Д. К. Бекяшев

МЕЖДУНАРОДНО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ РЫБОЛОВСТВОМ

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 341.225.8

ББК 67.407.52

         Б42

      

Автор:

Бекяшев Д. К. — кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права МГИМО МИД России.

Рецензенты:

Сидорченко В. Ф. — доктор юридических наук, профессор кафедры международного права СПбГУ, заслуженный деятель науки РФ, капитан дальнего плавания;

Фархудтинов И. З. — доктор юридических наук, ведущий научный сотрудник Института государства и права РАН.

В монографии впервые в российской литературе комплексно исследуются наиболее актуальные международно-правовые проблемы рыболовства. Рассмотрены понятие, принципы и содержание международно-правового управления рыболовством, особенности и значение международно-правовой борьбы с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым рыбным промыслом, проблемы международно-правового управления рыболовством в замкнутых и полузамкнутых морях, проблемы регулирования труда членов экипажей рыболовных судов и др.

Проанализированы международные договоры, регулирующие отношения, связанные с рыболовством, на универсальном, региональном и двустороннем уровнях, а также акты рекомендательного характера. Исследовано законодательство Российской Федерации и других государств, регулирующее отношения, связанные с управлением рыболовством.

Подробно рассмотрена деятельность универсальных и региональных международных организаций по управлению рыболовством, а также двусторонних межправительственных комиссий.

Даны рекомендации и предложения по совершенствованию международно-правового управления рыболовством и национального законодательства Российской Федерации.

Законодательство приведено по состоянию на 1 марта 2017 г.

Монография рассчитана на практических работников рыболовной отрасли, преподавателей, аспирантов и студентов вузов, слушателей иных образовательных учреждений, научных работников, юристов-практиков, а также всех тех, кто интересуется международным морским рыболовным правом.

УДК 341.225.8

ББК 67.407.52

© Бекяшев Д. К., 2017

© ООО «Проспект», 2017

Пинятые сокращения

АНТКОМ	Комиссия по сохранению морских живых ресурсов Антарктики;
АС	Арктический совет;
ВЕКАФК	Комиссия по рыболовству в центрально-западной Атлантике;
ВОЗ	Всемирная организация здравоохранения;
ВТО	Всемирная торговая организация;
ГФКМ	Генеральная комиссия по рыболовству в Средиземном море;
ДМР	Далеко мигрирующие рыбы;
ИАТТК	Межамериканская комиссия по тропическому тунцу;
ИКЕС	Международный совет по исследованию моря;
ИМО	Международная морская организация;
ИОТК	Международная комиссия по тунцам Индийского океана;
ИЭЗ	Исключительная экономическая зона;
КАРИКОМ	Карибское сообщество государств;
КоАП РФ	Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации;
ККСБТ	Комиссия по сохранению южного синего тунца;
Кодекс 1995 г.	Кодекс ведения ответственного рыболовства ФАО;
Конвенция № 138	Конвенция МОТ № 138 о минимальном возрасте 1973 г.;
Конвенция ООН 1982 г.	Конвенция Организации Объединенных Наций по морскому праву 1982 г.;
Конвенция СОЛАС	Международная конвенция по охране человеческой жизни на море 1974 г.;
Конвенция № 126	Конвенция МОТ № 126 о помещениях для экипажа на борту рыболовных судов 1966 г.;
Конвенция по сохранению и управлению ресурсами 2011 г.	Конвенция по сохранению и управлению рыбными ресурсами в открытом море северной части Тихого океана 2011 г.;
Конвенция о сохранении запасов ДМР 2000 г.	Конвенция о сохранении запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими в западной и центральной частях Тихого океана 2000 г.;
Конвенция о сохранении ВБР 2009 г.	Конвенция о сохранении промысловых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управления ими 2009 г.;
Конвенция № 188	Конвенция МОТ № 188 о труде в рыболовном секторе 2007 г.;
Конвенция № 114	Конвенция МОТ № 114 о трудовых договорах рыбаков 1959 г.;
Конвенция ОСПАР	Конвенция по защите морской среды северо-восточной части Атлантического океана 1992 г.;
Конвенция ПДНВ-Р 1995 г.	Международная конвенция ИМО о подготовке и дипломировании персонала рыболовных судов и несении вахты 1995 г.;
КОФИ	Комитет по рыболовству ФАО;
КРФМ	Карибский региональный механизм по рыболовству;
КТМ РФ	Кодекс торгового мореплавания Российской Федерации;
МКН	Мониторинг, контроль и наблюдение;
МКК	Международная китобойная комиссия;
МБТ	Международное бюро труда МОТ;
МКТ	Международная конференция труда МОТ;
МОК ЮНЕСКО	Межправительственная океанографическая комиссия ЮНЕСКО;
МОР	Морской охраняемый район;
МОТ	Международная организация труда;
МПД-ННН промысла	Международный план действий ФАО по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла 2001 г.;
НАММКО	Комиссия по сохранению морских млекопитающих северной части Атлантического океана;
НАСКО	Организация по сохранению североатлантических лососей;
НАФО	Организация по рыболовству в северо-западной части Атлантического океана;
НЕАФК	Комиссия по рыболовству в северо-восточной части Атлантического океана;
ННН промысел	Незаконный, несообщаемый и нерегулируемый рыбный промысел;
НПАФК	Комиссия по анадромным рыбам северной части Тихого океана;
НПД	Национальный план действий;
НПФК	Комиссия по рыболовству в северной части Тихого океана;
ОДУ	Общий допустимый улов;
ОУМР	Особо уязвимые морские районы;
ОЭСР	Организация по экономическому сотрудничеству и развитию;
ПИКЕС	Организация по морским наукам в северной части Тихого океана;
РФМО	Региональная организация по управлению рыболовством;
СЕАФО	Организация по рыболовству в юго-восточной части Атлантического океана;
СМС	Система мониторинга судов;
СНРГ	Специальная неофициальная рабочая группа открытого состава Генеральной ассамблеи ООН;
СПРФМО	Региональная организация по управлению рыболовством в южной части Тихого океана;
Соглашение ООН 1995 г. о рыбных запасах	Соглашение об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года, котoрые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г.;
Соглашение ФАО по открытому морю 1993 г.	Соглашение о содействии соблюдении рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению живых ресурсов и управлению ими 1993 г.;
Соглашение ФАО 2009 г. о мерах государства порта	Соглашение о мерах государства порта по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла 2009 г.;
ТК РФ	Трудовой кодекс Российской Федерации;
ТРЗ	Трансграничные рыбные запасы;
УК РФ	Уголовный кодекс Российской Федерации;
ФАО	Продовольственная и сельскохозяйственная организация Объединенных Наций.
ЮНЕП	Программа ООН по окружающей среде;
ЮНЕСКО	Организация Объединенных Наций по вопросам образования, науки и культуры.

Посвящается моим родителям –
Диляре Калимулловне и
Камилю Абдуловичу Бекяшевым

Введение

1. Общая характеристика работы

Состояние мирового рыболовства и аквакультуры

Перед государствами стоит одна из величайших задач — накормить более 9 млрд человек к 2050 г. в контексте изменения климата, экономической и финансовой неопределенности и растущей конкуренции за природные ресурсы. Государства в сентябре 2015 г. приняли Повестку дня в области устойчивого развития за период до 2030 г. Она также устанавливает цели в отношении вклада и способов ведения рыболовства и производства аквакультуры для достижения продовольственной безопасности и полноценного питания в области использования природных ресурсов для обеспечения устойчивого развития с экономической, социальной и экологической точек зрения.

Продовольственная безопасность – это не только недопущение голода и неполноценного питания. Она считается достигнутой «при наличии у всех людей постоянного физического, социального и экономического доступа к достаточному количеству безопасной и питательной пищи, позволяющей удовлетворять их пищевые потребности и вкусовые предпочтения для ведения активного и здорового образа жизни»1.

Римская декларация о Всемирной продовольственной безопасности и План действия Всемирного продовольственного саммита от 17 ноября 1996 г. заложили фундамент для различных путей достижения общей цели — продовольственной безопасности на региональном и глобальном уровнях.

Значительный рост потребления рыбы способствовал улучшению пищевых рационов населения во всем мире за счет разнообразных и питательных продуктов. В 2013 г. на долю рыбы приходилось порядка 12% животного белка в пищевом рационе населения планеты и 6,7% всего потребляемого им белка. Более того, рыба обеспечила свыше 3,1 млрд почти 20% всего потребляемого ими в среднем на душу населения животного белка.

Общий объем мировой продукции промышленного рыболовства в 2014 г. составил 93,4 млн, в том числе 81,5 млн т за счет рыболовства во внутренних водоемах. Китай остается крупнейшим производителем в морском промышленном рыболовстве. За ним следуют Индонезия, США и Россия. Наиболее продуктивным районом промышленного рыболовства оставалась северо-западная часть Тихого океана, за ней следовали запад центральной части Тихого океана, северо-восточной Атлантики и восточная часть Индийского океана2.

В 2014 г. занятость в рыболовном секторе росла быстрее, чем мировое население: всего в первичном секторе работало почти 56,6 млн чел. 90% из них составляли мелкие рыбаки, а 15% – женщины. В таких видах послепромысловой деятельности, как рыбопереработка, доля женщин доходила до 90% от всех работников.

Рыба остается одним из самых ходовых продовольственных товаров в мире: ее рынок в 2014 г. оценивался почти в 130 млрд долл. США и обещал продолжить рост в последующие годы.

Торговля рыбной продукцией значительно выросла в течение последних десятилетий. Рыба и рыбопродукты являются одним из наиболее продаваемых сегментов мирового продовольственного центра: по некоторым оценкам, до 78% морепродуктов открыто для конкуренции в международной торговле. Для многих стран и целого ряда прибрежных и речных областей экспорт рыбы и рыбной продукции имеет важное значение для их экономики, превышая 40% от общей стоимости продаваемых товаров в некоторых островных странах, в мировом масштабе составляет более 9% от общего объема экспорта сельскохозяйственной продукции и 1% мировой торговли товарами в стоимостном выражении.

Несмотря на то что прошло 20 лет с момента принятия Кодекса ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г., он остается отправной точкой для достижения устойчивого рыболовства и аквакультуры. В глобальном масштабе приоритетной задачей в применении этого Кодекса является становление устойчивого рыболовства с должным учетом соответствующих биологических, технических, экологических, социальных, природоохранных и торговых аспектов.

В широком контексте управления ФАО пропагандирует концепцию «Синего роста» как целостный механизм устойчивого, комплексного развития, учитывающего социально-экономические аспекты управления океанами и водно-болотными угодьями с упором на промышленное рыболовство, аквакультуру, экосистемные услуги, торговлю и социальную защиту прибрежных общин.

Помимо этого, ФАО координирует «Программу глобального управления устойчивым рыболовством и сохранением биоразнообразия в зонах за пределами национальной юрисдикции», известную как «Общие океаны» и призванную способствовать эффективному и устойчивому управлению рыболовством и сохранению биоразнообразия.

В то же самое время на глобальном уровне вклад маломасштабного рыболовства в ликвидацию нищеты, укрепление продовольственной и пищевой безопасности получает все более широкое признание, в частности — в итоговом документе встречи «Рио+20» («Будущее, которого мы хотим»), в Добровольных руководящих принципах ответственного регулирования вопросов владения и пользования земельными, рыбными и лесными ресурсами в контексте национальной продовольственной безопасности ФАО 2012 г. и при разработке Добровольных руководящих принципов обеспечения устойчивого маломасштабного рыболовства в контексте продовольственной безопасности и искоренения бедности ФАО 2014 г.

Темпы роста глобального производства рыбы по-прежнему опережают темпы роста мирового населения. В 2014 г. общемировой объем промышленного рыболовства стабилизировался на отметке 81,5 млн тонн, а мировое производство аквакультуры достигло очередного исторического максимума, превысив 90 млн т (в том числе почти 24 млн т водных растений). Аквакультура (в том числе марикультура) остается одним из самых быстрорастущих секторов пищевого производства. Она призвана сыграть ключевую роль в обеспечении растущего спроса на рыбную продукцию.

Доля морских рыбных запасов, эксплуатируемых в пределах уровня биологической устойчивости, в 2014 г. превышала 70%, а перелавливалось менее 30% рыбных запасов. Из всех исследованных запасов полностью используемые запасы составили свыше 60%, а недолавливаемые запасы – около 10%.

По степени формирования запасов и их динамике ФАО объединила их в три группы:

а) «эксплуатируемые чрезмерно» означает морские живые ресурсы, эксплуатируемые с превышением уровня оптимальной добычи/усилия, который считается приемлемым в долгосрочном отношении: истощенные или восстанавливающиеся после истощения или упадка;

б) «эксплуатируемые вполне» означает, что промысел функционирует на уровне или близко к уровню оптимальной добычи/усилия, и возможностей для дальнейшего его расширения не предвидится;

в) «эксплуатируемые не вполне» включает запасы, являющиеся объектом несвоевременного или нового промысла, при этом имеется значительный потенциал для наращивания общего объема добычи; или эксплуатация происходит при слабом промысловом усилии, и имеется некий ограниченный потенциал для увеличения добычи3.

Доля рыбной продукции, используемой непосредственно в пищу, выросла примерно с 70% в 1980-е гг. до более чем 85% (136 млн т) в 2012 г.

При таком росте производства и повышении доступности потребление рыбы на душу населения продолжало расти: с 10 кг в 1960-е гг. до более чем 19 кг в 2012 г., а движущими силами этого роста стало повышение спроса за счет роста населения, увеличения доходов и повышения эффективности каналов сбыта.

По оценкам ФАО, количество непосредственно занятых в рыболовстве и рыбоводстве в 2014 г. составило 56,8 млн чел.

Общая численность рыболовного флота в 2014 г. составила 4,6 млн судов. Самым крупным является флот Азии (3,5 млн судов), Африки 15%, Латинской Америки и Карибского бассейна (6%), Северной Америки (2%) и Европы (2%).

Как было отмечено выше, мировой объем рыболовства в Мировом океане в 2014 г. достиг 82,6 млн т в 2011 г. и 79,7 млн т в 2012 г. В течение этих двух лет 8 государств (Китай, Россия, Чили, Индия и др.) вылавливали в среднем более миллиарда тонн в год, а в сумме на их долю приходилось более 76% глобального вылова морских живых ресурсов. 11 из этих стран находятся в Азии (включая Российскую Федерацию, которая намного больше добывает в Тихом океане, чем в бассейне Атлантического океана).

В большинстве азиатских государств выловы за последние 10 лет значительно возросли, за исключением Таиланда и Японии, где они сократились. Падение вылова в этих странах (на 22% и 39 % соответственно) объяснялось различными причинами. Например, Япония с начала 1980-х гг. нарастающими темпами сокращала свой рыболовный флот. В марте 2011 г. ее северо-восточное побережье подверглось стихийному бедствию — навод­нению, вызванному пятым по силе землетрясением за весь период наблюдений современными средствами, начиная с 1900 г. С учетом уничтожения рыболовных судов и инфраструктуры ФАО прогнозировала сокращение общего вылова Японией почти на одну треть.

Тем не менее фактическое сокращение по сравнению с 2010 г. составило на следующий год порядка 7%, а в 2012 г. – еще 3,5%. Также весьма ощутимо сократился общий вылов Таиланда в связи с истощением ряда морских ресурсов из-за перелова в Сиамском заливе и прекращением промысла тайскими судами в индонезийских водах после 2008 г.

