Специальные административно-правовые режимы

Учебное пособие

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
С. А. Старостина

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

С71

Автор:
Анисифорова М. В., к. ю. н., преп. – гл. 2, § 5; Ведяшкин С. В., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 6; Власова В. С. – гл. 2, § 2; Зайцев Д. И. – гл. 2, § 8, заключение; Зиборов О. В., д. ю. н., доц. – гл. 2, § 1; Зырянов С. М., д. ю. н., проф. – гл. 1, § 2; Комовкина Л. С., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 3; Кропачева А. В., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 1; Лахтина Т. А., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 9; Мигачев А. Ю., к. ю. н. – гл. 1, § 3; Поляков М. М., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 6; Сенникова Д. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 4; Стандзонь Л. В., к. ю. н., доц. – гл. 2, § 7; Старостин С. А., д. ю. н., проф. – введение, гл. 1, § 1; Субанова Н. В., д. ю. н. – гл. 3, § 3–5; Шилюк Т. О., к. ю. н., доц. – гл. 3, § 2.

Рецензенты:
Соколова О. В., кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права МГИМО;
Спиридонов П. Е., кандидат юридических наук, доцент кафедры теории и истории государства и права Санкт-Петербургского университета ГПС МЧС России.

В учебном пособии рассматриваются понятие и признаки специальных административно-правовых режимов, современные проблемы их правового регулирования и обеспечения. Самостоятельные параграфы посвящены анализу конституционных режимов военного и чрезвычайного положения.

Авторы предлагают ключевые направления развития теории административноправовых режимов, пути совершенствования их обеспечения в современных условиях.

Пособие предназначено для студентов профильных программ магистратуры юридических и экономических специальностей, слушателей программ повышения квалификации, а также тех, кого интересуют проблемы правового регулирования и обеспечения административно-правовых режимов.

Законодательство приведено по состоянию на 28 февраля 2021 г.

Учебное пособие соответствует требованиям ФГОС ВО по направлению подготовки 40.04.01 (03.09.00) «Юриспруденция» (квалификация (степень) «магистр»).

УДК 342.9(075.8)

ББК 67.401я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ВВЕДЕНИЕ

В любом государстве всегда возможно возникновение таких ситуаций, при которых нарушаются нормальные условия жизнедеятельности граждан, функционирования органов государственной власти. Государство в таких случаях обязано защитить права и свободы человека и гражданина, обеспечить нормальное функционирование государственных и общественных институтов, пресекать острые социальные конфликты. В настоящее время, с одной стороны, требуется все большее расширение сферы правовой регламентации общественных отношений в чрезвычайных ситуациях, с другой — необходимы изменения качества регулирования, создание особого специфического правового режима, который бы в зависимости от характера и условий таких ситуаций позволял эффективно их предупреждать и ликвидировать последствия.

Учебное пособие «Специальные административно-правовые режимы» посвящено решению указанных проблем, направлено на совершенствование правового регулирования административно-правовых режимов и организацию их обеспечения.

В результате освоения дисциплины студенты должны овладеть знаниями о формах и методах правового регулирования, получить необходимые знания об административно-правовых режимах. Студенты должны получить новые знания и умения оценивать результаты условия введения таких режимов, их последствия, законность действий представителей органов исполнительной власти. Полученные знания будут необходимы для формирования у студентов мировоззрения и развития их творческого мышления в условиях интенсивного развития и совершенствования законодательства о чрезвычайных ситуациях.

В результате изучения дисциплины «Административно-правовые режимы» студент должен:

Знать:

— сущность и содержание понятий «правовой режим», «административно-правовой режим», «специальный административно-право­вой режим»;

— направления оптимизации функционирования органов исполнительной власти при возникновении чрезвычайных ситуаций;

— основные направления совершенствования чрезвычайного законодательства;

— полномочия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации при введении административно-правовых режимов.

Уметь:

— анализировать и оценивать направления, причины и условия введения различных административно-правовых режимов;

— правильно устанавливать направления оптимизации функционирования органов исполнительной власти;

— применять полученные знания на практике;

— осуществлять правовую экспертизу нормативных правовых актов.

Владеть:

— терминологией по проблемам административно-правовых режимов и управления при чрезвычайных ситуациях;

— навыками работы с нормативными правовыми актами, правовыми актами управления;

— полученными знаниями для оптимизации функционирования органов исполнительной власти в условиях различных специальных административно-правовых режимов;

— теоретическими источниками по проблеме.

Глава 1.
СУЩНОСТЬ И СОДЕРЖАНИЕ СПЕЦИАЛЬНЫХ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВЫХ РЕЖИМОВ В РОССИИ И ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАНАХ

§ 1. Понятие и признаки специальных административно-правовых режимов

Понятия «режим», «административно-правовой режим», «специальный административно-правовой режим», их сущность, содержание в современной юридической науке и практике правового регулирования до сих пор вызывают немало дискуссий. И это при том, что научных публикаций в этой сфере существует значительное количество. Для административного права, применительно к решению задач исполнительной власти в сфере государственного управления, эти термины приобретает иную смысловую окраску, связанную с властными формами и методами правового регулирования.

