Е. А. Осавелюк

Конституционно-правовые основы статусных полномочий высших органов государственной власти

Монография

Ответственный редактор
доктор юридических наук, профессор,
Заслуженный деятель науки Российской Федерации,
Заслуженный юрист Российской Федерации
Б. С. Эбзеев

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.5

ББК 67.400.6

О-72

Автор:

Осавелюк Е. А., кандидат юридических наук, доцент, проректор по учебной работе Института международного права и экономики имени А. С. Грибоедова, автор более 70 научных и методических работ.

Рецензенты:

Сафонов В. Е., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации;

Величко А. М., доктор юридических наук, профессор, Заслуженный юрист Российской Федерации, действительный государственный советник юстиции Российской Федерации 2-го класса.

Ответственный редактор доктор юридических наук, профессор, Заслуженный деятель науки Российской Федерации, Заслуженный юрист Российской Федерации Б. С. Эбзеев.

В работе исследуются вопросы, связанные с определением понятия конституционно- правовых основ полномочий высших органов государственной власти, их классификацией. Особое внимание уделяется анализу статусных полномочий высших органов государственной власти, которые позволяют в максимальной степени раскрыть правовой статус главы государства, парламента и правительства современных государств, их роль и место в системе государственной власти.

Законодательство приведено по состоянию на 4 июля 2020 г.

Настоящее издание может быть полезно для специалистов конституционного права, работников государственного аппарата, студентов юридических вузов, аспирантов, преподавателей и всех тех, кто интересуется вопросами организации и функционирования государственного аппарата в России и зарубежных странах.

УДК 342.5

ББК 67.400.6

© Осавелюк Е. А., 2021

© ООО «Проспект», 2021

Введение

В современном динамично развивающемся мире под воздействием разных факторов изменяются ракурсы исследования полномочий высших органов государственной власти, хотя сам институт высших органов государственной власти сохраняет свой правовой статус. При этом указанные изменения влияют на отношение к нему со стороны общества, на степень доверия к власти, стабильность в обществе, положительный имидж государства в целом и его государственного аппарата, в частности в лице высших органов государственной власти.

В предлагаемой читателям монографии подробно исследованы конституционно-правовые основы правового статуса полномочий высших органов государственной власти в Российской Федерации. Наиболее важные аспекты рассмотрены в сравнении с аналогичными институтами в ведущих зарубежных государствах.

Особое внимание в исследовании уделено определению понятия и классификации принципов организации и деятельности высших органов власти современного государства, которые не только составляют сердцевину конституционно-правовых основ правового статуса полномочий высших органов государственной власти, но и закладывают конституционную основу системы всех государственных органов вообще. Поскольку, как показано в работе, во всех современных государствах независимо от установленной формы правления и установившегося политического режима источником всей власти провозглашается народ, в монографии показано место принципа народовластия как основы формирования и взаимодействия высших органов государственной власти России.

Приведена авторская классификация полномочий высших органов государственной власти, а также обосновано выделение особой группы — статусных полномочий высших органов государственной власти, на которой делается особый акцент в специально отведенной главе.

Анализ именно статусных полномочий высших органов государственной власти, по мнению автора, позволяет сформировать комплексное, разностороннее представление о самом институте. Кроме того, позволяет дифференцировать их по степени важности и более ярко показать системный характер полномочий указанного вида органов государственной власти.

Указанный авторский подход к классификации полномочий высших органов государственной власти России приобрел особое значение после вступления в силу поправки к Конституции Российской Федерации, одобренной в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 г., подчеркнувшей особый статус Президента России в системе публичной власти.

Понятие и структурные элементы конституционно-правовых основ полномочий высших органов государственной власти приводятся в первой главе настоящей монографии, что формирует общее представление о предмете и единое понимание излагаемого материала.

Во второй главе исследуются понятие и объем полномочий высших органов власти современного государства, дается общая классификация полномочий органов государственной власти, понятие и объем их полномочий в современном российском государстве, определяются понятие и роль в функционировании высших органов государственной власти через реализацию их статусных полномочий.

Третья глава монографии посвящена раскрытию собственно статусных полномочий высших органов государственной власти: главы государства, который является «сводом» всей системы органов государственной власти; статусных полномочий парламента и основных направлений его взаимодействия с главой государства и правительством; статусных полномочий правительства и основных направлений его взаимодействия с главой государства и парламентом.

