Е. А. Малышев

Административно-правовое регулирование внешней трудовой миграции в Российской Федерации

Монография

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК 342.9:331.91

ББК 67.401:65.248

М20

Автор:

Малышев Е. А., кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Западного филиала Российского государственного университета правосудия (г. Санкт-Петербург).

Рецензенты:

Жеребцов А. Н., доктор юридических наук, доцент (Краснодарский университет МВД России);

Макарейко Н. В., доктор юридических наук, доцент (Нижегородская академия МВД России).

В работе рассматривается широкий круг теоретических и практически значимых вопросов, касающихся проблем административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации. Основное внимание обращается на необходимость выработки концепции внешней трудовой миграции, требующей системного подхода, базирующегося на обратном дихотомическом анализе.

На базе обобщения и анализа обширного академического и эмпирического материала обоснована необходимость совершенствования правового регулирования, нового уровня институционального взаимодействия органов публичной администрации на федеральном и региональном уровнях по вопросам регламентации выездных и въездных потоков внешней трудовой миграции.

Законодательство приведено по состоянию на 23 апреля 2024 г.

Для научных и практических работников, преподавателей, аспирантов, слушателей юридических факультетов, а также всех интересующихся проблемами миграции населения.

УДК 342.9:331.91

ББК 67.401:65.248

© Малышев Е. А., 2025

© ООО «Проспект», 2025

ВВЕДЕНИЕ

Среди проблем, обсуждаемых за последние десятилетия в оте­чественной и зарубежной литературе, заметное место занимают многообразные проблемные вопросы, связанные с современными тенденциями в сфере внешней трудовой миграции, с каждым годом приобретающей все большую остроту практически во всех странах, в том числе в Российской Федерации.

Глобализация факторов экономического развития, развитие мирохозяйственных связей проявляется, в частности, в формировании международного рынка рабочей силы, стимулировании роста внешней трудовой миграции. Эти процессы в полной мере затрагивают Россию и резко актуализируют потребность в институциональном и нормативно-правовом обустройстве развивающихся миграционных процессов.

Внимание властей всех уровней, научно-экспертного сообщества и представителей бизнеса к миграционным проблемам, а особенно проблемам внешней трудовой миграции, последовательно возрастало в течение последних лет.

Ежегодно около 60 тыс. российских граждан выезжает на работу за границу1, но масштабы выездных трудовых потоков значительно выше, так как многие российские граждане находят работу за рубежом, минуя официальные каналы трудоустройства. В 2022 г. под влиянием изменившихся социально-экономических условий увеличился миграционный отток населения России за рубеж. В связи с этим требуется принятие дополнительных мер по созданию привлекательных финансовых, социальных и иных механизмов сохранения человеческого капитала, снижения оттока населения нашей страны за рубеж2. Наиболее болезненным для национальной экономики является высокий интеллектуальный уровень граждан Российской Федерации, осуществляющих трудовую деятельность за границей, что выступает тормозом на пути формирования инновационного типа ее развития и требует адекватного административно-правового регулирования.

Поправки в миграционное законодательство существенно изменили принципы и порядок трудоустройства иностранных граждан в России, появились категории высококвалифицированных и квалифицированных специалистов. По данным Главного управления по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации, в 2023 г. отмечается рост количества государственных услуг по выдаче разрешений на работу (+23,6%; 99,1 тыс.) и по оформлению и выдаче патента (+3,6%; 2,3 млн)3, и статистика наглядно свидетельствует о преобладании во въездных трудовых миграционных потоках трудящихся-мигрантов низкой квалификации.

Проблемы совершенствования административно-правового механизма реализации государственной политики России в сфере внешней трудовой миграции обусловливают необходимость изменения подходов к ее традиционному пониманию и рассмотрения как единого социально-правового явления, связанного с реализацией задач и функций государства по обеспечению развития народно-хозяйственного комплекса.

Анализ внешней трудовой миграции в предлагаемом понимании требует новых подходов. В самом общем виде это можно представить как обратный дихотомический анализ, который рассматривается как метод, направленный на выявление новых знаний, и состоит в объединении относительно автономных, но органично связанных выездных и въездных трудовых потоков и их последующем анализе как единого явления.

Между тем осуществление необходимых шагов по решению существующих проблем наталкивается на сохранение традиционных представлений о содержании внешней трудовой миграции, существующую нормативную правовую базу, сложившиеся формы институционального взаимодействия на федеральном и региональном уровнях.

Все это позволяет говорить об актуальности названной проблемы как в теоретическом, так и в практическом плане.

Выделяя в рамках внешней трудовой миграции трудовую эмиграцию и трудовую иммиграцию как два встречно развивающихся процесса, авторы в своих исследованиях не идут дальше этой констатации, не рассматривают их в органической взаимосвязи, сосредотачиваясь преимущественно лишь на характеристике административно-правового регулирования одного вида потока внешней трудовой миграции — трудовой иммиграции в нашу страну, обходя вниманием другой ее вид — трудовую эмиграцию из России.

Реальная действительность свидетельствует о том, что внешняя трудовая миграция становится не просто актуальной, а чрезвычайно значимой в юридическом и, возможно главное, в общественно-политическом и социально-экономическом отношении проблемой, с каждым годом приобретающей все бо́льшую остроту практически во всех странах, в том числе в Российской Федерации.

Если в самое ближайшее время в нашей стране не будут найдены и задействованы средства (политические, экономические, юридические), способные нейтрализовать все то негативное, что влечет за собой приток иностранной рабочей силы или отток россиян в поисках работы за рубеж, внешняя трудовая миграция начнет реально угрожать национальной безопасности Российской Федерации.

Эта потребность и обусловливает актуальность и необходимость разработки концепции внешней трудовой миграции как явления, обладающего сложной структурой единой природы разнонаправленных потоков внешней трудовой миграции — трудовой эмиграции из России и трудовой иммиграции в Россию, модернизации административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации.

Вышеперечисленные факторы определяют важность формирования целостной, логически непротиворечивой, опирающейся на новейшие достижения административно-правовой науки концепции административно-правового регулирования отношений в сфере внешней трудовой миграции, которая базируется на взаимосвязи ее конструктивных элементов и учитывает необходимость совершенствования правового регулирования, выхода на новый уровень институционального взаимодействия федеральных и региональных органов публичной администрации по вопросам регламентации потоков внешней трудовой миграции в контексте инновационного экономического развития России.

При подготовке и написании данной работы автор широко использовал соответствующие теоретические источники, акты национального законодательства и международного права, эмпирические материалы, отражающие особенности внешней трудовой миграции в условиях современных российских реалий, а также отчасти опубликованный им ранее материал.

Автор выражает искреннюю признательность и глубокую благодарность своим коллегам — официальным и неофициальным рецензентам, оказавшим значительную помощь в подготовке рукописи настоящей работы к изданию.

Глава I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ВНЕШНЕЙ ТРУДОВОЙ МИГРАЦИИ

§ 1. Внешняя трудовая миграция как социально-правовое явление и объект административно-правового регулирования

Исследуя внешнюю трудовую миграцию как социально-правовое явление и объект административно-правового регулирования, следует обратить внимание прежде всего на тот весьма обширный круг теоретически, методологически и практически значимых вопросов, касающихся данной тематики, которые остаются к настоящему времени весьма дискуссионными и до конца не решенными.

Возникновению и развитию человеческой цивилизации всегда сопутствовала миграция населения (лат. migratio, от migro — перехожу, переселяюсь), которая обусловливается миграциями отдельных народностей и целых наций.