Анализ расширения масштабов промысла азиатскими странами показывает, что районами с самыми высокими темпами роста вылова остаются северо-западная и центрально-западная части Тихого океана. На промысел в юго-восточной части Тихого океана всегда существенно влияют колебания климата. В северо-восточной части Тихого океана, несмотря на заметные ежегодные колебания по основным видам (например, минтай и лососевые), общий вылов в 2014 г. остался на уровне 2013 г.

В последние годы рост общего вылова наблюдается в Индийском океане – в 2014 г. здесь было достигнуто два новых рекорда для западного (4,5 млн т) и восточного (7,4 млн т) районов промысла. После трех лет (2007–2009 гг.), в течение которых общий вылов тунца в западной части Индийского океана в связи с проблемами для промысловых операций из-за пиратства сократилось на 30%, начиная с 2010 г.

Сокращение вылова в северной части Атлантического океана, в Средиземном и Черном морях прекратилось в начале 2010-х гг. Однако данные за 2014 г. вновь свидетельствовали о сокращении вылова. Тенденции в юго-западной и юго-восточной Атлантике за последнее десятилетие отличались изменчивостью. Тем не менее в последние годы промысел в обоих регионах начал оправляться от падения выловов в конце 2000-х гг.

В 2014 г. объем добычи морских живых ресурсов Российской Федерацией составил 4,215 млн т, т. е. российской рыбы достаточно, чтобы насытить внутренний рынок. По мнению заместителя Министра сельского хозяйства РФ – руководителя Росрыболовства И. В. Шестакова, российская рыбная отрасль конкурентоспособна с учетом того, что мы экспортируем 1,8 млн т водных биоресурсов из более 4 млн т, которые ежегодно добываем. Причем уровень освоения квот в 2014 г. был выше, чем в 2013 и 2012 гг., когда освоение было на уровне 712,3%. В 2015 г. этот показатель достиг 4,4 млн т. Это означает, что эффективность работы российских рыбопромышленников повышается. В 2016 г. российские рыбаки добыли 4,6 млн т4.

И. В. Шестаков полагает важным увеличить внутреннее потребление тех видов водных биоресурсов, которые массово добываются нашими промысловиками. Прежде всего это минтай, сельдь, тихоокеанские лососи, треска. В соответствии с Госпрограммой, к 2020 году объем добычи водных биоресурсов должен достичь до 4,46 млн т, производство аквакультуры увеличится вдвое – минимум до 315 тыс. т. А общая доля отечественной рыбной продукции на внутреннем рынке выйдет на 80%, т. е. на пороговое значение Доктрины продовольственной безопасности РФ.

Концепция развития рыбного хозяйства РФ на период до 2020 года (одобрена распоряжением Правительства РФ от 2 сентября 2003 г. №1265-р) преду­сматривает создание организационных и правовых предпосылок для стимулирования работы российского промыслового флота в исключительных экономических зонах иностранных государств, в районах действия международных конвенций по рыболовству и в открытых районах Мирового океана.

В соответствии с Государственной программой развития рыбного хозяйства РФ, до 2020 г. будет увеличен объем вылова водных биоресурсов к 2020 г. до 6,156 млн т с 4 млн т в 2011–2012 гг.; объем производства продукции аквакультуры – до 410 тыс. т с 140 в 2011 г.; выпуск рыбных продуктов — до 5,25 млн т. Доля отечественной рыбной продукции на внутреннем рынке должна достигнуть 85% против 77–78% в настоящее время; потребление рыбы и рыбопродуктов в России в 2020 г., как ожидается, достигнет 28 кг против 21,5 кг, имевшее место в 2011 г.

Доктрина продовольственной безопасности РФ (утверждена Указом Президента РФ от 30 января 2010 г. №120) выдвигает задачу по устойчивому развитию отечественного производства продовольствия и сырья, достаточного для обеспечения продовольственной независимости страны.

Данная Доктрина является основой для разработки нормативных правовых актов в сфере обеспечения продовольственной безопасности, развития агропромышленного и рыбохозяйственного комплексов. Она учитывает рекомендации ФАО по предельной доле импорта и запасов продовольственных ресурсов.

Концепция внешней политики РФ, утвержденная Указом Президента РФ от 30 ноября 2016 г., предусматривает, в частности, укрепление позиций России в системе мирохозяйственных связей; развитие двусторонних и многосторонних отношений взаимовыгодного и равноправного партнерства с иностранными государствами, межгосударственными объединениями, международными организациями и в рамках форумов на основе уважения принципов независимости и суверенитета, прагматизма, транспарентности, многовекторности, предсказуемости, неконфронтационного отстаивания национальных приоритетов; расширение международного сотрудничества на недискриминационной основе. В Концепции указывается на то, что в современном мире усиливается борьба за ресурсы и доступ к рынкам сбыта.

В своих международных рыбохозяйственных связях Российская Федерация будет руководствоваться принципами устойчивого развития и ответственного рыболовства.

Проблема противоправного рыболовства в Мировом океане

Запасы биологических ресурсов Мирового океана практически неисчерпаемы. Однако государства должны эксплуатировать их разумно, на основе предосторожного и экосистемного подходов, а также устойчивого использования. Однако состоянию запасов ресурсов и их рациональному использованию непоправимый ущерб наносит незаконный, несообщаемый и нерегулируемый (ННН) промысел, который имеет место практически во всех районах Мирового океана: как в территориальном море, исключительной экономической зоне, континентальном шельфе, так и в открытом море. Одни рыболовные суда не соблюдают установленные государствами и региональными организациями правила рыболовства, другие — запретные для промысла сезоны и районы, третьи не сообщают (или сообщают недостоверную информацию) о своих уловах, четвертые осуществляют промысел иных, более ценных видов морских живых ресурсов, нежели тех, на добычу которых у таких судов есть разрешения, пятые вовсе не имеют разрешений на промысел. Владельцы некоторых судов меняют флаги государств, которые не могут или не хотят должным образом контролировать промысловую деятельность судов. Такой промысел подрывает национальные и международные меры по сохранению морских живых ресурсов и управлению ими и ведет к истощению ресурсов. По данным ФАО, 32,5% запасов морских рыб уже вылавливается чрезмерно. Например, большинство из 23 промысловых запасов тунца эксплуатируется полностью. В долгосрочной перспективе из-за высокого спроса на тунца и значительного избытка добывающих мощностей тунцеловного флота состояние запасов тунца может и далее ухудшаться, если не будет вестись борьба с браконьерским промыслом.

На очередном раунде неформальных консультаций государств – участников Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах (7–15 ноября 2016 г.) были озвучены следующие предложения относительно борьбы с ННН промыслом: признать, что суда без национальности, действующие в открытых водах Мирового океана, подрывают цели и задачи Конвенции ООН по морскому праву и Соглашения 1995 г. о рыбных запасах; одобрить предложения КОФИ о провозглашении международного дня борьбы с ННН промыслом; обратить внимание государств на необходимость усиления юрисдикции и контроля за судами под их флагом с тем, чтобы обеспечить их невовлеченность в ННН промысел; подтвердить, что суда без национальности ведут ННН промысел в нарушение Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. и Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах, и призвать государства предпринять действия против них в соответствии с международным правом и национальным законодательством.

В докладе Генерального секретаря ООН «Мировой океан и морское право», представленного на 69-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН в марте 2014 г., отмечается, что метод ННН рыбного промысла, которым отлавливаются от 11 до 26 млн т рыбы, еще больше подрывает усилия по управлению рыбным промыслом на рациональной основе и сохранению морского биоразнообразия, что часто приводит к крушению местного (маломасштабного) рыболовства. Эта практика оказывает неразумное давление на рыбные запасы, дикие морские организмы и ареалы распространения, нарушает нормы труда и деформирует рыночную конъюнктуру. Продукты, получаемые за счет ННН рыбного промысла, поступают на местные или иностранные торговые рынки, тем самым подрывая местную экономику, лишая местные общины гарантированных поставок рыбы и угрожая средствам существования рыбаков и других сторон, заинтересованных в рыбном секторе.

По мнению ЕС, ННН рыбному промыслу способствуют многочисленные факторы, включая экономические стимулы, которые сводят на нет попытки добиться более ответственного поведения в сфере рыбного промысла, а также ограниченный потенциал или слабые механизмы управления. Такой промысел обходится немалой экономической ценой для некоторых из наиболее бедных стран в мире, в значительной мере зависящих от рыбного промысла в плане питания, средств существования и доходов, и подрывает усилия этих стран по рациональному использованию природных ресурсов5.

Согласно проведенному исследованию, только незаконный и несообщаемый (без нерегулируемого) промысел приносит доход в 10–23,5 млрд долл. США в год. В 2006 г. в мире от сбыта добытой продукции промысла при первой продаже было выручено примерно 91 млрд долл. США. Если взять даже нижний уровень диапазона стоимостной оценки ННН промысла, то потери вследствие такого промысла являются значительными по отношению к общей стоимости рыболовного сектора.

Даже доступная для широкого читателя статистика незаконного промысла свидетельствует о серьезности проблемы. Например, только за первое полугодие 2016 г. за незаконный лов рыбы в водах соседних государств, таких как Таиланд, Индонезия и Филиппины, были задержаны 84 вьетнамских рыболовных судна и 608 членов их экипажей6.

ННН промысел наносит серьезный ущерб экономике Российской Федерации. В ее исключительной экономической зоне и континентальном шельфе периодически ведут ННН промысел иностранные суда под «удобными» флагами (Белиза, Камбоджи, Грузии, Сингапура, Монголии, Панамы и др.). Нередко браконьерским промыслом занимаются также суда под российским флагом, в том числе в территориальном море и морских заповедниках Российской Федерации.

Уловы, добытые ННН промыслом, передаются иностранным судам или поставляются в порты Японии, Южной Кореи, Китая, Норвегии, Испании, Португалии и многих других государств для продажи. В результате такого несанкционированного промысла подорваны запасы камчатского краба в морях Дальнего Востока и Баренцевом море, ньюфаундлендской трески, камбалы, палтуса, минтая в анклаве Берингова моря и других видов.

Борьба с ННН промыслом — задача интернациональная. В разделе 10 МПД-ННН промысла содержится справедливое напоминание о том, что «государствам следует в полной мере выполнять соответствующие нормы международного права, в частности, как это отражено в Конвенции ООН по морскому праву 1982 года (далее – Конвенция 1982 г.), в целях преду­преждения, сдерживания и ликвидации ННН промысла». Искоренение этого международно-правового нарушения возможно только коллективными усилиями государств, международных организаций, рыбаков и их объединений на основе норм и принципов международного права. Вместе с тем нельзя не согласиться с мнением ФАО о том, что «для эффективной борьбы с ННН промыслом большинству стран, включая развивающиеся страны, потребуется укрепить национальные механизмы осуществления контроля и обеспечения соблюдения законов и постановлений, предназначенных для обеспечения сохранения живых морских ресурсов и управления ими»7. Данное замечание ФАО актуально и для Российской Федерации, поскольку наше законодательство не содержит адресных норм по борьбе с ННН промыслом. Согласно п. 16 МПД-ННН промысла, в национальном законодательстве государств – членов ФАО должны эффективным образом рассматриваться все аспекты ННН промысла. Росрыболовство разработало поправки к Федеральному закону «О рыболовстве и сохранению водных биологических ресурсов» 2006 г. в части борьбы с ННН промыслом и направило их в Правительство Российской Федерации для рассмотрения. Перечень мер по выполнению национального плана по предотвращению ННН промысла утвержден распоряжением Правительства РФ от 24 декабря 2015 г. № 2661 и направлен в ФАО для сведения.

2. Актуальность темы исследования

Актуальность темы исследования определяется тем, что на современном этапе в международном праве обозначились проблемы, которые в той или иной степени связаны с рыболовством. Традиционные проблемы рыболовства эволюционировали, приобрели новые черты, которые нуждаются в переосмыслении и переоценке с позиции международного права. Кроме того, отчетливо проявились новые проблемы, которые не исследованы в должной мере в отечественной науке. Это требует разработки и использования нового единообразного подхода к анализу и решению различных аспектов, связанных с проблемами рыболовства в международном праве.

Актуальность темы определяется также постоянным ростом числа международных договоров, как многосторонних, так и двусторонних, по различным аспектам рыболовства и связанной с ним деятельностью, а также актов рекомендательного характера. Кроме того, в настоящее время создано и действует большое количество региональных организаций по управлению рыболовством, деятельность которых достойна самого пристального внимания со стороны международно-правовой науки. Они во многом определяют будущее международного рыбохозяйственного сотрудничества.

Международно-правовое регулирование рыбохозяйственного сотрудничества нуждается в теоретических исследованиях, связанных с определением перспектив развития мирового рыболовства и обеспечения правовыми средствами и методами интересов Российской Федерации в добыче морских живых ресурсов и управлении ими.

3. Степень разработанности проблемы

Комплексных и всеобъемлющих научных работ по существующим актуальным проблемам рыболовства в международном праве в отечественной и зарубежной литературе в настоящее время нет.

Различным проблемам рыболовства в международном праве посвящен ряд научных исследований, как в отечественной, так и в зарубежной литературе, которые в той или иной степени затрагивают некоторые теоретические и практические аспекты. Однако говоря о современных проблемах рыболовства в международном праве, следует отметить, что возникли новые проблемы, которые еще недостаточно комплексно и подробно исследованы в науке, в то же время они требуют всестороннего исследования и выработки приемлемого для России подхода.

Среди отечественных научных работ, посвященных исследованию некоторых проблем, связанных с рыболовством в международном праве, следует отметить научные труды А. Н. Вылегжанина и, прежде всего, его монографию «Морские природные ресурсы», изданную в 2001 г. Отдельную часть своего исследования автор посвятил правовому режиму морских живых ресурсов и международно-правовому регулированию их добычи (вылова). Также заслуживает внимания совместная монография А. Н. Вылегжанина и В. К. Зиланова «Международно-правовые основы управления морскими живыми ресурсами: (теория и документы), изданная в 2000 г. В первом разделе этой книги (автор — А. Н. Вылегжанин) излагаются юридические начала управления морскими живыми ресурсами. В частности, в ней исследованы содержание понятия «управление морскими живыми ресурсами», нормы Конвенции ООН 1982 г., касающиеся сохранения морских живых ресурсов и управления ими, а также проведен сравнительно-правовой анализ норм российского законодательства о морских живых ресурсах и международного права.

Ряд международно-правовых проблем рыболовства исследован в монографии К. А. Бекяшева и В. Д. Сапронова «Мировое рыболовство: вопросы международного сотрудничества», изданной в 1990 г. В ней авторы рассматривают правовые проблемы управления морским рыболовством, правовой статус и деятельность международных рыбохозяйственных организаций, контроля в системе управления морским рыболовством и др. В то же время за рамками данного исследования остались международно-правовые проблемы ННН промысла, рыболовства в замкнутых и полузамкнутых морях, международно-правового режима морских охраняемых районов; проблемы сохранения биоразнообразия в открытом море, международно-правового регулирования труда членов экипажей рыболовных судов и др. Кроме того, после издания указанной монографии К. А. Бекяшева и В. Д. Сапронова прошло 27 лет, и значительная часть этого исследования устарела либо требует существенного обновления.

Среди монографических исследований, посвященных одной из наиболее актуальных проблем рыболовства в международном праве – ННН промыслу, стоит выделить книгу А. А. Крайнего и К. А. Бекяшева «Международные проблемы борьбы с ННН промыслом: политика и право», изданную в 2012 г. В этой монографии они рассматривают проблемы ННН промысла, а также сотрудничество государств по международно-правовому регулированию борьбы с этим явлением. После ее издания произошли существенные изменения в международном праве: заключен целый ряд новых международно-правовых актов универсального, регионального и двустороннего характера по борьбе с ННН промыслом, приняты акты рекомендательного характера, созданы новые РФМО, расширены полномочия ФАО и ИМО, активизирована деятельность ООН и др.

