автордың кітабын онлайн тегін оқу Субъекты банковского права. Монография
Информация о книге
УДК 347.734(075.8)
ББК 67.404.212я73
Б31
Автор:
Бацура М. С., кандидат юридических наук. Специальность 12.00.04 «Финансовое право; налоговое право; бюджетное право». Тема диссертации «Субъекты банковского права».
Сфера научных и профессиональных интересов — правовой статус субъектов банковского права, правовое регулирование банковской деятельности, банковские правоотношения, банковское публичное право.
Рецензент:
Кононов Р. В., кандидат юридических наук. Специальность 12.00.14 «Административное право; финансовое право; информационное право». Тема диссертации «Компетенция органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере контроля и надзора (вопросы теории)».
Настоящая работа посвящена комплексному исследованию института субъектов банковского права: исследованию теоретических и практических проблем, связанных с определением понятия и содержания субъекта банковского права и банковских правоотношений, особенностями правового регулирования статуса субъектов банковского права и их участия в банковских правоотношениях, носящих публично-правовой характер.
Законодательство приводится по состоянию на 1 апреля 2017 г.
Монография адресована широкому кругу читателей: студентам бакалавриата и магистратуры, аспирантам, научным и практическим работникам, а также всем интересующимся банковским правом.
УДК 347.734(075.8)
ББК 67.404.212я73
© Бацура М. С., 2017
© ООО «Проспект», 2017
Посвящается светлой памяти моего папы
Предисловие
Субъекты банковского права выступают основополагающими элементами банковской системы, а также непосредственно осуществляют либо участвуют в осуществлении банковской деятельности. Они выполняют функции по укреплению экономики, защите и поддержанию стабильности финансовой системы страны, а также предотвращению кризисов банковской и финансовой системы. Правовой статус и состав субъектов банковского права зачастую вызывают дискуссии в науке банковского права. В частности, в науке продолжаются дискуссии о соотношении банковской и кредитной систем государства, об определении правового статуса наиболее значимых участников банковских правоотношений — Банка России и Агентства по страхованию вкладов.
В настоящее время в отечественной юридической науке отсутствуют комплексные теоретические исследования, посвященные изучению категории «субъект банковского права», ее сущностных признаков и состава, что является значительным пробелом теории банковского права в целом. Существующие научные исследования содержат характеристику правового статуса отдельных субъектов банковского права, но не содержат системного анализа категории «субъекты банковского права».
Цель настоящего исследования заключается в определении особенностей правового статуса субъектов банковского права, установлении основных направлений их взаимодействия, а также выработке рекомендаций по совершенствованию банковской системы страны в целом и повышению эффективности деятельности отдельных субъектов банковского права в частности.
Субъект банковского права характеризуется как публично-правовыми, так и частноправовыми нормами, однако, именно публично-правовой элемент играет наиболее существенную роль в банковских правоотношениях. Исторический анализ происхождения и развития отечественных банковских институтов показывает, что публичный элемент всегда играл определяющую роль в развитии банковской системы России, а кредитные учреждения находились под строгим государственным надзором. Настоящая работа в большей степени посвящена исследованию именно публично-правового аспекта субъектов банковского права, хотя автор также попытался осветить и частноправовой аспект.
Согласно наиболее распространенным научным взглядам банковское право рассматривается учеными в качестве: 1) отрасли права; 2) подотрасли права; 3) института права; и 4) комплексной отрасли права. В настоящей работе сделана попытка определить место банковского права в системе российского права. Автором исследованы признаки банковских правоотношений, на основе которых дано определение понятия «банковские правоотношения», а также предложена классификация банковских правоотношений, выявлены существенные признаки категории субъект банковского публичного права и на основе указанных признаков предложено определение категории субъект банковского публичного права.
Помимо этого, в работе исследуются компетенция, структура, особенности правового регулирования деятельности субъектов банковского публичного права, механизм их взаимоотношений и правовые основы взаимодействия. Рассматривается ряд теоретических и практических вопросов, связанных с осуществлением деятельности субъектами банковского публичного права. В частности, вопросы, связанные с применением Банком России отзыва лицензии как меры ответственности: с одной стороны, институт отзыва лицензии направлен на оздоровление банковской и финансовой систем, с другой, способствует росту недоверия к кредитным организациям. В исследовании поднимаются вопросы, касающиеся целесообразности существования ряда субъектов банковского публичного права, в частности, небанковских депозитно-кредитных организаций.
В работе представлены результаты сравнительно-правового исследования мегарегуляторов Великобритании, ФРГ и России, а также результаты сравнительно-правового исследования Федеральной резервной системы США и Территориальных учреждений Банка России. По результатам проведенного исследования выработаны предложения и рекомендации по совершенствованию банковской системы и законодательства, регулирующего банковскую деятельность.