Многогранность процесса миграции и сложившиеся в связи с этим расхождения в теоретических подходах к его исследованию привели к формированию различных трактовок этого понятия. В силу этого в современном понятийном аппарате отсутствует единое представление о миграции как научной категории. Вместе с тем теоретический анализ понятия является необходимым шагом любого научного исследования.

Передвижение населения есть явление социально обусловленное, которое зависит от определенных социальных факторов — социально-экономических, социально-культурных, социально-политических и социально-психологических4. В юридическом плане миграция связана прежде всего с естественно-правовыми возможностями лица свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства (внутренняя миграция), въезжать в страну и покидать ее территорию (внешняя миграция)5.

Т. А. Прудникова, определяя «…миграцию как совокупность общественных отношений, урегулированных административно-правовыми нормами, связанных с пересечением гражданами как внешних, так и внутренних границ административно-территориальных образований, независимо от воздействующих факторов, с целью обретения ими нового административно-правового статуса»6, как и большинство исследователей, выделяет лишь приобретение мигрантами (субъектами миграционных отношений) нового правового статуса7.

Между тем с указанными утверждениями можно согласиться частично, так как, согласно теории административного права, административно-правовые отношения возникают, изменяются или прекращаются на основании административно-правовых норм, которые порождают эти отношения и реализуются через них8. Следовательно, мигрант как субъект миграционных отношений не только приобретает новый административно-правовой статус, но он также его может изменить или прекратить.

Наряду с авторскими дефинициями определение «миграция» имеется в подзаконных нормативных актах. Такое определение, например, содержится в постановлении Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 935 «Об уточнении Федеральной миграционной программы»9 (далее — уточненная Федеральная миграционная программа от 3 августа 1996 г. № 935), в п. 1 которого дается определение миграции как совокупности различных по своей природе территориальных перемещений населения, сопровождающихся изменением места жительства. Федеральная миграционная программа на 1998–2000 гг., утвержденная постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 141410 (далее — Федеральная миграционная программа на 1998–2000 гг.), в п. 1 определяет миграцию как перемещение по различным причинам людей через границы тех или иных территориальных образований в целях постоянного или временного изменения места жительства.

Государствами — участниками СНГ используется следующее понятие «миграция» — перемещение физических лиц из одного государства в другое, а также в пределах территории государства, вне зависимости от причин этого перемещения11.

Ученые-юристы акцентируют внимание на классификации миграции населения в зависимости от потребности в правовом регулировании тех или иных ее видов. Классификация миграции приводится в уточненной Федеральной миграционной программе от 3 августа 1996 г. № 935, где говорится, что миграция может различаться по: причинам — добровольная или вынужденная; типу — внешняя или внутренняя; виду — возвратная или безвозвратная. Но в Федеральной миграционной программе на 1998–2000 гг. миграция классифицируется лишь по: причинам — добровольная или вынужденная; по типу — внешняя и внутренняя.

Определение миграции, имеющее доктринальный характер, будет звучать следующим образом: миграция — это социально-правовое явление, связанное с территориальным перемещением по различным причинам лиц через границы страны или ее территориально-административные единицы, со сменой ими постоянного места жительства или временного пребывания, характеризующееся совокупностью правоотношений, как правило влекущих приобретение, изменение или прекращение правового статуса мигранта12.

Анализ понятия «миграция» был бы неполным, если не рассмотреть соотношение указанной категории со смежными понятиями «миграционные потоки» и «миграционные процессы».

Отметим, что миграция как социально-правовое явление складывается из нескольких различающихся по своим характеристикам миграционных потоков. Термин «миграционный поток» впервые был применен в Указе Президента РФ oт 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе»13 (далее — Федеральная миграционная программа), где раздел 1.3. давал характеристику миграционных потоков. В данной Федеральной миграционной программе отмечалось, что регулирование процессов миграции на территории России, позволяет условно выделить пять основных миграционных потоков: 1) вынужденная миграция; 2) внешняя миграция; 3) внешняя трудовая миграция; 4) незаконная миграция; 5) внутренняя миграция. В последующем термин «миграционный поток» использовался и в уточненной Федеральной миграционной программе от 3 августа 1996 г. № 935.

В миграционном потоке можно различать отдельные категории мигрантов, имеющие ряд общих признаков или являющиеся носителями тех или иных свойств, поэтому различным видам миграции соответствуют правовые режимы, определяющие статус конкретного субъекта миграции, его правомочия14.

На основании изложенного сделаем вывод, что миграционный поток — это поток, закрепленный в системе однородных правовых предписаний и обособленный из общей системы миграционного процесса по признаку причины, правовым основаниям, видам субъектов, совокупности лиц, участвующих в территориальном перемещении, в пределах административных границ или за их пределы15.

Миграционный поток представляет собой вид миграции населения, который осуществляется в рамках миграционного процесса.

Цепочка действий человека от момента появления желания к перемене места жительства до приживаемости его на новом месте жительства можно рассматривать как процесс16. Миграционный процесс — это не просто территориальное перемещение, а еще и действия, находящиеся за его пределами. По сравнению с миграцией населения миграционный процесс — это такое понятие, которое отражает большую сущность, чем просто перемещение населения. Оно характеризует взаимосвязанное проявление трех явлений, находящихся на разных стадиях миграционного процесса (формирования подвижности, собственно перемещения и приживаемости или для иммигрантов интеграции в местах вселения)17. Таким образом, миграционный процесс — это множество событий, влекущих за собой смену места жительства (пребывания), в котором четко выделяются три стадии.

По мнению М. Л. Тюркина, «под миграционным процессом предлагается понимать целенаправленную совокупность правовых нормативных отношений при проектировании и территориальном перемещении людей, обусловленную их государственным регулированием, реализацией личных и общественных интересов и, как правило, влекущую приобретение ими нового правового статуса»18.

Большинство авторов определений «миграционного процесса» считают, что это процесс территориального движения субъектов миграционных отношений, влекущий приобретение ими нового правового статуса. Полагаем возможным определить миграционный процесс как сознательную, целенаправленную деятельность субъектов публичной власти, выражающуюся в административно-правовом регулировании миграционных потоков, в результате которой приобретается, изменяется или прекращается правовой статус мигрантов19.

Одним из наиболее заметных направлений глобализации является глобализация труда, технологий и капитала, порождающая целый комплекс проблем социокультурного характера20. Внешняя трудовая миграция населения является объективной реальностью, естественным и необходимым элементом отношений между странами мирового сообщества21. Глобализация факторов общественного развития, развитие мирохозяйственных связей проявляется, в частности, в формировании международного рынка рабочей силы, стимулировании роста внешней трудовой миграции.

А. А. Панкратьев обосновывает возможность выполнения внешней трудовой миграцией функции регулирования занятости и рынка труда в виде сбалансирования его пропорций22. По его мнению, внешний фактор развития трудовых ресурсов становится все более заметным, определяющим все более значимые параметры социально-экономического развития страны. Между тем он не учитывает потенциал репатриации российских трудящихся — мигрантов.

Решение этих задач настоятельно требует нового уровня нормативно-правового и институционального обустройства развивающихся миграционных процессов.

Система национальных проектов сформулирована в Указе Президента РФ от 7 мая 2018 г. «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года»23. Одна из главных стратегических целей развития России — увеличение численности ее населения. Между тем в национальных проектах практически полностью отсутствует тема мобильности населения, что не позволяет судить не только о том, какое место отводится миграции в системе приоритетов национальных целей и стратегических задач, но и о том, в чем заключаются приоритеты управления миграцией24.

