Финансовое право

Учебник

Под редакцией 
доктора юридических наук, профессора 
К. С. Бельского,
кандидата юридических наук, доцента 
С. С. Тропской

---

ebooks@prospekt.org

Информация о книге

УДК [347.73+346.62](075.8)

ББК 67.402я73

Ф59

Авторы:
Андреева Е. М., д. ю. н., доцент – § 5 гл. 11, гл. 12, 13; Анисина К. Т., к. ю. н. – § 1 гл. 10; Бельский К. С., д. ю. н., профессор – предисловие (в соавт. с С. С. Тропской), гл. 1–4, § 1 гл. 5 (в соавт. с Е. Г. Костиковой), § 2, 3 гл. 5; Васильева Е. Г., к. ю. н., доцент – гл. 21, 22 (в соавт. с И. А. Цинделиани); Вершило Т. А., к. ю. н., доцент – § 1–4 гл. 11, гл. 14, § 2 гл. 15; Костикова Е. Г., к. ю. н., доцент – § 1 гл. 5 (в соавт. с К. С. Бельским), гл. 6, 7, § 1, 3 гл. 15; Мигачева Е. В., к. ю. н., доцент – гл. 9, § 2, 3 гл. 10; Родыгина В. Е., к. ю. н., доцент – гл. 8; Прошунин М. М., д. ю. н., профессор – гл. 16, 19; Тропская С. С., к. ю. н., доцент – предисловие (в соавт. с К. С. Бельским), гл. 17, 18, 20; Цинделиани И. А., к. ю. н., доцент, заведующий кафедрой финансового права РГУП – гл. 21, 22 (в соавт. с Е. Г. Васильевой).

Рецензенты:
Арзуманова Л. Л., доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры финансового права Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА);
Омелехина Н. В., доктор юридических наук, профессор, заведующая кафедрой административного и финансового права института философии и права Новосибирского национального исследовательского государственного университета.

В учебнике освещены основные разделы учебного курса финансового права, сформулированы определения важнейших понятий и категорий финансового права, дана характеристика подотраслей и институтов отечественного финансового права в современных условиях.

Законодательство приведено по состоянию на 1 мая 2021 г.

Учебник предназначен для студентов бакалавриата и специалитета, обучающихся по юридическим и экономическим направлениям подготовки и специальностям. Отдельные разделы и главы могут быть полезны для обучения в магистратуре и аспирантуре

Учебник подготовлен при информационной поддержке СПС «КонсультантПлюс».

УДК [347.73+346.62](075.8)

ББК 67.402я73

© Коллектив авторов, 2021

© ООО «Проспект», 2021

ПРИНЯТЫЕ СОКРАЩЕНИЯ

БК РФ — Бюджетный кодекс Российской Федерации

ВС РФ — Верховный Суд Российской Федерации

ГК РФ — Гражданский кодекс Российской Федерации

КоАП РФ — Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации

НК РФ — Налоговый кодекс Российской Федерации

СЗ РФ — Собрание законодательства Российской Федерации

ПРЕДИСЛОВИЕ

Наука права не может обходиться,
как без философской,
так и без исторической основы.
К. Блюнчли

Если перелистать любой современный российский учебник финансового права, то увидим, что по содержанию он подразделяется на две системы: теоретическую — Общую часть, и практическую — Особенную часть, охватывающую непосредственно нормы финансового права, построенные в определенном порядке, подразделяющем их на подотрасли и правовые институты.

Важно обратить внимание на следующую деталь. Отрасль права, т. е. финансовое право, как совокупность норм права исторически появляется раньше ее научного или теоретического осмысления. На этот аспект указывал видный немецкий государствовед О. Гирке (XIX в.): «Существо права находят в его научной формулировке и забывают, что право раньше юриспруденции и без нее уже имело реальное бытие»1. Поэтому Общая часть финансового права как система теоретических знаний не может не определяться системой Особенной части, т. е. практической частью данной отрасли.

В Особенной части финансового права расположились на сегодняшний день следующие подотрасли: налоговое право; бюджетное право; банковское (публичное) право; финансово-контрольное право. К списку подотраслей присоединяются правовые институты: страхового публичного права; финансов предприятий и т. д. В Общей части, как системе теоретических знаний, обнаруживается, проступает, осмысливается система правовых норм, содержащихся в Особенной части. Но система знаний, содержащихся в Общей части, не копирует систему отрасли, так как она шире и богаче отрасли2. Она включает в свой состав не только знания о действующем финансовом праве, но обширную информацию о нем: о категориальном аппарате; концепции и положения о финансовом праве; исторический материал о финансовом праве; отраслевую библиографию; науковедческий раздел, охватывающий материал об объекте (предмете), методологии и системе науки финансового права.

Ценность категориального аппарата в науке финансового права, как и в других отраслях правоведения, чрезвычайно высока. Изучение только действующего финансового права не может дать истинного понимания данной отрасли права. Не везде, где есть знание финансового законодательства, можно говорить о научном понимании финансового права как отрасли. Для науки прежде всего имеют значение те знания, которые были приобретены с целью образования ее постоянного капитала. Именно финансово-правовые категории создают устойчивость финансового права как отрасли права, сохраняют ее целостность.

Если финансово-правовые нормы составляют непосредственный, сегодняшний материал науки финансового права, то свой настоящий смысл эти нормы получают благодаря тому, что вырастают из финансово-правовых категорий, подобно листьям на стволе и ветвях дерева, на которых держатся и исчезают. Через какие бы социальные катаклизмы ни проходила наука финансового права, — революции, войны, перестроечные процессы, — в ней всегда будет аппарат категорий для построения новых финансово-правовых ценностей. С развалом СССР практически быстро сошло со сцены советское финансовое законодательство, а учебники советского финансового права перестали использоваться студентами. Однако благодаря категориальному аппарату финансовое право в течение десятилетия (90-е годы XX в.) снова возродилось в новых формах, как птица Феникс из пепла.

Широта и богатство Общей части науки финансового права проявляются также в том, что в ее системе выделяется и конструируется особая область фундаментальных категорий, основанных не только на правовом материале, но также на использовании научно-познавательных приемов, в частности, теоретико-философских и теоретико-исторических. На базе этих приемов и обобщения норм финансового права, их анализа были обоснованы и нашли место в Общей части такие категории, как «финансы», «финансовая деятельность государства», «управление финансами», «финансовая система». Однако на очереди стоит осмысление в системе Общей части группы других фундаментальных финансово-правовых категорий, как «деньги», «эмиссионное право», «денежное обращение», «денежный капитал». Названные категории оказались идеологически неприемлемыми для советской науки финансового права и были отодвинуты в учебниках на периферию учебного материала.

Как известно, К. Маркс в работе «Критика Готской программы» предусматривал распределение совокупного общественного продукта и его основной части — национального дохода, — в натуральной форме, поскольку исходил из предположения, что при социализме будут отсутствовать товарно-денежные отношения3. В. И. Ленин в работах дооктябрьского периода и в первые четыре года после прихода большевиков к власти высказывал те же мысли, сделав их реальными в период «военного коммунизма» (1918–1921). Но опыт и практика государственного строительства убедили советских руководителей в необходимости использования денег и денежного обращения, которое было восстановлено в годы новой экономической политики. Однако теоретически идея построения социализма без денег не умерла в мышлении советского руководства. В период проведения первого пятилетнего плана И. В. Сталин скажет, что деньги являются «…тем инструментом буржуазной экономики, который взяла в свои руки Советская власть и приспособила к интересам социализма для того, чтобы развернуть во всю советскую торговлю и подготовить тем самым условия для продуктообмена»4. Эти идеи Сталин повторил в работе «Экономические проблемы социализма», изданной в 1952 г., незадолго до его смерти.

Такой подход «классиков» к «инструментам буржуазной экономики» наложил определенный отпечаток на советскую науку финансового права и содержание вузовских учебников: денежная проблематика в них по изложению выглядела очень скромно и была отодвинута на последние страницы. Наука финансового права без денежной проблематики — это дом без фундамента.

Только с изобретением цивилизованных денег, сначала в металлической, затем в бумажной форме, начинается становление финансового права, его научная проработка, развитие его системы и элементов системы. Можно говорить о фундаменте науки финансового права.