В числе иностранной доктринальной литературы стоит отметить монографию профессора права Университета г. Вашингтон (США) У. Берка «Регулирование рыболовства в рамках расширенной юрисдикции и международное право», изданную на английском языке в 1982 г. Автор среди прочего рассматривает проблемы правового регулирования рыболовства в зонах, находящихся за пределами территориального моря, а также регулирование отношений, связанных с добычей трансграничных видов рыб. В 1996 г. в Мадриде (Испания) опубликована содержательная монография дипломата и ученого А. Утурриаги «Морское право: комментарий к Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.», в которой наиболее полно излагается режим рыболовства во всех морских пространствах. Часть III этой книги посвящена проблемам международно-правового режима рыболовства в будущем. Из более поздних научных работ можно выделить коллективную монографию под редакцией профессора права Университета г. Осло (Норвегия) О. С. Стоке «Управление рыболовством в открытом море. Взаимодействие универсального и регионального режимов», опубликованную в 2001 г. Авторы исследуют проблемы универсального международно-правового регулирования рыболовства в открытом море, подчеркивают достоинства и недостатки такого регулирования, рассматривают проблемы, связанные с деятельностью рыболовных судов под «удобными» флагами в открытом море, а также обозначают сложности, имеющие место в региональном международно-правовом регулировании рыболовства в открытом море. Также стоит отметить монографию профессора права Университета им. Джеймса Кука (Австралия) С. Кайе «Управление международным рыболовством», изданную в 2001 г. В книге уделено внимание международно-правовому управлению рыболовством до и после принятия Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., предосторожному и экосистемному подходам в управлении рыболовством, а также ряду региональных проблем. Однако данные зарубежные исследования также в значительной степени устарели и не затрагивают многие современные проблемы рыболовства в международном праве, указанные выше.

4. Теоретическая и методологическая основа исследования

При подготовке данного исследования автор опирается на уже достигнутый в этой области уровень научного знания. Теоретической базой послужили научные труды по международному праву, международному морскому, рыболовному и экологическому праву следующих российских специалистов: А. Х. Абашидзе, Ю. А. Арсентьева, Т. В. Бакрадзе, К. А. Бекяшева, Д. С. Боклан, P. M. Валеева, А. А. Волкова, А. Н. Вылегжанина, Е. Е. Вылегжаниной, М. К. Глубоковского, А. И. Глубокова, В. В. Голицина, В. Н. Гуцуляка, В. К. Зиланова, А. Я. Капустина, С. Г. Каргополова, А. А. Ковалева, А. Л. Колодкина, М. Н. Копылова, О. С. Колбасова, Ю. М. Колосова, А. В. Кукушкиной, Ю. Н. Малеева, С. А. Малинина, С. М. Молодцова, Н. С. Иванченко, П. В. Саваськова, В. Д. Сапронова, В. Ф. Сидорченко, Н. А. Соколовой, Т. И. Спиваковой и др.

Кроме того, автор также использовал научные труды зарубежных авторов по указанным проблемам: Д. Агню, Т. Акорау, С. Аптона, Д. Болтона, У. Берка, В. Виталиса, Дж. Гулланда, Д. Долмана, Дж. Кади, С. Кайе, Б. Киемланчана, М. Коматсу, А. Лоу, X. Лаутерпахта, Т. Лобака, М. Лоджа, А. Матиесена, У. Мартина, П. Мияке, Г. Миллера, М. Палмы, Ю. Сван, Н. Слисера, А. Смита, О. С. Стоке, Й. Танаки, Е. Транготта, М. Тсамейни, Д. Фристона, С. Уптона, А. Утурриаги Л. Чавеса, Р. Черчилля, О. Шигеру, У. Эдесона и др.

В качестве основы для анализа использованы международно-правовые акты универсального, регионального и двустороннего характера, законодательные акты Российской Федерации и иностранных государств, а также акты международных организаций: ООН, ФАО, ИМО, МОТ, ОЭСР, более 20 региональных организаций по управлению рыболовством и др.

5. Объект, предмет, цель, научная новизна, теоретическая и практическая значимость, методология и методы, нормативная основа исследования

Объектом настоящего исследования являются международные отношения в области управления, рационального использования, сохранения и воспроизводства водных биологических ресурсов, а также условий труда на рыболовных судах.

Предмет исследования составляет совокупность норм и принципов международного и национального права, регулирующих отношения по современным проблемам рыболовства в Мировом океане и трансграничных водных объектах, а также выявление тенденций развития международного сотрудничества в области управления рыболовством и определения роли Российской Федерации в этом процессе.

Цель исследования состоит в анализе сущности, тенденций и структуризация международно-правовых проблем, связанных с рыболовством, определение основных подходов к их разрешению, а также комплексный анализ международно-правовых актов и актов рекомендательного характера, посвященных проблемам рыболовства, и формирование предложений по совершенствованию международно-правовых принципов и норм управления рыболовством, борьбы с ННН промыслом, улучшения условий труда на рыболовных судах, сохранению биоразнообразия, созданию морских охраняемых районов и т. д.

В соответствии с вышеуказанной целью в данной работе предполагается решить следующие задачи:

• дать юридически обоснованное определение «международно-правовое управление рыболовством», выявить и обосновать принципы и содержание международно-правового управления рыболовством;

• дать правовую оценку международно-правовых и иных актов универсального и регионального характера, посвященных проблемам рыболовства;

• разработать рекомендации по изменению и дополнению Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.;

• обосновать необходимость в изменении правового статуса соответствующих региональных организаций по управлению рыболовством;

• исследовать международно-правовые аспекты сотрудничества государств и международных организаций по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла;

• осуществить анализ проблем международно-правового управления рыболовством в замкнутых и полузамкнутых морях;

• определить особенности, значение и проблемы международно-правового регулирования труда в рыболовном секторе;

• подготовить предложения и рекомендации по совершенствованию международно-правового управления рыболовством;

• разработать предложения и рекомендации по повышению роли Российской Федерации в деятельности по совершенствованию международно-правового управления рыболовством, участия в РФМО и соответствующих договоренностях.

Научная новизна работы заключается в том, что она представляет собой первое в российской науке международного права комплексное монографическое исследование теоретических аспектов современных международно-правовых проблем, связанных с управлением рыболовством, предотвращением незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла, регулированием труда в рыболовном секторе и другим проблемам в контексте современного международного права.

Автором разработан ряд теоретических положений и практических рекомендаций, совокупность которых может быть квалифицирована как решение крупной научной проблемы:

• определены основные принципы международно-правового управления рыболовством и выявлено их правовое содержание;

• предложено более расширенное понятие ННН промысла, изложено содержание принципов международно-правовой борьбы с этим негативным явлением;

• выявлены основные средства и методы борьбы с ННН промыслом;

• выявлена эффективность двусторонних соглашений Российской Федерации по предотвращению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла;

• обоснована ведущая роль государства флага в борьбе с незаконным рыболовством;

• выявлены особенности международно-правового управления рыболовством в замкнутых и полузамкнутых морях;

• проведен сравнительно-правовой анализ международно-правовых и национальных норм о труде в рыболовном секторе;

• дана правовая оценка практическому применению государствами международно-правовых и национальных норм о репатриации членов экипажей рыболовных судов;

• рассмотрены особенности регулирования труда иностранных граждан в составе экипажей рыболовных судов в контексте международного права;

• выявлены новые тенденции в совершенствовании международно-правового управления морским биоразнообразием в открытом море;

• разработаны международно-правовые критерии установления и использования морских охраняемых районов в Мировом океане;

• обоснована правомерность запрещения дрифтерных орудий лова при промысле анадромных видов рыб в открытом море и в зонах национальной юрисдикции, в том числе в исключительной экономической зоне Российской Федерации;

• дана правовая оценка предложениям о заключении соглашения по предотвращению нелегального промысла живых морских ресурсов в центральной части Северного Ледовитого океана и разработаны критерии нового правового режима рыболовства в этом районе;

• сформулированы новые тенденции международно-правового управления рыболовством в трансграничных водных объектах (озера, реки).

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что его основные положения и выводы могут быть использованы в качестве доктринального источника в процессе формирования позиции Российской Федерации при подготовке международно-правовых документов и реализации их, при обсуждении проблем рыболовства в рамках главных и вспомогательных органов международных организаций, на международных конференциях, в двусторонних межправительственных комиссиях, на международных научных симпозиумах и семинарах, а также в деятельности универсальных и региональных международных организаций по управлению рыболовством.

Практическая значимость исследования заключается в том, что обобщенный материал и выводы по современным проблемам рыболовства в международном праве могут быть использованы Министерством иностранных дел Российской Федерации, Министерством сельского хозяйства Российской Федерации, Федеральным агентством по рыболовству, Министерством природных ресурсов Российской Федерации, Министерством труда и социальной защиты Российской Федерации при выработке позиции России в международных отношениях в области рыболовства, а также уполномоченными государственными органами при принятии законодательных и подзаконных актов, регулирующих отношения, связанные с рыболовством. Содержащиеся в работе рекомендации могут оказать помощь в совершенствовании рыбохозяйственного законодательства Российской Федерации.

Основные положения исследования могут быть использованы в научно-образовательной деятельности при составлении учебных курсов по международному морскому праву, международному экологическому праву и других отраслей международного права.

Методология и методы исследования. Методологической основой этого исследования являются диалектический метод научного познания, методы и приемы формальной логики, а также частнонаучные методы: исторический, сравнительного правоведения, системно-структурный, формально-юридический.

В качестве методологической основы использованы общетеоретические правовые категории и международно-правовые категории и понятия.

Нормативную основу исследования составили международно-правовые акты — международные договоры универсального, регионального и двустороннего характера, акты международных универсальных и региональных организаций по управлению рыболовством, решения двусторонних межправительственных комиссий по рыболовству, а также законодательные акты и национальные планы по предотвращению незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла Российской Федерации и других государств.

Сравнительно-правовому анализу подвергнуты источники, не являющиеся обязательными для государств, которые одобрены ФАО и содержат нормы «мягкого» права, в частности: Кодекс ведения ответственного рыболовства, Международный план действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, Международные методические указания по регулированию глубоководного промысла в открытом море, Международный план действий по сохранению акул и управлению их запасами, Международный план действий по управлению промысловыми мощностями, Руководство по сокращению смертности морских черепах при ведении промысловых операций, Международные руководящие принципы регулирования прилова и уменьшения выбросов, Добровольные руководящие принципы по действиям государства флага, Добровольные руководящие принципы обеспечения устойчивого маломасштабного рыболовства в контексте продовольственной безопасности и искоренения бедности и др.

Научная новизна исследования раскрывается в следующих основных положениях:

1. В настоящее время термин «управление» в контексте рыболовства в доктрине международного права рассматривается с трех позиций: управление морскими живыми ресурсами, управление запасами морских живых ресурсов и управление рыболовством.

По мнению автора, термин «управление рыболовством» является наиболее всеобъемлющим понятием. Современное международно-правовое управление рыболовством — это не только отношения между государствами, международными организациями и другими субъектами международного права, связанные с вопросами сохранения и использования морских живых ресурсов, определения общедопустимого улова или возможного вылова, прав на добычу таких ресурсов и т. д. В широком смысле, помимо перечисленных, международно-правовое управление рыболовством включает в себя также отношения, касающиеся правового режима промысла и деятельности государств, создания морских охраняемых районов, запрета на использование определенных орудий лова, борьбы с ННН промыслом, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, безопасности рыболовных судов в районах промысла, марикультуры и др.

Термин «управление рыболовством» активно используется в последнее время в международных документах, в рамках международных организаций и конференций, в национальном законодательстве государств, а также в доктрине международного права. Кроме того, все региональные организации, компетенция которых касается проблем рыболовства, официально именуются в ФАО общим термином «Региональные организации по управлению рыболовством» (Regional Fisheries Management Organizations)8.

Автором предложено собственное определение «Международно-правовое управление рыболовством», под которым следует понимать деятельность государств и международных организаций по целенаправленному волевому воздействию на субъектов промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе сохранения, поддержания, воспроизводства, оптимального использования морских живых ресурсов, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, обеспечения безопасности мореплавания и т. д.

2. Автор приходит к мнению, что существующие международные договоры и иные акты, а также практика подтверждают, что в настоящее время основными принципами международно-правового управления рыболовством являются: устойчивое использование морских живых ресурсов, предосторожный подход и экосистемный подход в управлении рыболовством.

По мнению автора, нормативное содержание принципа устойчивого использования морских живых ресурсов заключается в том, что государства при управлении рыболовством должны принимать такие меры, которые обеспечивают долгосрочную устойчивость морских живых ресурсов, предотвращают или устраняют их чрезмерную эксплуатацию и истощение, сохраняют способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений в таких ресурсах.

Автор полагает, что принцип предосторожного подхода означает, что государства при принятии решений по управлению рыболовством обязаны руководствоваться научными данными о состоянии запасов водных биологических ресурсов, а отсутствие таких данных или наличие неподтвержденных данных не может служить основанием или оправданием для непринятия мер по сохранению ресурсов.

Сущность принципа экосистемного подхода, как полагает автор, заключается в том, что государства при принятии решений по управлению рыболовством обязаны руководствоваться требованиями, основанными на предупреждении и недопущении причинения вреда другим живым ресурсам, объектам и окружающей среде в целом.

3. Впервые в российской науке международного права в порядке реализации резолюции Генеральной Ассамблей ООН Генеральной Ассамблеи ООН 69/292 от 19 июня 2015 г. относительно разработки на базе Конвенции ООН 1982 г. международного юридически обязательного документа о сохранении и устойчивом использовании морского биоразнообразия в районах за пределами действия национальной юрисдикции автором разработаны научно обоснованные предложения для включения в текст положений о правовом режиме морских генетических ресурсов, создании морских охраняемых районов в открытом море и др.

Кроме того, назрела необходимость разработать на базе ч. XIII Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. документа с условным названием: «Соглашение о порядке проведения морских научных исследований морских живых ресурсов и передачи полученных результатов такой деятельности».

За все время действия Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (более 25 лет) стали очевидны ее пробелы. В настоящее время она не регулирует отношения по охране и рациональному использованию морского биоразнообразия (например, морских генетических ресурсов), создания морских охраняемых районов в открытом море, международного контроля за промыслом морских живых ресурсов и т. д.

4. В определении, содержащемся в Международном плане действий ФАО по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла 2001 г., отсутствуют указания на то, что таким промыслом является также продажа рыбопродукции, добытой незаконным образом. По данным ФАО, из всей предлагаемой продукции для продажи примерно 30% изготавливается из морских живых ресурсов, добытых посредством ННН промысла. В этой связи автор считает необходимым к триаде «незаконный, несообщаемый и нерегулируемый» добавить словосочетание «незаконно реализуемый».

5. По мнению автора, ННН промысел в открытом море представляет собой прежде всего неспособность со стороны государств флага выполнять обязанности, признанные международным сообществом и нашедшие закрепление в соответствующих международных договорах, а также отраженные в кодексах, планах действий, добровольных руководящих принципах, меморандумах и т. д. Автор полагает, что, во-первых, государствам флага следует обеспечить, чтобы их суда не подрывали меры по сохранению и управлению, которые применяются в любом районе открытого моря, где они осуществляют промысел. Во-вторых, суда не должны вести промысел в открытом море, кроме как на основании официального разрешения на это со стороны государства флага. В-третьих, государство флага должно давать разрешение судну на промысел в открытом море только тогда, когда такое государство может обеспечить, что это судно не будет подрывать меры по сохранению и управлению, применяющиеся в районе открытого моря, в котором будет работать его судно.

