях)51.
Одновременно в праве находили отражение проблемы хищнического использования отдельных природных ресурсов. Например, Циркуляром министра государственного имущества от 9 марта 1892 г. № 405 «О принятии мер к прекращению незаконных способов рыбного лова» в обязанность губернатора вменялось строжайшее наблюдение за недопущением в пределах губернии ловли рыбы посредством сетей, заколов, коробов и других орудий, устанавливаемых во всю ширину рек, и привлечение виновных к ответственности. Отмечалось, что такой лов рыбы препятствует ходу взрослой рыбы для икрометания и способствует усиленному вылову мальков52. Циркуляр управляющего Министерством земледелия и государственных имуществ от 14 октября 1899 г. № 1174 «О принятии мер к прекращению лова рыбы ядовитыми и сильно действующими веществами» признавал хищническими и крайне вредными приемы лова рыбы путем отравления ее известью и кукельваном53. Ответственность за такие деяния предусматривалась ст. 1624 Уложения о наказаниях уголовных и исправительных 1885 г. в виде заключения в тюрьму на срок от четырех до восьми месяцев54.
В январе 1917 г. в России был создан первый заповедник (Баргузинский соболиный заповедник). Дата его образования послужила в современной Российской Федерации основанием для установления Дня заповедников и национальных парков.
Третий этап характеризуется процессом углубления и конкретизации правового регулирования использования природных ресурсов и — пока лишь в основном в рамках природопользования — охраны окружающей природной среды. Его начало связывается с переменами в государственном устройстве, политической и общественной жизни страны в 1917 г. и последующие годы становления и укрепления советской власти, особенно в части регулирования права собственности на природные ресурсы. Проявление правовых особенностей этого периода становится наиболее явственным с 20-х гг. ХХ в.
Содержание Декрета II Всероссийского съезда Советов «О земле» положило начало кардинальным преобразованиям в регулировании отношений собственности на землю. Декрет был создан как «крестьянский наказ», и его положения носили временный характер: «впредь до Учредительного собрания». Несмотря на название, он касался не только земли, но и недр, лесов, вод, которые переходили в «исключительное пользование государства». Образовывался общенародный земельный фонд. Некоторые земельные участки могли также передаваться общинам (например, с высококультурными хозяйствами — садами, плантациями, питомниками и т. д.), оставаться у прежних владельцев (земля с домашними садами и огородами, земли рядовых крестьян и казаков).
Чуть позже основные положения порядка использования земель были предусмотрены декретом ВЦИК от 19 февраля 1918 г. «О социализации земли», а в 1922 г. был принят первый Земельный кодекс РСФСР55. Интересно, что в его создании участвовал известнейший российский классик науки гражданского права И.Б. Новицкий, который, по свидетельству Т.Е. Новицкой, в то время являлся старшим консультантом Наркомата земледелия РСФСР и работал в Межевом институте56. В 1928 г. вступили в силу Общие начала землепользования и землеустройства.
Использование и охрана иных природных ресурсов также были урегулированы законодательством с использованием дифференцированного подхода, когда применительно к конкретному природному ресурсу последовательно формировался предметно обусловленный нормативно-правовой массив. Так, относительно недропользования были изданы декрет СНК РСФСР «О недрах земли» (1920), «Положение о недрах земли и разработке их» (1923), Горное положение СССР (1927). В отношении лесов были приняты декрет ВЦИК «О лесах» (1918), совместное постановление Народных комиссаров внутренних дел и здравоохранения «Об охране зеленой площади (садов, парков, пригородных лесов и других зеленых насаждений)» (1920), Лесной кодекс РСФСР (1923), Положение о лесах местного значения (1927) и др.