Одним из первых отечественных ученых, исследовавших правовой режим обеспечения безопасности, был санкт-петербургский профессор В. М. Гессен, среди многочисленных работ1 которого особо выделяется монография «Исключительное положение2». Именно в этой работе впервые было доказано, что для эффективной защиты прав и свобод граждан при возникновении чрезвычайных ситуаций необходимы особые формы государственного управления, в том числе временно ограничивающие права и свободы. Впервые автор написал о необходимости введения особых правовых режимов: в условиях возникновения обстоятельств, угрожающих безопасности граждан и государству, вполне возможно наделение исполнительной власти чрезвычайными мерами, в том числе мерами принуждения, ограничивающими права и свободы граждан. Но в целях исключения произвола исполнительной власти и обеспечения законности эти меры должны быть заранее установлены законом, вводиться нормативным правовым актом, исчерпывающе перечисляющем их.

В более поздних работах правовой режим не стал предметом научных исследований, и большинство работ того времени было акцентировано на исследованиях проблемы обеспечения законности, причем в различных аспектах — законности в государственном управлении, механизме обеспечения законности, роли институтов гражданского общества в соблюдении законности, профилактики правонарушений, организации контроля и надзора и т. п.

Начиная с середины прошлого века выходят из печати многочисленные работы, посвященные исследованиям проблем правового регулирования в особых условиях, чрезвычайных ситуациях, когда требуются особые формы государственного управления, в том числе в целях защиты прав и свобод граждан, обеспечения общественной и государственной безопасности. В это время активно стал использоваться термин «правовой режим», исследуются проблемы введения таких режимов3.

А. Е. Наташев и Н. А. Стручков понимают под правовым режимом как установленные государством правила поведения, так и совокупность мер и ограничений, необходимых для достижения необходимых результатов4.

С. М. Зырянов пишет, что «правовые режимы как комплексы правовых средств, с помощью которых устанавливаются более или менее стабильные, устойчивые административно-правовые порядки функционирования ­каких-либо объектов или деятельности ­каких-либо субъектов, представляют значительный теоретический и практический интерес в современной правовой реальности, характеризующейся повышенной изменчивостью, неустойчивостью, поскольку обеспечивают управляемость не только в обычных условиях, но и при возникновении экстраординарных ситуаций»5.

Обратим внимание на признаки ситуаций, которые ученый называет экстраординарными и при которых необходимо введение такого правового режима — это повышенная изменчивость и неустойчивость ситуации. Автор, к сожалению, не называет иные необходимые и достаточные обстоятельства, при которых может и должен быть введен такой режим, а также условия, необходимые для его введения.

Понятие режима в последние годы приобретает все большие признаки и характеристики, которые требуется учитывать при конструировании норм, регулирующих не только введение мер и ограничений. Сложилась ситуация, когда существуют как режимы, которые в большей или меньшей степени урегулированы нормами права (режимы ЧП, ВП, ЧС, КТО, ЗАТО и др.), так и режимы, применяемые не только в обиходе (режимы функционирования, финансирования, экономии и др.), но и устанавливаемые вне правового поля (режим самоизоляции).

Важной работой последних лет стала коллективная монография, подготовленная в институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ6. Давая оценку этой монографии, А. В. Мартынов, М. В. Никифоров и И. Ф. Ляпин утверждают, что содержание «административно-правовых режимов в настоящее время уже не может сводиться только к особому порядку функционирования его субъектов, направленному на обеспечение нормального функционирования жизнедеятельности государства, преодоление чрезвычайных ситуаций или предупреждение правонарушений в соответствующей сфере государственного управления. Система административно-правовых режимов развивается, формируются новые административно-правовые режимы, при этом отчетливо просматривается тенденция появления принципиально новых административно-правовых режимов, основанных не на запретах, а на привилегиях и льготах, преимуществах»7.

Действительно, авторы названной монографии пишут не только об особых административно-правовых режимах, но и о режимах, направленных на решение экономических, социальных и иных задач, но к предмету нашего исследования они отношения не имеют, поскольку не имеют отношения к чрезвычайным ситуациям.

Ученые-теоретики, понимая важное значение режимов в правовом регулировании, проводят исследования, посвященные анализу всего их многообразия и выявлению присущих особенностей, характерных черт, а также того общего и отличительного, что позволяет объединить рассматриваемые режимы в одну категорию — правовой режим.