Предложенная классификация полномочий высших органов государственной власти и особый акцент в ней на выделение именно статусных полномочий дают возможность не только более полно охарактеризовать место высших органов государственной власти в системе органов государственной власти Российской Федерации, но и особо подчеркнуть степень их важности и постоянства, самостоятельности реализации и т. п., поскольку именно указанный вид полномочий составляет сердцевину правового статуса любого органа государственной власти в отдельности и всей системы органов государства.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И СТРУКТУРНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ПОЛНОМОЧИЙ ВЫСШИХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

§ 1. Понятие и принципы организации и деятельности высших органов власти современного государства

Конституционные основы, в том числе и такой их структурный элемент, как конституционные основы государственности и статуса его высших органов государственной власти, составляют один из важнейших разделов конституций современных государств. Например, в российской Конституции им посвящена первая глава.

Об особой роли указанной главы Конституции России свидетельствует, например, то, что в соответствии со статьей 135 Конституции «Положения глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации не могут быть пересмотрены Федеральным Собранием.

Если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Конституционное Собрание либо подтверждает неизменность Конституции Российской Федерации, либо разрабатывает проект новой Конституции Российской Федерации, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция Российской Федерации считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей»1.

Обычно в праве под основами принято понимать систему принципов, которые составляют правовую базу, юридический фундамент системы права. Поскольку любой фундамент представляет собой наиболее существенную часть строения, то в конституционном праве такой базой, как уже отмечалось, являются основы конституционного строя Российской Федерации.

Не случайно академик О. Е. Кутафин, отмечая именно эту особенность основ конституционного строя, подчеркивал, что они «содержат начала правового регулирования, которое осуществляется нормами других институтов конституционного права. Входящие в этот институт нормы регулируют общественные отношения, определяющие принципы, на которых основано устройство государства и общества (суверенитет государства, форма правления, форма государственного устройства, субъекты государственной власти и способы ее реализации)»2.

Соавтор О. Е. Кутафина по учебнику «Конституционное право России» Е. И. Козлова также отмечала, что «основы конституционного строя занимают первое место в системе данной отрасли, поскольку в них содержатся исходные начала правового регулирования, осуществляемого нормами других конституционно-правовых институтов»3.

От себя добавим, что первое место основ конституционного строя определяется не только порядковым номером указанной главы Конституции и особым порядком изменения ее содержания, но и тем, что ее положения имеют более высокую юридическую силу по сравнению с положениями других глав Конституции, поскольку принципы права, содержащиеся в ней, имеют более высокую юридическую силу по отношению других норм.

В. Е. Чиркин более определенно указывал на то, что понятия «основы» и «принципы» являются синонимичными: «В подавляющем боль­шинстве действующих зарубежных конституций речь идет лишь о некоторых принципах (даже не об основах) общественного строя, которые нередко закрепляются в главах, посвященных директивным принципам политики»4.

А. М. Осавелюк еще более конкретно называет наиболее важные из принципов, которые имеют непосредственное отношение к основам государственности и основам функционирования высших органов государственной власти. Он отмечает, что «конституционными основами демократического государства провозглашаются: принципы разделения властей, народовластия, защиты прав меньшинства, идеологического многообразия в политическом процессе»5.

Таким образом, получается, что применительно к теме нашей работы под конституционно-правовыми основами необходимо понимать систему принципов права, которые лежат в основе регулирования организации и деятельности высших органов власти современного государства.

Некоторые авторы считают, что правовая основа является более сложным понятием и включает в себя как принципы, так и источники права, закрепляющие эти принципы и другие нормы конституционного права. Не имея принципиальных возражений против такой позиции, мы отмечаем, что подобный взгляд на основы конституционного строя будет характеризовать их в широком смысле слова. В современном праве и принципы, и иные нормы права, как правило, содержатся в соответствующих источниках права, а принципы конституционного права — преимущественно в конституциях государств.

В этой связи мы разделяем позицию А. Б. Венгерова: «для образования государственного органа необходима правовая основа, т. е. издание специального нормативно-правового акта. Обычно система государственных органов устанавливается конституцией (основным законом государства). Различают представительные законодательные органы, принимающие законы (парламент, верховный совет, федеральное собрание, конгресс и т. д.), органы исполнительной власти (правительство, министерства и другие ведомства), — на эти органы возлагается обязанность организовывать реализацию принятых законов. И наконец, судебные органы, разрешающие различные имущественные и иные споры, контролирующие исполнение законов»6.

А. А. Мишин применительно к зарубежным государствам констатировал, что «конституция лишь упоминает об исполнительных департаментах, но созданы они были на основании законов Конгресса, которые определили их правовое положение, структуру, функции и взаимоотношения. Конституция определяет порядок формирования и некоторые полномочия Верховного суда, но вся остальная судебная система была создана на основании законов Конгресса. На основании актов Конгресса созданы и функционируют разного рода органы, составляющие в совокупности Исполнительный аппарат при Президенте, постоянные комитеты Палаты представителей и Сената, многочисленные федеральные агентства и президентские комиссии»7.