Таблица 1

Численность и состав рабочей силы в РФ (тыс. человек)25

Год	2015	2019	2020	2021	2022
Численность рабочей силы всего, в том числе:	76 588	75 398	74 923	75 350	74 924
Занятые	72 324	71 933	70 801	71 719	71 974
Безработные	4 264	3 465	4 321	3 631	2 951

Россия одновременно выступает и как страна — импортер иностранной рабочей силы, и как страна — экспортер национальной рабочей силы за рубеж26.

«…Трудовая эмиграция из России заслуживает особого внимания со стороны государства, поскольку затрагивает вопросы как утечки умов, так и нехватки трудоспособного населения в нашей стране…»27. При поддержке государства за рубеж ежегодно выезжает в среднем около 60 тыс. российских граждан.

Таблица 2

Численность российских граждан, выехавших на работу за границу, в том числе ученых и высококвалифицированных специалистов (человек)28

Год	2015	2019	2020	2021	2022
Всего	57 138	57 638	45 463	53 149	55 597
в том числе:
трудовые эмигранты с высшим образованием	27 775	32 618	25 850	30 364	32 956
трудовые эмигранты, имеющие ученую степень доктора наук	227	–	–	–	–
трудовые эмигранты, имеющие ученую степень кандидата наук	444	–	–	–	–

Расчеты Росстата и ГУВМ МВД России показывают, что за 2002–2015 гг. из России эмигрировали на постоянное место жительства и выехали для временного трудоустройства за рубежом около 2,4 млн человек. В их числе каждый четвертый имеет высшее образование (около 620 тыс. человек), среди них — 670 докторов и 1 700 кандидатов наук29.

Главный ученый секретарь Российской академии наук Николай Долгушкин уточнил, что «…с 2012 года в пять раз увеличилось количество ученых и высококвалифицированных специалистов, уезжающих за границу. Россия — единственная из развитых стран, где несколько десятилетий подряд сокращается число ученых. С 1990 года число ученых снизилось с 992 тыс. человек до 348 тыс. человек, то есть на 65%…»30. Действительно, на российском рынке труда наблюдается серьезная негативная тенденция: наряду с оттоком капитала появляется отток ученых. Этот отток человеческого капитала имеет особое значение, так как определяет перспективы развития России.

Напротив, приток иностранных работников по приоритетным профессионально квалификационным группам сглаживает структурный дефицит на национальном рынке труда и способствует развитию экономики России.

«Основная проблема — не нехватка денег, а нехватка рабочей силы. И мы это видим, кстати, по опросам предприятий. Кто главный может про это сказать — сами предприятия. И предприятия в первую очередь говорят не о недостатке кредита, не о недостатке спроса, а о недостатке рабочей силы», — подчеркнула глава ЦБ России Эльвира Набиуллина, уточнив, что были опрошены 13 тыс. компаний31. В этой связи внешняя трудовая миграция выступает одним из очевидных путей решения проблемы, вызванной дефицитом трудовых ресурсов на российском рынке труда.

Таблица 3

Численность иностранных граждан, осуществлявших трудовую деятельность в РФ (тыс. человек)32

Год	2018	2019	2020	2021	2022
выдано разрешений на работу	130 136	126 879	62 686	93 031	95 328
оформлено разрешений на работу высококвалифицированным специалистам	28 183	34 299	20 528	46 691	32 717
оформлено разрешений на работу квалифицированным специалистам	20 145	17 880	7 609	6 830	8 895
оформлено патентов	1 671 706	1 767 254	1 132 593	2 221 826	2 059 964

Необходимо к данным о легальных иностранных работниках прибавить и данные экспертов из МВД России о количестве незаконных мигрантов на российском рынке труда, они оценивают масштаб незаконных трудящихся-мигрантов из СНГ в количестве 819,6 тыс. человек33.

Кроме того, наиболее болезненным для экономики государства является более высокий образовательный уровень россиян, выезжающих на работу за границу, в сравнении с низкой образовательной структурой иностранных работников, въезжающих в Россию. Между тем осуществление необходимых преобразований в значительной мере опосредуется достигнутым уровнем научных представлений о внешней трудовой миграции.

Внешняя трудовая миграция, оказывая влияние на многие сферы общественной жизни, является предметом изучения ряда общественных наук — экономики, социологии, политологии, юриспруденции и других, каждая из которых анализирует свой ракурс этого явления, используя свой научный инструментарий, и получает результат, описанный своим категориальным аппаратом и, соответственно, находящийся в системе координат своей области знаний.

Исследователи выделяют трудовую миграцию в общем миграционном процессе, указывая ее обусловленность социально-экономическими факторами и констатируя ее большое влияние на развитие общества34. Важным моментом исследования является выделение в общем трудовом миграционном потоке внутренней трудовой миграции (в пределах одного государства) и международной (с пересечением государственной границы)35, рассматриваемые как самостоятельные потоки, развивающиеся под воздействием различных факторов. Практически все исследователи едины в увязывании анализа внешней трудовой миграции с перемещением трудоспособного лица через государственную границу для трудоустройства в другой стране36.

За рубежом данной проблеме также уделяется значительное внимание, о чем свидетельствует работа П. Сталкера «Работники без границ: влияние глобализации на международную миграцию»37. Автором осуществлен анализ воздействия глобализации на внешнюю трудовую миграцию работников из развивающихся стран в промышленно развитые страны.

Достаточно большое внимание исследованию миграционных отношений, прежде всего нормативных основ развития внешней трудовой миграции, уделяется юридической наукой. Серьезное внимание уделяется сравнительно-правовому анализу принципов, норм, реальной практики и перспектив развития административно-правового регулирования трудовой миграции в Российской Федерации и опыта других стран, прежде всего стран Европейского союза38, анализу правовых норм, регулирующих поведение субъектов миграционных отношений в Российской Федерации39.

Исследователи-юристы значительное внимание уделяют выяснению природы и содержания внешней трудовой миграции. В значительной мере общепринятым является следующее понимание внешней трудовой миграции: выезд гражданина с территории одного государства на территорию другого государства, гражданином которого он (она) не является, с целью осуществления трудовой деятельности40. Это наиболее общее определение, освобождающее анализ от выявления присущего этому процессу сложного содержания и детальной характеристики присущих ему черт. Существенной конкретизацией анализа внешней трудовой миграции является выделение в ее рамках трудовой эмиграции и трудовой иммиграции41.

При этом важно отметить, что, выделяя в рамках внешней трудовой миграции два указанных встречно развивающихся процесса, авторы в своих исследованиях не идут дальше этой констатации, не рассматривают их в органической взаимосвязи, сосредоточиваясь преимущественно лишь на характеристике административно-правового регулирования одного вида потока внешней трудовой миграции — трудовой иммиграции, обходя вниманием другой ее вид — трудовую эмиграцию, поток, при котором российские граждане выезжают за границу для осуществления трудовой деятельности42. Заметным исключением из обозначенного подхода являются, на наш взгляд, исследования А. И. Иванчак, которая опубликовала монографии, посвященные правовому режиму труда иностранных граждан в РФ, а также правовому регулированию труда российских работников — эмигрантов43. Но опять-таки она не рассматривает их (эти потоки) в органической взаимосвязи.

Проведенный анализ позволяет, на наш взгляд, прийти к следующему выводу. Проблемы совершенствования механизма административно-правового регулирования внешней трудовой миграции обусловливают необходимость изменения подходов к ее традиционному пониманию и рассмотрения как единого социально-правового явления, связанного с реализацией задач и функций государства по обеспечению развития народно-хозяйственного комплекса.