6. Во многих международных договорах провозглашается первоочередная ответственность государства флага за промысловую деятельность их судов в открытом море и в зонах национальной юрисдикции. Однако ряд государств, предоставляющих свои флаги, не прилагают никаких усилий для выполнения этой обязанности. Некоторые государства (Камбоджа, Монголия, Грузия, Либерия, Панама, Вануату и другие – всего, как свидетельствуют данные ЮНКТАД, государств, разрешающих плавать иностранным судам под своим флагом, более 30) позволяют регистрировать в своих портах промысловые суда, которые вопреки ст. 91 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. не имеют реальной связи с таким государством. Во многих случаях истинные или бенефициарные владельцы судов имеют другое гражданство, капитаны и члены команды имеют также другое или разное гражданство; суда под «удобными» флагами редко заходят на территорию государства флага, а рыба, пойманная этими судами, не продается в государстве флага и не регистрируется на его территории. Более того, у государства флага нет ни возможностей, ни реального желания вести контроль за промысловой деятельностью своих (естественно, формально) судов или наказывать их за ведение незаконного, несообщаемого и нерегулируемого промысла. Кроме того, суда регистрируются в таких государствах флага также с целью избежания налогового контроля, который, как правило, строго осуществляют ответственные государства флага.

Принятие мер против таких судов, ведущих ННН промысел, должно быть первоочередной задачей для любого государства. К таким судам следует применять жесткие правоохранительные меры: арест, судебное преследование, наложение штрафов и т. д. Правовым основанием для таких принудительных мер может быть международно-правовой принцип универсальной юрисдикции.

7. Вне сомнения, наиболее эффективным средством борьбы с ННН промыслом являются меры государства порта. Ряд государств позволяет использовать свои порты для выгрузки или перегрузки рыбопродукции, добытой посредством ННН промысла и тем самым способствуют ему. Морские порты находятся под суверенитетом государства, и оно, в принципе, может отказать в доступе в порт судам, зарегистрированным в других государствах; запретить таким судам выгружать или перегружать рыбу, добытую с помощью ННН промысла, в его портах; требовать от судов, стремящихся получить доступ в порт, предоставления идентифицированной информации и информации относительно их деятельности; требовать от судов предоставления документов, подтверждающих правомерность добытой рыбы и продукции, изготовленной из нее; инспектировать суда, которые добровольно находятся в одном из его портов.

Кроме того, по мнению автора, государству порта следует разрешать иностранным рыболовным судам доступ в его порты только в том случае, если у этого государства есть возможности для проведения инспекций судов. В ходе таких инспекций государству порта следует собирать информацию для передачи государству флага и, когда это целесообразно, соответствующей региональной организации по управлению рыболовством. В частности, в перечень такой информации должны входить данные о национальности судна и подробная идентифицирующая информация; имени, гражданстве и квалификации капитана и мастера по добыче; промысловом снаряжении; улове на борту, включая происхождение, виды, форму и количество; общем объем выгруженного и перегруженного улова.

В исследовании обоснована необходимость присоединения Российской Федерации к Соглашению ФАО 2009 г. о мерах государства порта и разработан перечень национальных нормативных правовых актов по имплементации этого Соглашения.

8. Одна из серьезных причин того, почему ННН промысел процветает, заключается в том, что многие государства (и не только развивающиеся) не могут эффективно контролировать промысловую деятельность своих граждан9. Однако для многих государств, возможно, сложно контролировать или даже знать о деятельности своих граждан, которая ведется в зонах национальной юрисдикции другого государства или в открытом море. Государствам (в том числе Российской Федерации) трудно препятствовать тому, чтобы их граждане меняли флаг на флаг/флаги других государств с намерением участвовать в ННН промысле.

По мнению автора, каждое государство должно закрепить в своем законодательстве и считать его нарушением случаи, когда его граждане занимаются рыбным промыслом, который нарушает законы любого другого государства в области сохранения и управления ими или подрывает эффективность мер по сохранению и управлению, принятых какой-либо региональной организацией по управлению рыболовством.

Государства обязаны принимать меры, в том числе санкционного характера, против своих граждан, занимающихся ННН промыслом. Они могут включать денежные штрафы, конфискацию уловов и орудий лова, отказ в выдаче разрешений на промысел, лишение профессионального диплома и т. д.

Каждому государству флага следует принять меры к тому, чтобы препятствовать своим судовладельцам регистрировать рыболовные суда на территории стран с льготными и упрощенными условиями и приобретать (в сущности, покупать) «удобные» флаги. Такие меры могут включать контроль за исключением судов из национальных реестров, экспортом рыболовных судов, чартерами. Целесообразно было бы законодательно запретить повторную регистрацию таких судов в первоначальном государстве флага.

9. Любое государство должно обеспечить, чтобы его граждане и рыбопромысловые компании были осведомлены об отрицательных последствиях ННН промысла, и определить пути для предотвращения того, чтобы эти лица заключали контракты с теми, кто занимается ННН промыслом. Любое государство должно считать нарушением своего законодательства, если его граждане занимаются промыслом, который нарушает законы другого государства в области сохранения и управления ресурсами или подрывает эффективность мер по сохранению ресурсов и рациональному управлению их, принятых соответствующими региональными организациями по управлению рыболовством.

10. Многие из наиболее ценных морских живых ресурсов подпадают в сферу компетенции РФМО. Соответственно, эти организации находятся в уникальном положении в плане борьбы с ННН промыслом и координации деятельности государств по выполнению международных договоров и МПД-ННН промысла.

По мнению автора, в целях предотвращения ННН промысла любая региональная организация должна получить право: а) сообщать и распространять информацию, касающуюся ННН промысла; б) выявлять суда, которые занимаются ННН промыслом, и координировать принятие принудительных мер против них; в) выявлять государства, суда которых занимаются ННН промыслом, и призвать идентифицированные государства исправить такое положение; г) призывать государства-членов принимать меры против судов, не имеющих национальности, которые ведут промысел в районе деятельности соответствующей региональной организации по управлению рыболовством; д) принимать обязательные для своих государств-членов правила, обеспечивающие, чтобы договоренности о фрахтовании судов не приводили к ННН промыслу; е) принимать правила о портовой инспекции, ограничении перегрузок в море, а также положения, не разрешающие выгружать в порту рыбу, пойманную в соответствующем районе судами государств, не являющихся членами региональной организации по управлению рыболовством; ж) одобрять систему спецификации уловов и/или торговой документации; з) принимать другие рыночные меры для борьбы с ННН промыслом.

11. Одной из современных международно-правовых проблем рыболовства является регулирование труда на рыболовных судах. Во время промысловых рейсов члены экипажей рыболовных судов подвергаются значительным опасностям, связанными со стихийными бедствиями, сложными орудиями лова, особенностями добычи, связанными с районами и объектами промысла и др. Профессия рыбака признана МОТ одной из наиболее опасных, поскольку риски в этой профессии связаны с самой природой морской стихии, с особенностями лова и обработки продукции, а также с постоянными и зачастую изнурительными поисками улова, который никогда не бывает гарантированным. В период промысла рыбаки обычно не имеют регулярного графика рабочего времени, а периоды отдыха становятся редкими.

В связи с этим принятие Конвенции МОТ № 188 о труде в рыболовном секторе 2007 г. — важный шаг для решения проблем, связанных с трудом на рыболовном судне. Автор отмечает, что данный международно-правовой акт представляет собой пример кодификации норм о труде в рыболовном секторе и объединяет ключевые положения пяти конвенций МОТ, касающихся труда членов экипажей рыболовных судов. Кроме того, в Конвенцию № 188 включены и новые положения, не охваченные существующими международными правовыми актами в отношении труда рыбаков. Конвенция № 188 вносит неоценимый вклад в обеспечение социальных и трудовых прав рыбаков, создает новый необходимый элемент международно-правового регулирования отношений, связанных с рыболовством.

Однако, по мнению автора, Конвенция № 188 имеет ряд недостатков, в частности, в положениях, касающихся терминологического аппарата, сферы применения, прав и обязанностей сторон и др. В связи с этим в исследовании предлагаются пути устранения указанных недостатков.

Также впервые в российской науке международного права проведен сравнительно-правовой анализ международно-правовых норм, норм национального законодательства Российской Федерации и ряда других государств, регулирующих труд членов экипажей рыболовных судов, разработаны рекомендации по совершенствованию российского законодательства.

12. Конвенция № 188 о труде в рыболовном секторе включает в себя нормы об обязательном инспектировании рыболовных судов (в том числе под иностранным флагом) в портах государств-участников на предмет соответствия требованиям Конвенции № 188. Данные нормы представляют собой новеллу в международно-правовом регулировании отношений, связанных с рыболовной деятельностью. По мнению автора, осуществление таких инспекционных мероприятий должно способствовать должному и всеобъемлющему применению требований Конвенции № 188 на рыболовных судах и необходимости государственного контроля за их соблюдением. Инспектирование рыболовных судов на соответствие требованиям Конвенции № 188 – важный элемент современного международно-правового управления рыболовством, поскольку предусматривает ответственность как судовладельца, так и государства флага такого судна.

13. Рыболовство, помимо морских вод, осуществляется также в международных (трансграничных) озерах и реках. Для многих государств, особенно не имеющих выхода к морю, такая деятельность имеет важнейшее значение, поэтому сотрудничество по данным проблемам занимает определенное место в системе межгосударственных отношений. В целях урегулирования отношений, связанных с рыболовством в таких водоемах, государства, на территории которых они располагаются, в ряде случаев заключают специальные международные договоры.

Однако в трансграничных водоемах, как и в Мировом океане, существует острая проблема с ведением ННН промысла. Почти во всех используемых для промышленного рыболовства водоемах наблюдается существенное снижение добычи, в том числе из-за ННН промысла, что вызывает серьезный дефицит сырья для рыбоперерабатывающих заводов, потерю рабочих мест и государственных доходов.

Для Российской Федерации вопросы трансграничного сотрудничества в области использования и сохранения водных биологических ресурсов являются в достаточной степени актуальными. По мнению автора, существует ряд проблем, связанных с управлением рыболовством в трансграничных водных объектах Российской Федерации, что требует внесения в них изменений и дополнений. Кроме того, назрела необходимость в разработке и заключении нового международного договора (в отношении рыболовства на реке Урал). Автором разработаны ключевые положения предлагаемого соглашения.

14. Одной из актуальных проблем рыболовства в настоящее время является определение международно-правового режима открытого моря центральной части Северного Ледовитого океана и режима рыболовства в нем. До недавнего времени этот район в основном круглогодично был покрыт льдом, который делал невозможным ведение рыбного промысла в этих водах. Однако в последние годы ежегодно ледяной покров в нем стал уменьшаться. Арктические государства и ряд других проявляют повышенный интерес к морским живым ресурсам и предполагают заниматься в нем рыболовством. Отсутствие специальных международно-правовых условий управления рыболовством в этом районе Мирового океана может привести к подрыву запасов и негативным последствиям в отношении экосистемы Северного Ледовитого океана.

В целях предотвращения нерегулируемого промысла морских живых ресурсов и их эффективного сохранения автор предлагает: а) заключить пяти приарктическим государствам с участием других заинтересованных государств соглашение об исследовании морских живых ресурсов в районе открытого моря центральной части Северного Ледовитого океана и сохранении их; б) закрепить в этом соглашении три блока норм: во-первых, регламентирующих порядок проведения морских научных исследований и обмене их результатами; во-вторых, регламентирующих вопросы сохранения морской среды и живых ресурсов; в-третьих, определяющих порядок контроля за деятельностью судов в анклаве Северного Ледовитого океана.

Сформулированные в работе выводы и рекомендации могут быть использованы для дальнейших научных исследований в области международного морского, рыболовного и экологического права, а также в области теоретических и практических вопросов борьбы с ННН промыслом.

Выводы данной работы могут оказать помощь в совершенствовании международно-правовых средств и методов управления морским рыболовством на основе общих и специальных принципов международного права.

Рекомендации, изложенные в работе, будут полезны государствам в имплементации норм, содержащихся в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Соглашении ФАО по открытому морю 1993 г., Соглашении 1995 г. о рыбных запасах, Соглашении ФАО 2009 г. о мерах государства порта, Конвенции № 188 о труде в рыболовном секторе 2007 г., а также при разработке и совершенствовании законодательства и национальных планов действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, в том числе Российской Федерации.

Глава 1.
Понятие, принципы и содержание международно-правового управления рыболовством

§1. Понятие и основные принципы международно-правового управления рыболовством

Понятие «международно-правовое управление рыболовством»

Деятельность государств, связанная с добычей живых ресурсов Мирового океана, в настоящее время довольно эффективно регулируется нормами международного права. Отношения между субъектами международного права, связанные с рыболовством, как в отечественной, так и в зарубежной доктрине традиционно принято относить к предмету международного морского права10. Как представляется, в рамках этой отрасли можно выделить самостоятельную подотрасль, которую уместно назвать «международно-правовое управление рыболовством». Под ней понимается комплекс международно-правовых норм, направленных на целенаправленное воздействие на государства в целях организации и координации их деятельности в процессе охраны, воспроизводства, оптимального использования, изучения морских живых ресурсов, а также предотвращения загрязнения морской среды11.

В международном праве термин «управление» широко применяется в различных отраслях этой правовой системы. В настоящее время наиболее часто он употребляется при рассмотрении проблем, связанных с международно-правовой охраной окружающей среды, использованием природных ресурсов, в международном морском, воздушном и космическом праве.

Однако термин «международное управление» юридической науке известен достаточно давно. В частности, видный отечественный юрист-международник Ф. Ф. Мартенс под международным управлением понимал «свободную деятельность государств в области международного общения ввиду достижения ими жизненных своих целей в пределах, поставленных международным правом»12.

В современном понимании международное управление – это регулирующая деятельность в целом, вся деятельность по целенаправленному воздействию со стороны субъектов международного права на международные отношения13.

Термин «управление» в контексте рыболовства в доктрине международного права рассматривается с трех позиций.

1. Управление морскими живыми ресурсами. Этот термин нашел свое отражение в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., Соглашении об осуществлении положений Конвенции ООН 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих видов рыб и управления ими 1995 г. и в ряде региональных соглашений по вопросам рыболовства. Однако определения данного термина нет ни в одном международно-правовом акте.

Как замечает А. Н. Вылегжанин, «смысл управления морскими биоресурсами состоит в обеспечении на международно-правовом или национально-законодательном уровне мер такого воздействия на запас рыб, иных биоресурсов, при котором стимулируется их высокий темп производства»14.

А. Н. Вылегжанин выделяет шесть слагаемых управления морскими живыми ресурсами: а) экологический компонент; б) оценка состояния запасов морских биологических ресурсов, их мониторинг; в) определение объемов максимального устойчивого вылова; г) экономический компонент; д) регулирование рыболовства; е) институциональный компонент15.

Некоторые зарубежные авторы также употребляют термин «управление морскими живыми ресурсами». В частности, австралийские юристы Г. Л. Роуз и Б. Миллиган, рассматривая правовые проблемы устойчивого рыболовства в Антарктике, особо подчеркивают важность управления морскими живыми ресурсами на этой территории16. Британские специалисты К. Тайдеман и И. Лачман также говорят об управлении морскими живыми ресурсами, исследуя проблемы рыболовства в Гибралтаре17.

2. Управление запасами морских живых ресурсов. Данный термин употребляется в основном в зарубежной литературе. В международно-правовых актах он не нашел своего закрепления.