Об особой роли принципов в закреплении основ конституционного права России и основ государственности пишут многие другие известные ученые8. При этом они так или иначе отмечают и основные отличительные признаки принципов права. Можно говорить о согласии авторов относительно высшей юридической силы принципов и императивного характера их воздействия на соответствующие социальные отношения. В частности, Б. С. Эбзеев отмечает, что «в Конституции России термин “принцип” встречается в шести статьях (15, 17, 69, 72, 75, 77). Наряду с этим Конституция открывается системой норм, обозначенных как основы конституционно строя»9.

И на этом, пожалуй, согласие между авторами публикаций на данную тему заканчивается. Поскольку определение понятия конституционных принципов у авторов разные, то и классификация, и раскрытие их содержания у них также различаются.

Авторские позиции относительно определения понятия принципов права можно разделить на две основные группы. Ученые первой группы считают, что принципы права — это определенные основополагающие (базовые) идеи, а ученые второй группы под принципами права понимают особого рода нормы права. Хотя встречаются и другие определения понятия принципов. Например, А. Л. Захаров считает, что принципы могут быть одновременно основными идеями и нормами права. Он считает, что под «принципами права надо понимать основные идеи, отражающие закономерности и связи развития общественных отношений, нормативно закрепленные в позитивном праве, направляющие правовое регулирование и определяющие сущность и социальное назначение права»10. Правда, этот автор не указывает, как можно достичь такого уникального состояния. Да и не ясно, возможно ли оно вообще.

Более удачной представляется позиция В. В. Невинского, который пишет о трех качествах проявления конституционных принципов. Он считает, что, во-первых, конституционные принципы можно рассматривать, как систему отдельных научных идей, учений, доктрин; во-вторых, как основных целей общества и государства; в-третьих, в качестве правовых категорий, закрепленных в Основном законе11.

Вернемся к первой группе авторов, к которой мы в первую очередь относим многих специалистов в области теории государства и права. Они считают, что принципы права — это некие основные руководящие идеи (начала, основы). В частности, В. В. Оксамытный пишет, что «принципы права — руководящие идеи (начала, основы), лежащие в праве и определяющие содержание и направленность правового регулирования»12.

Авторы курса лекций по теории государства и права (под ред. Н. И. Матузова и А. В. Малько) также считают, что «принципы права — исходные, определяющие идеи положения, установки, которые составляют нравственную и организационную основу возникновения, развития и функционирования права»13.

А. Ф. Черданцев отмечает, что «принципы права — это основные руководящие идеи (начала), которые пронизывают право, характеризуют его содержание. Принципы права — это идеи, на которых строится система права»14.

А. И. Ляхова считает, что «принципы — воплощенные в праве основные положения (руководящие начала, идеи), определяющие содержание права и обусловленные объективными общественными закономерностями»15.

Некоторые ученые-конституционалисты также высказывают аналогичную точку зрения. Например, С. В. Васильева, В. А. Виноградов, В. Д. Мазаев отмечают, что «принципы конституционного строя — основные идеи, базовые начала, установленные в конституции, определяющие устройство общества и государства»16.

Другие ученые-конституционалисты занимают близкую позицию, отмечая, что «основы конституционного строя Российской Федерации — это главные устои государства и общества, система основных принципов, которые призваны обеспечить в Российской Федерации демократические начала»17.

Н. А. Богданова предпринимает попытку различать оба понятия и объяснить связь между нормами-принципами и принципами-­идеями. Она пишет, что «следует различать принципы как правовые установления (нормы), получающие закрепление в нормах конституционного права, и принципы как правовые идеи (начала), воплощенные в теоретических построениях науки и косвенно определяющие направление и содержание конституционно-правового регулирования. Они складываются в разных областях правовой материи: первые — в области догмы права, вторые — в сфере ее доктринального толкования, оценки права и прогнозирования его развития»18.

Смеем предположить, что коль скоро и догмы права, и доктринальное толкование имеют больше отношения к науке, чем к отрасли конституционного права, то замысел в отношении разъяснения различий норм-принципов и правовых идей (начал) не доведен до логического завершения.

Правда, дальнейшие ее рассуждения относительно указанного различия между понятиями норм-принципов и принципов-идей также не обнаруживают. Поскольку она пишет, что «между названными типами принципов существует неразрывная связь, предопределяемая тем, что в них раскрываются грани одного явления — конституционного права»19. Какого именно конституционного права, она не уточняет. Этим одним явлением является конституционное право как отрасль или как наука.