Первобытные деньги, в роли которых выступали меха, лошади, быки, раковины и другие предметы, являлись крайне неудобными для людей в обменном процессе: их было затруднительно обменивать, транспортировать, хранить. Системе первобытных денег соответствовали, особенно в исторически ранних государствах (Киевское княжество времен Олега и Игоря), несовершенные регуляторы, какими были нормы — обычаи или нормы первых княжеских уставов5. Эти нормы не всегда ясно были сформулированы и понятны. В русской истории известен «казус князя Игоря»: недовольный взятой им данью с племени древлян, князь возвратился к ним снова с требованием новой дани, за что был убит6. За что был убит, трудно сказать: потому что был жадным либо потому, что налоговые нормы были двусмысленно сформулированы.

Поэтому эволюционное развитие в обменном процессе первобытных денег с учетом хозяйственных потребностей людей постепенно привело к тому, что в качестве более совершенного измерителя стоимости товаров стали использоваться железо, медь, а затем серебро и золото, из которых изготавливали деньги. Процедуры по изготовлению металлических, позже бумажных денежных знаков имели правовое основание, т. е. регламентировались специальными правилами, которые составили первые цивилизованные нормы финансового (эмиссионного) права. Цивилизованными их можно назвать потому, что они регулировали налоговые, бюджетные и банковские отношения, используя числовую систему и письменность.

Благодаря цивилизованным денежным знакам и денежному обращению для всех, — отдельного человека, общества, государства, — создается особая комфортность для приобретения ценного товара. Преимущество денег — их абсолютная ликвидность. Для человека, имеющего деньги, — это возможность с удобством для себя превратить их в необходимые для него товары и услуги. Эта ликвидность прекрасно показана А. С. Пушкиным в «Скупом рыцаре». Процитируем слова барона, рассматривающего свои сундуки с золотыми монетами и другими сокровищами:

Что не подвластно мне? Как некий демон,
Отселе править миром я могу;
Лишь захочу — воздвигнутся чертоги;
В великолепные мои сады
Сбегутся нимфы резвою толпою;
И музы дань свою мне принесут,
И вольный гений мне поработится,
И добродетель, и бессонный труд
Смиренно будут ждать моей награды.
Я свистну, и ко мне послушно, робко
Вползет окровавленное злодейство,
И руку будет мне лизать, и в очи
Смотреть, в них знак моей читая воли.

Интересно, что в замечательных стихах поэта нашла место строка о денежном капитале как факторе производства, созидательной силе денег: «Лишь захочу — воздвигнутся чертоги». Иначе: построятся дворцы, соборы, театральные здания.

В СССР «капитал» как понятие понимался как финансовый инструмент эксплуатации рабочего класса и получение хозяином предприятия незаконной прибыли. Хотя в подобном толковании имелись элементы правды, исторически данное понятие имело творческий характер, и человечество ему многим обязано. Денежный капитал, будучи по природе детищем «денежного обращения» и фактором производства, изменил облик планеты, построив города, каналы, мосты через самые крупные реки, железными дорогами окружил землю. В понятийном аппарате науки финансового права денежный капитал как финансово-правовая категория может претендовать на такое же место, какое занимает категория «финансы».

Выделение в Общей части новой подотрасли — эмиссионного права, и появление в Особенной части учебника первой главы с аналогичным названием, открывает новую веху в развитии науки финансового права. Речь идет о подотрасли, о которой в науке в течение всего XX века имелись смутные представления, и только в первые два десятилетия XXI века начали обозначаться более-менее четкие ее контуры и появились аргументированные признания, что эмиссионное право представляет авангардное звено в системе финансового права и с него начинается исторически цивилизованное финансовое право.

Нормы открытой подотрасли права, — эмиссионного права, — регулируют те же общественные денежно-управленческие отношения, которые регулируются другими подотраслями: налоговым, бюджетным, банковским, финансово-контрольным.

Эмиссионное право отлично вписывается в систему финансового права и занимает ведущее место в ней, связывая все подотрасли и правовые институты в один организм, в то, что философ Н. О. Лосский называл понятием «целое». Характеризуя эмиссионное право, отметим другое важное преимущество данной подотрасли: и по своей природе, и по исторической биографии она является при соответствующем изложении в учебнике захватывающе интересной, способной превращать учебник финансового права в привлекательную для студентов книгу, отлично объясняющую материал. Объяснение (герменевтика) — одна из фундаментальных функций науки, которая наиболее эффективно и профессионально реализуется в системе преподавания.

Еще одной отличительной чертой предлагаемого учебника является несколько иная последовательность изложения подотраслей и институтов финансового права, по сравнению с иными современными учебниками. В представляемом учебнике построение Особенной части основывается на исторических, экономических, логических предпосылках. Так, за эмиссионным правом — авангардной подотраслью финансового права — следует налоговое право. Исторически оно первичнее бюджетного права. В классической стране финансов и финансового права Англии бюджетное право как правовой институт и научное понятие возникло благодаря налогам, о чем свидетельствуют Великая Хартия вольностей и другие английские акты.

За налоговым правом в учебнике помещено бюджетное право — центральная подотрасль финансового права, представляющая собой совокупность правовых норм, определяющих понятие бюджета, бюджетное устройство страны, устанавливающих стадии бюджетного процесса.

После бюджетного права раскрываются правовые институты, объединенные в раздел под названием «Публичное право финансового рынка». С наделением в 2013 году Банка России полномочиями по регулированию не только банковской сферы, но и иных сегментов финансового рынка, т. е. рынка движения денежных капиталов (страхового рынка, рынка ценных бумаг, микрофинансирования и др.), соответствующие финансово-правовые институты стали сближаться и срастаться в единое правовое образование в системе финансового права7.

Завершает выстроившийся ряд элементов системы финансового права финансово-контрольное право. Финансово-контрольное право — чрезвычайно актуальная подотрасль. Еще М. М. Сперанский, создавая в 1810–1811 гг. финансовый контроль, отличал государственную финансовую деятельность от независимого государственного финансового контроля за этой деятельностью. Сперанский придавал особое значение определению «контролю счетов» от деятельности министра финансов, так как в противном случае министр «сам в ней» (ревизии) был бы «истец, ответчик и судья»8. В то же время финансово-контрольная деятельность — апостериорная категория, основанная на уже имеющемся управленческом опыте, проверяющая этот опыт по его результатам и являющаяся завершающимся циклом в государственном управлении. Это предопределяет необходимость переноса финансового контроля из Общей в Особенную часть учебника по финансовому праву.

Представляется, что отмеченные особенности настоящего учебника способствуют более успешному усвоению такого обширного и интересного, но вместе с тем крайне непростого материала, каковым является содержание отрасли финансового права. Слова Вольтера «все жанры хороши, кроме скучного» адресованы также российским учебникам финансового права.

Профессор К. С. Бельский,
доцент С. С. Тропская

ОБЩАЯ ЧАСТЬ

Раздел I.
УПРАВЛЕНИЕ ФИНАНСАМИ И ФИНАНСОВОЕ ПРАВО

Глава 1.
ПРИНЦИП ИСТОРИЗМА И СТАНОВЛЕНИЕ ОТРАСЛИ И НАУКИ ФИНАНСОВОГО ПРАВА

§ 1. Возникновение первых норм финансового права в процессе изобретения и изготовления цивилизованных денег

Чистые истоки финансового права. Финансовое право, каким оно видится сегодня, отличается от других отраслей права тем, что тесно связано с «феноменом денег». Действующие в Российской Федерации Бюджетный и Налоговый кодекс — это денежные кодексы, в которых практически все нормы прямо или косвенно связаны с денежными средствами. Правда, следует отметить, что другие отрасли права, например гражданское и трудовое, тоже связаны с этим «феноменом», но вторично и неабсолютно. Именно нормы финансового права сыграли роль государственно-правовой «повивальной бабки», которая оказала помощь в рождении денег, их легитимации, наименовании как денежной единицы определенной страны и объявлению официальным всеобщим средством, способным обмениваться на любой другой товар.