Чуть позже формируется комплекс нормативных правовых актов об особо охраняемых природных территориях (Н.Д. Казанцев отмечал, что весной 1919 г. в дельте Волги был создан первый в РСФСР заповедник57): постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об организации Комитета по заповедникам при Президиуме ВЦИК» (1933), Положение о заповедниках (1934), постановление ВЦИК и СНК РСФСР «Об охране городских, пригородных, парковых, курортных, водоохранных, берегозащитных и почвозащитных лесов» (1936), Положение о государственных заповедниках на территории РСФСР (1940) и др. Два декрета были посвящены курортам: декреты ВЦИК и СНК РСФСР от 23 июня 1921 г. «Об управлении лечебными местностями (курортами) общегосударственного значения», от 15 декабря 1921 г. «О подтверждении декретов о курортах».
Четвертый этап развития правового регулирования экологических отношений берет начало в 1957 г. Его отличает формирование собственно природоохранительного законодательства, так как с 1957 по 1963 г. всеми республиками СССР впервые были приняты законы об охране природы. В то же время единый союзный закон об охране природы так и не появился58.
Закон РСФСР «Об охране природы в РСФСР» был принят 27 октября 1960 г.59 Небольшой объем закона (22 статьи) ярко демонстрирует отсутствие в нем практических механизмов реализации, во многом — декларативность правовых норм. Однако данный закон явился первым нормативным актом, который регулировал отношения по охране всех природных ресурсов совместно и, хотя еще недостаточно четко, но в нем уже отражается в конкретных нормах идея о единстве и взаимозависимости всех объектов окружающей природной среды (использовалось понятие «природа»). Например, п. «а» ч. 1 ст. 14 этого закона устанавливает, что планирование должно осуществляться с учетом взаимной связи всех ресурсов с тем, чтобы эксплуатация одних ресурсов не наносила ущерб другим. Иными словами, в законе нашел отражение совершенно новый подход к охране природы в целом.
Охрана природы провозглашалась важнейшей государственной задачей и делом всего народа (часть пятая преамбулы). В ст. 1 перечислены объекты природы, подлежавшие охране. Однако природные ресурсы рассматривались в данном законе все-таки прежде всего как экономические ресурсы, которые требуют охраны именно с точки зрения экономики, хозяйственного использования. Так, земли охранялись как основные средства производства в сельском хозяйстве, недра — как источник обеспечения народного хозяйства минеральным сырьем и топливом, воды — как ресурсы водоснабжения населения и народного хозяйства, источники энергии и т. д., леса — как источники древесины, места обитания полезных животных и растений и т. д.60 (ст. 2–5).
В Законе об охране природы также были предусмотрены некоторые организационные меры для обеспечения охраны природных ресурсов: учет количества и качества природных ресурсов; планирование их использования; контроль за охраной природы; вопросы участия общественных организаций в охране природы. Существенное внимание уделялось преподаванию основ охраны природы в учебных заведениях, пропаганде охраны природы.
Принятие Закона РСФСР «Об охране природы в РСФСР», а также соответствующих законов других республик в составе СССР позволяет говорить о начале создания природоохранительного законодательства.
Кроме того, на фоне самостоятельных законов об охране природы был принят ряд кодифицированных законодательных актов, регулирующих использование и охрану отдельных природных ресурсов. Так, в 1968 г. Верховным Советом СССР были приняты «Основы земельного законодательства Союза ССР и союзных республик», в 1970 г. — «Основы водного законодательства Союза ССР и союзных республик», в 1975 г. — «Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о недрах», в 1977 г. — «Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик». В соответствии с союзными законодательными актами в союзных республиках были приняты кодексы. 25 июня 1980 г. были приняты Закон СССР «Об охране и использовании животного мира» и Закон СССР «Об охране атмосферного воздуха». Вопросам охраны природы были посвящены постановление Верховного Совета СССР от 20 сентября 1972 г. «О мерах по дальнейшему улучшению охраны природы и рациональному использованию природных ресурсов» и совместное постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 29 декабря 1972 г. «Об усилении охраны природы и улучшении использования природных ресурсов».