В другом месте она другими словами пытается объяснить разницу, но также не вносит ясность в этот вопрос, указывая что «часто принципы-­нормы и принципы-идеи совпадают по форме. Например, идея правового государства получила закрепление в конституциях многих стран, воплотившись в конституционно-правовой характеристике соответствующего государства (ст. 1 Конституции РФ, ст. 1 Конституции Чешской Республики, преамбула и ч. 1 ст. 1 Конституции Испании и др.)»20.

Из приведенного примера не ясно, что же воплотилось в текстах конституций: принципы-нормы или принципы-идеи? Думается, что все-таки в текстах конституций воплотились принципы-нормы, а не принципы-идеи. Последние — остались в науке.

Некоторые авторы, например О. А. Кузнецова, Л. И. Лавдаренко, С. Н. Рудых, пытаются юридические проблемы сущности и содержания принципов права раскрыть лингвистическими средствами. Например, О. А. Кузнецова пишет, что принципы — это «основополагающие положения», поскольку они «полагают» основы права, а также его использование»21. Л. И. Лавдаренко, С. Н. Рудых отмечают в связи с этим: «Соглашаясь с суждением автора по поводу определения принципа, хотелось бы продолжить языковый анализ термина “принцип” в лексико-семантическом аспекте»22.

Во вторую группу авторов можно включить многих специалистов в области теории государства и права и конституционного права, которые справедливо указывают, что принципы права — это не какие-то идеи (пусть даже основополагающие), а особого рода нормы права, которые обладают высшей юридической силой и другими важными отличительными свойствами.

В частности, Е. И. Козлова и О. Е. Кутафин подчеркивают, что «среди норм Конституции определяющую роль играют нормы, закрепляющие устои российского конституционного строя, в которых выражается его гуманная сущность, принадлежность России к семье демократических стран. Это нормы об основах конституционного строя, которые характеризуют Российскую Федерацию как конституционное государство»23.

Б. С. Эбзеев отмечает, что «это нормы особого рода, они занимают главенствующее место во всей отечественной конституционно-правовой системе и предопределяют содержание всего отечественного правопорядка, включая юридические характеристики иных принципов Конституции и права в целом24.

О принципах как особого рода нормах права пишут также авторы учебника «Проблемы общей теории права и государства» под общей редакцией академика РАН В. С. Нерсесянца и др.25

Несмотря на указанную принципиальную разницу в определении понятия принципов в праве вообще и в конституционном праве в частности, трудно дать им однозначную оценку. Это вызвано многими обстоятельствами. Прежде всего тем, что в отличие от конституционного права и других отраслей права теория государства и права является только юридической наукой с высочайшим уровнем обобщения. Поэтому она обязана иметь дело с обобщающими теоретическими научными юридическими идеями, которые одними авторами именуются «основополагающими», другими авторами — «базовыми», третьими — «базовыми началами» («руководящими основами») и т. д.

Кроме того, благодаря высочайшему уровню обобщения, теория государства и права является юридической базой для национальных систем права и для международного права. И хотя указанные системы права представляют собой не систему юридических идей, а систему юридических норм, и в этом случае не все так просто и однозначно, как может показаться на первый взгляд.

Прежде всего это касается международного публичного права. Поскольку в международном публичном праве как особой системе права, особенно во многих «древних» отраслях права (морском, дипломатическом, консульском праве, да и в современных отраслях), значительные блоки правовых отношений регулируются на основе так называемых становящихся принципов международного права (принцип мирного сосуществования, принцип разоружения и др.), которые представляют основополагающие идеи выдающихся ученых-международников.

Следовательно, именно принципы составляют нормативное, содержательное ядро всей правовой системы, и именно им должны соответствовать все юридические предписания нормативного и индивидуального характера. Право — это главным образом его принципы, а затем уже все те юридические акты, которые им соответствуют.

Говоря о роли принципов в структуре права, С. С. Алексеев писал, что они представляют своего рода «сгустки» правовой ткани, выявляющие наиболее характерные черты данной системы и выступающие в качестве высокозначимых регулятивных элементов в структуре права26. Более того, они, как основополагающие нормы, выражают качественные особенности и руководящие идеи всей системы, устанавливают самые основы поведения субъектов, следовательно, с ними необходимо сообразовываться во всех отношениях, складывающихся в данной отрасли.

Принципы права — это выраженные в праве исходные нормативно-руководящие начала, характеризующие его основы, закономерности.