Деньги — продукт обменных отношений, начавшихся приблизительно 150 тысяч лет назад в первобытном обществе. Обменные отношения — особые отношения, которые не стоят на месте, но развиваются. Знаменитый французский экономист Ж.-Б. Сэй скажет о них: «Теория обмена и сбыта изменили всю политику мира»9.

У древних германцев и славян обменные отношения проходят ряд этапов. На первом элементарном этапе обе стороны получают путем обмена непосредственно потребные им предметы. Например, мешок пшеницы обменивается на теленка или барана, копье — на глиняный горшок. При таком малоразвитом обмене понятие стоимости отсутствует, если под стоимостью понимать ценность чего-либо, большие затраты на производство обмениваемого товара. Тем не менее от такой хозяйственной сделки выигрывают обе стороны.

На втором этапе в обмен уже входит понятие стоимости10. Стоимость — это ценность вещи или, как говорят в народе, «цена вещи». Выделяются предметы (вещи, животные), которые благодаря своим качествам всегда находят себе спрос и могут быть легко обменены на необходимые товары. На языке науки их называют обменными эквивалентами или «первобытными деньгами». На стадии разложения первобытнообщинного строя у разных народов такими обменными эквивалентами были: в бассейне Средиземного моря — рогатый скот; у скандинавских народов — лошади; у восточных славян — меха животных. На шкуру куницы, лисы можно было обменять любой другой товар на торгах с другим племенем. Но эти первобытные деньги не были совершенными — не являлись удобными для перевоза, переноса, хранения.

Синтез понятия стоимости и понятия права. На третьем этапе в роли универсального обменного эквивалента выступают металлы — медь, серебро, золото, которые отличались идеальными «денежными качествами»: их можно было резать на части различного веса — бруски, слитки, в перспективе — монеты. Они были нормативны, удобны для переноса на дальние расстояния, хранения. Металлы — серебро и золото — являлись редкими и внешне красивыми. Называя качества металлов, важно указать на еще одно важное, даже эпохальное денежное качество, которое исторически к этому времени появилось, и было использовано государством при изготовлении цивилизованных денег, это — нормы права.

Если государство, вышедшее из недр первобытного общества, на ранних ступенях своего развития являлось по существу сторонним наблюдателем за хозяйственными процессами, осуществлявшимися посредством первобытных обменных эквивалентов (меха, скот), то с появлением меди, серебра и золота, государство, ставшее более зрелым, использующим правовой регулятор, принимает проблему изготовления цивилизованных денег в свои руки. При этом право, появившаяся письменность и числовая система приходят к нему на помощь.

Самую важную помощь государству в изобретении и изготовлении цивилизованных денег оказали (и оказывают) правовые нормы, которые в процессе обработки металла и изготовления монет определяют вид металла, формы монет, вес и стоимость, изображения на сторонах монеты (герб, портрет главы государства). Это первые в мире нормы эмиссионного права (лат. emission — выпуск), как их стали называть в XX веке в России11, которые в перспективе составят один из правовых институтов финансового права.

Эмиссионное право — несущая конструкция в системе финансового права. Изготовление и выпуск денег в обращение получило в науке финансового права название эмиссионной деятельности. Будучи особым видом финансовой деятельности, данная деятельность первична и предшествует всем другим видам финансовой деятельности: налоговой, бюджетной, банковской (публичной) и т. д. Переходя к дефиниции, эмиссионную деятельность можно определить следующим образом: в российском законодательстве под эмиссионной деятельностью государства понимается деятельность Центрального банка РФ, направленная на выпуск денежных знаков и организацию наличного денежного обращения, а также деятельность кредитных организаций, участвующих совместно с Центральным банком РФ в организации безналичного денежного обращения.

Изложенное позволяет сформулировать определение эмиссионного права: это совокупность финансово-правовых норм, которые регламентируют общественные отношения в сфере эмиссионной деятельности государства, направленной на выпуск денежных знаков и организацию денежного обращения в стране.

Значение эмиссионного права в составе финансового права велико, но оно в сравнении с другими подотраслями — вспомогательное, выполняющее функцию несущей конструкции, функцию фундамента, на котором выстроились этажи с квартирами и жильцами: налоговое право, бюджетное право, банковское (публичное) право и так далее.

В XVII–XVIII веках на смену монетной системе пришла система бумажных денег. Бумажные деньги в царствование Екатерины II «достраивали» денежную систему России. С точки зрения денежных свойств бумажные деньги по сравнению с металлическими имели ряд преимуществ. Они имели хартальную природу (лат. charta — бумага) и совершенно теряли свое товарное качество. Зато их выпуск для государства был намного дешевле выпуска металлических денег. В выпуске бумажных денег нормы эмиссионного права находят такое же применение, как и в выпуске металлических.

Бумажные деньги оказались более удобными в обороте, и ими охотно пользовалось население и деловая часть общества. Самое главное их преимущество заключалось в том, что такие денежные знаки обладали заметным творческим потенциалом. Бумажные деньги, за ними «безналичные деньги» (а теперь электронные) ускорили проведение финансовых операций, стимулировали развитие промышленности и банковского дела, расчищали пространство для функционирования ценных бумаг, открывали дорогу инвестиционным вложениям в различные отрасли хозяйства.

Вывод, скорее даже аксиома, из изложенного следующий: для изобретения полноценных цивилизованных денег необходимым являлся синтез двух элементов: материала, появившегося со временем в виде металла (серебра, золота), имеющего внутреннюю ценность и удобного для изготовления монет, и права, с помощью которого металл обрабатывался, на монетах обозначалась стоимость, гарантированная авторитетом государства.

Будучи не совсем удобным орудием обмена, — монеты портились и стирались от обращения, являлись тяжелыми при перевозке, — а потому металлические деньги были заменены бумажными, стоимость которых определялась эмиссионными предписаниями государственной власти. Без эмиссионного права, какой бы материал не использовался для выпуска денег (металл, бумага и т. д.) деньги, финансы, налоги, бюджет, кредит теряют всякий смысл12.

Государство в процессе применения норм эмиссионного права не только осуществляет изготовление и эмиссию денег, но также закрепляет монополию на ведение денежного дела, устанавливает денежный суверенитет, осуществляет организацию денежного обращения, применяет нормы уголовного права, строго наказывая фальшивомонетчиков.

Цивилизованные деньги с момента своего появления имманентно содержали в себе денежную систему. Сегодняшняя денежная система Российской Федерации закреплена законодательством: ст. 75 Конституции РФ и конкретизирующим данную статью Федеральным законом «О Центральном банке РФ»13. Некоторые из ученых юристов — финансистов относят к денежной системе денежное обращение. Это спорное положение. Но нужно признать, что смысл изобретения цивилизованных денег заключался в создании для человека идеального обменного процесса, а таким явилось денежное обращение.

§ 2. Денежное обращение как финансово-правовая категория. Теоретические аспекты

Определение денежного обращения. Денежное обращение — это движение денег в наличной и безналичной формах, обслуживающее обращение товаров и в определенной части регулируемое нормами финансового (эмиссионного) права. Дополним данное определение более элементарным. Денежное обращение есть порядок движения денежной массы, то есть движение, которое мы видим в универмагах, универсамах, на ярмарках, в кафе и ресторанах. При первом взгляде на исследуемую категорию можно констатировать, что денежное обращение сводится прежде всего к купле-продаже, а возникающие в связи с этим общественные отношения регулируются в первую очередь нормами гражданского права. В главе 30 «Купля-продажа» (статья 454) Гражданского кодекса РФ читаем: «По договору купли-продажи одна сторона (продавец) обязуется передать вещь (товар) в собственность другой стороне» (покупателю), а покупатель обязуется принять этот товар и уплатить за него определенную денежную сумму (цену)». Но данная передача товара одной стороны другой корректируется эмиссионным правом, в частности ст. 493 Гражданского кодекса РФ, в которой говорится: «договор розничной купли-продажи считается заключенным в надлежащей форме с момента выдачи продавцом покупателю кассового или товарного чека или иного документа, подтверждающего оплату товара». Это не гражданско-правовая, а эмиссионно-правовая норма, содержащаяся в Гражданском кодексе РФ.

Как десятки тысяч лет тому назад в центре хозяйственной жизни стоял обменный процесс товарами (Т – Т), так в настоящее время обменный процесс продолжается, но в других формах: товар – деньги – товар (Т – Д – Т).