Накопленные знания о миграционных правоотношениях, разработанные и обоснованные научные положения правового регулирования процессов внешней трудовой миграции до сих пор не представляют собой системной теоретической конструкции комплексного административно-правового регулирования выездных и въездных потоков внешней трудовой миграции в современной России. Такие ограниченные подходы исследования внешней трудовой миграции не соответствуют современным целям и задачам развития России, не способны обеспечить адекватное законодательное и институциональное оформление миграционной политики нашей страны.

Нарастает необходимость решительного изменения подходов в понимании внешней трудовой миграции. Основополагающее значение имеет системный подход, то есть рассмотрение внешней трудовой миграции как единого социально-правового явления, состоящего из относительно автономных, но органично связанных выездных и въездных трудовых миграционных потоков. Только на этой основе, на наш взгляд, возможна разработка адекватного новым условиям законодательства и новых форм институционального взаимодействия на федеральном и региональном уровнях в сфере внешней трудовой миграции, что позволит обеспечить разработку и реализацию эффективной государственной миграционной политики в современных условиях.

Предлагаемый подход позволяет оценить общую ситуацию с миграционными трудовыми потоками, включающую их количественные и качественные параметры, соотношение и влияние на развитие страны. В противном случае мы ограничиваемся констатацией развивающихся процессов.

Возрастающие масштабы выездных потоков при отсутствии внутренней статистики, которая не учитывает миграционный отток российских граждан за рубеж по частным каналам, являются серьезным демографическим и экономическим вызовом для России.

«…По ряду оценок, за рубежом в настоящее время работает порядка 1,5 млн россиян…»44. При этом не предпринимаются попытки сопоставить и согласовать этот процесс с развивающимся потоком трудовой иммиграции, уяснения вытекающих отсюда угроз социально-экономическому развитию страны.

Предлагаемая теоретическая модель анализа внешней трудовой миграции позволяет не только изменить представление о данном социально-правовом явлении, но и осуществить точные прогнозы состояния и рынка рабочей силы, определить перспективы социально-экономического развития нашей страны, совершенствовать целенаправленное воздействие комплекса специальных правовых средств на общественные отношения, развивающиеся в миграционной сфере.

Внешняя трудовая миграция обладает сложной структурой, включающей разнонаправленные трудовые миграционные потоки — эмиграцию из России и иммиграцию в Россию. Анализ внешней трудовой миграции в предлагаемом понимании требует новых подходов, основанных на обратной дихотомии45, которая подразумевает одновременно общность и различие объединяемых частей исследуемой категории объектов. Общность выражается через явные признаки объединяемых частей, а различие — через косвенные. Обратный дихотомический анализ строится на объединении выездных и въездных трудовых миграционных потоков и их последующем изучении как единого явления, на смещении акцента с традиционных представлений о трудовой эмиграции и трудовой иммиграции как самостоятельных явлениях к их анализу как органически связанных общей природой встречных потоков, составляющих единое явление — внешнюю трудовую миграцию. Без такого подхода невозможны или малоэффективны как правовое регулирование, так и новые уровни институционального взаимодействия федеральных и региональных органов публичной администрации в этой сфере.

Исходя из предложенного подхода можно определить внешнюю трудовую миграцию как совокупность межгосударственных, добровольных, временных перемещений трудоспособных российских граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также въезд иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию в целях, как правило, законной трудовой деятельности по найму в течение срока, который определен нормативными правовыми актами государства и международными договорами и соглашениями, участником которых является государство, и до истечения которого трудящийся-мигрант обязан выехать из государства или продлить срок своего законного пребывания и осуществления трудовой деятельности на его территории46.

Содержание внешней трудовой миграции составляет органическая связь обозначенных нами двух встречных потоков. Эта связь базируется на их единой природе, проявляющейся в общих признаках выездного и въездного трудовых миграционных потоков47. К их числу относятся, на наш взгляд, следующие признаки:

1. Сочетание реализации лицом — трудящимся-мигрантом таких основных общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, как право на свободный труд и право свободного выезда из страны и въезда на ее территорию.

2. Пересечение лицом — трудящимся-мигрантом государственной границы страны. В отличие от внутреннего перемещения в пределах административно-территориальных единиц государства выезд и въезд трудящегося-мигранта связан с пересечением им государственной границы страны, государственным миграционным надзором публичной администрации за его трудоустройством в стране въезда.

3. Добровольное перемещение трудящегося-мигранта в страну трудоустройства. Трудящийся-мигрант добровольно перемещается, по своей воле покидая государство своего постоянного проживания (пребывания), на территорию другого государства. В основе добровольной миграции лежит отсутствие ее противоправных причин.

4. Временное пребывание трудящегося-мигранта в стране трудоустройства. Трудящийся-мигрант перемещается в другую страну на определенное время и имеет намерение вернуться на прежнее место своего жительства. Временные параметры пребывания (краткосрочное или долгосрочное) определяются сроком трудового договора либо сроком гражданско-правового договора трудящегося-мигранта.

5. Регулярное пересечение трудящимся-мигрантом государственной границы страны (приграничная и вахтовая миграция) или нерегулярное (сезонная миграция). Приграничный трудящийся-мигрант регулярно (ежедневно или еженедельно) пересекает государственную границу, то есть живет в одной стране, а работает в другой. При вахтовой трудовой миграции используется режим стабильного и постоянного чередования работы и отдыха трудящегося-мигранта, что вызвано тяжелыми условиями труда (например, работа на морских платформах). Сезонный трудящийся-мигрант совершает перемещения только в определенной части года в зависимости от сезонных условий (например, сельскохозяйственные работы).

6. Экономические мотивы перемещения трудящегося-мигранта в страну трудоустройства. Они лежат в основе трудовой деятельности — выполнении работ (оказании услуг) в стране, которая не является страной гражданской принадлежности трудящегося-мигранта, — и вызваны различием уровня заработной платы и состояния рынка труда в разных странах.

7. Наличие институционных начал в трансграничном перемещении трудящегося-мигранта. Эти начала выступают в различных организационных формах: организованное перемещение трудящегося-мигранта при участии публичной администрации (в рамках международных межправительственных48 и межведомственных соглашений49) либо без непосредственного участия, но под контролем и надзором административно-публичных органов (например, при содействии лицензированных организаций и многофункциональных миграционных центров) или самостоятельное перемещение трудящегося-мигранта, но под контролем и надзором государства.

8. Законные основания пересечения границы, нахождения и осуществления трудовой деятельности на территории государства въезда, гражданином которого трудящийся-мигрант не является и в котором постоянно не проживает, его выезда по завершении разрешенных сроков пребывания и незаконные — без соблюдения установленных правил въезда, пребывания и осуществления трудовой деятельности.

Такое понимание сущностных и содержательных составляющих внешней трудовой миграции позволяет отделить ее от других видов миграционных потоков, показать самостоятельное место в системе миграционных процессов, выявить более сложные взаимодействия в системе общественных отношений.

Следует указать, что отечественные нормативные акты активно используют понятийный аппарат, характеризующий миграционные отношения. Так, в Указе Президента РФ oт 9 августа 1994 г. № 1668 «О Федеральной миграционной программе» отмечалось, что внешняя трудовая миграция относится к внешней, добровольной возвратной, может быть незаконной.

Федеральная миграционная программа на 1998–2000 гг.50 содержала определение внешней трудовой миграции — добровольное перемещение на законном основании людей, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию с целью осуществления ими оплачиваемой трудовой деятельности. Данное определение выделяло такие ее важные признаки, как добровольность, законность, цель, но не указывало на ее возвратность (временность).