Таким образом, в системе советского законодательства окончательно оформились, были укреплены и развиты отдельные отрасли права, ряд которых был направлен на регулирование отношений по использованию и охране отдельных природных ресурсов (земельное, водное, горное, лесное право). Появились отрасли законодательства об охране атмосферного воздуха, о животном мире. Было создано республиканское законодательство об охране природы.
С принятием в 1991 г. Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды», последующими вскоре за этим глубокими изменениями в политической, экономической жизни страны начался и продолжается до сих пор современный этап развития правового регулирования экологических отношений. Почему этот этап мы датируем 1991 г, а не, например, 2002 г., когда принят ныне действующий Федеральный закон «Об охране окружающей среды»?61 Дело в том, что Федеральный закон «Об охране окружающей среды» в значительной степени воспроизвел содержание предыдущего Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды». Сохранена структура прежнего законодательного акта, последовательность и наименование статей, большое число формулировок.
По своему содержанию новый Федеральный закон 2002 г. – это лишь новая редакция Закона РСФСР. По форме – самостоятельный законодательный акт. Закон РСФСР «Об охране окружающей природной среды» юридически утратил силу в связи с принятием нового закона. Однако ситуация с дублированием и развитием многих положений утратившего силу закона в новом законодательном акте не оставляет возможности рассматривать закон РСФСР исключительно в исторической части исследования. В данной работе отсылки к Закону 1991 г. неизбежны, поскольку именно этот акт заложил правовую основу большинства институтов экологического права.
Выводы
В зависимости от специфики подходов к правовому регулированию экологических отношений следует выделить четыре этапа в развитии правового регулирования экологических отношений, внутри которых наблюдаются также поэтапно возникающие особенности. Процесс правового регулирования экологических отношений на протяжении длительного периода времени в истории права России был связан, прежде всего, с тенденциями углубления и конкретизации правового регулирования различных видов экологических отношений, выработки дифференцированного правового режима отдельных видов природных ресурсов, определения и последующего расширения функций государственного управления в сфере использования и охраны природных ресурсов и окружающей среды в целом.
Выявление самого комплекса решаемых правом проблем на конкретных этапах истории позволяет ярче осознать процесс постепенного усиления воздействия общества на окружающую среду, так как развитие правовой регламентации в сфере взаимодействия общества и природы обусловлено в значительной мере возникновением все новых и новых экологических проблем.
§ 2. Экологические общественные отношения – предмет экологического права
Предметом экологического права, как и в любой отрасли права, являются определенные обособленные общественные отношения. В науке экологического права, равно как в соответствующей учебной дисциплине такие отношения именуются экологическими. В действующем законодательстве для обозначения предмета правового регулирования это наименование не используется.
Предмет экологического права определен в законодательстве в двух разных вариантах:
1) согласно преамбуле Федерального закона от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее — Закон об охране окружающей среды), этим актом регулируются отношения в сфере взаимодействия общества и природы, возникающие при осуществлении хозяйственной и иной деятельности, связанной с воздействием на природную среду как важнейшую составляющую окружающей среды, являющуюся основой жизни на Земле, в пределах территории Российской Федерации, а также на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации;
2) в п. 4 ст. 2 Закона об охране окружающей среды установлено, что этим Законом, наряду с другими актами, регулируются отношения, возникающие в области охраны окружающей среды как основы жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации, в целях обеспечения их прав на благоприятную окружающую среду.
Очевидно, что обозначенные общественные отношения, на регулирование которых направлен Закон об охране окружающей среды, далеко не идентичны между собой и прежде всего различны по объему. Дело в том, что сфера взаимодействия общества и природы — основа формирования разных общественных отношений, лишь одну часть из которых образуют отношения, возникающие в области охраны окружающей среды (отношения по охране окружающей среды).