Так, Л. А. Морозова считала правовой режим результатом регулятивного воздействия на общественные отношения системы юридических средств, присущих конкретной отрасли права и обеспечивающих нормальное функционирование данного комплекса общественных отношений8. В. Б. Исаков, раскрывая сущность понятия «правовой режим», полагал, что его основой является социальный режим, нашедший закрепление в правовых нормах и обеспеченный совокупностью юридических средств9. По его мнению, социальный режим представляет собой относительно устойчивую взаимосвязь социального объекта (явления, процесса, института) с другими социальными объектами, обеспечивающую достижение некоторых целей. В структуре социального режима он выделяет три элемента, наиболее полно характеризующих его сущность: объект (носитель режима), среду существования объекта и содержание режима10.

Перечислим важные признаки режима, которые являются необходимыми и достаточными для понимания его содержания и которые позволяют правоприменителю не делать вынужденных ошибок при его реализации.

Это следующие признаки:

— обстановка (ситуация), которая требует введения режима;

— условия введения режима;

— правовые основания и порядок введения режима;

— субъект, которому законом предоставлено право ввести режим;

— форма правового акта управления, которым вводится режим;

— меры и ограничения, применяемые в целях введения режима;

— формы управления, применяемые при введении режима;

— полномочия органов государственной власти той территории, на которой вводится режим;

— силы и средства, обеспечивающие исполнения требований режима.

Можно назвать еще и некоторые иные признаки режима, такие как порядок утверждения правового акта о введении режима высшими органами государственной власти, порядок введения и применения временных мер и ограничений, условия применения специальных сил и средств органами, обеспечивающими режим. Все эти признаки, конечно, важны, но не вносят ничего существенного в понимание содержания режима.

В основе современных исследований режимов лежат труды С. С. Алексеева, который определяет правовой режим как порядок регулирования, выражающийся в комплексе правовых средств, характеризующих особое сочетание взаимодействующих между собой дозволений, запретов, а также позитивных обязываний и создающих особую направленность регулирования11.

Важным выводом С. С. Алексеева является его утверждение о том, что в основе классификации отраслей права лежат не только предмет и метод правового регулирования, но и юридические особенности, обусловленные предметом регулирования, что является также важным признаком соответствующей отрасли права и образует особый юридический режим регулирования (правовой режим)12.

С. С. Алексеев разделил все виды режимов на первичные (общие) и вторичные (специальные). Первые — режимы, устанавливающие общие способы правового регулирования, вторые являются продолжением, модификацией первых (общих) режимов, носят отраслевой характер, ярко выраженный в применении особых мер и ограничений, запретов или позитивных обязываний.

Несколько иную, многоуровневую классификацию режимов по принципу «общее — специальное» предложил С. М. Зырянов, по мнению которого наиболее общим режимом для административного права является административно-правовой режим, устанавливаемый нормами административного права и который реально существует и может быть охарактеризован как комплекс административно-право­вых средств — запретов, дозволений, обязываний, разрешений. Но, по мнению ученого, существует множество вторичных, специальных административно-правовых режимов, которые могут быть классифицированы по различным основаниям. В доказательство этого автор называет режимы особо охраняемых природных территорий, водных объектов, государственной границы, закрытых административно-территориальных образований, опасных производственных объектов и т.д13.

Существует множество работ, посвященных исследованиям правовых режимов, в которых для их классификации применяется тот же принцип — общие и специальные, но с различными интерпретациями, с учетом особенностей той отрасли права, в которой классификация формулируется. Так, Н. В. Румянцев также выделяет общие и специальные режимы, но утверждает, что общие являются относительно стабильными, не ограничены временными рамками, а специальные режимы вводятся лишь в случаях необходимости усиления защиты охраняемых общественных отношений. К специальным административно-правовым режимам он относит режимы чрезвычайного положения, военного положения, контртеррористической операции и чрезвычайной ситуации14.

Соглашаясь с автором, что все правовые режимы можно разделить на две группы — общие и специальные, мы считаем ошибочными некоторые его выводы. Так, утверждается, что общие режимы являются стабильными и не ограничены во времени. Во-первых, что автор понимает под стабильностью режима? Если стабильность — это устойчивость и равновесие системы, способность ее функционировать без изменения основных элементов (системы, структуры, функций и т. д.), то тогда стабильность не имеет отношения к режиму. Режим это всегда относительно резкие, часто системные изменения как условий функционирования, так и самой системы управления. На то он и режим, что вводится с определенными целями и в определенных условиях.

Во-вторых, любой режим — это особая форма управления, в определенной степени чрезвычайного управления, и он по определению не может быть постоянным, не ограниченным временем режимом. В противном случае это режим чрезвычайного функционирования органов управления и общественной жизни, который не может продолжаться долго.

Наконец, по какой причине и по каким критериям Н. В. Румянцев к специальным административно-правовым режимам относит лишь указанные четыре режима? Из анализа содержания монографии и еще более ранней его диссертации15 нельзя сделать ­какой-либо вывод ни о выбранных им критериях, ни о правильности приведенной классификации. Так, не отнесен к специальным режимам режим повышенной готовности РСЧС16, предусмотренный Федеральным законом «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуациях природного и техногенного характера» (далее — закон о ЧС)17, режим особого положения, другие режимы.