Вся система принципов в совокупности служит стержнем для внутреннего структурирования27, ее составляют прежде всего:

• общие принципы глобальной юридической системы права (законность, справедливость, демократизм, гуманизм, равенство и др.);
• основные принципы международного права (суверенное равенство государств, невмешательство во внутренние дела государств, сотрудничество государств, уважение прав и основных свобод человека и т. д.);
• межотраслевые принципы, характеризующие смежные отрасли (равенство всех перед законом и судом и др.);
• специальные отраслевые принципы, выражающие существо конституционного права как отрасли.

Отраслевые принципы или собственно принципы конституционного права, которые являются важнейшим элементом его характеристики как самостоятельной и ведущей отрасли права России, выполняют важнейшие функции, обеспечивающие слаженное функционирование всей отечественной системы права28:

• руководят идеей всей системы конституционного права;
• составляют основу предмета конституционного права;
• устанавливают основы поведения всех субъектов конституционного права;
• позволяют обеспечить правильное понимание и применение норм конституционного права в соответствии с их действительным смыслом;
• обладают приматом в отношении всех отраслевых юридических предписаний;
• способствуют эффективности, восполнению пробелов в правовом регулировании;
• пронизывают все правоотношения, складывающиеся в рамках конституционного права;
• являются ориентиром в нормотворческой деятельности при совершенствовании законодательства и конституционного права;
• направляют развитие и функционирование всей отрасли конституционного права;
• отражают качественные особенности отрасли конституционного права, служат отправными положениями при сопоставлении ее с конституционным правом зарубежных государств, относящимся к различным правовым системам;
• содействуют объединению норм и институтов в данную отрасль права.

Способы законодательного закрепления принципов могут быть различными и могут выражаться в:

• наличии норм, выражающих конкретное содержание принципа с определенной степенью детализации;
• норм, содержащих краткое описание сущности принципа;
• норм, содержащих лишь наименование принципов;
• и, наконец, принципы могут быть выражены не только отдельными статьями, но и целой группой статей.

При этом, несмотря на то что специальной нормы, содержащей краткое описание сущности всех принципов или их наименования, пока нет, это ни в коем случае не означает, что такие принципы отсутствуют.

В ст. 2 Устава ООН закреплены основные принципы международного права. В их числе принцип территориальной целостности и принцип самоопределения народов и наций, которые являются императивами в международном праве, обязательными для всех государств, и обладают приматом в отношении иных норм международного права. Вместе с тем, основные принципы международного права не имеют внутренней иерархии29, иными словами все принципы, перечисленные в Уставе ООН, а затем раскрытые содержательно в Заключительном акте СБСЕ 1975 года, равны между собой, должны применяться во взаимосвязи таким образом, чтобы исполнение одного не наносило ущерб реализации другого.

К наиболее очевидным принципам международного права относятся:

Принцип верховенства международного договора. Правила международного договора необходимо рассматривать как специальную норму, а правила закона — как общую (лишь вопросы, не урегулированные международным договором, разрешаются на основе российского или иного законодательства), и нарушение норм международного характера является основанием к изменению или отмене судебного акта30, в случае же коллизии31 нескольких международных договоров, содержащих взаимоисключающие правила, общий характер будет, например, у универсального международного договора, а специальный — у регионального или двустороннего. Особое значение приобретает и тот факт, что хотя отправление правосудия и все связанные с ним вопросы — это проявление публичной функции (что всегда считалось прерогативой национальной юрисдикции) и никто не может вмешиваться в процесс ее реализации, как во внутренние дела государства, однако ст. 3 АПК РФ и ст. 1 ГПК РФ определяют, что если международным договором РФ установлены иные правила гражданского или арбитражного судопроизводства (соответственно), чем те, которые предусмотрены законодательством РФ, то применяются правила международного договора (напомним, международный договор, закрепляющий иные правила судопроизводства, может быть применен, только если в правоотношении присутствует иностранный элемент32).

Принципы суверенного равенства государств и невмешательства во внутренние дела государства, в частности, означают, что все публично-правовые вопросы решаются на основе внутреннего законодательства государства, что является реализацией государством своих властных, публичных функций, в силу чего и имеет публичный характер. Каждое государство по своему усмотрению определяет пределы компетенции своих органов и т. д.

Принцип добросовестного выполнения государствами своих международных обязательств: внутреннее законодательство не может служить основанием для отказа от выполнения международных обязательств. Национальный закон не должен затруднять выполнение международных обязательств33.

Наиболее ярким проявлением ситуации, когда закон затрудняет выполнение международных обязательств, являются коллизии внутригосударственных и международных норм, хотя ст. 15 Конституции России и ряд материальных норм российского права34 своеобразно решают этот вопрос в пользу международного права. Одним из свое­образных индикаторов такой ситуации стало появление Постановления Пленума Верховного Суда РФ35, обращающего внимание на приоритет международных договоров РФ в сфере правового регулирования процессуальных отношений36.