Для такой формы характерны два отличия: первое состоит в том, что каждый товар (зерно, рыба, ткани) только временно находится в сфере обращения; напротив деньги, — наличные, безналичные, электронные, — при выполнении ими функции средства обмена, — постоянно остаются в этих каналах и как бы вечно выполняют свою роль. Второе отличие состоит в том, что денежное обращение корректируется и направляется посредством норм эмиссионного права.

Характеризуя денежное обращение, отметим, что оно выступает в виде обособленных направлений, попеременно функционируя то в качестве средства обращения, то как средство платежа, то как средство мировых денег, какими являются золотовалютные резервы Банка России и Министерства финансов РФ, которые при исключительных обстоятельствах в соответствии с решениями Президента РФ и Правительства могут быть реализованы на внутреннем и внешнем рынке.

При широком подходе к денежному обращению обнаруживается очень важный и интересный факт: движение денежной массы регулируется как нормами гражданского, так и нормами финансового права, конкретнее — эмиссионного права. Однако на стадии денежного обращения нормы эмиссионного права применяются как корректирующие и направляющие движение денежной массы. У читателя возникает более полное понимание корректирующей и организующей роли эмиссионного права, если предварительно сказать о видах денежного обращения и для это использовать ряд классификаций.

Виды денежного обращения. Во-первых, с учетом потребностей хозяйственного оборота выделяются следующие виды денежного обращения; 1) денежное обращение, состоящее из наличных «центральных» денег и выпускаемых Банком России; эмиссия наличных денег, организация их обращения и изъятия из обращения в Российской Федерации осуществляется исключительно Банком России; 2) безналичное денежное обращение, регулируемое нормами гражданского права, но организация безналичного обращения осуществляется Банком России и кредитными организациями (банками) на основе норм эмиссионного права, содержащихся в федеральных законах и подзаконных актах. При безналичном обращении расчеты не предполагают фактическую передачу наличных денег из банка плательщика в банк получателя, но ограничиваются изменениями цифровых записей по банковским счетам одного и другого. Появление Интернета способствовало развитию электронных денег. Но практика денежного обращения показывает, что электронные деньги не могут полностью заменить наличные деньги, удельный вес которых в России велик.

Во-вторых, по критерию национальной денежной единицы выделяются два вида денежного обращения: 1) с участием национальных денег и 2) с участием валюты зарубежных государств. Организация денежного обращения с участием денежных знаков иностранного государства осуществляется Банком России на основе Федерального закона от 10 декабря 2003 г. «О валютном регулировании и валютном контроле»14 и подзаконных актов, издаваемых названным органом.

В-третьих, по социальному критерию выделяются стихийное, неуправляемое нормами эмиссионного права денежное обращение и организованное денежное обращение.

Организация денежного обращения. Исторический опыт показывал и показывает, что денежное обращение не может быть стихийным и оставаться без контроля со стороны государства. В выпуске денег и в денежном обращении могут быть серьезные неполадки, обусловленные разными факторами.

Коснемся эмиссии, то есть выпуска денежных знаков. Несмотря на то, что государство уже в древности взяло в свои руки изготовление денежных знаков и их выпуск в обращение, оно в течение многих столетий находилось в стороне от текущего денежного обращения, если не считать его постоянной борьбы с подделкой денежных знаков. Вследствие этого денежное обращение как меновой процесс являлось стихийным, неупорядоченным, подверженным разного рода кризисам: ослаблению денежной системы, инфляционным процессам и т. д. Только в XVI–XVII веках ученые-экономисты, размышляя о неполадках денежного обращения, открыли один из законов денежного обращения, гласивший: «в разумном хозяйстве количество денег обязательно должно соответствовать его потребностям» и такое соотношение обеспечивается государством с помощью эмиссионных банков. Для денежного обращения одинаково вреден как недостаток, так и избыток денежных знаков. Указывая на роль государства в организации денежного обращения, английский экономист Вильям Петти (XVII век) писал: «Ибо деньги — это только жир политического тела, избыток которого столь же часто мешает его активности, как часто недостаток влечет за собой болезнь»15.

В XVII–XVIII веках политики и финансисты создают эмиссионные банки в целях организации нормального денежного обращения. Если традиционно банковское дело заключалось в собирании, хранении и предоставлении в пользование лицам и организациям денежных средств под проценты, т. е. в торговле денежным капиталом, то для организации правильного денежного обращения создаются специальные эмиссионные банки (Шведский, Английский, Русский), которые позже, в XIX в., получат название «центральные», «государственные», «национальные». Эти банки выполняли две основные функции: эмиссионную и коммерческую. Первая удовлетворяла нужды страны в денежных знаках и осуществляла организацию денежного обращения; вторая имела дело с хозяйственными операциями и являлась коммерческой, причем доминирующей была эмиссионная. В Российской Федерации эмиссионным центром является Центральный банк РФ (Банк России). Его эмиссионная деятельность закреплена в пункте 2 ст. 4. федерального закона о Банке России, где говорится, что банк монопольно осуществляет эмиссию наличных денег и организует наличное денежное обращение. Закон также указывает в ст. 3, что коммерческая деятельность не является целью Банка России16, но она, несомненно, занимает свое место в его деятельности.

Другой причиной, постоянно мешавшей правильному денежному обращению, являлись свойственные торговле обманы или правонарушения. Поговорку «не обманешь — не продашь» знали все народы Европы. Торговля в отдельных ситуациях проявляла себя в самых разных странах как деятельность, не всегда признающая моральные и правовые нормы. Отсюда уже в XVIII–XIX веках некоторые экономисты пришли к выводу, что государство обязано корректировать денежное обращение, защищая интересы граждан — покупателей, а также свои собственные. Известный экономист и теоретик денежного обращения англичанин Д. Рикардо писал: «Во всех этих случаях предполагается, что покупатели не имеют или не могут приобрести достаточные знания для предохранения себя от обмана; правительство вмешивается, чтобы сделать за них то, что они не в состоянии сделать сами для себя»17. Поэтому законодательство в ряде европейских стран вводит ряд ограничений для торговых организаций, обязывая их владельцев выдавать талоны покупателю с обозначением суммы за полученный товар.

В Российской Федерации государственным органом, осуществляющим организацию денежного обращения, является Банк России. Согласно пункту 2 ст. 4 Федерального закона от 10 июля 2002 г. данный орган осуществляет эмиссию наличных денег и организацию наличного денежного обращения, устанавливая в подзаконных актах для его участников систему ограничений и дозволений. Так, в соответствии с Указанием Банка России от 9 декабря 2019 г. № 5348-У «О правилах наличных расчетов» граждане вправе владеть и рассчитываться любой суммой наличных денег, но для хозяйствующих субъектов установлены ограничения в виде лимита расчетов наличными деньгами18.

Творческий характер денежного обращения: финансово-правовая направленность. Исследуя денежное обращение, прежде всего наличное, его историю в различных странах, в том числе в России, можно высказать мнение о его большом творческом потенциале. Денежное обращение, о чем было сказано выше, складывается из двух отраслей права — гражданского и эмиссионного. Используя старую, как мир метафору, отметим, что в этом сочетании гражданское право обладает как бы женским началом, а эмиссионное — мужским. Такая связь преобразует категорию «денежное обращение» в творческую, плодоносящую. Отметим три аспекта, которые показывают наглядно творческий характер денежного обращения.

1. Благодаря денежному обращению как для отдельного человека, так и для общества и государства создается особая комфортность в обменном процессе. Преимущество денег — их абсолютная ликвидность. Для человека, имеющего деньги, — это возможность с удобством для себя превратить их в необходимые товары и услуги. С этой стороны денежное обращение служит каждому человеку, который трудится и зарабатывает деньги, не простаивая в очередях за дефицитным товаром, как это было в СССР.

Вглядываясь в историю, можно увидеть картину первых ростков кредита на ярмарках, торгах, в магазинах. Желание приобрести понравившийся товар при нехватке денег могло встретить ответное желание продавца предоставить покупателю товар в долг с возвращением денежной суммы в срок и с уплатой процентов. Такие финансовые приемы породили идею банковского кредита — крупной суммы денежных средств, взятых в долг, а данная операция не могла быть реализованной без норм банковского права, как частного, так и публичного. Комфортность — первая, наиболее заметная творческая сторона денежного обращения.