Причиной этого является то, что многие авторы, употребляя для характеристики ­какого-либо режима термины «особый», «специальный», «экстраординарный» не желают либо не могут определить, что же они вкладывают в эти понятия. Поскольку предметом нашего исследования являются чрезвычайные административно-правовые режимы, рассмотрим их более подробно.

Заметным вкладом в теорию специальных административно-правовых режимов стала диссертация В. Б. Рушайло18, в которой дано не только определение понятия такого режима, но и сформулированы его признаки и отличия от обычных правовых режимов. Под специальным административно-правовым режимом понимается форма государственного управления, допускающая ограничения правосубъектности физических и юридических лиц, вводимые в качестве временной меры, обеспечиваемые средствами административно-правового характера и направленные на обеспечение безопасности личности, общества и государства.

Как видим, к признакам специального административно-право­во­го режима автор относит лишь то, что это форма государственного управления; что она предполагает введение ограничений прав и свобод физических и юридических лиц; что средства административно-право­во­го характера направлены на обеспечение безопасности личности, общества и государства. Научная ценность этого определения ничтожна, поскольку в нем нет ни одного признака, по которому тот или иной административно-правовой режим можно отнести к специальным. Кроме того, некоторые перечисленные признаки вообще не имеют отношения к режиму.

Заметной работой, в которой исследовались специальные административно-правовые режимы, стали диссертации А. А. Балтовского и В. В. Михайлова19, в которых было введено новое понятие «экстраординарный административно-правовой режим». В первой диссертации под таким режимом понимаются предусмотренные законом правовые ограничения и организационные мероприятия на отдельных участках государственного управления, исключающие угрозу жизненным интересам граждан, а в случае возникновения ситуаций, угрожающих безопасности личности, общества, государства, исчерпывающий перечень которых закреплен в законодательстве, всемерно способствуют их ликвидации и скорейшему восстановлению нормальной, повседневной жизнедеятельности населения и органов государственного управления.

Следует заметить, что использование в названии режимов слова «экстраординарные» мы считаем неудачным. «Экстра» означает выход за границы ­чего-либо, снаружи ­чего-то. Ординарность — обычность, заурядность и т. п. Как нам представляется, стремление использовать красивый термин не несет никакой смысловой нагрузки, не подчеркивает ­какую-либо особенность режима, его признаки и не имеет значения для его определения. Термин «специальный» более удачен, видимо потому он чаще и применяется.

Во второй диссертации определения понятия «экстраординарный административно-правовой режим» нет. Автор использует в своей работе термин «экстраординарные специальные административно-правовые режимы», которые считает разновидностью правовых режимов, применяемых в условиях, когда иные средства поддержания правопорядка признаются неэффективными. По его мнению, экстраординарные специальные административно-правовые режимы вводятся только в случае возникновения чрезвычайных ситуаций социально-политического или природно-техногенного характера, а равно вызванных агрессией против Российской Федерации, массовыми беспорядками, стихийными бедствиями и т.п20.

В названной работе автор к специальным административно-право­вым режимам отнес все режимы, которые только возможны, не выделяя в них различий или особенностей. Хотелось бы отметить важный факт, который характеризует как научную, так и практическую значимость классификации таких режимов: из названия диссертации следует, что в ней речь идет только об административно-правовых режимах функционирования МЧС России, но в работе кроме природно-техногенных ситуаций рассматриваются и многие другие, к которым МЧС России прямого отношения не имеет.

В обеих указанных работах авторы не выделяют различия административно-правовых режимов от экстраординарных режимов, что дает нам основание утверждать, что они используют термин «экстраординарные» исключительно для того, чтобы подчеркнуть угрозу режимов, их чрезвычайность и исключительность. Но из названия таких режимов чрезвычайными административно-правовыми режимами уже следует это, а потому мы считаем, что использовать термин «экстраординарность» для усиления понятия необходимости нет. Более того, это внесет дополнительную сложность в понимании таких режимов и их практическом применении.

Мы считаем, что для характеристики специальных административно-правовых режимов необходимо подчеркнуть следующие их признаки. Во-первых, они вторичны по отношению к правовым режимам. Но вторичны они не потому, что мы их называем административными, а иные режимы таковыми не являются. Они административные только лишь потому, что применяются органами исполнительной власти. Их вторичность в том, что обычные режимы являются родовыми режимами, а специальные представляют собой их различные виды, которые имеют особые отличия и признаки, непосредственно связанные с чрезвычайными ситуациями.