В 2003 г. Правительством Российской Федерации принимается Концепция регулирования миграционных процессов в Российской Федерации51, в которой определялись основные направления деятельности по регулированию внешней трудовой миграции: во-первых, по привлечению и использованию в Российской Федерации труда иностранных граждан и, во-вторых, выезду российских граждан за границу с целью работы по найму. А также использовались понятия внешняя трудовая миграция, трудовая иммиграция, трудовая эмиграция, но отсутствовало их определение.

В принятой в 2012 г. Концепции на период до 2025 г.52 использовалось понятие трудовая миграция — временная миграция с целью трудоустройства и выполнения работ (оказания услуг).

Но в дальнейшем, а именно в принятой в 2018 году Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019–2025 гг.53 (далее — Концепция на 2019–2025 гг.), не выделяются миграционные потоки и вообще отсутствует понятие внешняя трудовая миграция. В этой Концепции определена основная цель — создание миграционной ситуации, которая способствует решению задач в сфере социально-экономического развития страны. Но, для того чтобы обеспечить эффективное административно-правовое регулирование внешней трудовой миграции — что, безусловно, необходимо по ряду экономических, политических, демографических и социальных причин, — следует как минимум вернуть это понятие в наши нормативные документы. Миграционная политика тесно связана с экономической, демографической, национальной и региональной, становится структурным элементом государственной стратегии развития России и активно стимулирует развитие законодательства54.

Для более детального рассмотрения понятия «внешняя трудовая миграция» необходимо определить круг лиц, на которых распространяется действие правовых актов в этой области.

Так, в Федеральной миграционной программе отмечалось, что субъектами внешней трудовой миграции (трудящимися-мигрантами) являются лица, которые занимались, занимаются или будут заниматься оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданами которого они не являются. В данном определении положителен следующий факт — конкретно указывается на то, что трудящийся-мигрант осуществляет оплачиваемую трудовую деятельность и не является гражданином страны трудоустройства.

Приведенное определение понятия трудящийся-мигрант повторяет терминологию, используемую в Международной конвенции о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей от 1990 г.55 (далее — Конвенция ООН 1990 г.). Согласно п. 1 ст. 2 ч. I Конвенции ООН 1990 г. термин трудящийся-мигрант означает лицо, которое будет заниматься, занимается или занималось оплачиваемой деятельностью в государстве, гражданином которого он или она не является.

В Модельном законе государств — участников СНГ от 27 ноября 2015 г. № 43-5 «О миграции трудовых ресурсов»56 в ст. 2 дается аналогичное определение понятия трудящийся-мигрант — лицо, которое занималось, занимается или будет заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью в государстве, гражданином которого оно не является.

Модельный Миграционный кодекс для государств — участников СНГ от 16 апреля 2021 г. № 52-357 учитывает не только гражданство трудящегося-мигранта, но и место его постоянного проживания, закрепляя в ст. 2 основное понятие трудящийся-мигрант — лицо, которое занималось, занимается или будет заниматься оплачиваемой трудовой деятельностью в государстве, в котором оно постоянно не проживает и гражданином которого не является.

Между тем в России, которая является участником международных соглашений, посвященных защите прав трудящихся-мигрантов58, отсутствует законодательное закрепление понятия трудящийся-мигрант.

Применительно к Российской Федерации вынуждены констатировать: Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»59 (далее — ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации») содержит в ч. 1 ст. 2 понятие иностранный работник — иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность. Тем не менее, как показывает правоприменительная практика, отсутствие нормативно закрепленного понятия трудящийся-мигрант не препятствует его применению в двусторонних и многосторонних международных соглашениях с участием Российской Федерации, а также в подзаконных актах федерального уровня и в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации.

По справедливому мнению Ю. Е. Аврутина, «…практически во всех отраслях права существует значительное число доктринальных понятий и дефиниций, которые не имеют легального закрепления, например понятие “правоохранительная деятельность” широко используется в научной литературе, но его законодательная дефиниция отсутствует»60.

Следует обратить внимание законодателя на совершенствование имеющегося понятийного аппарата миграционного права. Так, до сих пор остаются не урегулированными определения «внешняя трудовая миграция», «трудящийся-мигрант» и др.

Считаем, что в российском законодательстве необходимо закрепить понятие трудящийся-мигрант — лицо, законно находящееся и на законном основании занимающееся трудовой деятельностью на территории государства, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает61.

В порядке обобщения изложенного выше сделаем следующие выводы:

1. Национальные интересы России заключаются в поиске адекватных правовых и институциональных мер реализации стратегических целей государственной миграционной политики исходя из современного понимания национальных и глобальных проблем внешней трудовой миграции. Этот интерес, определяя вектор миграционной политики государства, должен детерминировать совершенствование административно-правового регулирования как механизма формирования средств правового воздействия на общественные отношения в сфере внешней трудовой миграции. Это возможно лишь на основе решительного преодоления существующих традиционных подходов в анализе видов трудовых миграционных потоков, развивающихся в России, и рассмотрения этих потоков в органической взаимосвязи как единого социально-правового явления, состоящего из относительно автономных, но органично связанных выездных и въездных трудовых потоков.

2. Авторское определение понятия внешняя трудовая миграция — совокупность межгосударственных, добровольных, временных перемещений трудоспособных российских граждан, постоянно проживающих на территории Российской Федерации, за границу, а также въезд иностранных граждан и лиц без гражданства, постоянно проживающих вне пределов Российской Федерации, на ее территорию в целях, как правило, законной трудовой деятельности по найму в течение срока, определенного нормативными правовыми актами государства и международными договорами и соглашениями, участником которых является государство, до истечения которого трудящийся-мигрант обязан выехать из государства или продлить срок своего законного пребывания и осуществления трудовой деятельности на его территории.

3. Трудящийся-мигрант — лицо, законно находящееся и на законном основании занимающееся временной трудовой деятельностью по найму на территории государства, гражданином которого оно не является и в котором постоянно не проживает.

4. Выделены общие признаки выездного и въездного трудовых миграционных потоков, характеризующие их единую природу и позволяющие рассматривать их в качестве составных элементов внешней трудовой миграции.

§ 2. Становление административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации в современный период

Развитие и изменение административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в современной России определяется прежде всего объективными процессами — развитием самого общества, изменениями в экономике страны и ее социально-политической системе, в международном положении государства.

Основанием, которое, на наш взгляд, позволяет обособить современный период от иных периодов правового регулирования внешней трудовой миграции в Российском государстве, является качественное изменение миграционной ситуации в стране, связанное прежде всего с распадом Советского Союза62. После распада СССР миграция населения России заметно изменилась. Страна стала открытой, выезд за пределы бывшего СССР и возвращение в Россию ее граждан — свободными. Миграция населения между Россией и старым, или дальним, зарубежьем возросла в десятки раз63.

Каждый этап административно-правового регулирования внешней трудовой миграции характеризуется набором правовых элементов, закрепленных в нормах права, что позволяет нам из указанного периода выделить первый этап (1991–2002 гг.), который характеризуется нормативными правовыми актами, принятыми как в период существования СССР, так и в Российской Федерации.

К нормативным актам следует отнести: Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-X «О правовом положении иностранных граждан в СССР»; Кодекс РСФСР об административных правонарушениях от 20 июля 1984 г.64; Закон РФ от 19 апреля 1991 г. № 1032-I «О занятости населения в Российской Федерации»; Закон РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-I «О Государственной границе Российской Федерации»65; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. № 114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию»; Федеральный закон от 8 августа 2001 г. № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» и др.