В частности, Р. Р. Черчилль и А. В. Лоу (Великобритания), рассматривая вопросы рыболовства в морском праве, отмечают, что государства сотрудничают по управлению запасами посредством трех уровней: заключением двусторонних договоренностей, созданием двусторонних комиссий, созданием региональных организаций по рыболовству18.

Указанный термин схож по своему содержанию с «управлением морскими живыми ресурсами». Однако в нем речь идет, в большей степени, о сохранении ресурсов и их рациональном использовании, т. е. ключевой и основной компонент – экологический, в то время как управление морскими живыми ресурсами, на наш взгляд, включает в себя более широкий круг вопросов.

3. Управление рыболовством. Этот термин активно используется в последнее время в международных документах, в рамках международных организаций и конференций, в национальном законодательстве государств, а также в доктрине международного права. Кроме того, все региональные организации, компетенция которых касается проблемы рыболовства, официально именуются в ФАО общим термином «Региональные организации по управлению рыболовством» (Regional Fisheries Management Organizations)19.

В частности, он нашел свое отражение в Кодексе ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г. (ст. 7 «Управление рыболовством»), в Добровольных руководящих принципах ФАО в отношении действий государства флага 2014 г. (п. 11–13 «Управление рыболовством»). Кроме этого, указанный термин предусмотрен в Конвенции о сохранении промысловых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управлении ими 2009 г. (ст. 2 этого акта закрепляет, что цель Конвенции состоит в применении осмотрительного и экосистемного подходов к управлению рыболовством). В то же время, определения данного термина в международно-правовых актах и актах рекомендательного характера нет.

Следует отметить, что в международном праве существует также установившееся понятие «региональные организации по управлению рыболовством»20.

По мнению К. А. Бекяшева, под управлением рыболовством следует понимать «целенаправленное волевое воздействие на субъекты промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе охраны, воспроизводства оптимального использования ресурсов, изучения и таксации их, предотвращения загрязнения морской среды»21.

Международное управление рыболовством осуществляется посредством заключения государствами международных договоров и созданием соответствующих региональных организаций по управлению рыболовством.

Важным элементом управления рыболовством является регулирование рыболовства. Это два разных понятия и смешивать их или ставить знак равенства не стоит. Как отмечает К. А. Бекяшев, «во-первых, управление по сравнению с регулированием является категорией общего характера и состоит из ряда отдельных частей. Оно включает мероприятия по охране, воспроизводству ресурсов, оценке запасов, защите их от загрязнения и заражения и т. д. Регулирование является частью управления... Во-вторых, переход от простого регулирования к другим формам управления возникает там и тогда, где и когда отношения по поводу использования живых морских ресурсов осложнены и необходимо принять более масштабные и более эффективные (по сравнению с охраной ресурсов) меры (включая разведение и акклиматизацию рыб, защиту ресурсов от загрязнения и др.). Предельное осложнение взаимоотношений государств по поводу использования ресурсов и необходимость рационального, взаимовыгодного использования ресурсов породили организацию и внедрение чрезвычайно сложной и тонкой сети новых организационных отношений»22.

Следует отметить, что основные принципы управления морским рыболовством были согласованы на Всемирной конференции ФАО по управлению и развитию рыболовства 1984 г. и отражены в принятой «Стратегии в области управления и развития рыболовства».

Как отмечает Е. Г. Норинов, «в международных документах о сотрудничестве в области регулирования рыбохозяйственной деятельностью все чаще фигурирует термин «управление» в различных его интерпретациях: управление рыболовством (промыслом), управление морскими живыми ресурсами, управление экосистемой и др. Эти понятия порождены разными подходами к данной проблеме и неоднозначной оценкой роли и возможностей человека в отношениях с природой. Тем не менее, по мнению экспертов, несмотря на разночтения в понятиях большинство документов преследует общую цель – сохранение и рациональное использование морских живых ресурсов»23.

На наш взгляд, в настоящее время более уместно говорить именно об управлении рыболовством как наиболее всеобъемлющем понятии. Современное международно-правовое управление рыболовством — это не только отношения между государствами, международными организациями и другими субъектами международного права, связанные с вопросами сохранения и использования морских живых ресурсов, определения общедопустимого улова или возможного вылова, прав на добычу таких ресурсов и т. д. В широком смысле, помимо перечисленных, международно-правовое управление рыболовством включает в себя также отношения, касающиеся правового режима промысла и деятельности государств, создания морских охраняемых районов, запрета на использование определенных орудий лова, борьбы с ННН промыслом, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, безопасности рыболовных судов в районах промысла, марикультуры и др.

Стоит согласиться с мнением Е. Г. Норинова, который утверждает, что «управление рыболовством связано с необходимостью принятия решений относительно количества и типов судов (промысловое усилие), видов используемого промыслового вооружения (ограничения типов орудий лова, размеров и формы ячеи), величины разрешаемого улова (квоты), времени и места промысла (ограничения по районам и срокам), назначения и использования уловов»24. Таким образом, указанный автор разделяет нашу позицию по включению в термин «управление рыболовством» более широкого круга вопросов, чем в понятия «управление морскими живыми ресурсами» и «управление запасами морских живых ресурсов».

Схожие взгляды на управление рыболовством высказывает Г. Найт (США), по мнению которого, цели такого управления заключаются в обеспечении максимальной добычи морских ресурсов; максимальном возмещении экономических затрат; избежании международных конфликтов; обеспечении максимальной занятости рыбаков; справедливом распределении ресурсов; развитии знаний о ресурсах и разработке технологий; создании приемлемых условий промысла живых ресурсов и др.25 Кроме того, управлению морским рыболовством была посвящена монография Дж. Гулланда (США), в которой данный автор подчеркивает, что основная задача управления рыболовством сводится к распределению ресурсов между государствами26.

Таким образом, под международно-правовым управлением рыболовством следует понимать деятельность государств и международных организаций по целенаправленному волевому воздействию на субъектов промысла в целях организации и координации их деятельности в процессе сохранения, поддержания, воспроизводства, оптимального использования морских живых ресурсов, регулирования труда членов экипажей рыболовных судов, обеспечения безопасности мореплавания и т. д.

Принципы международно-правового управления рыболовством

Принцип от лат. principium переводится на русский язык как первый. Впервые в лексикон его ввел древнегреческий философ Анаксимандр (619–548 гг. до н.э.). Принцип – это теоретическое обобщение наиболее существенного, типичного, выражающего закономерности, находящиеся в основе какой-либо системы27. По мнению Т. В. Кашаниной, принципы возникают лишь на определенном этапе развития права, непосредственно связанном с появление развитого юридического мышления28.

«Международное право, естественно, основывается на том принципе, — писал Ш. Монтескье, — согласно которому различные народы должны во имя мира делать друг другу как можно более добра, а во имя войны причинять насколько возможно менее зла, не нарушая при этом своих истинных интересов… Международное право имеется у всех народов, оно есть даже у ирокезов, поедающих своих пленников: они отправляют и принимают послов, у них существуют определенные правила ведения войны и поведения в период мира; плохо только то, что это международное право основано не на истинных принципах»29.

Принципы международного права выражают основополагающие идеи, цели, стержневые положения международного права. Они проявляются в устойчивой международной юридической практике, способствуют поддержанию внутренне согласованной и эффективной системы международного права30.

Международно-правовое управление рыболовством осуществляется на основе основных, межотраслевых и отраслевых (специальных) принципов.

Основные принципы международного права являются коренными требованиями наиболее общего характера, признанными всеми государствами как нормы jus cogens, обладающими высшей юридической силой и имеющими универсальную сферу действия.

Как известно, основные принципы международного права закреплены в Уставе ООН, подтверждены в Декларации 1970 г. и Заключительном акте СБСЕ 1975 г., Таковыми являются следующие 10 принципов: неприменение силы или угрозы силой; мирное разрешение споров; невмешательство; сотрудничество; равноправие и самоопределение народов; суверенное равенство государств; нерушимость границ; территориальная целостность государств; уважение прав и свобод человека; добросовестное выполнение международных обязательств31.

Основные принципы международного права носят императивный характер, являются нормами jus cogens и предусматривают обязательства erga omnes, т. е. обязательства в отношении всех и каждого из членов межгосударственного сообщества. Как справедливо отмечает С. В. Черниченко, они «объединяют нормы международного права различного уровня, распространяющие своё действие на тех или иных участников межгосударственных отношений, в единую правовую систему. Они представляют собой своеобразное цементирующее начало среди огромного количества норм международного права, обязывающих различных его субъектов»32.

О том, что основные принципы международного права являются регуляторами международных отношений в области рыболовства, указывается во многих универсальных, региональных и двусторонних договорах. Напомним о некоторых из них.

Так, в преамбуле Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. подчеркивается, что «кодификация и прогрессивное развитие морского права, достигнутое в настоящей Конвенции, будут… содействовать экономическому и социальному прогрессу всех народов мира в соответствии с принципами Организации Объединенных Наций, изложенным в ее Уставе».

В преамбуле Соглашения ООН о трансграничных рыбных запасах и запасах далеко мигрирующих видов 1995 г. государства-участники этого Соглашения закрепили свою решимость «совершенствовать сотрудничество между государствами».

В Конвенции о биологическом разнообразии 1992 г. подчеркивается необходимость поощрения международного, регионального и глобального сотрудничества между государствами и межправительственными организациями в деле сохранения биологического разнообразия и устойчивого использования его компонентов (п. 15 Преамбулы).

О необходимости поощрения международного сотрудничества в отношении использования морских живых ресурсов говорится в п. 4 преамбулы Конвенции о будущем многостороннем сотрудничестве в области рыболовства в северо-западной части Атлантического океана 1978 г.

Соглашение между правительствами СССР и Канады о взаимных отношениях в области рыболовства 1984 г. уделяет большое внимание применению принципа сотрудничества в области рыболовства и, в частности, расширению их экономического сотрудничества в этой области (п. 7 Преамбулы).

Межотраслевые принципы охватывают две и более смежных отраслей международного права. Например, принцип охраны окружающей среды является одним из основных принципов международного экологического, морского и рыболовного права. Таковым является также принцип устойчивого использования природных ресурсов.

Классифицировать межотраслевые принципы, касающиеся международно-правового управления рыболовством, можно по следующим трем признакам:

а) по направлениям правового регулирования они бывают регулятивными и охранительными. Регулятивные устанавливают права и обязанности субъектов права для упорядочения отношений в конкретной сфере (например, в области рыболовства). Задача охранительных принципов сводится к определению мер юридической ответственности за нарушение норм и правил рыболовства;

б) по функциям межотраслевые принципы бывают материальными, процедурными, процессуальными и исполнительными;

в) по уровням правового регулирования такие принципы регламентируют поведение государств и граждан, занимающихся рыболовством в Мировом океане. Например, согласно ст. 116 Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., субъектами деятельности в Мировом океане являются как государства, так и граждане. Они же являются субъектами ответственности на равных основаниях.

Отраслевые принципы отражают специфику отдельно взятой отрасли права. На них, также как и на межотраслевые правовые принципы, накладываются общеправовые принципы. Кроме того, отраслевые принципы детализируют и межотраслевые принципы33.

Отраслевые принципы являются основой для любых норм отрасли и непосредственно влияют на их формирование, содержание и развитие. Количество принципов международно-правового управления рыболовством установить трудно. Бесспорно, таковыми являются принцип устойчивого использования морских живых ресурсов, принцип предосторожного подхода в управлении рыболовством, принцип экосистемного подхода в управлении рыболовством. Они же являются основными началами международно-правового управления рыболовством. Эти принципы (начала) определяют пути развития и совершенствования международного рыболовного права, как важнейшего автономного института международного морского права, обеспечивают осуществление его соответствующих целей и задач. Указанные выше принципы служат исходной основой для толкования норм, составляющих содержание международно-правового управления рыболовством. Они позволяют собрать разрозненные нормы в единый «кулак» по предметному или функциональному критериям.

Таким образом, отраслевые принципы международно-правового управления рыболовством должны соответствовать следующим требованиям: а) они должны быть закреплены в источниках международного права; б) они должны излагаться не разрозненно, а сгруппированы в одном тексте; в) основные отраслевые принципы должны компактно закрепляться в первом разделе основных источников международно-правового управления рыболовством. Например, такие принципы изложены в ст. 5 «Общие принципы» Соглашения ООН 1995 г. о рыбных запасах.

При помощи основных отраслевых принципов обеспечивается гармония и согласие в международных рыбохозяйственных отношениях, достигается необходимый баланс интересов между экономической потребностью в ресурсах и их рациональным использованием.

Современные принципы международно-правового управления рыболовством формировались в конце XX века под воздействием конкретно-исторических условий развития морского промысла. Они отражают определенный уровень экономического и научно-технического развития промысла и состояния запасов морских живых ресурсов Мирового океана и трансграничных водоемов. Однако эти отраслевые принципы, имея общественное происхождение, не следуют автоматически за процессами, развивающимися и складывающимися в международных рыбохозяйственных отношениях. Данные принципы являются относительно самостоятельными правовыми явлениями, и они могут оказывать собственное влияние на развитие международного рыболовного права.

Будучи исходными, базовыми положениями, рассматриваемые принципы имеют более длительное время действий, чем отдельные нормы международного рыболовного права. Последние создаются и отменяются значительно быстрее, чем формируются и существуют принципы. Поэтому качественными признаками принципов являются их устойчивость, стабильность и постоянство

Практика подтверждает факт о том, что наиболее значимыми основными принципами международно-правового управления рыболовством являются устойчивое использование морских живых ресурсов; предосторожный подход в управлении рыболовством; экосистемный подход в управлении рыболовством. Ниже подробно излагается содержание этих принципов.

§2. Принцип устойчивого использования морских живых ресурсов

Термин «устойчивость» применительно к рыболовству возник относительно недавно. Он является производным от разработанного ранее определения «устойчивое развитие», которое было дано в 1987 г. Комиссией, возглавляемой Премьер-министром Норвегии Г. Х. Брунтланд, в докладе «Наше общее будущее». Так, под «устойчивом развитием» понимается такое развитие, которое удовлетворяет потребности настоящего времени, но не ставит под угрозу способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности.

Д. С. Боклан выделяет три основных компонента концепции устойчивого развития: экономический, социальный и экологический. Эти компоненты являются взаимодополняющими и взаимообусловливающими. Природные ресурсы и окружающая среда в целом являются основой социально-экономического развития. Поэтому для осуществления такого развития необходимо защищать окружающую среду и рационально использовать природные ресурсы34.

В 1992 г. на конференции ООН в Рио-де-Жанейро были приняты Декларация по окружающей среде и развитию и Повестка дня на XXI век. В этих документах концепция устойчивого развития получила свое отражение на многостороннем уровне. Ей посвящены сразу несколько принципов, закрепленных в Декларации.

Согласно Принципу 1, забота о людях занимает центральное место в усилиях по обеспечению устойчивого развития. Они имеют право на здоровую и плодотворную жизнь в гармонии с природой.

Принцип 2 устанавливает, что в соответствии с Уставом ООН и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей политике в области окружающей среды и развития и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в рамках их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции.

Принцип 3 гласит, что право на развитие должно быть реализовано, чтобы обеспечить справедливое удовлетворение потребностей нынешнего и будущих поколений в областях развития и окружающей среды.

Наконец, в соответствии с Принципом 4, для достижения устойчивого развития защита окружающей среды должна составлять неотъемлемую часть процесса развития и не может рассматриваться в отрыве от него.

В 2002 г. в Йоханнесбурге была принята Декларация по устойчивому развитию и План выполнения решений, в которых концепция устойчивого развития была развита и расширена, особенно в части охраны и рационального использования природных ресурсов. Данная конференция, в отличие от конференции в Рио-де-Жанейро, была посвящена исключительно проблемам устойчивого развития.