Во-вторых, специальные административно-правовые режимы, включая в себя признаки предмета и метода административного права, являясь управленческими режимами, изначально применяются для формирования органов управления в сложившихся чрезвычайных ситуациях и организации их эффективного функционирования, используют для ликвидации последствий специальные силы и средства, которые не применяются в обычных режимах и без которых восстановить повседневную жизнедеятельность невозможно. Следует заметить, что последний признак специального режима не используется при определении режима чрезвычайной ситуации, сформулированного в законе о ЧС.

В-третьих, специальные правовые режимы предусматривают заблаговременное перераспределение функций управления в целях повышения управляемости в условиях дефицита времени, сил и средств. Этот признак не характерен для обычных правовых режимов.

В-четвертых, специальные правовые режимы допускают создание временных органов управления, которые либо вместе с органами исполнительной власти территории, на которой введен чрезвычайный режим, исполняют необходимые функции, либо вовсе заменяют эти органы.

Наконец, в-пятых, важным признаком специальных правовых режимов является обязательное, точное, исчерпывающее, применяемое к каждому специальному режиму, установление временных мер и ограничений прав и свобод граждан и организаций. Отметим важное условие введения ограничений прав и свобод человека и гражданина: они могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства21. Очевидно, что для каждого специального режима эти временные меры и ограничения различны.

Итак, сформулируем термины.

В широком понимании режим — это особая форма управления, отличающаяся властным характером, высокой степенью определенности, конкретизации и четкости управленческого воздействия на определенную группу общественных отношений.

Специальный административно-правовой режим — это особая, часто единственная форма управления, применяемая для регулирования конкретных явлений, процессов и отношений, представляющих угрозу для граждан, общества и организаций. Эти режимы обладают спецификой, исключительной важностью для граждан, общества и организаций.

Признаки специальных административно-правовых режимов:

1. Цель применения режима: обеспечение безопасности и защита граждан, общества и государства от чрезвычайных ситуаций социального, природного, техногенного и комбинированного характера.

2. Упрощенные процедура введения и порядок применения режима. Специальные административно-правовые режимы устанавливаются исключительно в случаях и в пределах, установленных федеральными законами или законами субъектов Российской Федерации.

3. Срочный характер режима: продолжительность определяется задачами введения режима, сложностью сложившейся ситуации, но он не может быть длительным.

4. Особая форма управления территорией, на которой введен специальный административно-правовой режим. При этом могут быть либо ограничены, либо вовсе лишены своих полномочий органы управления этой территории.

5. Комплекс специальных правовых средств, применяемых при введении специальных административно-правовых режимов. Они обусловлены целями введения режима: специфической чертой режима является жесткость, высокая степень четкости управленческого воздействия. Для специального административно-правового режима такая особенность проявляется в преобладании в юридическом регулировании запретов и позитивных обязываний. Общедозволительный тип правовой регламентации противоречит сути специального правового режима регулирования.

6. Специальные силы и средства, применяемые для обеспечения режима, без которых ликвидация последствий и восстановление повседневной жизнедеятельности невозможно.

Таким образом, специальный административно-правовой правовой режим есть временно установленная федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации особая форма правового регулирования, основанная на преобладании юридических запретов и позитивных обязываний и применяемая для оказания казуального нормативно-регулятивного воздействия на явления, процессы, отношения, имеющие опасность для личности, общества и государства и предусматривающая введение мер и ограничений прав и свобод человека и гражданина.

§ 2. Экстраординарные административно-правовые режимы

Под термином «экстраординарные административно-правовые режимы» понимают режимы, устанавливаемые при возникновении экстраординарных, чрезвычайных обстоятельств, условий, требующих незамедлительного принятия экстренных, чрезвычайных мер, дополнительного ограничения прав и свобод граждан, возложения на них дополнительных обязанностей, ограничения хозяйственной и иной деятельности.

При возникновении такого рода ситуаций нарушается обычный порядок вещей, и требования того или иного ординарного, установленного ­когда-то ранее и постоянно действующего режима, например, режима общественной безопасности, не могут обеспечить безопасность в новых условиях.

Восстановление нарушенного порядка возможно двумя путями: изданием управленческих актов в соответствии с обстановкой, привлечением дополнительных сил и средств, применением мер принуждения, либо путем «включения» заранее заготовленного комплекта правовых предписаний, устанавливающих более строгий административно-правовой режим, и совершением необходимых действий, направленных на восстановление нарушенного порядка, уже в новых условиях.

Главным недостатком первого пути выхода из кризисной ситуации является недостаточность информации и времени для ее обработки и анализа для принятия адекватных управленческих решений. Практика государственного управления свидетельствует, что решения, принимаемые в таких чрезвычайных условиях, могут быть как недостаточными, так и избыточными и даже просто ошибочными, их эффективность всегда крайне низка. Кроме того, такие решения могут выходить за пределы компетенции принимающих их лиц либо нарушать конституционные права граждан, то есть быть нелегитимными.