В целом же виды деятельности, которые положены в основу выделения тех или иных общественных отношений, возникающих в сфере взаимодействия общества и природы (в науке они условно именуются экологическими62), комплексно изложены в п. «д» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ. Согласно указанному конституционному положению, в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ находятся: «природопользование… охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности». Эти сферы деятельности оказались в результате дополнения ст. 72 Конституции РФ в 2020 г. редакционно разделены еще одной сферой совместного ведения: «сельское хозяйство» упоминается сегодня в Конституции РФ между словами «природопользование» и «охрана окружающей среды».
Обозначенные виды деятельности соотносятся с видами общественных отношений: а) по природопользованию (также именуемые отношениями по использованию природных ресурсов, по рациональному использованию природных ресурсов); б) по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности.
Отношения по природопользованию исторически первичны и прежде других экологических отношений стали регулироваться правом. Потребности человека, общества в использовании природных ресурсов являются объективно существующими, так как природные ресурсы составляют основу экономики любого государства. Общественные отношения по природопользованию – это, несомненно, отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы, то есть экологические отношения.
Но деятельность по использованию природных ресурсов объективно нарушает состояние окружающей среды, и следовательно, возникает необходимость в другом виде человеческой деятельности — в их охране и охране окружающей среды как единого целого. Иными словами, необходимость охраны окружающей среды, компонентов природной среды возникает именно в связи с использованием природных ресурсов63.
Окружающая среда, таким образом, подлежит охране прежде всего в связи с природопользованием. Цели такой деятельности различны: с одной стороны, охрана окружающей среды осуществляется для всесторонней защиты окружающей среды, восстановления при нарушении ее состояния; с другой стороны, охрана окружающей среды необходима для защиты здоровья человека, испытывающего на себе негативное воздействие окружающей среды. В этом аспекте человек, его здоровье являются своеобразным мерилом для определения благоприятности окружающей среды, оптимальности ее состояния.
При этом нарушение благоприятного состояния окружающей среды может быть следствием поведения самого человека либо происходит в силу тех или иных природных процессов. Есть версии, что некоторые природные явления, например, изменение климата, лесные пожары, подтопление территорий также в основе своей имеют деятельность человека.
Отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности содержательно очень близки, настолько, что Конституция РФ, называя соответствующие сферы ведения Российской Федерации и ее субъектов, соединяет их союзом и. В самом деле, в деятельности по охране окружающей среды предполагается, что окружающая среда требует охраны, конечно, ради собственной ее ценности, но и наряду с этим несомненно и для блага человека. Определенное качественное состояние природы в этих отношениях важно как непосредственная цель правового регулирования. Когда речь идет об обеспечении экологической безопасности, та же природа рассматривается прежде всего в аспекте обеспечения существования человека, как средство и среда для его жизни и здоровья. Цель правового регулирования в этом случае — создание нормальных условий существования человека. Поэтому содержательно отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности как бы перетекают одни в другие, и попытки четко разграничить данные отношения и соответствующие виды деятельности до сих пор не увенчались успехом.
Заметим, что констатация этого факта никак не помешала, однако, в ст. 74 Закона об охране окружающей среды написать о существовании двух раздельных отраслей законодательства – в области охраны окружающей среды и в области экологической безопасности. Полагаем, в том числе ввиду единичности такой формулировки в действующем законодательстве, что это выражение – не более чем законотворческая ошибка. Отдельного законодательства в области экологической безопасности в системе российского законодательства не существует.
Ряд отраслей права и законодательства, помимо экологического, ориентирован на обеспечение экологической безопасности. Обеспечить человеку экологическую безопасность — значит создать соответствующее качество природной среды в числе прочих определяющих факторов. Так, в п. 6 ст. 2 Закона об охране окружающей среды разделяются сферы правового регулирования законодательства об охране окружающей среды и санитарного законодательства. При этом установлено, что отношения, возникающие в области охраны окружающей среды, в той мере, в какой это необходимо для обеспечения санитарно-эпидемиологического благополучия населения, регулируются законодательством о санитарно-эпидемиологическом благополучии населения и законодательством об охране здоровья, иным направленным на обеспечение благоприятной для человека окружающей среды законодательством. Экологическая безопасность, хотя подчас и опосредованно, достигается также применением законодательства о защите населения от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера и др. Следовательно, отношения по обеспечению экологической безопасности не являются предметом правового регулирования исключительно экологического права.