2. История XVIII–XX веков свидетельствует, что в эти столетия характерной чертой денежного обращения являются накопления денежных средств купцами, предпринимателями, банкирами. Благодаря накоплениям денежных средств, как в Западной Европе, так и в России появилась фундаментальная финансово-экономическая категория капитал, определяемая как продукт денежного обращения и фактор производства. Его основная направленность — созидание ценностей: фабрик, заводов, акционерных компания в целях получения доходов. Вот что писал о капитале видный русский финансист В. П. Безобразов: «Вместе с тем деньги вследствие самого значения своего как орудия, посредника обмена, служат к накоплению и сохранения капитала»19.

Денежный капитал может быть торговым, банковским и промышленным; он может принадлежать как частному лицу, так и государству. Виды капитала многообразны, он обладает динамической природой и способностью преобразовываться, перетекать из одной сферы в другую. Отсюда разнообразные виды общественных отношений, возникающих в процессе образования и использования капитала. Эти отношения регулируются нормами права, прежде всего финансового права: налоговыми, бюджетными, банковскими. Опосредованный результат денежного обращения и его детища денежного капитала — это контуры прорастающих элементов системы финансового права.

Капитал наступателен, любит увеличиваться в доходах, а потому рядом с денежным обращением образуется другая торговля, но не товарами, а деньгами, но это будет другой рынок — финансовый. Денежный капитал есть другое важное творение денежного обращения, позволившее сделать скачок в индустриальном и культурном развитии человеческого общества.

3. Анализируя феномен денег и указывая на творческий характер денежного обращения, нельзя не сказать об аспектах обратной связи. Если нормы финансового (эмиссионного) права оказали особое воздействие на изобретение и изготовление денег как металлических, так и бумажных, а также на их обращение, то использование цивилизованных денег с их числовой системой и письменностью повлияло в свою очередь на более точное и понятное формулирование законодателем финансово-правовых норм. Смысл норм преобразился, так как стал грамматически более отчетливым и ясным в соответствии с текстом, что облегчало их толкование, понимание и применение.

§ 3. Понятие финансов

Определение финансов. Давно существующее слово «финансы», несмотря на различные оттенки в содержании в разные времена, в основном с XVIII в. обозначало денежные платежи, денежные средства. В этом смысле понятие «денежный капитал» чрезвычайно родственно понятию «финансы», является более узким, возникло исторически намного раньше, направлено главным образом на производство и получение доходов, входит в состав финансов, представляя его активную часть.

Отдельный человек может говорить о своих финансах: тогда под финансами понимаются его личные денежные средства, находящиеся непосредственно при нем, денежные отношения с банком, предоставившим ему кредит, его налоговые платежи в бюджет и т. д. Чаще говорят о финансах промышленных предприятий, государственных, кооперативных и частных, о финансах муниципальных образований: городов, районов, сельских населенных центров. В этих случаях говорят о «местных финансах». Но главным образом слово «финансы» употребляется тогда, когда речь заходит о доходах и расходах государства, страны. В таких случаях используют понятие «государственные финансы», «финансы страны», «денежное хозяйство».

Под финансами страны понимается ее денежное хозяйство и возникающие на его основе посредством оборота денег финансовые отношения, в результате которых образуются различные фонды денежных средств как государственные, так и негосударственные (частные). В этом определении содержится четыре элемента: денежное хозяйство, финансовые отношения, фонды денежных средств, право. Рассмотрим вкратце каждый из названных элементов.

Прежде всего финансы страны — это денежные средства страны (финансовые ресурсы), внешне выражающие стоимость имеющихся в стране товаров и участвующие в обороте денег в наличной и безналичной формах. При этом не следует забывать, что деньги являются особым товаром, который служит денежным измерителем всех других товаров и всеобщим орудием обмена.

Финансовые отношения, возникающие на основе денежного хозяйства страны, имеют «вещное» содержание, т. к. представляют собой процесс движения ресурсов в денежной форме: например, от коммерческого банка к предприятию в форме кредита, от налогоплательщика к государству в бюджетный фонд в форме налогового платежа. Благодаря финансовым отношениям возможно создание различных фондов денежных средств: государственных и негосударственных, централизованных и децентрализованных, бюджетных и внебюджетных и т. д.

Применительно к денежным средствам государства, муниципальных образований, хозяйствующих субъектов возникает необходимость формирования их в определенные фонды, каждый из которых имеет строго целевое назначение (для содержания органов управления, погашения государственного долга, для нужд обороны и т. д.). С помощью фондов денежных средств создается рациональный и правовой порядок в денежном хозяйстве страны20. Финансы не могут работать без права, т. к. право вносит порядок в денежное хозяйство страны. Юрист — финансист проф. И. Т. Тарасов отмечал, что сбор налогов, расходы государством денежных средств должные быть основаны на праве. «Пока этого нет, — нет и финансов»21.

В состав финансов страны включаются денежные средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и негосударственных предприятий, все доходы государственного бюджета, как в форме налоговых платежей, так и в форме государственного кредита. Финансы страны подразделяются на государственные (публичные) финансы и частные (негосударственные) финансы. Центральное место в системе финансов занимают публичные финансы, к которым относятся государственные финансы и финансы муниципальных образований. С переходом к рыночной экономике появившийся рядом с денежным обращением денежный рынок (продажа денег) постепенно расширялся за счет появления новых финансовых инструментов (появления акционерных компаний) и трансформировался в финансовый рынок.

Государственные (публичные) финансы — это те денежные средства, которыми распоряжаются органы государственной власти и местные органы. Сюда относятся денежные средства бюджетов всех уровней, государственных внебюджетных фондов, денежные средства государственных и муниципальных предприятий. Такое же понимание публичных финансов предполагается французским «Юридическим словарем» под ред. Ж. Корню, в котором финансы определяются как «Совокупность денежных средств, принадлежащих государству и публичным коллективам»22.

Исторически понятие «финансы» стало использоваться с появлением государства как активного субъекта финансово-экономических отношений (эпоха Ришелье и Людовика XIV во Франции), когда существенно расширились функции денег как платежного документа, выросла их роль в расходах на армию, полицию, во взаимоотношениях с гражданами (налоги) и другими государствами. Произошло их отождествление с государственными ресурсами. Казна в это время постепенно отделяется от личных средств монарха, а сами средства все более принимают денежную форму. Складывается система государственных финансов в современном ее понимании.

Но все течет, все изменяется. Современное государство посмотрело на финансы более широко. Под ним стали понимать денежные и неденежные средства: золото, драгоценные камни разной степени ликвидности. Появилось понятие «золотовалютные резервы».

В настоящее время различаются два вида государственных финансов: централизованные и децентрализованные.

Государственными (публичными) централизованными финансами являются денежные средства, которыми непосредственно распоряжаются органы государственной власти и органы местного самоуправления. Эти денежные средства используются для удовлетворения общих нужд соответствующих территориальных образований: района, города, области, государства в целом. Общими нуждами являются: управление, охрана общественного порядка, образование, здравоохранение, социальное обеспечение, оборона и т. д.

Государственные (публичные) финансы включают: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные бюджеты, внебюджетные фонды, фонды, образуемые посредством государственного и муниципального кредита. В свою очередь государственные централизованные финансы (бюджеты) подразделяются на общие бюджеты и бюджеты внебюджетных фондов (пенсионного, медицинского, социального страхования), которые в совокупности можно было бы назвать социальным бюджетом.

В другом положении находятся государственные (публичные) децентрализованные финансы, то есть финансы государственных и муниципальных предприятий. Хотя они принадлежат государству и муниципальным образованиям, эти предприятия, будучи хозяйствующими субъектами, сохраняют в определенной степени автономный характер и так же как все коммерческие предприятия подчиняются законам рынка, что приближает их финансы к финансам других (частных) коммерческих предприятий. Государственные и муниципальные предприятия располагают закрепленными за ними денежными средствами, имеют свои денежные фонды, уплачивают налоговые платежи в государственные и местные бюджеты.