Законом РФ «О занятости населения в Российской Федерации» от 1991 г. законодательно было закреплено (ст. 10) право граждан на профессиональную деятельность за пределами территории Российской Федерации, привлечение на территорию Российской Федерации иностранной рабочей силы (ст. 17), лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами ее территории (ст. 18). Тем самым законодательно было определено право российских граждан на самостоятельный поиск работы и трудоустройство за границей, а также условия и порядок привлечения иностранной рабочей силы в России.

В 1993 г., в целях проведения государственной политики России по привлечению иностранной рабочей силы, обеспечения приоритетного права российских граждан на занятие вакантных рабочих мест и в соответствии с Указом Президента РФ «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации»66, было утверждено Положение о привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы67 (далее — Положение). Данное Положение определяло условия и порядок выдачи разрешений на привлечение в Российскую Федерацию иностранной рабочей силы, а также подтверждало право иностранных граждан на занятие трудовой деятельностью на ее территории (ст. 1 Положения).

До середины 90-х гг. права иностранных граждан в нашей стране определялись постановлением Кабинета министров СССР № 212 от 26 апреля 1991 г.68, утвердившим Правила пребывания иностранных граждан в СССР. Однако в данном постановлении не устанавливался порядок въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее, правила транзитного проезда иностранных граждан, не содержался перечень оснований отказа иностранцам во въезде и выезде. Эти недочеты вызвали необходимость принятия в 1996 г. нормативного акта, регламентирующего указанные вопросы, которые законодательно были закреплены в ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию».

ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» устанавливал перечень видов деятельности, на осуществление которых требуются лицензии. В числе прочих была учтена деятельность, связанная с трудоустройством граждан России за ее пределами (п. 83 ч. 1 ст. 17 Закона).

Предпринятые меры по усилению значимости административно-правового регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации были закреплены не только законодательно. Так, на подзаконном уровне в 1994 г. была разработана первая федеральная целевая программа по миграции — Федеральная миграционная программа69.

В указанной программе отмечалось, что первоочередной целью государственной миграционной политики является регулирование миграционных потоков, преодоление негативных последствий стихийно развивающихся процессов миграции на территории Российской Федерации. А одним из основных направлений деятельности в этой программе указана разработка механизмов государственного регулирования внешней трудовой миграции в стране. Федеральная миграционная программа действовала до 2002 г., при этом, в целях совершенствования механизма ее реализации, трижды претерпевала изменения — была скорректирована и утверждена на следующие краткосрочные периоды: 1996–1997 гг. — постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г. № 95370; 1998–2000 гг. — постановлением Правительства РФ от 10 ноября 1997 г. № 141471; на 2001 г. — постановлением Правительства РФ от 30 декабря 2000 г. № 103472.

Государственная миграционная политика РФ и ее институциональное обеспечение в постсоветский период формировались поэтапно, а приоритетные направления трансформировались. Именно поэтому полагаем необходимым проанализировать основные характеристики этих изменений сквозь призму институциональных преобразований.

Постановлением Правительства РСФСР от 28 декабря 1991 г. № 80 «Вопросы министерства труда и занятости населения РСФСР» был учрежден Комитет по делам миграции населения при Министерстве труда и занятости населения РФ — первый орган государственной власти, который был призван регулировать миграционные процессы в России73.

Несколько позже, в июне того же года, практически в условиях чрезвычайной ситуации на базе Комитета во исполнение Указа Президента РФ № 626 от 14 июня 1992 г. «О Федеральной миграционной службе»74 была образована самостоятельная Федеральная миграционная служба (далее — ФМС России).

Постановлением Правительства РФ от 1 марта 1993 г. № 173, утвердившим Положение о Федеральной миграционной службе75, на ФМС России были возложены функции головного и координирующего органа по миграционной политике.

В условиях кризиса имеющейся системы государственного управления миграционными процессами Указом Президента РФ от 17 мая 2000 г. № 867 «О структуре федеральных органов исполнительной власти»76 ФМС России была упразднена, а ее функции были переданы вновь образованному Министерству по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ (далее — Минфедерации России). Однако принятые меры не возымели ожидаемых результатов. Указом Президента РФ от 16 октября 2001 г. № 1230 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти»77 Минфедерации России было упразднено, а его функции переданы в МВД России, МИД России и Минэкономразвития России. Однако управление миграционными процессами длительное время отсутствовало, и лишь спустя 4 месяца (только 23 февраля 2002 г.), в соответствии с Указом Президента РФ, была вновь создана Федеральная миграционная служба, уже в составе МВД России78.

Таким образом, на первом этапе осуществлялось формирование основ российского миграционного законодательства, которое нашло выражение в сломе существовавших тоталитарных подходов к регулированию внешней трудовой миграции.

В указанной сфере появляются нормативные правовые акты, которые регулировали процедуру въезда в страну и выезда из страны, порядок привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации79 и порядок лицензирования деятельности по трудоустройству российских граждан за пределами Российской Федерации80, вводится система квотирования привлекаемой иностранной рабочей силы в Россию и осуществляется лицензирование деятельности организаций, специализирующихся на международном трудовом обмене.

Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики РФ было упразднено, а его функции переданы в МВД России, МИД России и Минэкономразвития России.

Второй этап (2002–2006 гг.) — формирование основ законодательного обеспечения реализации государственной политики в сфере внешней трудовой миграции.

Анализируя миграционные процессы, Т. А. Федотовская делает вполне справедливый вывод о том, что «…основы законодательного обеспечения государственной миграционной политики фактически сформированы только в 2003 г. К этому времени был принят ФЗ “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и внесены дополнения в Закон “О занятости населения в Российской Федерации” Федеральным законом от 10 января 2003 г. № 8-ФЗ…»81.

Прежде всего в ст. 5 Закона «О занятости населения в Российской Федерации» указано, что государственная политика в области содействия занятости населения направлена, в частности, на развитие трудовых ресурсов, повышение их мобильности, защиту национального рынка труда. С другой стороны, на основании этой же ст. 5 указанного Закона, государство обязано обеспечивать международное сотрудничество в решении проблем занятости, включая вопросы, связанные с трудовой деятельностью граждан РФ за пределами ее территории и иностранных граждан на ее территории, соблюдение международных трудовых норм. При этом, согласно ст. 17 данного Закона, привлечение и использование иностранной рабочей силы на территории России определяется ее законодательством.

ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» регламентировался: во-первых, порядок участия иностранных граждан в трудовых отношениях на территории РФ (ст. 13 Закона), а во-вторых, порядок оформления приглашения на въезд в РФ иностранного гражданина в целях осуществления трудовой дея­тельности (ст. 18 Закона).

Постановлением Правительства РФ от 14 июня 2002 г. № 42482 было утверждено новое Положение о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан России за ее пределами. Положением определялось, что к деятельности по трудо­устройству за границей относится посредническая деятельность, включающая в себя оказание гражданам Российской Федерации услуг по содействию в поиске оплачиваемой работы у иностранного работодателя за ее пределами, получению разрешения на работу в иностранном государстве, заключению трудового договора с иностранным работодателем (ст. 3 Положения). При этом лицензия на осуществление данной деятельности выдавалась сроком на 5 лет (ст. 4 Положения).

С 1 июля 2002 г. вступил в действие Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ (далее — КоАП РФ). Его отличительной особенностью стала отдельная гл. 18, которая устанавливала административную ответственность, в том числе субъектов внешней трудовой миграции:

1) по ст. 18.10 — нарушение правил привлечения и использования в Российской Федерации иностранной рабочей силы;

2) по ст. 18.13 — незаконная деятельность по трудоустройству граждан Российской Федерации за границей.

На последующих этапах их перечень значительно расширится.