На наш взгляд, «устойчивость» в контексте рыболовства, не стоит выделять в качестве самостоятельной концепции. Она уже существует в рамках общепризнанной концепции устойчивого развития как один из ее элементов. В то же время некоторые иностранные специалисты выделяют устойчивое рыболовство в качестве самостоятельной концепции, с чем трудно согласиться35. Некорректно также говорить о принципе «устойчивого рыболовства», поскольку последнее – это широкое понятие, включающее в себя различные аспекты управления рыболовством. На наш взгляд, логичнее и целесообразнее употреблять термин «принцип устойчивого использования морских живых ресурсов». Безусловно, можно говорить о том, что данный принцип окончательно сложился и является одним из основополагающих международно-правовых принципов управления рыболовством.

Следует отметить, что в настоящее время ООН, ФАО и региональными организациями принцип устойчивого использования морских живых ресурсов признается в качестве одного из основополагающих положений при управлении рыболовством. В целом, он состоит из трех компонентов:

а) биологического (в частности, сохранение запасов морских живых ресурсов, поддержание биоразнообразия и охрана морских экосистем);

б) социального (обеспечение справедливого распределения ресурсов, занятости в отрасли рыболовства);

в) экономического (рост доходов и производительности труда).

Человечество пользуется целым рядом экосистемных услуг Мирового океана, которые играют исключительно важную роль в каждой из составляющих устойчивого развития либо напрямую, либо воздействуя на услуги в других секторах36.

Ущерб, наносимый морской среде в результате загрязнения, истощительной эксплуатации морских ресурсов, привнесения инвазивных видов-вселенцев, подкисления океана и последствий изменения климата, а также в результате физического изменения и разрушения морских местообитаний, отрицательно сказывается на производстве важных экосистемных услуг и, соответственно, на перспективах устойчивого развития. Например, сбои в производстве морских экосистемных услуг, вызванные изменением климата и подкислением Мирового океана, серьезно скажутся на экономике прибрежных районов37.

На международном универсальном уровне были приняты международные договоры, в которых закрепляются те или иные аспекты принципа устойчивого использования морских живых ресурсов.

В частности, Конвенция ООН по морскому праву 1982 г. в части V и разделе 2 части VII закрепила правовые рамки сохранения морских живых ресурсов, управления ими и их устойчивого использования в исключительных экономических зонах, континентальном шельфе и в открытом море. В исключительных экономических зонах прибрежные государства обязаны обеспечивать, чтобы состояние живых ресурсов не подвергалось опасности в результате чрезмерной эксплуатации, с учетом имеющихся у него наиболее достоверных научных данных в целях оптимального использования таких ресурсов. В открытом море ведущие промысел государства также должны принимать меры по сохранению живых ресурсов в отношении судов, плавающих под их флагом, на основе имеющихся у них наиболее достоверных научных данных и сотрудничать друг с другом в сохранении таких ресурсов и управлении ими. Меры по сохранению должны быть направлены на поддержание или восстановление популяций вылавливаемых видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов, определяемый с учетом соответствующих экологических и экономических факторов.

В Соглашении об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г. предусмотрено в качестве основной цели — обеспечение долгосрочного сохранения и устойчивого использования трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб. Для достижения этой цели Соглашение предписывает применять осторожный и экосистемный подходы к сохранению этих двух видов запасов и управлению ими.

В статье 5 Соглашения 1995 г. предусмотрено, что государства-участники принимают меры к тому, чтобы обеспечить долгосрочную устойчивость трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и содействовать цели их оптимального использования. Кроме того, они принимают меры к предотвращению или устранению чрезмерной эксплуатации и избыточного рыбопромыслового потенциала и к обеспечению того, чтобы интенсивность промыслового усилия не превосходила уровней, соизмеримых с устойчивым использованием рыбных ресурсов. По словам председателя Конференции ООН по трансграничным и далеко мигрирующим видам рыб (на которой была разработано данное Соглашение) С. Нандан, коллективный интерес международного сообщества состоит в принятии во внимание и обеспечении устойчивого использования живых ресурсов открытого моря38.

Соглашение ФАО по обеспечению выполнения рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению и управлению 1993 г. предусматривает обязанности государства флага по обеспечению соблюдения рыболовными судами, плавающими под его флагом, международных мер по сохранению и управлению живыми морскими ресурсами.

Конвенция о биологическом разнообразии 1992 г. содержит термин «устойчивое использование», которое означает использование компонентов биологического разнообразия таким образом и такими темпами, которые не приводят в долгосрочной перспективе к истощению биологического разнообразия, тем самым сохраняя его способность удовлетворять потребности нынешнего и будущих поколений и отвечать их чаяниям. Конвенция призвана также играть роль в поощрении устойчивого рыболовства.

Помимо международных договоров, концепция устойчивого рыболовства нашла свое отражение также в документах рекомендательного характера.

Уже упомянутый выше документ — Повестка дня на XXI век — представляет собой план действий по реализации идеи устойчивого развития с учетом трех составляющих: социальной, экономической и экологической. Он не является обязательным для исполнения документом и содержит рекомендации для государств-членов ООН. Как отмечает Н. А. Соколова, этот документ можно рассматривать в качестве своеобразного фундамента и ориентира для осуществления международного управления в конкретных областях окружающей среды39.

Вопросам устойчивого рыболовства посвящены некоторые пункты главы 17 Повестки дня на XXI век, которая именуется «Защита океанов и всех видов морей, включая замкнутые и полузамкнутые моря, и прибрежных районов и охрана, рациональное использование и освоение их живых ресурсов».

В соответствии с п. 17.1, морская среда, включая океаны и все моря и прилегающие к ним прибрежные районы, представляет собой единое целое, которое в свою очередь является важным компонентом глобальной системы жизнеобеспечения и представляется позитивным фактором, открывающим возможности для устойчивого развития. Нормы международного права, нашедшие свое отражение в положениях Конвенции ООН по морскому праву, определяют права и обязательства государств и обеспечивают международно-правовую основу для осуществления защиты и устойчивого освоения морских и прибрежных районов и их ресурсов.

Среди программных областей, перечисленных в п. 17.1 и в отношении которых необходимо предпринимать действия по соблюдение норм Конвенции ООН по морскому праву 1982 г., помимо прочих, указаны устойчивое использование и сохранение морских живых ресурсов открытого моря и устойчивое использование и сохранение живых морских ресурсов, находящихся под национальной юрисдикцией.

Пункт 17.46 Повестки дня на XXI век посвящен целям устойчивого использования и сохранения морских живых ресурсов открытого моря. В частности, государства обязуются обеспечивать сохранение и устойчивое использование живых морских ресурсов открытого моря. С этой целью необходимо:

a) осваивать и умножать запасы живых морских ресурсов для удовлетворения потребностей человека в питании, а также для достижения социальных и экономических целей и целей в области развития;

b) поддерживать или восстанавливать популяции морских видов на уровнях, которые могут обеспечить максимальный устойчивый вылов, определенный с учетом соответствующих экологических и экономических факторов, принимая во внимание взаимозависимость видов;

c) содействовать разработке и применению избирательных орудий лова и методов, позволяющих сократить до минимума потери улова видов, являющихся объектами лова, а также прилова видов, не являющихся объектами лова;

d) обеспечить эффективный мониторинг и принятие мер в целях обеспечения соблюдения норм, регламентирующих деятельность в области рыболовства;

e) охранять и восстанавливать виды морских ресурсов, находящиеся в опасности;

f) сохранять места обитания и другие экологически важные районы;

g) расширять научные исследования по вопросам живых морских ресурсов открытого моря.

Пункт 17.74 Повестки дня на XXI век касается целей устойчивого использования и сохранения живых морских ресурсов, находящихся под национальной юрисдикцией.

Согласно документу государства обязуются охранять и рационально использовать живые морские ресурсы, находящиеся под их национальной юрисдикцией. В этих целях необходимо:

a) осваивать и умножать запасы морских живых ресурсов для удовлетворения потребностей в продуктах питания, а также для достижения социально-экономических целей и целей в области развития;

b) учитывать в рамках программ в области развития и управления традиционные знания и интересы местных общин, лиц, занимающихся мелким индивидуальным рыбным промыслом, и коренного населения;

c) поддерживать или восстанавливать популяции морских видов на уровнях или до уровней, при которых может быть обеспечен максимальный устойчивый вылов, определяемый на основе соответствующих экологических и экономических факторов и с учетом взаимосвязи видов;

d) содействовать разработке и применению избирательных орудий и методов лова, позволяющих сократить до минимума потери улова видов, являющихся объектами промысла, а также прилова видов, не являющихся объектами лова;

e) охранять и восстанавливать популяции морских видов, находящихся под угрозой исчезновения;

f) охранять редкие или легко уязвимые экосистемы, а также места обитания и другие экологически уязвимые районы.

Как видим, цели в обоих случаях практически идентичны. Помимо них, в документе также определении принципы и направления деятельности государств по обеспечению управления рыболовством в открытом море и в водах, находящихся под национальной юрисдикцией, а также средств осуществления указанных целей.

В Йоханнесбургской декларации по устойчивому развитию 2002 г. нет каких-либо существенных положений относительно устойчивого использования морских живых ресурсов. Единственное что отмечено — это продолжающаяся потеря биологического разнообразия и истощение рыбных запасов (п. 13 документа).

В свою очередь Йоханнесбургский план выполнения решений Всемирной встречи на высшем уровне 2002 г. содержит довольно подробные положения, предусматривающие действия по реализации устойчивого использования морских живых ресурсов. Согласно п. 31 Плана для достижения устойчивого рыболовства необходимо предпринять на всех уровнях следующие меры:

a) сохранение или восстановление запасов до уровней, которые могли бы обеспечивать максимальный устойчивый улов, в целях достижения этих целей в отношении истощенных запасов в безотлагательном порядке и, где это возможно, не позднее чем к 2015 г.;

b) ратификация или присоединение и эффективное осуществление соответствующих соглашений ООН и, когда это уместно, связанных с ними региональных соглашений или договоренностей по вопросам рыболовства, принимая, в частности, во внимание Соглашение об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далекомигрирующих рыб и управления ими, и Соглашение 1993 г. по обеспечению выполнения рыболовными судами в открытом море международных мер по сохранению и управлению;

c) выполнение Кодекса ведения ответственного рыболовства 1995 г. с учетом особых требований развивающихся стран, а также соответствующих международных планов действий и технических руководств ФАО;

d) разработка и осуществление в неотложном порядке национальных и, когда это уместно, региональных планов действий для выполнения международных планов действий ФАО, в частности, Международного плана действий по управлению рыбопромысловым потенциалом к 2005 г. и Международного плана действий по предупреждению, сдерживанию и ликвидации незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла к 2004 г. Установление эффективных систем мониторинга, отчетности и обеспечения выполнения, а также контроля за рыболовными судами, в том числе государствами флага, в целях содействия дальнейшему осуществлению международного плана действий по предотвращению, предупреждению и искоренению незаконного, несообщаемого и нерегулируемого рыбного промысла;

e) стимулирование региональных рыбохозяйственных организаций и механизмов к должному учету прав, обязанностей и интересов прибрежных государств и особых потребностей развивающихся государств при рассмотрении вопроса о распределении квот в отношении трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб с учетом положений Конвенции ООН по морскому праву и Соглашения об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, в районах открытого моря и в пределах исключительных экономических зон;

f) ликвидация субсидий, которые способствуют незаконному, несообщаемому и нерегулируемому рыбному промыслу и созданию чрезмерного промыслового потенциала, дополняющая усилия, предпринимаемые Всемирной торговой организацией для разъяснения и уточнения ее положений в отношении субсидий на цели рыболовства, с учетом важности этого сектора для развивающихся стран;

g) укрепление координации между донорами и партнерских связей между международными финансовыми учреждениями, двусторонними учреждениями и другими соответствующими заинтересованными сторонами, с тем чтобы развивающиеся страны, в частности наименее развитые страны и малые островные развивающиеся государства, а также страны с переходной экономикой, могли создавать свой собственный национальный, региональный и субрегиональный потенциал для развития инфраструктуры, комплексного управления рыбными запасами и их устойчивого использования;

h) содействие устойчивому развитию аквакультуры, включая мелкомасштабную аквакультуру, с учетом ее растущего значения для продовольственной безопасности и экономического развития.

Большое значение для закерпления принципа устойчивого использования морских живых ресурсов в качестве одной из основ управления рыболовством имеет Кодекс ведения ответственного рыболовства ФАО 1995 г. Он представляет собой добровольный документ, в котором, в частности, устанавливаются принципы ответственного рыболовства и промысловой деятельности с учетом всех их соответствующих биологических, технологических, экономических, социальных, экологических и коммерческих аспектов и поощряется вклад рыболовства в обеспечение продовольственной безопасности и качества продовольствия при уделении особого внимания потребностям местных общин в продовольствии. Кодекс ставит цель поощрения и облегчения структурной перестройки в секторе рыбного промысла, с тем чтобы рыбные ресурсы использовались долгосрочно устойчивым и ответственным образом на благо нынешнего и будущих поколений.

В Декларации и Плане действий, принятых на Международной конференции ФАО по устойчивому вкладу рыболовства в продовольственную безопасность в 1995 г. было отмечено, что международное сообщество должно основывать политику, стратегию, управление и использование ресурсов для устойчивого развития рыболовного сектора на применении таких конкретных принципов, как поддержка экологических систем, использование наилучших имеющихся данных, улучшение в экономическом и социальном благосостоянии и т. д.

Также стоит отметить принятые ФАО в 2014 г. Добровольные руководящие принципы обеспечения устойчивого маломасштабного рыболовства в контексте продовольственной безопасности и искоренения бедности. Они разработаны в качестве дополнения к Кодексу ведения ответственного рыболовства 1995 г. Одной из целей документа является обеспечение устойчивого использования, осторожное и ответственное управление и сохранение рыбных ресурсов.

Часть 2 Добровольных руководящих принципов «Ответственное рыболовство и устойчивое развитие» в п. 5 предусматривает, что данный документ признает необходимость в ответственном и устойчивом использовании водного биоразнообразия и природных ресурсов в целях обеспечения соответствия потребностям настоящего и будущих поколений в сфере развития и экологии.

В Декларации «Будущее, которое мы хотим», принятой на Конференции ООН по устойчивому развитию в Рио-де-Жанейро в 2012 г. и государства затронули тему устойчивого развития рыболовства, признав существенный вклад рыболовства во все три компонента устойчивого развития и подчеркнув чрезвычайно важную роль здоровых морских экосистем, устойчивого рыболовства и устойчивой аквакультуры, которые обеспечивают продовольственную безопасность и питание, а также дают средства к существованию миллионам людей.

На 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 25 сентября 2015 г. была принята резолюция 70/1 «Преобразование нашего мира: Повестка дня в области устойчивого развития на период до 2030 года», которая включает в себя 17 целей. Вопросам устойчивого рыболовства посвящена цель 14 (пп. 14.4–14.7) Повестки дня, которая именуется «Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития».

В частности, в качестве стоящих задач предусмотрены обеспечение к 2020 г. эффективного регулирования добычи морских живых ресурсов, прекращение перелова, ликвидация ННН промысла и губительной рыбопромысловой практики, восстановление рыбных запасов в кратчайшие возможные сроки, доведя их до таких уровней, которые способны обеспечивать максимальный экологически рациональный улов с учетом биологических характеристик этих запасов.

Также в качестве цели закреплен охват к 2020 г. природоохранными мерами 10% прибрежных и морских районов в соответствии с национальным законодательством и международным правом на основе наилучшей имеющейся информации.