Второй путь представляется предпочтительным и потому является наиболее широко применимым, однако он требует проведения большой предварительной работы по сбору информации, ее анализу, разработке прогнозов и планированию мероприятий на случай возникновения кризисной ситуации. В результате формируется большое количество нормативных правовых актов и иных документов, не применяемых в нормальных условиях. В их числе федеральные конституционные законы, федеральные законы, нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, муниципальные правовые акты и многочисленные локальные акты — программы и планы, вводимые в определенных случаях. Этими актами формируется «ситуационное законодательство»22.

Какими же признаками можно охарактеризовать экстраординарные режимы, чтобы отличить их от прочих — ординарных — режимов?

1. Прежде всего, как следует из термина «экстраординарный», эти режимы являются чрезвычайными, исключительными и устанавливаются при возникновении ­каких-то критических событий. Эти события могут иметь социальную природу, связаны с природными явлениями, либо иметь смешанную природу, когда происходят события, являющиеся следствиями человеческих действий, например, лесные пожары в результате нарушения правил пожарной безопасности. Так, режим военного положения вводится в случае агрессии или непосредственной угрозы агрессии против Российской Федерации23, режим чрезвычайного положения может быть установлен по основаниям политического либо неполитического характера. Политические основания — попытки насильственного изменения конституционного строя, вооруженный мятеж, массовые беспорядки и пр., неполитические основания — чрезвычайные ситуации природного или техногенного характера, в том числе эпидемии и эпизоотии24. Очевидную социальную природу имеют террористические акты, служащие основаниями для введения режима контртеррористической операции25. И, напротив, пожарная опасность в лесах достигает уровня, при котором должен быть введен соответствующий экстраординарный режим, исключительно в связи с климатическими явлениями.

Важно учитывать, что экстраординарные режимы могут вводиться заблаговременно — при возникновении всего лишь угрозы опасного события. Это относится к режимам военного и чрезвычайного положения, контртеррористической операции, пожарной опасности в лесах. Например, режим пожарной опасности в лесах может быть введен при установлении жаркой и сухой погоды в течение определенного времени и прогнозе сохранения погодных условий в течение 5 ближайших дней26.

Но другие экстраординарные режимы устанавливаются только в случаях, когда опасные события уже развиваются. Такими режимами являются режим чрезвычайной ситуации в лесах, устанавливаемый, когда в лесах происходят нелокализованные пожары, действующие более 3 суток, и на их тушении задействовано более 50% лесопожарных формирований27, а для объявления карантина в детской образовательной организации в связи с возникновением очага ветряной оспы необходимо зарегистрировать пять и более случаев заболевания28.

2. Экстраординарные режимы характеризует цель их установления. Как правило, цель закрепляется в соответствующих нормативных правовых актах и служит гарантией от злоупотреблений, попыток необоснованного ограничения прав и свобод граждан и организаций. Например, цель введения военного положения — создание условий для отражения или предотвращения агрессии против Российской Федерации. Чрезвычайное положение объявляется в целях устранения обстоятельств, квалифицированных как основания для его введения, создания условий для защиты прав и свобод человека и гражданина, защиты конституционного строя Российской Федерации. Режим контртеррористической операции устанавливается для пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий, защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства. Режим пожарной опасности в лесах вводится для предупреждения лесных пожаров, а режим чрезвычайной ситуации в лесах — для локализации и тушения уже возникших лесных пожаров. Карантин вводится для локализации и изоляции заболевших и возможных носителей инфекции, пресечения дальнейшего распространения болезни.

Обобщенно можно определить цель введения экстраординарного режима как предупреждение возникновения либо пресечение дальнейшего развития опасной ситуации, создание условий для ее ликвидации и восстановления нормального положения.

3. Экстраординарные режимы характеризуются особым порядком их установления, зависящим от оснований и содержания соответствующего режима. Наиболее сложный порядок предусмотрен федеральными конституционными законами для введения военного или чрезвычайного положения — эти режимы представляют собой реакцию на наиболее масштабные и драматические события или явления, выражающуюся в ограничении конституционных прав и свобод. Данные режимы вводятся поэтапно. Сначала издается Указ Президента Российской Федерации, который затем в установленные сроки (48 часов для военного положения и 72 часа — для чрезвычайного положения) должен быть утвержден Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Совет Федерации принимает соответствующее решение большинством голосов от общего числа сенаторов Российской Федерации в форме постановления.

Режим контртеррористической операции объявляется приказом директора ФСБ России либо уполномоченного им должностного лица или руководителя территориального органа ФСБ России.