Постановление Правительства РФ от 30 октября 2002 г. № 782 «Об утверждении квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности»83 занимает важное место в системе публичного управления внешней трудовой миграции. Начиная с 2003 г. была утверждена квота на привлечение иностранных работников в Россию, в 2003 г. она составила 530 тыс. приглашений. Министерством труда и социального развития РФ был утвержден механизм подготовки и рассмотрения предложений субъектов Российской Федерации по определению вышеуказанной квоты84.

Кроме этого, были приняты нормативные акты, регулирующие вопросы в сфере привлечения и использования иностранной рабочей силы в Российской Федерации85.

Публичное управление внешней трудовой миграции затрагивало компетенцию многих федеральных органов исполнительной власти, что требовало их межведомственного взаимодействия. В целях координации деятельности федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации по реализации единой государственной миграционной политики в 2002 г. была образована Правительственная комиссия по миграционной политике86.

Указом Президента РФ от 23 февраля 2002 г. № 232 «О совершенствовании государственного управления в области миграционной политики»87 на Министерство внутренних дел Российской Федерации были возложены функции государственного контроля за миграционной обстановкой на территории страны, а в составе Министерства была создана Федеральная миграционная служба. Позднее другим Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти»88 на основе Федеральной миграционной службы и паспортно-визовой службы органов внутренних дел, в целях совершенствования государственного управления в области миграционной политики, была создана Федеральная миграционная служба89.

Позиция государства по вопросам регулирования внешней трудовой миграции была определена в Концепции от 2003 г. В качестве основных механизмов реализации Концепции от 2003 г. были предложены меры по совершенствованию законодательства, по разработке федеральных и региональных целевых программ, по разработке балансов трудовых ресурсов и созданию баз данных по мигрантам, по качественному изменению кадрового, информационного и научного обеспечения миграционной политики.

В целях внедрения новых подходов в организации миграционного надзора Правительством РФ в 2004 г. были утверждены Правила использования миграционной карты90, которая является документом, содержащим сведения об иностранном гражданине, въезжающем в Россию, и служащим для контроля за временным пребыванием мигрантов на ее территории (ст. 1, 2 Правил).

С целью получения достоверной информации о количестве иностранных граждан, въезжающих в страну и пребывающих в ней с различными целями, а также выезжающих за пределы России, в 2005 г. правительство РФ утвердило Положение о создании, ведении и использовании центрального банка данных по учету иностранных граждан, временно пребывающих и временно или постоянно проживающих в Российской Федерации91.

На данном этапе ситуация в сфере привлечения и использования иностранной рабочей силы в России складывалась следующим образом: «…привлечение иностранных работников в российскую экономику за последние 10 лет возросло в 6 раз и достигло в 2005 г. 702,5 тыс. человек…»92.

Трудовая деятельность российских граждан за границей, по мнению экспертов, также занимала важное место в определении перспектив развития страны в связи с так называемой «утечкой умов». По отдельным оценкам, около 1 млн российских граждан осуществляют трудовую деятельность в других странах и это при том, что в последние годы при поддержке государства за рубеж выезжает в среднем около 40 тыс. человек93.

Таким образом, второй этап (2002–2006 гг.) начинается с принятием в 2002 г. ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». В 2004 г. в результате реформирования системы миграционных органов была создана Федеральная миграционная служба — федеральный орган исполнительной власти, выполняющий правоприменительные функции, функции по контролю и надзору и функции по оказанию государственных услуг в сфере миграции.

Начало третьего этапа связано с принятием таких важных федеральных законов, как: Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»; Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 110-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации”»; Федеральный закон от 18 июля 2006 г. № 121-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования управления в сфере миграции».

Новое миграционное законодательство имело своей целью упрощение процедуры миграционного учета, порядка привлечения и использования труда иностранных работников, в том числе выдачи разрешений на работу для иностранных граждан, въезжающих в Российскую Федерацию в безвизовом порядке94.

Первым из названных законодательных актов — ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» — предусмотрены гибкие модели миграционного учета для различных категорий иностранных граждан: регистрация иностранных граждан и лиц без гражданства по месту жительства, а также учет по месту пребывания в РФ95.

Следующим нормативным актом является ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и о признании утратившими силу отдельных положений Федерального закона “О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты Российской Федерации”», которым введен правовой инструмент — устанавливаемая ежегодно Правительством РФ в соответствии со ст. 18 и ст. 18.1 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» иммиграционная квота. В законе выражено и главное предназначение иммиграционной квоты — определить предельное количество трудящихся-мигрантов, которые могут въехать в государство, что напрямую связано с защитой национального рынка труда России.

Подчеркнем, что до 2006 г. квоты не распространялись на граждан стран СНГ. С ноября 2006 г. до 2015 г. правительство РФ ежегодно утвер­ждало квоты на выдачу разрешений на работу иностранным гражданам, прибывшим в Россию в безвизовом порядке. Только на 2007 г. была утверждена квота на выдачу 6 млн разрешений на работу для указанной категории иностранных граждан96. Фактически квотирование — это правовая форма достижения государством социально-экономических интересов.

Отметим также положительные моменты для правоприменительной практики ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросу совершенствования управления в сфере миграции». Во-первых, закон передал функции по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции ФМС России и разграничил компетенцию органов внутренних дел и территориальных органов ФМС России при осуществлении правоприменительных функций в сфере миграции. Во-вторых, данный закон дополнил КоАП РФ ст. 23.67, закрепив за должностными лицами органов ФМС России полномочия по рассмотрению дел об административных правонарушениях, предусмотренных ст. 18.8, 18.9, 19.15–19.18 КоАП РФ.

Одновременно с упрощением легализации занятости и пребывания иностранных граждан в России усилилась административная ответственность за незаконное привлечение и использование иностранной рабочей силы в нашей стране. Так, в гл. 18 КоАП РФ Федеральным законом от 5 ноября 2006 г. № 189-ФЗ97 были введены статьи, санкции которых предусматривают административную ответственность за незаконное привлечение иностранных граждан к трудовой деятельности в РФ вообще (ст. 18.15) и к трудовой деятельности, осуществляемой на торговых объектах (в том числе в торговых комплексах) (ст. 18.16), а также за несоблюдение в отношении этих лиц предусмотренных законом ограничений на осуществление отдельных видов деятельности (ст. 18.17).

Обращают на себя внимание еще два нововведения КоАП РФ, повышающие степень ответственности работодателей. Во-первых, помимо штрафов, теперь к работодателям могла быть применена такая мера административной ответственности, как административное приостановление деятельности предприятия на срок до девяноста суток (ст. 3.12); во-вторых, с двух месяцев до одного года увеличен срок давности привлечения к административной ответственности по нарушениям, связанным с незаконной миграцией (ч. 1 ст. 4.5).

Несмотря на достигнутые успехи, существовали проблемы как с положениями самих федеральных законов, так и с практикой их применения.

Как показывала правоприменительная практика, зачастую большинство иностранных граждан, прибывающих в порядке, не требующем получения визы, приезжали в Российскую Федерацию, не имея представления о том, получат они разрешение на работу или нет98.

Указом Президента РФ от 21 марта 2007 г. № 403 «О внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам государственного управления в области миграционной политики»99 ряд полномочий МВД России в области миграционной политики был передан ФМС России. А «…становление ФМС России как самостоятельного федерального органа исполнительной власти завершилось в 2008 г. …решены организационные, материально-технические и иные вопросы, связанные с образованием ФМС России и формированием ее территориальных органов, определен порядок взаимодействия с МВД России…»100.

С 2007 г. в России создана и функционирует государственная информационная система миграционного учета (далее — ГИСМУ), которая является информационной основой для реализации функций по контролю, надзору и оказанию государственных услуг в сфере миграции101.