Одной из задач, предусмотренных в Повестке дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. является запрещение к 2020 г. некоторых видов субсидий со стороны государств для рыболовства, которые содействуют созданию чрезмерных мощностей и перелову, а также ННН промыслу. При этом особо отмечается роль ВТО в этом вопросе.

В данном случае, следует отметить, что в некоторых странах субсидии широко используются во многих секторах рыбной промышленности и имеют важное значение для развития отрасли. Среди них, заметное место занимает правительственная поддержка строительства или эксплуатации рыболовных судов, а также производства аквакультуры.

Проблема регулирования субсидий в области рыболовства занимает особое место в сфере регулирования ВТО, поскольку в рамках данной Организации ведется работа по созданию специального договора в этой области. Еще на Министерской конференции ВТО, прошедшей в Гонконге в 2005 г., было достигнуто общее согласие относительно запрета определенных форм рыболовных субсидий, которые способствуют наращиванию мощностей и перелову. В настоящее время перед переговорной группой стоит задача по разработке четких правил, при этом, принимая во внимание проблемы политики членов ВТО, особенно развивающихся и наименее развитых стран.

Следует отметить, что в ВТО определенное влияние имеют лоббистские группы государств, которые отстаивают свои интересы в разных отраслях экономики. В частности, неформальное объединение «Друзья рыбы» («Friends of Fish»), в которое входит Аргентина, Австралия, Чили, Колумбия, Новая Зеландия, Норвегия, Исландия, Пакистан, Перу, Эквадор и США, выступает против какого-либо субсидирования рыболовства, ведущего, по его мнению, к значительному перелову рыбы. В свою очередь такие страны, как Япония, Республика Корея и Тайвань, скептически относятся к связи субсидий и перелова. Развивающиеся страны просят применять гибкий подход по отношению к субсидированию их рыболовных секторов.

В этой связи, на наш взгляд, Российской Федерации следует принять самое активное участие в разработке специального соглашения в рамках ВТО по рыболовным субсидиям. Для защиты интересов Российской Федерации в случае возникновения международного спора или конфликтной ситуации, связанного с субсидированием рыболовной отрасли, России целесообразно, во-первых, обеспечить привлечение максимального числа участников в качестве третьих сторон (как развивающихся, так и развитых стран), которые также используют рыболовные субсидии, во-вторых, придерживаться позиции, согласно которой до тех пор, пока вопрос с субсидиями в рыболовном секторе не будет прямо урегулирован в рамках ВТО, применение данных мер является суверенным правом Российской Федерации и общемировой практикой. В то же время очевидно, что субсидировать на уровне государства следует только те рыболовные компании, суда которых не задействованы в ННН промысле или иной деятельности, подрывающей запасы водных биологических ресурсов.

Остальные пункты Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 г. касаются целей по развитию отрасли рыболовства в малых островных государствах и наименее развитых странах, а также получения ими экономических выгод, а также улучшения работы по сохранению и рациональному использованию океанов и их ресурсов путем соблюдения норм международного права, закрепленных в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г.

Безусловно, основную роль в формировании и развитии принципа устойчивого использования морских живых ресурсов играет ФАО. Являясь специализированным учреждением ООН, эта Организация в соответствии со своим Уставом наделена широкими полномочиями по разработке и принятию международной политики в области рыболовства в целом и в сохранении морских живых ресурсов в частности. Однако наделение ФАО специальными полномочиями не означает, что ООН не может заниматься указанными проблемами.

Генеральная Ассамблея ООН, являясь одним из главных органов этой Организации, в соответствии со ст. 10 Устава ООН уполномочена обсуждать любые проблемы, в том числе и вопросы рыболовства. Резолюции, принимаемые Генеральной Ассамблеей ООН по «внешним» вопросам, хотя и не имеют юридической силы для государств, тем не менее, является весьма весомыми, так как отражают мнение подавляющего большинства государств. Они могут в определенных условиях служить основанием для формирования или последующей разработки правовой нормы. Серия резолюций по одной проблеме или теме может демонстрировать постепенное формирование opinio juris, требуемое для установления новой нормы международного права.

На Конференции ООН по устойчивому развитию в 2012 г. начался процесс разработки комплекса целей в области устойчивого развития на основе отобранных приоритетных направлений работы. Была создана Рабочая группа открытого состава Генеральной Ассамблеи ООН по целям в области устойчивого развития, которая предложила семнадцать целей, представляющих собой единый и неделимый комплекс глобальных приоритетов в области устойчивого развития. Цель 14 сформулирована как «Сохранение и рациональное использование океанов, морей и морских ресурсов в интересах устойчивого развития» и включает семь основных целевых показателей и три целевых показателя, касающихся средств достижения.

С 2003 г. Генеральная Ассамблея ООН стала уделять пристальное внимание основным проблемам сохранения запасов живых ресурсов в Мировом океане. Рекомендации данного высшего органа ООН оформляются в виде резолюции под названием «Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ними документов». Они принимаются без голосования и передачи в главные комитеты Генеральной Ассамблеи ООН. Эти резолюции включают в себя так называемые нормы «мягкого» права.

В частности, в них содержатся призывы к государствам, ФАО, региональным организациям по управлению рыболовством и неправительственным организациям по ускорению ратификации международных договоров в области рыболовства, принятию международных планов действий ФАО, борьбе с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым промыслом, мониторингу и контролю за рыболовством, ликвидации избыточных рыбопромысловых мощностей, запрещению различных видов промысла, орудий лова и т. д.40

В последние годы в резолюции Генеральной Ассамблеи ООН включаются положения о регламентации выбросов рыб в морскую среду, охране морских птиц и т. д. Следует отметить также раздел в резолюции об ответственном рыболовстве в морской экосистеме. Генеральная Ассамблея ежегодно призывает государства внедрить экосистемный подход в соответствии с Йоханнесбургским планом выполнения решений. Она призывает государства самостоятельно или через региональные организации по управлению рыболовством и договоренности продолжать свои усилия по применению экосистемного подхода к рыболовству. В таких резолюциях перманентно содержится рекомендация государствам активизировать проведение научных исследований в области морской экосистемы в соответствии с международным правом.

Резолюции, посвященные проблеме устойчивого рыболовства и именующиеся «Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ним документов», разрабатываются и принимаются Генеральной Ассамблеей ООН начиная с 58-й сессии в 2003 г.

Впервые положение о включении пункта с идентичным названием в повестку дня 58-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН содержалось в пп. 21 и 29 резолюций 57/143 и 57/142, принятых 12 декабря 2002 г. Такое решение было обусловлено итогами Всемирной встречи на высшем уровне по устойчивому развитию 2002 г. На ней было особо отмечено значение обеспечения устойчивого рыболовства для сохранения океанов, морей, островов и прибрежных районов как комплексного и существенно важного компонента экосистемы Земли в интересах глобальной продовольственной безопасности и поддержания экономического процветания и благосостояния во многих странах, особенно развивающихся.

Кроме того, существовала еще одна объективная необходимость в появлении такого рода комплексной резолюции в области морского рыболовства, — она была призвана объединить в себе два пункта, ежегодно включаемых в повестку дня, и по которым ранее принимались две отдельные, очень близкие по содержанию и порой дублирующие друг друга резолюции: «Масштабный пелагический дрифтерный промысел, неразрешенный промысел в зонах национальной юрисдикции и в открытом море — незаконный, несообщаемый и нерегулируемый рыбный промысел, промысловый прилов и выброс рыбы и прочие события» и «Соглашение об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими». Все вопросы, содержащиеся в данных резолюциях, стали входить в виде составных частей в новый всеобъемлющий документ.

Таким образом, первая резолюция «Обеспечение устойчивого рыболовства, в том числе за счет реализации Соглашения 1995 года об осуществлении положений Конвенции Организации Объединенных Наций по морскому праву от 10 декабря 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими, и связанных с ним документов» была принята Генеральной Ассамблеей ООН 21 ноября 2003 г. под № 58/14.

Структура документа включала в себя преамбулу, 12 разделов, 58 пунктов, содержащих в себе рекомендации по всем основным вопросам, сформировавшимся на тот момент. Она стала традиционной для такого рода резолюций, и за прошедшие годы в нее были добавлены лишь два новых раздела: в 2007 г. был добавлен раздел «Системы мониторинга, контроля и наблюдения и механизмы выполнения и обеспечения соблюдения» (резолюция 61/105), а в 2012 г. — раздел «Деятельность Отдела по вопросам океана и морскому праву» (Резолюция 66/68).

Постатейный же состав менялся и дополнялся очень динамично. Так, если резолюция 2003 г. содержала в себе 58 пунктов, то последние резолюции содержат уже около 200 пунктов.

Резолюции Генеральной Ассамблеи ООН об обеспечении устойчивого рыболовства внесли существенный вклад в развитие международного рыболовного права. В частности, идея о необходимости разработки Соглашения о содействии соблюдению рыболовным судам в открытом море международных мер по сохранению живых ресурсов и управлению ими впервые была обоснована Генеральной Ассамблеей в ряде ее резолюций.

Этот орган ООН в 2004 г. впервые обратил внимание на целесообразность разработки международных норм по борьбе с незаконным, несообщаемым и нерегулируемым промыслом (далее – ННН промысел) в портах выгрузки рыбопродукции. По его рекомендации ФАО в течение 2006–2008 гг. разработала проект Соглашения о мерах государства порта по предупреждению, сдерживанию и ликвидации ННН промысла, который был принят в 2009 г. В Соглашении закреплены все рекомендации Генеральной Ассамблеи41.

Стоит отметить также усилия Генеральной Ассамблеи ООН по инициированию разработки международных планов действий по регулированию глубоководного промысла в открытом море; по сохранению акул и управлению промысловыми мощностями и др. Эти международные планы в период 1999–2010 гг. были разработаны и одобрены различными органами ФАО.

Основная цель резолюций об обеспечении устойчивого рыболовства — устранение тенденции увеличения процента чрезмерно эксплуатируемых, истощенных или восстанавливающихся запасов — требует совершенствования руководства рыболовством и расширенного сотрудничества между существующими и формирующимися рыбохозяйственными органами. В этой связи, следует особо отметить тенденцию по возрастанию роли региональных рыбохозяйственных организаций и договоренностей как основных, уже существующих, инструментов, посредством которых можно усилить меры по сохранению морских живых ресурсов и управлению ими. От резолюции к резолюции, таким организациям предлагается расширять и уточнять свои мандаты, расширять географические границы. Однако повышающаяся роль организаций и договоренностей одновременно сопровождается и их повышающейся ответственностью, например, на сегодняшний день, требование о проведении аттестационных обзоров деятельности с приданием гласности результатам таких обзоров становится обычным явлением.

Наиболее серьезные и значимые подвижки в деле долгосрочного сохранения морских живых ресурсов и управления ими несли за собой нововведения, которые касались: введения запрета на донный промысел в районах где, как известно на основе достоверной имеющейся научной информации, встречаются или могут встречаться уязвимые морские экосистемы, включая подводные горы, гидротермальные жерла и холодноводные кораллы (резолюции 59/25, 61/105); рекомендаций по внедрению дополнительных мер по борьбе с ННН промыслом, связанных с совершенствованием систем мониторинга, контроля и наблюдения, с обеспечением соблюдения мер по сохранению и управлению и с введением государствами схем более совершенного портового контроля (например, резолюции 61/105, 63/112).

В проектах будущих резолюций об обеспечении устойчивого рыболовства, как правило, не содержится принципиально новых положений. Все изменения и дополнения, вносимые в новый документ, можно подразделить на пять групп:

• обеспечивающие формальную преемственность новой резолюции по отношению к предыдущим документам;

• обеспечивающие фактическую преемственность по отношению к предыдущим документам, то есть такие, которые отмечают достижения или недочеты в работе органов, организаций или иных субъектов по реализации задач, поставленных Генеральной Ассамблеей ООН в ее предыдущих резолюциях;

• отмечающие итоги состоявшихся мероприятий (международных научных конференций, совещаний, семинаров по тематике) или содержащие призыв к участию в планируемых мероприятиях;

• отмечающие принятие новых актов по соответствующей тематике или призывающие к разработке таких документов;

• связанные с постановкой перед государствами и международными организациями новых задач, в целях скорейшего достижения устойчивого рыболовства, или с уточнением задач, которые были поставлены ранее.

В своих резолюциях Генеральная Ассамблея ООН обращает внимание государств и иных субъектов на тот факт, что состояние ресурсной базы практически не улучшается, что многие запасы перелавливаются и находятся на грани исчезновения. В резолюциях регулярно подчеркивается, что экосистемный подход является наиболее эффективным инструментом достижения устойчивого рыболовства, а предосторожный подход должен выступать основным регулятором деятельности в Мировом океане.

В последние годы резолюции Генеральной Ассамблеи ООН обращают особое внимание государств-членов на то, что в рамках вышеуказанных подходов должен более широко применяться такой инструмент, как создание морских охраняемых районов. В этой связи стоит отметить, что Резолюция 66/288 «Будущее, которого мы хотим», принятая по итогам Конференции по устойчивому развитию «Рио+20» 27 июля 2012 г., подтверждает особое значение таких районов и указывает, что предположительно к 2020 г. такими районами (или системами таких районов), для достижения целей устойчивого рыболовства, должно быть занято не менее 10% прибрежных и морских районов.

Генеральная Ассамблея ООН в своих резолюциях, как правило, указывает на тот факт, что неэффективность или малая эффективность управления рыболовством, как на государственном, так и на международном уровнях, часто является следствием ненадежности и неточности информации, что порождено недостаточностью научных знаний и (или) сокрытием или неправильным указанием сведений об уловах и промысловом усилии.

Последняя к настоящему времени резолюция по обеспечению устойчивого рыболовства была принята на 70-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 25 ноября 2015 г. под № 70/L.19.

Она состоит из преамбулы, 14 разделов и 204 пунктов. Традиционно основное внимание уделено борьбе с ННН промыслом, сотрудничеству на региональном и субрегиональном уровнях по поддержанию устойчивого рыболовства, проблеме ответственного рыболовства в морской экосистеме и др.

Кроме закрепления принципа устойчивого рыболовства на универсальном уровне, он нашел свое отражение также на региональном уровне.

В частности, Европейский союз принял в 2002 г. Регламент 2371/2002, в ст. 3 которого содержится определение «устойчивое использование», означающее использование запасов таким образом, чтобы их будущее использование не было ограничено и не было отрицательного воздействия на морские экосистемы.

В 2013 г. Европейский союз принял Регламент 1380/2013, где в ст. 4 зафиксировано определение «Партнерское соглашение по устойчивому рыболовству», под которым понимается международное соглашение, заключенное с третьим государством в целях получения доступа к водам и ресурсам в целях устойчивой эксплуатации излишка морских живых ресурсов, в обмен на финансовую компенсацию от Союза, который может включать в себя отраслевую поддержку. Таким образом, двусторонние соглашения, которые заключает Европейский союз о сотрудничестве в области рыболовства с правом на добычу живых ресурсов в водах, находящихся под юрисдикцией другого государства, должны соответствовать принципу устойчивого рыболовства. На наш взгляд, это, безусловно, отрадный факт, который говорит о признании данного принципа государствами – членами Союза и намерении соблюдении его при добыче живых ресурсов в исключительной экономической зоне или на континентальном шельфе другого государства. Примеры реализации таких соглашений уже есть, в частности, Европейский союз и Сенегал в ноябре 2014 г. подписали Соглашение о новом пятилетнем партнерстве по устойчивому рыболовству. Соглашение позволит рыболовным судам Союза ловить рыбу в исключительной экономической зоне Сенегала в обмен на компенсацию в сумме 8 690 000 евро. Соглашение основано на принципах устойчивости ресурсов, эффективного управления и развития рыбного сектора на местном уровне. В качестве части сделки Европейский союз инвестирует 750 000 евро в год в развитие рыбной отрасли Сенегала. В частности, финансовая поддержка будет направлена на улучшение эпидемического надзора, борьбу с ННН промыслом и углубление научного сотрудничества.