Перечень сокращений
АСВ — Агентство по страхованию вкладов
ВАС РФ — Высший Арбитражный Суд Российской Федерации
ВБР — Вестник Банка России
ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации
ГД РФ — Государственная Дума Российской Федерации
ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации
НДКО — Небанковская депозитно-кредитная организация
НКО — Небанковская кредитная организация
НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации
НПС — Национальная платежная система
РНКО — Расчетная небанковская кредитная организация
РСФСР — Российская Советская федеративная социалистическая республика
РФ — Российская Федерация
СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации
СФ РФ — Совет Федерации Российской Федерации
ТУ Банка России — Территориальные учреждения Банка России
ФСФР РФ — Федеральная служба по финансовым рынкам Российской Федерации
ЦБ РФ — Центральный банк Российской Федерации
Глава 1.
Понятие субъекта банковского права
§ 1. Понятие и признаки субъекта права в общей теории права и в теории финансового права
Категория «субъект права» играет ключевую роль в юридической науке, поскольку является «главным компонентом (подсистемой) и одновременно центром, ядром правовой системы»1. Термин «субъект» происходит от лат. «subjectum» — «лежащий внизу, находящийся в основе». Понятие «субъект права» является социально-юридической категорией, имеющей место только в правовой действительности, при этом, обладающей различным содержанием и специфическими отраслевыми особенностями2. В целях полного и всестороннего исследования понятия «субъект» в рамках банковского права целесообразно определить место и значение категории «субъект права» в общей теории права, а применительно к институту банковского публичного права, также и в системе финансового права.
Ученые занимались исследованием института субъекта права еще в древности — одно из первых развитых учений о субъектах права появилось в Древнем Риме. «Лицами, или субъектами прав, были в Риме как отдельные люди – физические лица, так и объединения физических лиц (род, цех, корпорация) или независимые от них учреждения — юридические лица»3. Исследования древнеримских юристов сыграли значительную роль в развитии учения о субъектах права как в Западной Европе, так и в России.
В научных работах западноевропейских ученых XIX в. условно возможно выделить два основных подхода к определению категории «субъект права»: первая группа ученых признавала в качестве субъектов права исключительно физических лиц, в то время как вторая группа помимо физических лиц признавала субъектами права также и юридических лиц.
По мнению Ф. К. фон Савиньи, только физические лица могут быть действительными, изначальными субъектами права, в то время как юридические лица являются фиктивными, искусственными субъектами, которые необходимы в случае, если цели индивида не могут быть достигнуты иначе, нежели путем создания юридического лица. Юридическое лицо, в отличие от индивида, не обладает сознанием, волей и правоспособностью, является лицом, которое допускается только в юридических целях4.
Р. Иеринг также полагал, что единственными реальными субъектами права могут быть физические лица5. Так, рассматривая учение Р. Иеринга о юридических лицах, С. Н. Братусь указывал, что, по мнению Р. Иеринга, «юридическое лицо — это не что иное, как своеобразная, обращенная вовне форма выявления и опосредования (Erscheinungs und Vermittelungsform) юридических отношений истинных субъектов — пользователей»6. Согласно Р. Иерингу для признания лица субъектом права оно должно обладать определенными интересами и потребностями. Юридические лица не способны обладать интересами и потребностями, следовательно, они не могут быть субъектами права.
Немецкий ученый-юрист Г. Ф. Пухта рассматривал в качестве субъекта юридических отношений людей юридически свободных. «Выражение «человек есть лицо» обозначает, что он есть субъект юридических отношений»7. «Юридические лица это — лица невидимые (моральные, мистические), физически не существующие и потому представляющиеся юридической фикцией (personae fictae): у них субъектом права является юридическое понятие, воплощающееся или в совокупности физических лиц (universitas personarum), или в совокупности имуществ (universitas bonorum)»8.
По мнению Пфейфера, юридическое лицо является существом, которое, не будучи человеком, рассматривается как субъект права9.
Отто фон Гирке разработал концепцию, рассматривающую юридическое лицо как реальный субъект права. Так, Н. В. Козлова указывает: «Суть учения Гирке состоит в том, что субъектом права может быть не только физическое лицо. Рядом с индивидуальными субъектами права существуют субъекты сверх-индивидуальные, а именно — социальные организмы. Юридическое лицо — это не фикция, а телесно-духовный живой организм, который может желать и действовать, обладает своей особой, самостоятельной волей, чувствами, желаниями, корпоративной честью»10.
Г. Еллинек полагал, что «понятие правового субъекта есть чисто юридическое и означает поэтому не присущее человеку реальное качество, а является по своему существу, как и все правовые понятия, отношением. Человек есть субъект права — это значит, что он находится в определенных нормированных или признанных правом отношениях к правопорядку. Субъект в юридическом смысле не есть поэтому существо или субстанция, а данная извне, созданная волею правопорядка способность»11. Г. Еллинек отмечал, что субъектами права могут быть как физические лица, так и юридические лица, которые выступают субъектами права под воздействием правопорядка.
Приведенные выше теории в самом общем виде иллюстрируют подходы к категории «субъект права», существовавшие в Западной Европе в XIX в. Многообразие концепцией обусловлено, в частности, отсутствием общепризнанного подхода к определению категории «юридическое лицо», а также отсутствием разработанной доктрины «субъекта права» как категории общей теории права. Поскольку научные взгляды российских ученых в дореволюционный период во многом были обусловлены развитием западноевропейской науки, взгляды российских ученых-правоведов также отражали две основные концепции, которые были рассмотрены выше: 1) физическое лицо — исключительный субъект права; и 2) физические и юридические лица как субъекты права.