Несмотря на тесную связь отношений по охране окружающей среды и по обеспечению экологической безопасности строго в юридическом смысле отождествлять эти виды деятельности не представляется возможным, в том числе в силу редакционных особенностей их обозначения в Конституции РФ, в которой, напомним, названы совместно охрана окружающей среды и обеспечение экологической безопасности.
В ст. 1 Закона об охране окружающей среды дано определение только двух форм взаимодействия общества и природы: охраны окружающей среды и природопользования.
Охрана окружающей среды рассматривается как деятельность органов государственной власти РФ, органов государственной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, общественных объединений и некоммерческих организаций, юридических и физических лиц, направленная на сохранение и восстановление природной среды, рациональное использование и воспроизводство природных ресурсов, предотвращение негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и ликвидацию ее последствий. Такая деятельность в названном Законе именуется также природоохранной.
Использование природных ресурсов понимается Законом об охране окружающей среды как эксплуатация природных ресурсов, вовлечение их в хозяйственный оборот, в том числе все виды воздействия на них в процессе хозяйственной и иной деятельности. Это же вид деятельности в других актах назван природопользованием.
Правовое регулирование отношений по природопользованию осуществляется в настоящее время отдельными отраслями права и законодательства. Согласно п. 5 ст. 2 Закона об охране окружающей среды, отношения, возникающие в области охраны и рационального использования природных ресурсов, их сохранения и восстановления, регулируются земельным, водным, лесным законодательством, законодательством о недрах, животном мире, иным законодательством в области охраны окружающей среды и природопользования. При широкой трактовке экологических отношений и экологического права все природоресурсные отрасли должны быть включены в одну отрасль права — экологического.
Единственным видом общественных экологических отношений, оставшимся без законодательного определения, является обеспечение экологической безопасности. Закон об охране окружающей среды лишь определяет результат соответствующей деятельности — саму экологическую безопасность. Экологическая безопасность представляет собой состояние защищенности природной среды и жизненно важных интересов человека от возможного негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности, чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, их последствий. Понятие «экологическая безопасность» широко используется в других правовых актах. Так, Указом Президента РФ от 19 апреля 2017 г. № 176 была утверждена Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года64.
Итак, в числе тех отношений, которые Закон об охране окружающей среды называет отношениями в сфере взаимодействия общества и природы, очевидно, выделяются отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности и отношения по природопользованию (или использованию природных ресурсов).
Соответственно, исходя из двойственности определения предмета правового регулирования в Законе об охране окружающей среды, экологические отношения могут быть рассмотрены в широком и узком смысле65.
В широком смысле экологические отношения как предмет экологического права определяются как отношения по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, а также по природопользованию. Иными словами, в этом случае предмет составляют отношения, возникающие в сфере взаимодействия общества и природы (все их виды).
В узком смысле предметом экологического права являются экологические отношения, понимаемые как отношения по охране окружающей среды и частично по обеспечению экологической безопасности. В литературе такие отношения также именуются природоохранительными, поскольку они раньше именно так назывались в законодательстве66, или природоохранными.
Независимо от того, в узком или широком смысле рассматривается предмет экологического права, часто соответствующие общественные отношения называют экологическими отношениями. Термин «экологический», служащий определяющим термином применительно к рассматриваемой отрасли права, предмету ее правового регулирования, является производным от слова «экология», которым обозначается одна из отдельных естественных наук.