Анализ государственных (публичных) централизованных и децентрализованных финансов позволяет определить достаточно распространенное в финансовой литературе понятие казны. Казна — это та часть государственного и муниципального имущества (денежных средств), не закрепленная за государственными и муниципальными предприятиями и учреждениями. Государственную казну Российской Федерации составляют средства федерального бюджета и федеральных внебюджетных фондов, а также средства Центрального банка РФ, золотой и валютный фонды РФ.

Частные (негосударственные) финансы. Наука финансового права изучает нормы финансового права, которые подвергают регламентации государственные финансы. Но данная наука в разделе о налоговом праве изучает также процесс превращения (трансформации) частных финансов в государственные финансы.

К частным (негосударственным) финансам относятся денежные средства, принадлежащие частным, кооперативным и общественным организациям, а также отдельным лицам. В отличие от государственных и муниципальных финансов, состояние и динамика которых в основном определяется решением государственных и местных органов власти, частные финансы подчиняются законам рынка и регулируются нормами гражданского права23.

В отличие от государственных (публичных) финансов, которые призваны удовлетворять общие потребности общества (образование, культура, социальное обеспечение, управление, оборона), частные финансы имеют целью получение прибыли их собственниками. Собственник продуктового магазина как индивидуальный предприниматель ведет хозяйство для получения прибыли и удовлетворения своих потребностей. Каждое частное предприятие, подобно отдельному дереву, живет своей жизнью, но в то же время, соединяясь с другими деревьями, образует лес, т. е. хозяйство страны. Вместе с государственными и муниципальными предприятиями они образуют систему хозяйствующих субъектов, с которыми государство вступает в финансовые (налоговые) отношения. Именно эти отношения составляют основу финансовой деятельности государства. Благодаря этой деятельности в руках государства сосредотачиваются огромные денежные средства, позволяющие ему эффективно выполнять свои функции.

§ 4. Управление финансами

Управление — универсальный и необходимый фактор окружающего нас мира. Известны ряд условий, без которых человечество не может обходиться: воспроизводство людей, производство товаров и продуктов питания, производство духовных благ, управление. Главное для управления в его универсальном варианте — понимание его как целенаправленного воздействия, складывавшегося из двух систем: системы органов государственного управления и системы норм финансового права, на основе которых органы осуществляют финансовую деятельность. Так как финансовая деятельность определяет систему органов власти, то логичнее начинать анализ с нее. При этом финансовую деятельность государства правильнее рассматривать как двойственную категорию: во-первых, как особый вид экономической деятельности, во-вторых, как разновидность государственного управления. В конечном счете эта двойственность обусловлена двойственностью денег, которые с одной стороны, являются продуктом экономических законов (закона стоимости), с другой стороны, представляют собой один их механизмов государственной власти.

Финансовая деятельность государства как разновидность экономической деятельности. Назовем признаки, характеризующие финансовую деятельность государства как экономическую категорию. В процессе финансовой деятельности Российское государство выпускает денежные знаки (осуществляет эмиссию), организует и регулирует денежное обращение в стране, осуществляет расчеты. Это — важнейший признак, покоящийся на действии закона стоимости. Деньги выполняют роль великолепного измерителя стоимости товаров и услуг, являются всеобщим эквивалентом, помогающим быстро и эффективно обменивать один товар на другой, способствуют нормальной работе хозяйственных механизмов в сфере как государственного, так и частного бизнеса, в наиболее удобной форме помогают гражданам удовлетворять свои потребности.

Другой признак свидетельствует, что в процессе осуществления финансовой деятельности государство собирает (мобилизует) денежные средства и создает разнообразные финансовые фонды: бюджетные, внебюджетные, резервные и иные. Дело в том, что совокупный общественный продукт (товары, услуги) создается частными и государственными предприятиями, индивидуальными предпринимателями, фермерами, гражданами. Часть этого продукта используется на месте. Основная масса продается за деньги. В итоге реализации у частных и государственных предприятий, предпринимателей, фермеров, граждан образуются свои денежные средства. Часть этих денежных средств государство изымает и для этого вступает в финансовые (налоговые) отношения с предприятиями, предпринимателями, фермерами, гражданами на базе Налогового кодекса РФ, принятого в 1998 г. При этом государство использует различные методы: установления налогов и сборов, добровольного привлечения денежных средств населения посредством государственного кредита, лотереи и т. д.

В процессе финансовой деятельности Российское государство распределяет мобилизуемые денежные средства (перераспределяет) и создает бюджетные, внебюджетные, резервные и иные денежные фонды. Это — очень существенный признак финансовой деятельности государства.

В рассматриваемом плане огромное значение для функционирования государства имеет создание федерального бюджета как централизованного фонда Российской Федерации, предназначенного для финансирования функций и задач общегосударственного значения (оборона, иностранные дела), а также для перераспределения финансовых средств между субъектами Российской Федерации с целью выравнивания условий их социально-экономического развития.

Бюджетный кодекс РФ предусматривает создание основных государственных внебюджетных фондов, к числу которых относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и другие фонды24. Финансовые фонды дисциплинируют государство, обязывают должностных лиц использовать денежные средства законно и на цели, указанные в законе. Создание денежных фондов в процессе мобилизации денежных средств, их распределения и перераспределения представляет стержневое направление в финансовой деятельности государства.

В процессе финансовой деятельности государство расходует денежные средства. Данный аспект также представляет один из важных признаков финансовой деятельности государства как экономической категории. Государство не может бездействовать, оно функционирует непрерывно. Все его действия требуют материальных и денежных затрат. Есть управленческий афоризм, гласящий: «управлять — это расходовать». Из федерального бюджета государство осуществляет расходы на армию и оборону; из Пенсионного фонда РФ предоставляет помощь престарелым гражданам; из резервных фондов восстанавливают потери, понесенные городами и селами в результате стихийных бедствий и т. д.

Расходуя денежные средства, государство применяет соответствующие методы: бюджетное финансирование, т. е. целевой, безвозмездный и безвозвратный отпуск государственных денежных средств; банковское кредитование, т. е. выдачу возвратных ссуд, за использование которыми граждане и юридические лица уплачивают проценты; выплачивает страховые возмещения и т. д.

Таким образом, финансовую деятельность государства образуют, прежде всего, такие ее виды как эмиссионная, налоговая, бюджетная, расходная. Однако панорама финансовой деятельности государства показывает и другие ее составные части (виды): валютную, кредитную, страховую, финансово-контрольную и др.

Финансовая деятельность государства как разновидность управленческой деятельности. Финансовая деятельность государства представляет собой «специальную отрасль государственного управления»25. В этом качестве финансовая деятельность государства является: 1) властной, основанной на предписаниях органов государственной (публичной) власти; 2) государственно-плановой, осуществляемой в рамках точно определенного времени (квартала, года); 3) координирующей деятельностью; 4) контролирующей деятельностью.

Управленческий характер финансовой деятельности проявляется в том, что она осуществляется на основе правовых управленческих решений как представительных, так и исполнительных органов власти. В иерархии таких решений ведущее место принадлежит актам представительных органов, и в первую очередь федеральным законам и законам субъектов Федерации о бюджетах, налогах и т. д. Наибольшую часть управленческих решений в области финансовой деятельности государства составляют акты органов исполнительной власти, и это естественно, потому что преимущественно эти органы осуществляют финансовую деятельность (Минфин, налоговые службы)26. При этом в каждом конкретном случае осуществление финансовой деятельности представляет собой иерархическую связь двух субъектов: один из них командует, реализует направляющее, координирующее, контролирующее воздействие, поведение второго субъекта направляется властью первого. Наиболее заметно такое воздействие в налоговом правоотношении (налоговый орган — налогоплательщик), в бюджетно-процессуальном правоотношении (законодательный орган — орган исполнительной власти).

Финансовая деятельность представляет собой деятельность координирующего характера, в процессе осуществления которой устанавливается в зависимости от обстоятельств целесообразное соотношение расходной части с доходной частью бюджетов различных уровней путем бюджетного регулирования: процентных отчислений от налогов в те или иные бюджеты, предоставления дотаций, субвенций и субсидий и т. д. Однако координацию как управленческое воздействие по согласованию действий различных финансовых органов вряд ли можно ограничить только бюджетной сферой. Она распространяется на эмиссионную, налоговую, валютную и другие сферы финансовой деятельности государства.