Н. М. Коркунов полагал субъектами права исключительно физических лиц, поскольку только физические лица обладают правоспособностью. «Юридические отношения возможны только между людьми, а, следовательно, и субъектами юридических отношений могут быть только люди. Другими словами, только люди правоспособны, так как способность быть субъектом юридических отношений называется правоспособностью»12.
Г. Ф. Шершеневич определял субъекта права следующим образом: «Субъект права — это тот, кому объективное право присваивает в юридическом отношении субъективное право. Субъект права иначе называется лицом… Если субъективное право присваивается субъекту объективным правом, то субъект права есть искусственный продукт творчества объективного права»13. «Субъектом права может быть лицо, способное вступать в юридические отношения»14. Субъектами права по Г. Ф. Шершеневичу могут выступать как физические, так и юридические лица15. Г. Ф. Шершеневич рассматривал субъекта права с активной стороны как носителя права, либо с пассивной стороны как носителя обязанности16.
Д. И. Мейер в работе «Русское гражданское право» писал: «Лицом технически называется субъект права… Лицо физическое — индивидуум как субъект права; лицо юридическое, называемое также моральным — субъект права, нефизическое лицо»17.
И. А. Покровский считал, что «понятие субъекта прав есть вообще некоторое техническое, условное понятие, которое как таковое вполне применимо и к лицам юридическим»18.
По мнению Е. Н. Трубецкого субъектом права называется всякий, кто способен иметь права независимо от того, пользуется он ими в действительности или нет19.
Ф. В. Тарановский отмечал: «Современное правосознание признает двоякого рода субъектов юридических отношений: лица физические и юридические. Под физическим лицом разумеется отдельный человек, индивид. Юридическим лицом называют союз физических лиц или т.н. учреждение, за которыми признается качество единого субъекта права»20.
В советский период развития теории права постепенно формируется единый подход к признанию субъектами права как физических, так и юридических лиц21. Так, С. Ф. Кечекьян отмечает: «Социалистическое право исходит из конкретных представлений о субъекте права. Оно не только не маскирует действительных общественных отношений абстракцией «субъекта права», но во всех случаях раскрывает характер и действительное положение того или иного лица в правоотношении… Таким образом, под субъектом права следует понимать: а) лицо, участвующее или б) могущее участвовать в правоотношении»22. Советский период развития теории права ознаменовался развитием двух основных подходов к определению понятия «субъект права»: позитивно-правового (позитивистского) и естественно-правового.
Позитивистская точка зрения заключается в признании субъектом права носителя субъективных прав и юридических обязанностей, при этом, лицо приобретает свойства субъекта права исключительно в силу юридических норм. Так, А. В. Мицкевич под субъектом права понимал людей и их организации, выступающих в качестве носителей предусмотренных законами государства прав и обязанностей23. По мнению В. Е. Чиркина, «субъект права — это самостоятельное (автономное в пределах закона) образование, имеющее свои интересы, цели, волю, права и обязанности, выполняющее свою роль в обществе, участвующее в создании норм права и (или) в правоотношениях»24. С. С. Алексеев считал, что «субъектами права являются индивиды или организации, которые на основании юридических норм могут быть участниками правоотношений, т. е. носителями субъективных прав и обязанностей»25.
Сторонники естественно-правовой теории полагают, что понятие «субъект права» основано не только на социально-юридических, но и на естественных правах человека26. С позиции естественного права, для того чтобы стать субъектом права лицу достаточно обладать лишь правами вне зависимости от наличия обязанностей.
В настоящей работе категория «субъект права» рассматривается с точки зрения наиболее распространенного в российской правовой науке позитивистского подхода.
На основе приведенных определений понятия «субъект права», выработанных в теории права, можно выделить его основные признаки: во-первых, субъектом права является носитель субъективных прав и обязанностей; во-вторых, субъект права приобретает свой статус в силу юридических норм; в-третьих, субъект права является обособленным, автономным лицом или организацией, обладающими волей на совершение юридически значимых действий.
Особая совокупность юридических качеств, позволяющих лицу стать субъектом права, называется правосубъектностью. Правосубъектность является обязательной предпосылкой для самостоятельного участия лица в правоотношении. Под правосубъектностью в науке понимают «наличие у лица или организации определенного круга прав и обязанностей и признанной законом возможности иметь другие права и обязанности, возникающие в процессе участия в общественной жизни (т. е. правоспособности)»27. Как правило, в науке выделяют три вида правосубъектности: общую, отраслевую и специальную. Общая правосубъектность подразумевает способность лица ipso facto быть субъектом права, отраслевая правосубъектность представляет собой способность лица выступать в качестве субъекта той или иной отрасли права, а специальная правосубъектность — это способность лица выступать в качестве субъекта определенных правоотношений в рамках отрасли права. Как правило, специальная правосубъектность отражает специфику законодательного регулирования в пределах конкретных институтов права.