Экология — «часть биологии (биоэкология), изучающая отношение организмов... между собой и окружающей средой»67; «наука о взаимоотношениях живых организмов, условий среды их обитания и всех функциональных процессов, делающих среду пригодной для жизни»68. Данная наука распадается на ряд научных отраслей и дисциплин. Отдельных ветвей экологии насчитывается уже около пятидесяти69. При изучении экологии человека как одного из разделов экологии выделяется социальная экология, рассматривающая взаимоотношения социальных групп общества с природой70. Выводы и открытия социальной экологии содержательно оказались наиболее близки к целям правового регулирования экологических отношений.
Вместе с тем важно учитывать, что естественные науки оказывают лишь определенное влияние на содержание эколого-правовых и иных правовых норм и юридическая наука не предполагает автоматического переноса терминов, их значения в правовую плоскость без специальной надобности. Примером необоснованного заимствования из науки экологии терминологии, неактуальной для регулирования общественных отношений по охране окружающей среды, служит использование в Законе об охране окружающей среды одновременно двух базовых терминов: «окружающая среда» и «природная среда» — без какой-либо надобности для понимания реального предмета правового регулирования в этом законе (см. об этом § 2 гл. 3).
Выводы
Экологическое право – отрасль российского права, представляющая собой систему правовых норм, объединяемых в правовые институты, которые регулируют экологические отношения.
Во взглядах на предмет экологического права нет единства мнений. Экологические отношения как предмет экологического права, с одной точки зрения, – это все существующие отношения в сфере взаимодействия общества и природы: по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, а также по природопользованию.
С другой точки зрения, предмет экологического права образуют только отношения по охране окружающей среды (возникающие в области охраны окружающей среды – ст. 2 Закона об охране окружающей среды). При этом отношения по охране окружающей среды обычно рассматриваются в законодательстве в неразрывной связи с отношениями по обеспечению экологической безопасности.
§ 3. Методы правового регулирования в экологическом праве
Метод правового регулирования — второй после предмета обязательный признак, характеризующий отрасль права. Метод (или сочетание методов) находится в тесной взаимосвязи с предметом правового регулирования. Метод определяется в теории права как «набор юридического инструментария, посредством которого государство оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений»71.
Кроме того, метод служит важным критерием выделения отраслей права72. Установление конкретного метода, используемого при регулировании обособленного вида общественных отношений, связано с делением отраслей права на публичные и частные. Помимо этого, исследование метода (методов) правового регулирования позволяет отнести отрасль права к группе основных либо комплексных отраслей права.
В экологическом праве совместно применяются императивный и диспозитивный методы, иначе именуемые также соответственно административно-правовым и гражданско-правовым, авторитарным и автономным. Исходя из того, что «прием регулирования должен соответствовать регулируемым интересам»73, а интересы в осуществлении охраны окружающей среды и обеспечении экологической безопасности обладают свойством важности для всего общества и государства в целом, правовое регулирование экологических отношений осуществляется прежде всего с помощью административно-правового метода.
Регулирование экологических отношений с применением административно-правового метода исходит из формирования субординации между субъектами этих отношений. Регулирование в этом случае основано на властно-императивных началах, юридическая энергия идет только сверху — от органов государственной власти. На использовании этого метода построена система экологического управления, осуществляются функции управления, такие как нормирование в области охраны окружающей среды, государственная экологическая экспертиза, контрольно-надзорная деятельность и др. Административно-правовой метод положен в основу регулирования деятельности компетентных государственных органов и должностных лиц, органов местного самоуправления, определения их полномочий в сфере охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности.
Однако для регулирования экологических отношений применяется не один лишь императивный метод, что обусловлено многообразием интересов разных субъектов в благоприятной окружающей среде и задачей обеспечить их должное сочетание, да и самой многоаспектностью понятия «благоприятная окружающая среда» (см. об этом § 1 и 2 гл. 6).
В ряде институтов экологического права невозможно обойтись без использования гражданско-правового метода. Это метод, основанный на учете равного юридического положения субъектов регулируемых отношений и соответствующий частным интересам лица. При регулировании экологических отношений с помощью гражданско-правового метода правомерные действия участников общественных отношений являются независимым источником юридической энергии74. Этот метод подразумевает общее централизованное регулирование «лишь в том случае, если стороны не установили сами свои права и обязанности»75.