Сказанное позволяет утверждать, что взятые на себя государством международные обязательства предполагают совершенствование внутреннего законодательства.

Таким образом, в настоящее время в свете конституционных принципов совершенствование российского законодательства в области конституционного права должно быть направлено на:

• повышение качества и эффективности регулирования конституционных правоотношений путем дополнений, уточнений и изменений уже существующих;
• создание новых норм конституционного права, чтобы положения внутреннего законодательства не могли служить основанием для отказа от выполнения международных обязательств (например, отсутствие договора между соответствующими государствами не должно лишать человека одного из его основных прав — права на защиту прав человека);
• разрешение возможных коллизий и пробелов законодательства;
• систематизацию и кодификацию отечественных норм конституционного права, в целях повышения эффективности реализации его прав.

Очевидно, что данные элементы выполняют функции, направляющие развитие отрасли.

Принцип защиты прав и основных свобод человека дифференцируется на:

• защиту собственных граждан, проживающих в Российской Федерации;
• защиту соотечественников за рубежом, что предусмотрено Конституцией (ст. 61) и иными нормативными актами Российской Федерации;
• защиту иностранных граждан и лиц без гражданства, находящихся в Российской Федерации;
• принцип обеспечения защиты прав иностранным гражданам как собственным (принцип национального режима иностранцев).

Таким образом, рассмотренные нами основные принципы международного права, реализуемые в той части национального права, которая именуется конституционным правом, приобретают в ней свою специфику, отражая при этом связь с ним.

Нельзя не упомянуть и об общедемократических принципах, соединяющих конституционное право с системой права в целом, таких как законность, справедливость, демократизм, гуманизм, равенство, доступность правосудия, и об общих принципах права, как то: равный не имеет суда над равным (процессуальный иммунитет государств), выслушай и другую сторону (недопустимость исполнения иностранного судебного решения, если о ходе разбирательства не была извещена другая сторона).

Группа межотраслевых принципов (ряд из которых закреплен в Конституции РФ) отражает связь и соотношение указанных отраслей (независимость судей и подчинение их только закону, отправление правосудия только судом, равенство граждан и организаций перед законом и судом и равноправие сторон и др.)37.

Что касается конституционного права, которое, как известно, является как наукой, так и ведущей отраслью права, то отношение к принципам представляется более сложным и дифференцированным. Предполагается, что необходимо различать принципы науки конституционного права, которая базируется на основополагающих теоретических положениях, а также принципы одноименной отрасли права — например, об основах правового статуса человека и гражданина, основах народовластия, государственности и т. д. То есть определения понятия «принцип», которые выработаны упомянутой нами первой группой ученых, вполне подходят для регулирования некоторых правовых отношений.

Но и с конституционным правом как ведущей отраслью отечественного права любого государства, которое представляет собой систему норм, закрепляющих основы конституционного строя, форму правления, форму политико-территориального устройства, правовой статус личности, избирательное право и другие важнейшие институты власти государства38, тоже нет однозначности.

Формально как система норм указанная отрасль права должна базироваться на принципах как особого рода нормах права, которые «занимают главенствующее место во всей отечественной конституционно-правовой системе». В подавляющем большинстве случаев так и происходит — принципы отрасли права — это руководящие нормы права. Но не всегда.

Например, Н. А. Богданова справедливо отмечает, что в науке конституционного права принципы как идеи, «имеющие фундаментальное значение для развертывания конституционно-правового знания, отражающие ту или иную мировоззренческую позицию, закономерность, выявленные практикой, или сформулированные умозрительно положения, являющееся плодом научной мысли»39 способны лечь в основу такой же фундаментальной нормы права.

Другими словами, при определенных ситуациях основополагающие научные идеи могут настолько тесно соприкасаться и переплетаться с нормами права, что превращаются в последние и тем самым становятся основополагающими нормами-принципами отрасли конституционного права.

Наглядным примером такого «мгновенного» перетекания или «превращения» основополагающих научных идей в основополагающие нормы права являются многие постановления Конституционного Суда РФ. Это имеет место в тех постановлениях Конституционного Суда РФ, когда в констатирующей части постановления это еще научная идея, а в постановляющей — это уже обязательная норма права.

Роль Конституционного Суда РФ в деле «превращения» основополагающих научных идей в основополагающие нормы права трудно переоценить. Например, Г. Н. Комкова отмечает, что можно насчитать более двухсот постановлений Конституционного Суда РФ, в которых содержатся положения о конституционных принципах40.