В зависимости от реального участия субъектов права в правоотношении в теории права разграничивают категории «субъект права» и «субъект (участник) правоотношения». Под субъектом права следует понимать лицо, обладающее правосубъектностью. Иными словами, субъект права имеет возможность стать субъектом правоотношения, реализуя свои права и исполняя обязанности, вступая в конкретное правоотношение. Под субъектом правоотношения понимается непосредственный участник конкретного правоотношения, реализующий свои субъективные права и обязанности. Как отмечают некоторые ученые, «понятия «субъект права» и «субъект правоотношений» в принципе равнозначны, хотя в научной литературе на этот счет делаются определенные оговорки»28. Во избежание возможных противоречий в рамках данной работы термины «субъект права» и «субъект правоотношения» далее используются как взаимозаменяемые, хотя и не являются таковыми.
Характеризуя состав участников правоотношений, большинство авторов подразделяют их на индивидуальных и коллективных.
В. Н. Хропанюк указывает: «Субъекты правоотношений — это отдельные индивиды и организации, которые в соответствии с нормами права являются носителями субъективных юридических прав и обязанностей. К индивидам как субъектам правоотношений относятся граждане государства, иностранные граждане (иностранцы) и лица без гражданства, находящиеся на территории данного государства. К организациям — коллективным субъектам правоотношений — относятся государственные, общественные, частные организации и государство в целом»29.
Н. И. Матузов считает, что «участниками правоотношений являются субъекты права, под которыми понимаются люди и их объединения, выступающие в качестве носителей предусмотренных законом прав и обязанностей. Субъекты права подразделяются, прежде всего, на индивидуальных (физические лица) и коллективных (юридические лица). К индивидуальным относятся: а) граждане Российской Федерации; б) иностранцы; в) лица без гражданства (апатриды); г) лица с двойным гражданством (бипатриды). Коллективные субъекты права имеют более обширную классификацию. Они делятся на следующие виды: 1) само государство; 2) государственные органы и учреждения; 3) общественные объединения; 4) административно-территориальные единицы; 5) субъекты Российской Федерации; 6) избирательные округа; 7) религиозные организации; 8) промышленные предприятия; 9) иностранные фирмы; 10) специальные субъекты (юридические лица)»30.
Следовательно, круг субъектов, который выделяется в теории права, достаточно обширен, он закладывает основу для выделения обособленных групп субъектов. Классификация субъектов правоотношений, к примеру, может осуществляться в зависимости от отрасли, подотрасли, либо института права. Их круг будет более узким, однако, будет иметь специальную направленность. Поскольку банковское публичное право является институтом финансового права, целесообразно рассмотреть состав субъектов финансовых правоотношений.
Круг субъектов, участвующих в финансовых правоотношениях, обладает своей спецификой, что связано, в первую очередь, с характером складывающихся отношений. «Финансовое правовое отношение возникает в связи с тем, что соответствующие субъекты осуществляют финансовую деятельность, направленную на создание, распределение и использование определенных фондов денежных средств, и эта деятельность регламентируется нормами финансового права»31.
В юридической литературе принято выделять три основные группы субъектов финансового права:
1) государство и его территориальные подразделения (Российская Федерация; субъекты Российской Федерации; муниципальные образования; административно-территориальные образования особого режима);
2) коллективные субъекты (государственные органы представительной и исполнительной власти; органы местного самоуправления; организации; учреждения, основанные на разных формах собственности, среди которых выделяются коммерческие и некоммерческие организации);
3) индивидуальные субъекты (граждане РФ, иностранные граждане и лица без гражданства)32.
Специфической особенностью, присущей субъектам финансового права, является отнесение органов государственной власти или муниципальных образований к числу обязательных участников финансовых правоотношений. Следовательно, в отличие от субъектов, выделяемых общей теорией права, субъекты финансового права обладают специфическими чертами и особенностями, которые позволяют выделить их в отдельную группу.
Систематизация признаков субъекта права позволяет прийти к выводу о том, что под субъектом права следует понимать лицо или организацию, обладающих автономией воли и способных быть носителями субъективных прав и обязанностей в силу юридических норм. Субъекты права, обладающие специальной правосубъектностью и способные выступать в качестве субъекта определенных правоотношений в рамках отрасли права, обладают, помимо общих признаков, присущих субъектам права, специфическими признаками, позволяющими выделить данных субъектов в обособленную группу.
§ 2. Субъекты банковских отношений с исторической точки зрения
Становлению современной банковской системы Российской Федерации предшествовал длительный процесс формирования кредитных учреждений. Банки и аналогичные им институты существовали еще в древности в Египте, Вавилоне, Греции, Риме. Основными банковскими операциями, существовавшими в тот период, являлись: покупка, продажа, обмен монет, прием вкладов, выдача ссуд, ипотечные и ломбардные операции. «Своего полного развития ростовщический капитал достиг в рабовладельческом и феодальном обществе. Он выступал в двух основных формах: форме денежных ссуд господствующим классам (рабовладельцам и феодалам) и в форме денежных ссуд простым производителям товаров, т. е. крестьянам и ремесленникам. Первоначально деньги помещались в банковские учреждения в качестве депозитов на условиях, что те же самые монеты, которые были переданы на хранение, подлежали возврату. Затем депозиты стали использоваться для ссуд, поскольку ростовщик должен был вернуть ту же сумму денег, а не те же деньги, как таковые»33.