Применение гражданско-правового метода проявляется по-разному в каждой из подотраслей экологического права. В природоохранительной его части этот метод использован главным образом для правового регулирования добровольного экологического страхования, экологического аудита, возмещения вреда, причиненного в результате экологического правонарушения (равно как источником повышенной опасности) компонентам природной среды (например, лицо, причинившее вред окружающей среде решает возместить его добровольно). В этом же ряду институт сертификации продукции, щадящим образом воздействующей на окружающую среду (к таковой сегодня можно отнести, например, органическую продукцию).
В природоресурсных отраслях как подотраслях экологического права в его широком понимании гражданско-правовой метод – основа регулирования отношений собственников земельных участков, водных объектов, арендаторов лесных участков и т. д.
Отсутствие единого метода и механизма правового регулирования при наличии особых принципов, специфических подходов к правовому урегулированию конкретных общественных отношений указывает на комплексность отрасли права и законодательства76. Кроме того, для комплексной отрасли «характерно соединение разнородных институтов профилирующих и специальных отраслей» (отчего природоохранительное право попадает в ряд комплексных образований)77.
Вместе с тем, комплексным экологическое право нередко называется по совсем иному основанию. Характеристика комплексности в таком случае обусловливается многовекторностью правового регулирования экологических отношений, их неоднородностью по содержанию, а также тем, что правовое регулирование в экологическом праве осуществляется в отношении целого ряда дифференцированных объектов экологического права, взятых в комплексе, в едином понятии «окружающая среда». Иначе говоря, комплексность экологического права может быть связана с характеристикой предметов и объектов экологического права.
В связи с этим важно отметить пояснение В.В. Петрова, сделанное применительно к определению предмета регулирования природоохранительного права, о том, что признак комплексности имеет «не юридическое, а экологическое происхождение», т. е. в этом случае «охраняемый природный объект рассматривается в совокупности его связей и зависимостей с другими объектами природы и окружающей средой в целом»78. Наименование экологического права комплектной отраслью, следовательно, при этом основывается на анализе предмета и объекта экологического права, а не методов правового регулирования в этой отрасли.
Выводы
Методами правового регулирования экологических отношений являются императивный и диспозитивный методы. Их особое сочетание определяет специфику отрасли экологического права. Императивный метод правового регулирования экологических отношений существенно преобладает. Отсутствие единого метода правового регулирования экологических отношений позволяет считать экологическое право комплектной отраслью. Однако следует учитывать, что комплексность экологического права выделяется также не на основе анализа методов правового регулирования, а в аспекте объединения в правовом регулировании всех экологических отношений (природоохранительных и природоресурсных) и в аспекте комплексного понимания окружающей среды как единого объекта правового регулирования в данной отрасли. Разница в критериях комплексности важна при проведении исследований по вопросам экологического права.
§ 4. Экологическое право в системе российского права
Экологическое право, как любая другая отрасль, существует и развивается в тесном взаимодействии с другими отраслями российского права. Это взаимодействие основывается на системности российского права.
Прежде всего установление места экологического права в системе российского права предопределяется пониманием самого экологического права. Так, если экологическое право понимать как природоохранительное, то самое тесное пересечение у него будет наблюдаться с природоресурсными отраслями права – земельным, лесным, водным, горным (правом, регулирующим отношения по использованию и охране недр), фаунистическим (правом, регулирующим отношения по использованию и охране животного мира, его отдельных объектов и видов). Эта связь отраслей продиктована самой жизнью, так как именно использование человеком природных ресурсов, окружающей среды в целом порождает необходимость охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности. Соответственно, правовое регулирование природоресурсных отношений на сегодня исходит из необходимости минимизации негативного воздействия на окружающую среду, рациональности в природопользовании. Правовое регулирование отношений по охране окружающей среды и обеспечению экологической безопасности, в свою очередь, учитывает объективность ведения обществом экономической деятельности, в том числе за счет использования природных ресурсов.