По мнению А. Ф. Ноздрачева, «…в рамках административной реформы система государственного контроля формировалась (и будет развиваться в будущем) по двум основным направлениям: контроль за частнопредпринимательской деятельностью и контроль за деятельностью публичных служб…»102.

С целью обеспечения гарантий реализации прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей был принят Федеральный закон от 26 декабря 2008 г. № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля». Порядок контроля за трудовой деятельностью иностранных работников регламентировался Административным регламентом, утвержденным приказом МВД России и ФМС России от 30 апреля 2009 г. № 339/97103.

Постановлением Правительства РФ от 23 декабря 2006 г. № 797 «Об утверждении Положения о лицензировании деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами Российской Федерации»104 были ужесточены условия лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством российских граждан за границей. Лицензия на осуществление деятельности по трудоустройству за границей выдавалась сроком на 5 лет. Государственную функцию по лицензированию указанной деятельности, в том числе и мероприятия по лицензионному контролю, было предписано осуществлять ФМС России105.

Принятое с 2006 по 2010 г. российское миграционное законодательство упростило процедуры миграционного учета и порядка привлечения и использования труда иностранных работников, но усилило противодействие незаконной миграции и ужесточило условия лицензирования деятельности, связанной с трудоустройством российских граждан за границей. Между тем в миграционном законодательстве по-прежнему оставались противоречия между федеральными законами и подзаконными правовыми актами.

Были решены организационные, материально-технические и иные вопросы, связанные с образованием ФМС России и формированием ее территориальных органов, ряд полномочий МВД России в области миграционной политики был передан ФМС России.

Четвертый этап (2010–2017 гг.) необходимо связать с началом формирования селективной (избирательной) миграционной политики России. Миграционная политика нацелена на привлечение в страну иностранных работников, в которых на современном этапе заинтересовано наше государство.

Правовое регулирование внешней трудовой миграции с принятием Федерального закона от 19 мая 2010 г. № 86-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»106 становится более либеральным по отношению к высококвалифицированным иностранным специалистам. Также изменилось отношение к законно находящимся на территории России иностранным гражданам, которые прибыли в страну в порядке, не требующем получения визы, и имели патент, дающий им право на осуществление трудовой деятельности у физических лиц.

В 2011 г. вместо контроля за трудовой деятельностью иностранных работников устанавливается федеральный государственный контроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников107. В 2012 г. Правительством РФ было утверждено новое Положение об осуществлении федерального государственного контроля (надзора) в сфере миграции108.

Ключевой проблемой для России оставался выезд российских граждан за границу с целью трудовой деятельности.

В 2011 г. взамен действовавшего ранее109 принят новый Федеральный закон от 4 мая 2011 г. № 99 «О лицензировании отдельных видов деятельности»110, рассматриваемый вид деятельности, подлежащей лицензированию, получил новое наименование — оказание услуг по трудоустройству граждан Российской Федерации за пределами территории Российской Федерации, и установлено, что лицензия на оказание данных услуг действует бессрочно.

В 2012 г. Правительством РФ было установлено Положение, определяющее порядок лицензирования деятельности, связанной с оказанием услуг по трудоустройству российских граждан за границей, осуществляемой российскими юридическими лицами111.

Государственные услуги по трудоустройству за границей включали в себя услуги по трудоустройству за границей, во-первых, граждан Российской Федерации, во-вторых, моряков (граждан Российской Федерации для работы на судах, плавающих под флагом иностранного государства)112. При этом был сокращен перечень лицензионных требований при осуществлении указанного вида деятельности и уточнен перечень документов, представляемых соискателем лицензии, а также отменен срок действия лицензии (ранее этот срок составлял 5 лет).

В 2012 г. изменилось организационно-правовое построение системы федеральных органов исполнительной власти, Федеральная миграционная служба113 (далее — ФМС России) стала подчиняться Правительству РФ, ей были переданы полномочия по выработке и реализации государственной политики в сфере миграции.

В 2013 г. приняты федеральные законы, направленные на пресечение незаконной миграции, усиление административной ответственности за нарушения в сфере миграции, укрепление правопорядка и национальной безопасности России114. Также уточнен порядок получения разрешения на работу иностранным гражданином, прибывшим в Россию в порядке, не требующем получения визы115.

Федеральный закон от 23 июля 2013 г. № 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в целях совершенствования миграционного законодательства и ответственности за его нарушение», во-первых, внес изменения в ст. 27 ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию», дополнив ее подп. 10, определяющим случаи, когда въезд в РФ иностранным гражданам не разрешается.

Во-вторых, дифференцировал административную ответственность за нарушения в сфере трудовой иммиграции по территориальному критерию116 в зависимости от совершения правонарушения в городах федерального значения Москве или Санкт-Петербурге либо в Московской или Ленинградской области и на остальной территории страны.

В-третьих, внес изменения в подп. 3 п. 9 ст. 18 ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», устанавливающий основания, согласно которым разрешение на работу иностранному гражданину не выдается, а выданное разрешение на работу аннулируется территориальным органом ФМС России.

Федеральный закон от 28 декабря 2013 г. № 386-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон “О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации” и отдельные законодательные акты Российской Федерации»117 уточнил порядок получения разрешения на работу и патента иностранными гражданами, прибывшими в РФ в порядке, не требующем получения визы, а также обучающимися в нашей стране иностранными гражданами.

В 2014 г. были внесены изменения в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», позволившие осуществлять трудовую деятельность лицам, признанным беженцами в Российской Федерации без разрешения на работу118.

Отдельно следует остановиться на замене с 1 января 2015 г. механизма квотирования при привлечении к трудовой деятельности иностранных граждан, прибывших в Россию в порядке, не требующем получения визы, на разрешительный порядок осуществления ими трудовой деятельности по патенту как у физических лиц, так и у индивидуальных предпринимателей, а также юридических лиц119.

Анализ миграционного законодательства позволил сделать вывод, что больше всего изменений внесено в ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации». Однако «…данный Закон не был приспособлен для решения задач трудовой деятельности мигрантов в России, в результате чего в настоящее время в него включено значительное количество процедурных норм (что не характерно для статутного акта), а также норм, выходящих за рамки обозначенного в его названии предмета регулирования», как замечает в порядке его критики Л. В. Андриченко120. Предмет регулирования ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» не позволяет обеспечить (в необходимом объеме) правовой статус иностранных работников121.

В целях совершенствования государственного управления в сфере миграции, в 2016 г. ФМС России была упразднена и ее функции и полномочия снова возвращены МВД России122. В структуре министерства создано Главное управление по вопросам миграции Министерства внутренних дел Российской Федерации123. Но, как показывает проведенный анализ реформы организации государственного управления миграцией населения за последние 25 лет, ничего нового для решения проблем организации управления миграцией населения создать не удалось. В итоге все «вернулось на круги своя»124, а именно полномочия по государственному управлению миграцией населения были возвращены в ведение органов внутренних дел, произошла ликвидация Федеральной миграционной службы125.

Начало пятого этапа (с 2017 г. по настоящее время) связано с внедрением цифровых технологий в процесс публичного управления выездными и въездными трудовыми потоками.

В Стратегии развития информационного общества в Российской Федерации на 2017–2030 гг., утвержденной Указом Президента РФ от 9 мая 2017 г. № 203126, отмечается, что информационно-коммуникационные инструменты проникли во все сферы социума, они приобрели характер обязательного компонента современных управленческих технологий, отраслей и сфер экономической деятельности, обеспечения обороны и безопасности государства.

В н

...