В эпоху Средневековья функции банков выполняли меняльные конторы, которые принимали денежные вклады у купцов на хранение и специализировались на обмене денег различных городов и стран34. Как отмечает Е. А. Исаева: «Сама по себе обменная операция является отражением товарного обмена, в ней нет еще кредитной платформы, которая определяет главное направление в деятельности банков более позднего периода»35.
Понятие «банк» берет свое происхождение от итальянского слова «banco», что означает денежный стол, скамья менялы. «Первый банк в современном его понимании возник в Италии в 1407 г. (Banca di San Georgio) в Генуе»36. «Основополагающей и изначальной функцией банков было посредничество в платежах. В результате такого посредничества банки превращали свободный денежный капитал в функционирующий, приносящий процент»37. Период распространения банков в Западной Европе относится ко второй половине XVII в., в США — ко второй половине XVIII в. «В начале XVII в. по принципу и подобию итальянских банков были созданы первые банки в Амстердаме (1609) и Гамбурге (1618). Все эти банки обслуживали преимущественно торговлю и денежный оборот и не могли выполнять такую важнейшую банковскую функцию, как выпуск кредитных денег»38. В конце XVI — начале XVII вв. в ряде городов Западной Европы создаются специальные банки для осуществления безналичных расчетов между своими клиентами — жиробанки. «Жиробанки вели расчеты между своими клиентами в специальных денежных единицах, выраженных в определенных весовых количествах благородных металлов. Свои свободные денежные средства жиробанки предоставляли в ссуду государству, городам и привилегированным внешнеторговым компаниям»39.
Постепенно с развитием экономики и производства расширяется спектр услуг, оказываемых банками своим клиентам. Помимо услуг по приему денежных средств и ценных бумаг во вклады, выдаче ссуд, обмену денежных средств и ценных бумаг, банки начинают оказывать услуги по краткосрочному кредитованию торговых и промышленных предприятий, осуществлению расчетов между ними. Таким образом, банки, удовлетворяющие, в основном, потребительские нужды и обслуживающие преимущественно торговлю, товарообменные операции и платежи, эволюционируют и расширяют сферу деятельности. Увеличиваются сроки кредитования, появляется возможность использования части банковских ресурсов для вкладов в основной капитал и ценные бумаги.
На протяжении столетий основной целью создания банков является получение прибыли от осуществляемых банковских операций. За совершение банковских операций банки взимают свой процент, который выступает в качестве платы за их услуги, за совершение расчетных и кассовых операций банки берут комиссию. При помещении клиентами денежных средств во вклады банк получает свободные денежные средства, которые затем используются для кредитования, инвестирования и осуществления иных операций, приносящих банку прибыль.
Как отмечал известный французский экономист Ж.-Б. Сэй в «Трактате политической экономии», «промышленные предприятия всегда соединяются с известным риском: как бы хорошо они ни были поставлены — по мнению предпринимателя, они могут расстроиться, и последний может без всякой вины со своей стороны, пошатнуть свое состояние и даже до некоторой степени повредить своей чести — в этом заключается еще новая причина, по которой обыкновенно число предприятий сокращается или становится несколько дороже»40. Банковская деятельность носит рисковый характер, поскольку банки принимают на себя безусловные обязательства с фиксированной суммой долга перед клиентами, либо несут риск невозврата денежных средств, выданных в целях кредитования клиента. В ходе осуществления банковской деятельности банки несут многочисленные риски, связанные с увеличением или уменьшением стоимости ценных бумаг, изменением курсов валют, инфляционные риски и многие другие. Указанные риски возведены у банков на особо высокий уровень, поскольку помимо экономической функции, банки осуществляют функции проводников денежно-кредитной политики, аккумуляции и мобилизации денежного капитала, формирования платежной системы государства и иные общественно-значимые функции. «В условиях рынка банки являются ключевым звеном, питающим народное хозяйство дополнительными денежными ресурсами; они перераспределяют денежные ресурсы из области их избыточности в область их дефицита»41.
Исторически банки тесно связаны с государством по линии осуществления публично-значимых функций, получения разрешения (лицензии) на осуществление банковской деятельности, уплаты налогов. С течением времени взаимосвязь между государством и банками становилась сильнее. В настоящее время государство, осуществляя банковское регулирование, устанавливает правила осуществления банковских операций, которые являются обязательными для банков; специальные стандарты, которым должны соответствовать банки, чтобы обладать правом на осуществление банковской деятельности; осуществляет денежно-кредитное регулирование; устанавливает порядок создания и ликвидации банков, а также порядок осуществления банковского надзора. Вместе с тем в процессе осуществления банковской деятельности банки осуществляют полномочия, которые по своему содержанию имеют публично-правовую природу, поскольку в первую очередь направлены на обеспечение интересов государства и общества. В качестве примера таких полномочий возможно привести осуществление банками функций налогового агента и агента валютного контроля, противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем. Таким образом, отношения, в которых участвуют банки, исторически являются смешанными: это частные и публичные правоотношения одновременно.