Если же экологическое право понимается в широком смысле, то все природоресурсные отрасли выступают в этом случае в качестве составных частей единой объемной отрасли экологического права, включаются в экологическое право наравне с его природоохранительной частью.
Поскольку Конституция РФ является основой для развития всех отраслей права, и экологического права в частности, у данной отрасли есть множество точек пересечения с конституционным правом. Причем сказанное в равной степени характерно для экологического права как в его широком понимании, так и в узком. Ряд норм Конституции РФ направлен на регулирование экологических отношений: определяет комплекс экологических прав и обязанностей каждого, закрепляет основы регулирования природоресурсных отношений, в том числе отношений собственности на природные ресурсы, среди вопросов ведения Российской Федерации и субъектов РФ называет сферу охраны окружающей среды и обеспечения экологической безопасности, природопользования. Право на благоприятную окружающую среду – закреплено в ст. 42 Конституции РФ. Одновременно в ст. 58 Конституции РФ установлена обязанность каждого сохранять природу, бережно относиться к природным богатствам. Подробно экологически значимые конституционные положения рассмотрены в § 2 гл. 4.
Тесные связи выстроены между экологическим правом и отраслями права, которыми устанавливается юридическая ответственность за правонарушения, прежде всего уголовным, административным правом. Несомненно, что для реализации эколого-правовых норм механизм правового регулирования должен быть снабжен закрепленными в законодательстве составами правонарушений с установленными санкциями. Тем самым эколого-правовая норма подкрепляется возможностью государственного принуждения к ее соблюдению под угрозой привлечения лица к ответственности посредством принятия акта применения права.
Так, ст. 36 Закона об охране окружающей среды предусмотрено, что архитектурно-строительное проектирование, строительство, реконструкция, капитальный ремонт объектов капитального строительства осуществляются в соответствии с требованиями в области охраны окружающей среды, в том числе в соответствии с требованиями к сохранению и восстановлению природной среды, рациональному использованию природных ресурсов, обеспечению экологической безопасности, предотвращению негативного воздействия на окружающую среду, нормативами допустимого воздействия на окружающую среду. При осуществлении указанных видов экономической деятельности должны предусматриваться мероприятия по предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, применяться ресурсосберегающие, малоотходные, безотходные и иные технологии, способствующие предупреждению и устранению загрязнения окружающей среды, охране окружающей среды.
Реализация указанных правил подкрепляется наличием составов правонарушений, позволяющих привлечь виновных в несоблюдении этих правил лиц к юридической ответственности. В частности, согласно ст. 8.1 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях (далее – КоАП РФ) несоблюдение экологических требований при архитектурно-строительном проектировании, строительстве, капитальном ремонте, реконструкции зданий, строений, сооружений и иных объектов капитального строительства влечет по общему правилу предупреждение или наложение административного штрафа на граждан в размере от 1000 до 2000 рублей; на должностных лиц – от 2000 до 5000 рублей; на юридических лиц – от 20 тыс. до 100 тыс. рублей.
В то же время за нарушение правил охраны окружающей среды при проектировании, размещении, строительстве промышленных, сельскохозяйственных, научных и иных объектов лицами, ответственными за соблюдение этих правил, если это повлекло существенное изменение радиоактивного фона, причинение вреда здоровью человека, массовую гибель животных либо иные тяжкие последствия, виновные лица привлекаются уже к уголовной ответственности по ст. 246 Уголовного кодекса Российской Федерации (далее – УК РФ). Санкция по данному составу экологического преступления выражается в штрафе в размере до 120 тыс. рублей или в размере заработной платы или иного дохода осужденного за период до одного года, либо обязательных работах на срок до 480 часов, либо исправительных работах на срок до 2 лет, либо принудительных работах на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 лет или без такового, либо в лишении свободы на срок до 5 лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до 3 л
...