Планирование имманентно присуще финансовой деятельности как деятельности управленческой. Например, исполнение бюджета, как по доходам, так и по расходам осуществляется строго по плану: каждый доход и каждый расход бюджета предусмотрены законом и реализуются в установленное законом время. Иначе говоря, финансовая деятельность любой государственной организации осуществляется не произвольно, а на основе какого-либо финансово-планового акта: сметы доходов и расходов бюджетного учреждения, баланса доходов и расходов предприятия, кассового плана и т. д. Таким образом финансовая деятельность государства представляет собой плановый процесс мобилизации денежных средств, создания финансовых фондов, расходования денежных средств для эффективного выполнения государством своих задач и функций.

Составной частью финансовой деятельности государства как управленческой категории является финансово-контрольная деятельность, которую осуществляют компетентные органы государства (Министерство финансов РФ, Главное управление экономической безопасности и противодействия коррупции, Счетная палата Федерального Собрания) в процессе мобилизации денежных средств в государственные финансовые фонды и их использования в интересах общества и государства. Государственный финансовый контроль распространяется как на государственные и муниципальные структуры, так и на частную предпринимательскую деятельность. Так, органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляет контроль за соблюдением органами местного самоуправления налогового и бюджетного законодательства.

В юридической литературе нередко используются такие понятия как «государственное управление финансами», «управление в области финансов и кредита», «финансовое управление». Представляется, что во всех случаях использования названных понятий имеется в виду государственная финансовая деятельность, но с акцентом на ее управленческую сторону. При этом финансовое управление следует рассматривать не в узком (классическом), а в широком плане, т. к. оно осуществляется представительными, исполнительными и банковскими (Банк России и его филиалы) органами, но на основе классического правила: «команда — исполнение». Причем действия, как управляющего, так и управляемого связаны с денежными средствами, с их движением в определенном направлении. Таково, например, движение денежных средств в форме налоговых платежей, субвенций, дотации, бюджетной ссуды и т. д.27

Охарактеризованные экономическая и управленческая стороны финансовой деятельности государства неотделимы друг от друга, органически слитны и составляют единую деятельность, которая имеет универсальный характер во времени и пространстве, то есть осуществляется непрерывно и везде, где проживает население и функционируют публичные органы власти.

Вывод, какой можно сделать из изложенной характеристики финансовой деятельности государства, следующий: без финансовой деятельности немыслима нормальная жизнедеятельность государственного организма, общества в целом и отдельного гражданина. Недаром такой глубокий английский мыслитель как Т. Гоббс, сравнивал финансовую деятельность государства с его кровообращением28. Визуально эта деятельность не всегда заметна, но благодаря ей государство и общество чувствует себя нормально.

Итак, финансовая деятельность государства представляет собой деятельность по выпуску денежных знаков и организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в государственные и муниципальные фонды в интересах общества и государства, причем эта деятельность осуществляется на основе управленческих решений, финансового планирования и контроля за правильностью всех финансовых операций как государственных (публичных), так и частных структур.

Представляется, что такие понятия, как «финансовая деятельность государства» и используемые в административно-правовой литературе понятия «управление государственными финансами», «финансовое управление», имеют в известной степени одинаковое содержание.

Есть еще один признак финансовой деятельности государства, о котором следует сказать отдельно: эта деятельность осуществляется на строго правовой основе органами государственной власти.

Государственные органы, осуществляющие финансовую деятельность. В осуществлении финансовой деятельности государства принимают участие все без исключения органы государства, муниципальные органы, государственные учреждения и предприятия, частные предприятия, общественные организации и та часть граждан, которая состоит из налогоплательщиков.

Все органы государства, принимающие участие в осуществлении финансовой деятельности, можно подразделить на ряд групп.

К первой относятся высшие органы государства, осуществляющие общее руководство финансовой деятельностью.

Президент РФ по представлению Председателя Правительства РФ назначает на должность министра финансов РФ, представляет Государственной Думе кандидатуру на должность Председателя Центрального банка РФ, подписывает и обнародует федеральные законы о введении или отмене налогов, о выпуске государственных займов, о федеральном бюджете, выступает с Бюджетным посланием перед Государственной Думой. Используя нормотворческие полномочия, Президент издает указы по вопросам исполнения бюджетного, налогового и валютного законодательства, укрепления финансовой дисциплины, обеспечения финансового государственного контроля.

Государственная Дума рассматривает и принимает федеральный бюджет, назначает на должность и освобождает от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, принимает федеральные законы по вопросам федеральных налогов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии.

Правительство РФ в соответствии со ст. 14 Конституции РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение, обеспечивает проведение в Российской Федерации единой финансовой, кредитной и денежной политики.

К следующей группе относятся государственные органы специальной компетенции, для которых финансовая деятельность является основной и которые несут основное бремя этой деятельности. К ним относятся Министерство финансов России, Федеральное казначейство, Федеральная налоговая служба, Федеральная служба по финансовому мониторингу и Центральный банк РФ.

Министерство финансов РФ относится к числу федеральных ведомств, постоянная необходимость и актуальность которых доказывается тем, что оно непрерывно функционирует в России с 1802 г. Министерство финансов РФ (Минфин России) в соответствии с Положением от 30 июня 2004 г.29 является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере бюджетной, налоговой, страховой, валютной, банковской деятельности, кредитной кооперации, микрофинансовой деятельности, финансовых рынков, государственного долга, аудиторской деятельности, бухгалтерского учета и бухгалтерской отчетности, формирования и инвестирования средств пенсионных накоплений, финансового обеспечения государственной службы, государственного регулирования деятельности негосударственных пенсионных фондов, управляющих компаний, специализированных депозитариев и актуариев по негосударственному пенсионному обеспечению, обязательному пенсионному страхованию и профессиональному пенсионному страхованию, бюро кредитных историй, оказания государственной поддержки субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям за счет бюджетных ассигнований федерального бюджета, применения контрольно-кассовой техники, осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд и др.

Министерство финансов РФ осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении Федеральной налоговой службы, Федерального казначейства, Федеральной таможенной службы и других служб.

Минфин России осуществляет следующие основные функции: составляет проект федерального бюджета; утверждает и ведет сводную бюджетную роспись; определяет порядок применения бюджетной классификации РФ; представляет в Правительство РФ отчетность об исполнении федерального бюджета; осуществляет управление средствами Фонда национального благосостояния; запрашивает и получает в установленном порядке сведения, необходимые для принятия решений по отнесенным к компетенции Министерства вопросам и др.

Из названных федеральных служб, находящихся в ведении Минфина России30, особую роль в осуществлении финансовой деятельности играет Федеральное казначейство31, которое осуществляет правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, казначейскому обслуживанию исполнения бюджета бюджетной системы Российской Федерации, предварительному, текущему и последующему контролю за ведением операций со средствами федерального бюджета. Федеральное казначейство открывает в Центральном банке РФ счета по учету средств федерального бюджета; открывает и ведет лицевые счета главных распорядителей, распорядителей и получателей средств федерального бюджета; ведет учет операций по кассовому исполнению федерального бюджета; составляет и представляет в Минфин России оперативную информацию и отчетность об исполнении федерального бюджета; осуществляет распределение доходов от уплаты федеральных налогов и сборов между бюджетами бюджетной системы РФ и др.

В ведении Минфина находится также Федеральная налоговая служба, которая осуществляет функции по контролю и надзору за соблюдением законодательства о налогах и сборах, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет налогов, сборов и страховых взносов, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации, за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения в соответствующий бюджет иных обязательных платежей, за производством и оборотом табачной продукции, за применением контрольно-кассовой техники, а также функции органа валютного контроля в пределах компетенции налоговых органов32.

Федеральная служба по финансовому мониторингу (Росфинмониторинг) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, финансированию терроризма и финансированию распространения оружия массового уничтожения, по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в этой сфере, по координации соответствующей деятельности федеральных органов исполнительной власти, других государственных органов и организаций, а также функции национального центра по оценке угроз национальной безопасности, возникающих в результате совершения операций (сделок) с денежными средствами или иным имуществом, и по выработке мер противодействия этим угрозам. Руководство деятельностью Росфинмониторинга осуществляет Президент Российской Федерации33.