В XVII в. в Западной Европе появляются первые образцы государственной формы эмиссионной деятельности — центральные банки. Первые центральные банки возникают в Швеции и Англии на основе частного предпринимательства. Они приобретают статус государственных (королевских) банков в течение нескольких последующих десятилетий. В более поздний период центральные банки образуются и в других странах. В 1800 г. создается банк Франции, в 1875 г. — Банк Германии, а в 1893 г. — Банк Италии. В 1913 г. создается Федеральная резервная система, выполняющая роль центрального банка США42. Первичной функцией центральных банков было кредитование правительства. Так, в 1694 г. Банк Англии был основан исключительно с целью выдачи кредитов правительству43. С течением времени центральные банки наделяются все более широким кругом специфических полномочий. Так, например, центральные банки наделяются функцией эмиссии денежных средств, которую ранее осуществляли коммерческие банки.
Периодом наиболее интенсивной централизации мировых банковских систем является начало XX столетия. В результате Первой мировой войны экономика большинства ее стран-участников находилась в состоянии упадка и, как следствие, необходимость восстановления экономики и вмешательства государства привели к усилению роли центральных банков. По справедливому замечанию А. Г. Братко сущность центрального банка состоит в сочетании частноправовых и публично-правовых начал. «Сущность центрального банка двойственна с точки зрения тех интересов, которые он обеспечивает и защищает. С одной стороны, центральный банк осуществляет и валютное и пруденциальное регулирование в денежно-кредитной системе. В этом качестве он выступает представителем всей банковской системы. С другой стороны, он является представителем государства во многих банковских отношениях. Его статус позволяет влиять на организацию и функционирование кредитных организаций, а, в конечном счете, — на состояние всей экономики страны»44. Итогом появления и развития института центральных банков в Западной Европе стало объединение существующих обособленных кредитных учреждений в единую систему — организованную, взаимосвязанную и объединенную общими целями и задачами.
Первые попытки устройства банковских учреждений в России были предприняты позднее, чем во многих европейских государствах. По свидетельству В. О. Ключевского в 1665 г. в Пскове воевода Ордин-Нащокин предложил использовать городскую управу в качестве своеобразного ссудного банка для купцов. Однако его попытка была воспринята негативно и немедленно пресечена центральным правительством, расценившим подобные действия как стремление Пскова жить «по своему уставу»45.
Несмотря на возникновение зачатков крупного промышленного производства в императорской России первой половины XVIII в., основой дворянского предпринимательства, которое активно поощрялось императорской властью в лице Елизаветы Петровны и Екатерины II, продолжал оставаться крепостной способ производства. В результате экономических преобразований, в частности, отмены внутренних таможен, торговля получает свободу от чрезмерной административной опеки, а удельный вес купеческого класса постепенно увеличивается. В этой связи, государство было вынуждено приступить к формированию банковской системы46.
Первые предпосылки становления государственной банковской системы появляются в 1733 г. — императрица Анна Иоанновна наделяет кредитными функциями Монетную контору, которая становится не только «административным местом по делу монеты, но и финансовым учреждением для усиления поступления металлов и первым зародышем наших кредитных учреждений»47. Однако объем кредитных операций Монетной конторы был крайне незначителен, и вскоре кредитная деятельность Монетной конторы была прекращена48.
В период правления Елизаветы Петровны 13 мая 1754 г. Указом Правительствующего Сената в Москве и Санкт-Петербурге учреждены государственные заемные банки для дворянства. Они были созданы в целях ипотечного кредитования дворян. Также в Санкт-Петербурге был создан Купеческий банк при коммерц-коллегии для предоставления купцам краткосрочных ссуд под залог товаров, золота и серебра, а позже и под векселя49. По свидетельству В. Т. Судейкина: «С целью уменьшения во всем государстве процентных денег, повелено учредить банки — один в Петербурге для дворянства, а другой для поправления коммерции и купечества при Петербургском порте, причем деньги из первого давать в ссуду только дворянам, а из второго — купцам. Таким образом, первым кредитным учреждениям был придан сословный характер, согласно политическому строю того времени»50. По замечанию А. Н. Гурьева: «Деятельность этих первых кредитных учреждений, как дворянских, так и купеческих, была малоуспешна — они не оправдали ожиданий правительства»51.