В то же время, по словам П. Бирн, А. Бойл и К. Рэдгуелл, управление рыболовством в Европейском союзе не функционирует так, как должно, и цель устойчивости на долгий срок пока не достигнута. Состояние более половины запасов водных биологических ресурсов Союза неизвестно и только 32% устойчиво управляется. В целом, более 25% всех запасов перелавливается и 50% вылавливается полностью.42

Принцип устойчивого использования морских живых ресурсов нашел свое закрепление также в актах региональных организаций по управлению рыболовством. В своей деятельности они, в целом, придерживаются указанного принципа. Как правило, он учитывается организациями при принятии тех или иных ключевых решений, в частности, при установлении общего допустимого улова, учреждении морских охраняемых районов, оценке запасов и др.

Некоторые региональные организации по управлению рыболовством, созданные до введения в международное право термина «устойчивое развитие», в своих учредительных актах, естественно, не содержат упоминания об устойчивом использовании морских живых ресурсов. Однако принятые ими в дальнейшем акты, указывают на него.

Подписанные после введения термина «устойчивое развитие» региональные международные договоры по рыболовству, в целом, закрепляют принцип устойчивого использования морских живых ресурсов как одно из основных требований при управлении рыболовством.

В частности, в Соглашении об учреждении Международной комиссии по сохранению тунцов Индийского океана 1993 г. (ИОТК), указано, что достижение целей по сохранению тунца и тунцовых видов, а также их устойчивого и рационального использования в Индийском океане будет достигнуто за счет принятия совместных мер государствами-участниками.

В ст. 4 Соглашения о сохранении и рациональном использовании водных биологических ресурсов Каспийского моря 2014 г. закреплено, что стороны осуществляют сотрудничество на основе ряда принципов, в том числе устойчивого использования совместных водных биологических ресурсов.

Согласно ст. 2 Конвенции о сохранении промысловых ресурсов в открытом море южной части Тихого океана и управлении ими 2009 г., одной из целей ее принятия является обеспечение сохранения и долгосрочного устойчивого использования рыбных ресурсов в данном районе Мирового океана.

Конвенция о сохранении и управлении рыбными ресурсами в открытом море северной части Тихого океана 2012 г. установила, что один из принципов этого международного договора — содействие оптимальному использованию и обеспечение долгосрочной устойчивости рыбных ресурсов (ст. 3).

Кроме того, в январе 2016 г. три региональные организации по управлению рыболовством – Региональный механизм по рыболовству в Карибском море (КРФМ), Организация по рыболовству и аквакультуре в Центральной Америке (ОСПЕСКА), Комиссия по рыболовству в Западно-Центральной части Атлантического океана (ВЕКАФК) — заключили Меморандум о взаимопонимании, цель которого заключается в усилении регионального сотрудничества по управлению устойчивым рыболовством в Западно-Центральной части Атлантического океана43.

В двусторонних договорах Российской Федерации принцип устойчивого использования морских живых ресурсов не получил широкого закрепления. По всей видимости, это связано с тем, что большинство договоров России с другими государствами были заключены до введения в международное право термина «устойчивое использование морских живых ресурсов». Однако прецеденты его включения в тексты договоров уже имеются.

Например, в ст. 1 Соглашения между Правительством Российской Федерации и Европейским Сообществом о сотрудничестве в области рыболовства и сохранения живых морских ресурсов в Балтийском море 2009 г. закреплен термин «устойчивая эксплуатация», под которым понимается эксплуатация запаса таким образом, чтобы не нанести ущерба будущей эксплуатации этого запаса и не оказать отрицательного воздействия на морские экосистемы. Одной из целей Соглашения является обеспечение тесного сотрудничества между сторонами на основе принципов равенства и взаимной выгоды в целях сохранения, устойчивой эксплуатации любых трансграничных запасов, а также ассоциированных с ними и зависимых от них запасов и управления ими в Балтийском море.

Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Боливарианской Республики Венесуэла о сотрудничестве в области рыбного хозяйства 2009 г. предусматривает, что сотрудничество между сторонами развивается по ряду направлений, включая содействие сохранению, рациональному и устойчивому использованию водных биологических ресурсов и управлению ими.

В некоторых двусторонних договорах Российской Федерации используется термин «рациональное использование живых морских ресурсов»44. Он означает научно обоснованное использование и необходимость осуществления эффективных мероприятий по воспроизводству и распределению природных ресурсов45. По своей сути он шире термина «устойчивое управление морскими живыми ресурсами», поскольку включает в себя, помимо него, также элементы предосторожного и экосистемного подходов.

Принцип устойчивого использования морских живых ресурсов нашел свое отражение и в законодательстве ряда ведущих рыболовных государств и Европейского союза.

В частности, в 1996 г. в США был принят Закон об устойчивом рыболовстве, являющийся дополнением к Закону Магнусона-Стивенса о сохранении рыбных ресурсов и управления ими 1976 г.

В ст. 3А Закона об управлении рыболовством Австралии 1991 г. закреплены принципы экологически устойчивого развития рыболовства.

Закон о морских ресурсах Норвегии 2008 г. среди принципов регулирования рыболовства предусматривает также устойчивое управление морскими живыми ресурсами. По словам норвежского исследователя Т. Хенриксена, анализ Закона о морских ресурсов четко показывает, что экологические требования стали интегрированным элементом управления живых морских ресурсов. При этом цель устойчивого развития находит свое четкое отражение в этом акте46.

Регламент 1380/2013 Европейского союза, принятый в 2013 г., в качестве одной из основных целей закрепил устойчивое использование морских живых ресурсов. При этом она должна быть достигнута за счет многолетнего подхода к управлению рыболовством, установление в качестве приоритета в различных планах и отражая специфику различных видов промысла.

В отличие от перечисленных выше примеров, в законодательстве Российской Федерации принцип устойчивого использования морских живых ресурсов не закреплен. Он не нашел своего отражения ни в Федеральном законе Российской Федерации «О рыболовстве и сохранении водных биологических ресурсов» от 20 декабря 2004 г. № 166-ФЗ, ни в других законодательных актах. В то же время очевидно, что Россия стремится применять этот принцип при управлении рыболовством.

Таким образом, принцип устойчивого использования морских живых ресурсов представляет собой один из основополагающих международно-правовых принципов управления рыболовством на современном этапе. Он нашел свое закрепление в международных договорах универсального, регионального, двустороннего характера, а также в международных рекомендательных актах. Закрепление этого принципа в международных договорах подразумевает четкие и конкретные международные обязательства государств при управлении рыболовством. Нормативное содержание этого принципа заключается в том, что государства при управлении рыболовством должны принимать такие меры, которые обеспечивают долгосрочную устойчивость морских живых ресурсов, предотвращают или устраняют их чрезмерную эксплуатацию и истощение, сохраняют способность удовлетворять потребности в них нынешнего и будущих поколений.

§3. Принцип предосторожного подхода
в управлении рыболовством

Принцип предосторожного (или осторожного) подхода, являясь одним из основных принципов современного международного экологического права, направлен на переориентацию международного сотрудничества в области охраны окружающей среды с реагирования на уже случившиеся неблагоприятные последствия на их предотвращение.

Впервые он был сформулирован в Декларации по окружающей среде и развитию, принятой на Конференции ООН по окружающей среде и развитию в г. Рио-де-Жанейро в 1992 г. Он закреплен в качестве 15-го принципа Декларации и означает, что «в целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды»47. Таким образом, отсутствие научной информации не должно использоваться в качестве основания для того, чтобы откладывать или принимать меры по сохранению и защите окружающей среды.

В проекте Международного пакта по окружающей среде и развитию (в ред. 2010 г.) содержание принципа предосторожности, или предосторожного подхода, раскрывается в ст. 7, которая объявляет обязанностью принятие мер предосторожности в целях прогнозирования, предотвращения и контроля над рисками возникновения серьезного и необратимого вреда окружающей среде.

Из комментариев разработчиков проекта Пакта к ст. 7 следует, что меры предосторожности должны предвидеть, предотвращать и устранять причины ухудшения состояния окружающей среды, а основная философия рассматриваемого принципа сводится к тому, что лучше совершить ошибку в принятии мер предосторожности и тем самым избежать ущерба48.

Принцип предосторожного подхода в настоящее время представляет собой одно из важнейших условий осуществления рыболовной деятельности. Он признан в качестве одной из основ рыболовной политики как на международном универсальном, региональном, двустороннем уровнях, так и на национальном уровне.

Предосторожный подход в управлении рыболовством завоевал широкую популярность, прежде всего, как метод, позволяющий осуществлять рациональное рыболовство в условиях низкого качества и/или неполноты доступной информации (т. е. в условиях неопределенности).

В многочисленных работах по тематике предосторожного подхода приводятся различные его интерпретации, однако общим для них является ряд условий: ответственность за доказательство того, что данный промысел не приведет (или приведет с очень малой вероятностью) к значительному, а тем более к невосполнимому ущербу для облавливаемого запаса, возлагается на пользователей ресурсов; не отложное принятие заранее согласованных мер для предотвращения или минимизации ущерба, даже когда отсутствие научных данных не позволяет с точностью предсказать вероятность возникновения нежелательного события или возможные размеры ожидаемого вреда; потребность в предупредительных (предосторожных) мерах должна возрастать как с величиной возможного ущерба, так и с уровнем неопределенности49.

В. К. Бабаян выделяет четыре важнейших составляющих этого принципа применительно к управлению рыболовством:

1. Предупреждение или минимизация рисков, связанных с возможностью причинения ущерба эксплуатируемому запасу в соответствующей водной экосистеме.

2. Незамедлительное принятие заранее согласованных мер в случае реальной опасности для состояния эксплуатируемого запаса или среды его обитания.

3. Учет неопределенности (неполноты знаний о запасах промысловых видов и среде их обитания) в качестве объективно неизбежного фактора регулирования рыболовства.

4. Восстановление эксплуатируемых запасов, а также запасов ассоциированных или зависимых видов до высоких уровней продуктивности и поддержание их на этом уровне в течение всего периода эксплуатации50.

По мнению В. К. Бабаяна, предосторожный подход к регулированию рыболовства – это результат эволюции научных представлений о рациональном использовании промысловых биоресурсов, который отражает последние достижения рыбохозяйственной науки в области промысловой биологии и управлении эксплуатируемыми запасами в условиях неопределенности. Предосторожный подход является наиболее перспективным направлением в интегрировании природоохранных принципов в практику регулирования промышленного рыболовства. Применение подхода способствует восстановлению и поддержанию высокой продуктивности запасов, повышая тем самым и их промысловое значение51.

Касаясь международно-правового закрепления принципа предосторожного подхода к рыболовству, отметим, что впервые он был отражен в Соглашении об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву от 10 декабря 1982 г., которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими 1995 г.

В ст. 5 Соглашения 1995 г. среди общих принципов этого международного договора закреплено, что в целях сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими прибрежные государства и государства, ведущие рыбный промысел в открытом море, в порядке реализации своей обязанности сотрудничать в соответствии с Конвенцией применяют предосторожный подход.

В ст. 6 Соглашения 1995 г. содержится развернутое толкование того, что понимается под «применением предосторожного подхода». В частности, он включает в себя следующее.

1. Государства широко применяют предосторожный подход к сохранению трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб, управлению ими и их использованию, с тем чтобы защищать морские живые ресурсы и сохранять морскую среду.

2. Если информация носит неопределенный, ненадежный или недостаточный характер, то государства действуют с большей осторожностью. Отсутствие достаточной научной информации не используется в качестве основания для того, чтобы откладывать или не принимать меры по сохранению и управлению.

3. При осуществлении предосторожного подхода государства:

a) совершенствуют процесс принятия решений в области сохранения рыбных ресурсов и управления ими посредством получения наиболее достоверной имеющейся научной информации, взаимного обмена ею и внедрения усовершенствованных методов регулирования риска и неопределенности;

b) применяют руководящие принципы, изложенные в Приложении 2 к Соглашению, определяют на основе наиболее достоверной имеющейся научной информации, опорные критерии по конкретным запасам и меры, которые надлежит принимать в случае их превышения;

c) принимают во внимание, в частности, факторы неопределенности в отношении размера и продуктивности запаса (запасов), опорные критерии, состояние запасов с точки зрения таких критериев, уровни и распределение промысловой смертности и воздействие рыболовной деятельности на виды, не являющиеся объектом специализированного промысла, и ассоциированные или зависимые виды, а также существующие и прогнозируемые океанические, естественно-природные и социально-экономические условия;

d) разрабатывают программы сбора данных и проведения исследований для оценки воздействия рыболовства на виды, не являющиеся объектом специализированного промысла, и ассоциированные или зависимые виды и их среду, и принимают планы, необходимые для обеспечения сохранения таких видов и охраны мест обитания, вызывающих особую озабоченность.

4. Государства принимают меры к обеспечению того, чтобы при приближении к опорным критериям не происходило их превышения. При их превышении государства немедленно принимают меры, предусмотренные пунктом 3b, в целях восстановления запасов.

5. Когда состояние запасов, являющихся объектом специализированного промысла, либо видов, не являющихся объектом такого промысла, или ассоциированных или зависимых видов, вызывает озабоченность, государства подвергают такие запасы и виды усиленному мониторингу, с тем чтобы проводить обзор их состояния и действенности мер по сохранению и управлению. Они регулярно пересматривают такие меры в свете новой информации.

6. Для новых промыслов или рыбопромысловой разведки государства в возможно короткие сроки принимают осторожные меры по сохранению и управлению, включая, в частности, ограничения на улов и на промысловое усилие. Такие меры остаются в силе до тех пор, пока не поступят достаточные данные, позволяющие оценить воздействие промысла на долгосрочную устойчивость запасов, после чего осуществляются меры по сохранению и управлению на основе этой оценки. Эти последние меры в соответствующих случаях позволяют постепенно развивать промысел.

7. Если на состояние трансграничных рыбных запасов или запасов далеко мигрирующих рыб оказывает значительное негативное воздействие какое-либо природное явление, то государства принимают меры по сохранению и управлению на чрезвычайной основе с целью обеспечить, чтобы такое негативное воздействие не усугублялось рыболовной деятельностью. Государства также принимают такие меры на чрезвычайной основе там, где промысловая деятельность представляет собой серьезную угрозу устойчивости таких запасов. Меры, принимаемые на чрезвычайной основе, являются временными и основываются на имеющихся наиболее достоверных научных данных.

Таким образом, в ст. 6 Соглашения 1995 г. подробно регламентированы все действия государств-участников, которые они должны осуществлять при управлении рыболовством, для реализации принципа предосторожного подхода. При этом осторожный подход к управлению рыболовством не требует, чтобы все указанные меры предосторожности внедрялись одновременно во всех рыбопромысловых акваториях. Характер и срочность требуемых мер определяются вероятностью возникновения последствий того или иного характера и масштаба52.

При этом закрепление данного принципа в международном договоре – Соглашении 1995 г. — предало ему совершенно иной, юридически обязательный статус. Как справедливо отмечает А. Н. Вылегжанин, «принцип «осторожного подхода» стал договорной нормой современного международного права об управлении морскими живыми ресурсами»53.

Кроме того, по мнению А. Н. Вылегжанин

...