Режим пожарной опасности в лесах вводится органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления. Режим чрезвычайной ситуации в лесах в пределах муниципального образования вводится руководителем органа местного самоуправления, а в пределах субъекта Российской Федерации — руководителем органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации. Однако вначале, при возникновении оснований для введения данного режима Минприроды России, иной уполномоченный федеральный орган исполнительной власти (например, Минобороны России в отношении лесов, расположенных на землях обороны), Рослесхоз, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации или органы местного самоуправления направляют соответствующую информацию в комиссию по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций и обеспечению пожарной безопасности органа местного самоуправления или соответствующего субъекта Российской Федерации, созданные в соответствии с Положением о единой государственной системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций29. На основании решения комиссии руководитель органа местного самоуправления или руководитель органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации принимают соответствующее решение о введении режима чрезвычайной ситуации в лесах.

Карантин объявляется на основании предложения или предписания главного государственного санитарного врача или его заместителя решениями Правительства Российской Федерации или органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации, органа местного самоуправления. На объектах обороны и иного специального назначения карантин объявляется решениями уполномоченных должностных лиц соответствующих федеральных органов исполнительной власти или их территориальных органов, структурных подразделений, в ведении которых находятся данные объекты.

Решение о введении экстраординарного режима должно быть принято уполномоченным на то субъектом со строгим соблюдением установленной процедуры и удовлетворять определенным требованиям. В частности, в решении должны быть указаны основания и цель установления соответствующего режима, предусматриваемые им меры и ограничения прав и свобод, срок действия, органы и должностные лица, наделяемые полномочиями, необходимыми для достижения поставленных целей. Решение должно быть обнародовано или доведено до сведения всех заинтересованных лиц.

Решение об установлении экстраординарного режима может быть принято коллегиальным органом, единоначально уполномоченным должностным лицом либо уполномоченным должностным лицом на основании решения коллегиального органа или предписания органа, должностного лица, уполномоченных в соответствующей сфере регулирования.

4. То обстоятельство, что экстраординарные режимы могут довольно существенно ограничивать права и свободы, обусловливает срочный характер их установления. Однако порядок определения срока, на который вводится тот или иной режим, может существенно различаться. Так, режимы военного и чрезвычайного положения начинают действовать немедленно после издания соответствующего указа Президента Российской Федерации, но в таком виде они действуют лишь до утверждения Советом Федерации (48 часов — режим военного положения и 72 часа — режим чрезвычайного положения). Если Совет Федерации отказывается утвердить указ о введении военного или чрезвычайного положения, действие режима военного положения прекращается на следующий день после издания постановления Совета Федерации, а действие режима чрезвычайного положения — по истечении 72 часов с момента его введения указом Президента Российской Федерации. Режим военного положения вводится до его отмены, а режим чрезвычайной ситуации действует 30 суток (если он введен на всей территории Российской Федерации) или 60 суток (если он введен в отдельных местностях). По истечении указанного срока действие режима прекращается автоматически, если он не будет продлен в том же порядке, в котором он вводился.

Режим контртеррористической операции действует до пресечения (прекращения) террористического акта и ликвидации угрозы. Если действие режима чрезвычайного положения автоматически прекращается, то для прекращения режима контртеррористической операции необходимо объявление руководителем контртеррористической операции.

Режим пожарной опасности в лесах вводится на срок до 21 календарного дня, а режим чрезвычайной ситуации в лесах отменяется решением должностного лица, его установившего, в течение трех дней со дня устранения обстоятельств, послуживших основанием для его введения.

Карантин, а также карантинный фитосанитарный режим отменяется в том же порядке, в каком он вводится — решением уполномоченного органа или должностного лица на основании предложения, предписания главного санитарного врача или его заместителя.

Таким образом, экстраординарные режимы устанавливаются на сроки, минимально необходимые для достижения целей их введения, и могут быть отменены до истечения установленных сроков, если цели будут достигнуты раньше или прекратится действие обстоятельств, послуживших основанием их введения.

5. Помимо срочности действия экстраординарные режимы характеризуются еще и ограничениями по территориальному признаку. На всей территории Российской Федерации могут быть установлены режимы военного и чрезвычайного положения, карантин, режим чрезвычайной ситуации. Действие режима контртеррористической операции может быть ограничено даже одним или несколькими объектами.

Практически для всех возможных экстраординарных режимов предусматривается возможность их введения на всей территории или в отдельных местностях (без учета границ субъектов Российской Федерации) Российской Федерации, в пределах территорий субъектов Российской Федерации, на территории нескольких муниципальных образований или одного муниципального образования. Возможно также введение локальных экстраординарных режимов в пределах отдельных объектов.

Территориальное ограничение действия экстраординарных режимов обеспечивает экономию сил и средств обеспечения действия устанавливаемого режима, минимизацию причиняемого режимными запретами и ограничениями ущерба гражданам и организациям, сохранение режима нормальной жизнедеятельности на территориях, не затронутых событиями, послужившими основаниями для введения соответствующего режима.

Территориальные границы действия экстраординарного режима должны быть определены в решении о его введении.