В 1768 г. императрицей Екатериной II были созданы Государственные ассигнационные банки в Москве и Санкт-Петербурге. Государственные ассигнационные банки были созданы в связи с недостатком наличных денежных средств, а также в связи с чрезмерным истощением финансовых ресурсов государства. Государственные ассигнационные банки выпускали ассигнации, которые могли приниматься как законное средство платежа, либо обменивались на денежные средства. Помимо выпуска ассигнаций Государственным ассигнационным банкам было предоставлено право «1) продавать и закупать медь как внутри России, так и вне покупать из заграницы золото и серебро 2) завести монетный двор и бить золото и серебро; 3) производить учет векселей «как биржевых, так и учетных» (переводных из внутренних губерний); 4) выпускать серебряные деньги с небольшим лажем [надбавкой к цене]; 5) приобретенные капиталы переводить и оставлять вне государства для подкрепления внутреннего и внешнего торга»52.
Крупнейшим заемщиком Государственных ассигнационных банков была казна. Правительство постоянно прибегало к заимствованию из Государственных ассигнационных банков крупных денежных сумм на свои нужды, хотя подобные заимствования не были предусмотрены действующим законодательством. Поскольку Государственные ассигнационные банки создавались Екатериной II главным образом для финансирования экстраординарных расходов государства, основная масса денежных средств направлялась на военные нужды53. В последующем количество выпущенных Государственными ассигнационными банками ассигнаций продолжало возрастать, и к 1817 г. выпуск ассигнаций был окончательно прекращен.
Экономическое развитие Российской империи в первой четверти XIX в. шло неравномерно, страна переживала существенные финансовые трудности. В частности, состояние финансовой системы государства было обусловлено активной внешнеполитической деятельностью, а также ростом чиновничьего аппарата: происходила реорганизация системы государственного управления, в результате которой были учреждены первые министерства и ряд других органов государственной власти, что также требовало существенных денежных затрат. «Отсутствие достаточных средств вынуждало правительство постоянно наращивать денежную массу. Чрезмерная эмиссия способствовала непрерывному падению курса бумажных денег. Цена на большую часть товаров за это время повысилась почти втрое, особенно осложнив жизнь малоимущих»54.
Система кредитных учреждений в России в период конца XVIII — начала XIX вв. заметно отличалась от банковских систем государств Западной Европы. В первую очередь это было обусловлено преобладанием государственных кредитных учреждений, которые в период правления Александра I, а затем и Николая I не подверглись значительным преобразованиям. Как отмечал И. Ф. Гиндин: «Монопольная система государственных банков с ярко выраженным крепостническим направлением не имеет параллели в истории других стран и представляет собой не меньшее, чем крепостная мануфактура, своеобразие России»55.
В царствование Александра I в 1817 г. был учрежден Государственный коммерческий банк, который был наделен полномочиями по приему вкладов под проценты, хранению вкладов в слитках золота, серебра и в иностранной валюте, трансферту денежных средств, выдаче ссуд под товары и учету векселей. Основной целью создания Государственного коммерческого банка было оздоровление кредитной системы страны и финансовая стабилизация. Несмотря на то, что роль Государственного коммерческого банка в экономическом развитии страны была весьма заметной, он не смог стать полноценным центральным банком Российской империи, в частности, по причине многочисленных ограничений со стороны Правительства, которые негативным образом сказывались на деятельности Государственного коммерческого банка.
Как отмечает В. А. Морозан: «До середины 30-х гг. XIX в. желание создавать частные банки появлялось у основной массы деловых кругов России весьма редко. За это время, помимо действовавшего с конца XVIII в. Вологодского банка, в империи возникло всего пять городских общественных банков. Долгое время число общественных банков оставалось неизменным. Лишь в 1836 г. наступил некоторый перелом, и в стране появились два новых городских банка: в Иркутске и Верхотурье. После этого их число стало постепенно расти, дойдя к концу 1840-х гг. до 17»56. Кроме того, развитие частных кредитных учреждений было затруднено политикой министерства финансов, а также рядом внешних факторов, таких как крепостное право, преобладание натурального хозяйства, слабое развитие фабрично-заводской деятельности57. Общественные банки не пользовались большой популярностью у населения, что, в частности, было обусловлено низким уровнем доверия к общественным банкам в связи с необеспеченностью их деятельности, а также широким спектром осуществляемых кредитных операций, который не соответствовал возможностям общественных банков.
В период правления Николая I начали создаваться сберегательные кассы для приема мелких вкладов. Задачей сберегательных касс было предоставление возможности бедным слоям населения накапливать денежные средства и получать при этом прибыль в виде процентов. Однако сберегательные кассы не выполнили своего предназначения по причине того, что, с одной стороны, этому препятствовало само устройство сберегательных касс и их малочисленность, с другой, экономическая обстановка в стране и медленный темп развития народного хозяйства. «Ограниченные узким кругом распространения, который не выходил за рамки столичных и губернских городов, они так и не проникли в сколько-нибудь крупные уездные города, посады, местечки»58.
Система кредитных учреждений, существовавшая в первой половине XIX в., уже не отвечала требованиям времени, в связи с этим правительством были приняты решения, положившие началу новому этапу развития системы кредитных учреждений в России. В рамках реализации программы, разработанной Комиссией для обсуждения мер по усовершенствованию денежно-кредитной системы России в 1859 г., были приняты решения, направленные на реорганизацию существовавшей системы кредитных учреждений, в частности: были ликвидированы все существовавшие на тот момент государственные кредитные учреждения и учрежден Государственный банк, который «унаследовал функции ликвидированных банков и принял на себя новые коммерческие функции: его важной задачей становилось содействие развитию производства и торговли»59.