Например, в части 2 п. 3.1 аргументации постановления Конституционного Суда РФ от 18 июля 2008 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности положений абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)” в связи с жалобой гражданина В. В. Михайлова»41 высказывается основополагающая гуманистическая идея о правовой определенности социального регулирования: «Федеральный законодатель, обладая достаточной свободой усмотрения в определении конкретных видов государственного контроля (надзора), оснований, форм, способов, методов, процедур, сроков его проведения, состава мер государственного принуждения, применяемых по итогам контрольных мероприятий, а также конкретного порядка финансового обеспечения, вместе с тем связан общими конституционными принципами организации системы органов государственной власти, а осуществляемое им регулирование должно соответствовать юридической природе и характеру общественных отношений, складывающихся в сфере государственного контроля (надзора), вводимые же ограничения прав и свобод граждан, занимающихся предпринимательской деятельностью, — быть соразмерными конституционно значимым целям и во всяком случае не создавать препятствий их экономической самостоятельности и инициативе».

В пункте 3.5 постановления Конституционного Суда РФ резюмируется, что «положения абзаца четырнадцатого статьи 3 и пункта 3 статьи 10 Федерального закона “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора)”, допуская в силу своей неопределенности принятие органами государственного контроля (надзора) произвольных правоприменительных решений, создают условия для нарушения конституционных принципов правового государства и вытекающих из них требований определенности, непротиворечивости, недвусмысленности и полноты нормативно-правовой регламентации компетенции и порядка деятельности публично-властных субъектов». А в п. 2 Постановления Конституционный Суд РФ признал нормы, допускающие правовую неопределенность, «не соответствующими Конституции Российской Федерации»42.

Подобное превращение можно обнаружить в постановлении Конституционного Суда РФ от 17 июня 2004 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности пункта 2 статьи 155, пунктов 2 и 3 статьи 156 и абзаца двадцать второго статьи 283 Бюджетного кодекса Российской Федерации в связи с запросами Администрации Санкт-Петербурга, Законодательного Собрания Красноярского края, Красноярского крае­вого суда и Арбитражного суда Республики Хакасия»43 и др.

О превращении основополагающей идеи непротиворечивости правового регулирования органами государственной власти в одноименную норму-принцип можно судить, например, из содержания постановления Конституционного Суда РФ от 28 февраля 2006 г. № 2-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона “О связи” в связи с запросом Думы Корякского автономного округа»44.

Основополагающие научные идеи (научные принципы) в отрасли конституционного права не всегда так напрямую связаны с нормами-­принципами. Тем не менее они могут оказывать существенное воздействие на нормы права. Особенно наглядно это проявляется в правотворчестве, в частности в законотворчестве.

В этой связи С. В. Поленина справедливо считает, что «научное обеспечение законотворчества требует активного влияния науки на процесс создания, как законодательных актов, так и издаваемых на их основе подзаконных нормативных актов, конкретизирующих и развивающих положения закона. Не последнюю роль играет при этом уровень использованной при подготовке закона законодательной техники»45.

Т. П. Виноградов также отмечает, что принципы законодательного процесса — это некие «основополагающие идеи, направленные на обеспечение эффективного порядка составления проекта закона и подготовки его к внесению на рассмотрение Государственной Думы»46. Среди них он называет такие принципы науки, как принцип планирования, принцип поэтапности, принцип объективности, принцип научности и др.47

Таким образом, в конституционном праве имеется два вида принципов. В науке конституционного права это основополагающие (базовые начала) научные идеи, закладывающие основы для познания взаимодействия и развития институтов публичной власти, гражданского общества и личности.

В одноименной отрасли права это, прежде всего, особого рода нормы Конституции РФ и конституционного законодательства, обладающие высшей юридической силой, позволяющей упорядочить соответствующие социальные отношения; универсальным содержанием, позволяющим принципам оказывать руководящее воздействие на всех субъектов, все сферы социальных отношений в пределах государства; императивным характером воздействия.

При определенных условиях основополагающие конституционно-­правовые идеи (принципы науки) в отрасли конституционного права могут становиться нормами-принципами и тем самым закладывать базовое руководящее воздействие на регулирование социальных отношений, а также оказывать влияние на повышение эффективности конституционно-­правового регулирования (например, в законотворчестве).

Можно согласиться с И. А. Умновой-Конюховой, которая пишет, что принципы «призваны определить нормотворческую и правоприменительную деятельность, обеспечить эффективное функционирование механизма правового регулирования, оценить правовую природу решений органов государства и действий граждан. Принципы призваны обеспечить единое понимание норм права, а также оказывать влияние на общественные отношения в форме правового воздействия, при этом их реализация не ограничивается через правовую систему или механизм правового регулирования, а непосредственно влияет на возникновение и стабильное существование определенных правоотношений»48.