Не следует путать территориальные пределы действия экстраординарного режима с его характером, определяемым в том числе и по территориальному признаку. Так, чрезвычайная ситуация природного и техногенного характера признается локальной, если она не выходит за пределы организации (объекта), а количество погибших или пострадавших не превышает 10 человек либо размер причиненного ущерба не превышает 240 тыс. руб­лей. Если же количество погибших или пострадавших составляет от 11 до 50 человек либо материальный ущерб измеряется величиной до 12 млн руб­лей, то такая чрезвычайная ситуация классифицируется как имеющая муниципальный характер при условии, что зона чрезвычайной ситуации не выходит за границы муниципального образования. Чрезвычайная ситуация подлежит определению как ситуация федерального характера независимо от размеров зоны поражения, если количество погибших или пострадавших превышает 500 человек либо размер материального ущерба превышает 1.2 млрд руб­лей.

Территориальные пределы предопределяют порядок введения и органы, должностных лиц, уполномоченных объявлять о введении экстраординарного режима. Так, карантин на всей территории Российской Федерации вводится решением Правительства Российской Федерации, на территории субъекта Российской Федерации — органом исполнительной власти соответствующего субъекта, на территории муниципального образования — органом местного самоуправления.

6. В практике регулирования общественных отношений административно-правовые режимы используются очень широко, в связи с чем вводимый экстраординарный режим, как правило, «наслаивается» на уже действующий ординарный административно-правовой режим. Наиболее наглядно это явление проявляется в режимах объектов транспортной инфраструктуры и в режимах антитеррористической защищенности.

На объектах транспортной инфраструктуры устанавливаются постоянно действующие административно-правовые режимы обеспечения транспортной безопасности. Эти режимы для разных объектов различаются в зависимости от их категорий. При повышении уровня угрозы безопасности объект временно переводится на более высокий уровень. После устранения угрозы восстанавливается ранее действовавший режим. Изменение характеристик объекта или внешних обстоятельств, например, устойчивое снижение уровня угрозы, может повлечь переход на менее «жесткий» режим, однако не в качестве «временного послабления», а на постоянной основе.

В области транспортной безопасности Федеральный закон от 9 февраля 2017 г. № 16-ФЗ «О транспортной безопасности»30 предусматривает определение угроз совершения актов незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса, проведение оценки уязвимости объектов транспортной инфраструктуры и транспортных средств, категорирование объектов транспортной инфраструктуры и установление уровней безопасности.

Минтранс России в зависимости от вида транспорта разделяет объекты транспортной инфраструктуры на три (автомобильный транспорт), четыре (водный и железнодорожный транспорты) или пять (воздушный транспорт) категорий. При проведении категоризации объектов транспортной инфраструктуры учитываются три критерия:

— оперативная обстановка;

— возможные последствия для жизни и здоровья людей;

— возможные материальные последствия.

Если второй и третий критерии более или менее постоянные, то первый — оперативная обстановка — может мгновенно меняться.

Конкретную категорию определяет любой из трех критериев, соответствующий наибольшей категории. Так, для объектов транспортной инфраструктуры воздушного транспорта пятой категории соответствует обстановка, когда не зафиксировано совершенных или предотвращенных актов незаконного вмешательства в отношении аналогичных объектов транспортной инфраструктуры на всей территории Российской Федерации. Количество погибших или пострадавших на объектах пятой категории людей вследствие акта незаконного вмешательства не может превышать 40 человек, а возможный материальный ущерб не может быть более 10 млн руб. Однако, если возможное количество погибших или получивших вред здоровью людей в результате возможного совершения акта незаконного вмешательства может составить от 500 до 2000 человек или материальный ущерб составит от 200 до 500 млн руб., объекту будет присвоена вторая категория. Присвоенная объекту категория определяет содержание соответствующего объектового административно-правового режима. Чем выше категория объекта (необходимо иметь в виду, что наивысшей является первая категория), тем более строгий режим необходим для обеспечения транспортной безопасности.

Уровни безопасности объектов транспортной инфраструктуры устанавливаются в соответствии с Порядком их объявления (установления)31, предусматривающим три уровня:

уровень № 1 — степень защищенности транспортного комплекса от потенциальных угроз, заключающихся в наличии совокупности вероятных условий и факторов, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса;

уровень № 2 — степень защищенности транспортного комплекса от непосредственных угроз, заключающихся в наличии совокупности конкретных условий и факторов, создающих опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса;

уровень № 3 — степень защищенности транспортного комплекса от прямых угроз, заключающихся в наличии совокупности условий и факторов, создавших опасность совершения акта незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса.

Первому уровню соответствуют ординарные режимы, второму и третьему — экстраординарные.

Акты незаконного вмешательства в деятельность транспортного комплекса могут быть довольно разнообразными — захват транспортного средства, взрыв, размещение на объекте транспортной инфраструктуры или на транспортном средстве взрывного устройства, захват или разрушение критического элемента объекта транспортной инфраструктуры или транспортного средства, блокиров

...