Государственный банк являлся государственно-правительственным банком и был важнейшим звеном государственной системы, органом проведения экономической политики правительства. Задачей Государственного банка являлось, в основном, кредитование промышленности и торговли. В. Т. Судейкин так определял экономическое значение Государственного банка: «Экономическое значение Государственного банка выражается не только в распределении капитала и кредита путем выдачи ссуд в большем объеме под учет векселей и под другие удобно реализуемые обеспечения, но главнейшим образом в удешевлении ссуд… помимо этого значения он имеет и другое, косвенное, – оказывая влияние на частные кредитные учреждения указанием положения денежного рынка, открытием отделений, где учетно-ссудный процент высок и, наконец, открытием частным банкам кредитов в той или иной форме (переучет, перезалог, специальный текущий счет)»60. Являясь в соответствии с Уставом банком краткосрочного коммерческого кредита, он был крупнейшим кредитным учреждением страны61. Несмотря на то, что Государственный банк нельзя назвать центральным банком в полном смысле этого слова, так как он находился в прямом подчинении министра финансов, а также не обладал контрольно-регулятивными полномочиями в отношении субъектов нижнего уровня банковской системы, тем не менее, Государственный банк обладал рядом полномочий, присущих центральным банкам европейских стран (эмиссия кредитных билетов; выступал в качестве кредитора последней инстанции), что позволяет выделить его среди других кредитных установлений банковской системы дореволюционной России. Несмотря на поставленные перед Государственным банком цели, выполнены они были в весьма ограниченной степени, либо не выполнены вовсе.
И. Ф. Гиндин отмечал: «До 60-х годов правительство отрицательно относилось к организации важнейшей разновидности коммерческих банков — акционерных коммерческих банков. Отдельные попытки учредить такие банки встречали отказ со стороны министерства финансов. С 60-х гг. последнее начинает «сочувственно» относиться к ним, и при прямой его поддержке и участии в 1864 г. был учрежден первый акционерный банк в Петербурге»62. Помимо создания частных кредитных учреждений в акционерной форме создавались также частные кредитные учреждения в форме обществ заемщиков, связанных круговой ответственностью63. Наряду с возникновением частных кредитных учреждений был принят новый, более строгий порядок утверждения уставов банков, а также приостановлено учреждение новых банков в столицах и городах, в которых банки уже существовали. Министр финансов обладал полномочиями по установлению обязательных форм публикации отчетности кредитных учреждений. «Реформы в кредитно-банковской сфере, проводимые вплоть до последней четверти XIX в., отличались большим уровнем либерализма, эта модель оказалась не совсем пригодной для России, т. к. не учитывала важнейшую особенность ее исторического пути развития — традиционного, всепроникающего влияния государства во все сферы хозяйственной жизни и тем более в сферу кредитных отношений»64. Дальнейшая политика российского государства была направлена на возврат к государственному регулированию экономики в целом и к регулированию банковской сферы в частности. «С целью предотвращения банкротства банков в 1872 г. был принят закон о банках, который в законодательном порядке закрепил общие правила создания и функционирования акционерных коммерческих банков. На основе этого закона вплоть до 1917 г. стала проводиться политика по ограничению создания новых банков»65. Указанные ограничения создали полумонопольное положение для банков, которые были учреждены до введения запрета. В результате, к середине 70-х гг. такие крупные экономические центры страны как Москва и Санкт-Петербург имели всего по пять акционерных коммерческих банков66. По свидетельству Б. В. Ананьича: «Краткосрочными кредитными операциями к началу 90-х гг. в России занимались 36 коммерческих банков и 107 обществ взаимного кредита. Все они действовали на основании утвержденных правительством уставов. Был строго определен круг деятельности каждого из них и порядок ведения отчетности. Они были обязаны периодически публиковать в правительственных и других наиболее распространенных газетах сведения о состоянии своих счетов, а также о характере операций»67.
Наряду с акционерными коммерческими банками в Москве также действовали 2 ипотечных банка, которые выдавали долгосрочные ссуды под залог сельскохозяйственной и городской недвижимости. Городские кредитные общества выдавали ссуды только под залог городской недвижимости, а акционерные земельные банки выдавали ссуды под залог сельскохозяйственных имений, и не более трети средств под городское имущество68.
«В царствование Александра III законодательная деятельность в области кредитных учреждений была весьма разнообразной: существующие кредитные учреждения подвергались крупным преобразованиям, возникли новые обширные государственные кредитные установления»69.
Пожалуй, одним из наиболее ярких периодов в развитии банковской системы России следует считать период конца XIX в. — начала XX в. Этот период, прежде всего, связан с именем одного из выдающихся государственных деятелей в области финансов — С. Ю. Витте. Как отмечал И. И. Левин: «Общий баланс государственного бюджета за время Витте возрос с 965 млн руб. в 1892 г. до 2071 млн руб. в 1903 г. — на 114,5%»70.
...