В этой связи можно говорить об универсальном воздействии норм-принципов на правоотношения в разных сферах. При этом следует отметить, что практически все научные публикации, посвященные анализу принципов конституционного права, верно определяют их основные свойства. Среди них отмечают такие свойства, как высшая юридическая сила, императивный характер их предписаний и др. Только в отношении такого свойства, как универсальное содержание принципов, среди ученых нет единства мнений.

Например, А. И. Ляхова, характеризуя свойства принципов, отмечает что «универсальность — проявляется в общезначимости, общеобязательности, высшей императивности и прямом действии правовых принципов; абстрактность — придание правовому регулированию научности и повышение его эффективности»49.

А. Л. Захаров считает, что «универсальность (единство принципов): принципы — общие для всего права»50. Аналогичное определение свойства универсальности принципов дает А. М. Осавелюк: «Универсальное содержание принципа означает, что его положения действуют на всех субъектов правоотношений, на все виды конституционных правоотношений, которые возникают и действуют на всей территории государства»51.

Наиболее развернутую характеристику указанного свойства дает Б. С. Эбзеев: «Основы конституционного строя составляют принципы не только государственного, но и общественного устроения, они охватывают все сферы экономической, политической, социальной и духовно-культурной бытийности общества. В решениях Конституционного Суда России данное понятие используется для обозначения взаимосвязанных правовых явлений и обусловливается главным образом преследуемыми его актами целей (правопорядка, определяющего направление правового регулирования и предъявляемые к нему требования, обязанности и пределы усмотрения законодателя и участников правореализационного процесса; руководящее начало толкования и др.). Тем самым подчеркивается универсальность принципов конституционного строя, которая не ограничена ни по субъектам, ни по видам отношений, регулируемых правом; при этом пространственная сфера действия этих принципов определяется пределами государственного суверенитета Российского государства»52.

Указанные определения дают общее представление об универсальности содержания принципов права. Но если не обращать внимание на разницу терминологии в содержании приведенных научных определений, а сосредоточиться на существе, то ни одно из них в достаточной степени не раскрывает понятие универсальности конкретного содержания принципов права.

Это касается и некоторых постановлений Конституционного Суда РФ. Например, в постановлении от 27 января 1993 г. указано, что принципы «обладают высшей степенью нормативной обобщенности, предопределяют содержание конституционных прав и свобод человека, отраслевых прав граждан, носят универсальный характер и в связи с этим оказывают регулирующее воздействие на все сферы общественных отношений. Общеобязательность таких принципов состоит как в приоритетности перед иными правовыми установлениями, так и в распространении их действия на все субъекты права»53.

Как и в предыдущих определениях, из приведенного содержания указанного постановления не ясно, каким образом принципы действуют во «всех сферах общественных отношений» и как они «воздействуют на все субъекты права».

Наряду с приведенными выше общими суждениями об универсальности принципов некоторые авторы предпринимают попытки определить конкретные проявления универсальности содержания принципов конституционного права. Например, Г. В. Мальцев утверждает, что универсальность принципов проявляется в их взаимосвязи: «Один правовой принцип может быть выведен из другого, логически дедуцирован из общих начал права, конституционного и отраслевого законодательства. Нарушение какого-либо принципа может привести к искажению связей внутри блока; оно, во всяком случае, имеет далеко идущие последствия, подрывает принципиальную основу правового поведения»54.

Логически продолжая его мысль, можно добавить к этому, что не только нарушение какого-либо принципа недопустимо, но и, наоборот, исполнение какого-либо принципа права порождает обязанность субъекта правоотношения соблюдать и другие принципы права. Другими словами, через универсальность содержания принципы служат критерием соблюдения законности и правопорядка.

Некоторые авторы пытаются раскрыть универсальность принципов через систему исключений и конкуренции. Например, Р. Якупов отмечал, что «принцип всегда регулирует соотношение двух групп (систем) норм, находящихся в отношениях конкуренции55. При этом одна из них, количественно доминирующая, представляет собой основное, ведущее начало, определяющее главное содержание и название принципа. Вторая система норм выступает как исключение из основного правила. Например, в качестве такой второй системы выступают нормы о закрытости судебного разбирательства в случаях, предусмотренных ст. 18 УПК; нормы о неразглашении данных предварительного следствия… Они представляют собой исключения из общего правила гласного судопроизводства. Поэтому в самом общем виде можно сказать, что всякий принцип — это общее правило с исключениями.

Эти исключения выступают не в роли изъятия из принципов, а в качестве необходимой составной части его содержания»

...