Центральный банк РФ выступает как особый публично-правовой орган управления. Наделен имущественной и финансово-правовой самостоятельностью, осуществляет свои функции независимо от федеральных органов государственной власти, органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. В своей деятельности ЦБ подотчетен Государственной думе, которая рассматривает основные направления денежно-кредитной политики и годовой отчет ЦБ.

Центральный банк монопольно осуществляет выпуск наличных денег и организацию налично-денежного обращения; управляет золотовалютными резервами Банка России; обслуживает счета бюджетов всех уровней бюджетной системы РФ; принимает решение о государственной регистрации кредитных организаций, выдает и отзывает лицензии на проведение банковских операций; организует и осуществляет валютное регулирование и валютный контроль. С 2013 года ЦБ переданы функции по регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка.

Многочисленную группу образуют федеральные органы исполнительной власти, для которых финансовая деятельность не является основной, но, будучи вспомогательной, обусловливает наличие в их составе специальных финансовых структурных подразделений. Например, МВД России имеет в своем составе Департамент по финансово-экономической политике и обеспечению социальных гарантий. Аналогичные структурные подразделения имеют другие федеральные органы исполнительной власти: Министерство здравоохранения РФ, Министерство сельского хозяйства РФ и т. д.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляют финансовую деятельность в пределах своих территорий. Представительные органы рассматривают и утверждают бюджет субъекта Федерации, осуществляют контроль за его исполнением. Органы исполнительной ветви власти осуществляют исполнение бюджета. По Уставу Иркутской области правительство области как высший исполнительный орган государственной власти Иркутской области разрабатывает и осуществляет меры по обеспечению комплексного социально-экономического развития области, участвует в проведении единой государственной политики в области финансов и в иных сферах государственного управления, обеспечивает разработку проекта областного бюджета, его исполнение, а также подготовку отчета об исполнении областного бюджета34.

В составе правительства субъектов Федерации функционируют финансовые органы, которые осуществляют непосредственную работу по составлению проекта бюджета, его исполнению, управляют государственным и муниципальным долгом, создают фонды финансовой поддержки муниципальных образований, выдают бюджетные кредиты, выделяют субвенции органам местного самоуправления и оказывают иные формы финансовой помощи, осуществляют государственный финансовый контроль на соответствующей территории.

Органы местного самоуправления осуществляют финансовую деятельность через местные администрации и входящие в их состав финансовых подразделений. Местные финансы включают денежные средства местного бюджета, муниципальные ценные бумаги. Каждое муниципальное образование имеет право на бюджет и право на получение в процессе бюджетного регулирования денежных средств из других бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

Органы местного самоуправления (представительные и исполнительные): устанавливают местные налоги, предоставляют льготы по их уплате в соответствии с федеральными законами; обращаются за финансовой помощью к органам субъектов Российской Федерации, которые перечисляют средства из фондов финансовой поддержки в бюджеты муниципальных образований; составляют проект местного бюджета, рассматривают и утверждают его, исполняют и отчитываются о его исполнении; осуществляют эмиссию муниципальных облигаций; предоставляют необходимую информацию налоговым органам; получают в банках кредиты.

§ 5. Финансовая система Российской Федерации

Общая характеристика категории «финансовая система». Финансовая деятельность соотносится с финансовой системой как процессуальная сторона правового явления с материальной. Финансовая система государства — это статика финансовой деятельности государства, в известной степени — ее фотография. По финансовой системе, имевшей место в эпоху Александра II, историки могут понять, как осуществлялась финансовая деятельность Российского государства во второй половине XIX века, какую финансовую политику проводило русское самодержавие.

Философы так определяют систему: это нечто целое, в рамках которого гармонично и взаимосвязано расположились части этого целого. Система может состоять минимум из двух частей (элементов) — это ее предел. Система начинается тогда, когда она объединяет части (элементы), которые при взаимодействии образуют определенную целостность и в таком качестве дают соответствующий эффект. Например, институт налогов и институт бюджета не могут существовать изолировано, друг без друга, и только при взаимодействии дают ожидаемый государством результат.

Под элементом (частью) финансовой системы следует понимать предметное целое, которое в состоянии при известных обстоятельствах преобразовываться в подотрасль, правовой институт, фонд денежных средств, метод, способствующий эффективной работе налоговых и других финансовых органов. Представляется, что каждый из институтов финансовой системы выполняет определенную функцию: либо фонда денежных средств (таковы бюджеты всех уровней, финансы предприятий), либо метода, способствующего нормальной работе финансовой системы государства, в частности, мобилизации денежных средств в соответствующие фонды государства или, напротив, законному и рациональному расходованию денежных средств из этих бюджетов в интересах общества и государства.

Каждый из институтов финансовой системы, в свою очередь, может рассматриваться как система. Иначе говоря, неотъемлемым качеством финансовой системы является то, что она может рассматриваться как совокупность других систем, как «система систем».

Представляется, что на сегодняшнее время с учетом принятых за последние 10–15 лет законодательных актов, финансовую систему правильнее и экономнее рассматривать как «систему систем» и вместе с тем как систему подотраслей и правовых институтов финансового права. Бегло охарактеризуем каждый из элементов финансовой системы.

Денежная система включает в свой состав следующие элементы: 1) официальную денежную единицу — рубль, состоящий из ста копеек; бумажные деньги в виде банкнот и металлические деньги в виде монет; 2) орган власти, осуществляющий выпуск (эмиссию) денежных знаков, — Центральный банк РФ; 3) нормы эмиссионного права, принимающие участие в изготовлении денег; 4) организация денежного обращения. Выпуск денег и организация денежного обращения представляют собой, во-первых, важный элемент денежной системы РФ, во-вторых, являются важным (первичным) видом финансовой деятельности. В российских учебниках финансового права мало говорится о денежной системе и недооценивается данный вид финансовой деятельности. Между тем в ст. 75 Конституции РФ ей уделяется особое внимание.

Налоговая система представляет собой совокупность взаимосвязанных частей (элементов) в сфере налогообложения, к которым относятся: 1) налоговая платежеспособность граждан; 2) система установленных законом налогов и сборов; 3) налоговая администрация и применяемые ею методы налогообложения35; 4) специальные налоги, взимаемые с особо крупных доходов.

Под налоговой платежеспособностью понимается возможность граждан, обязанных платить налоги, покрывать эти денежные обязательства перед государством без вреда для своего хозяйства, благосостояния и здоровья. Данный элемент налоговой системы закреплен в п. 1 ст. 3 Налогового кодекса РФ, где указывается: «При установлении налогов учитывается фактическая способность налогоплательщика к уплате налога».

Система налогов и сборов, закрепленная главой 2 Налогового кодекса РФ, представляет собой обособленный и вместе с тем ключевой элемент налоговой системы Российского государства. Недаром И. Х. Озеров сводил налоговую систему к «совокупности налогов, сложившихся в данном государстве»36. Система действующих налогов и сборов обусловлена федеративным устройством государства и подразделяет все налоги и сборы на три вида: федеральные, региональные и местные.

К налоговой администрации относятся органы управления налогами, которые наделены властными полномочиями в сфере налогообложения и призваны осуществлять налоговый контроль за своевременностью и полнотой уплаты налогов. В настоящее время налоговая администрация включает в себя налоговые органы, таможенные органы, финансовые органы, органы внутренних дел и следственные органы (ст. 30, 34, 34.2, 36 Налогового кодекса РФ).

Система методов налогообложения охватывает две группы методов: методы построения и нормативного закрепления налогов и сборов, которые применяют законодательные органы, и методы налогового администрирования, применяемые налоговой администрацией при взимании налогов и сборов. Особое значение имеет налоговое администрирование, при реализации которого используют следующие методы: создание условий для добровольного исполнения налогоплательщиками обязанности по уплате налогов; налоговый контроль, предполагающий в отдельных случаях применение принудительных мер для исполнения обязанности по уплате налогов.

Специальными прямыми налогами, взимаемыми с высоких доходов, являются в настоящее время прогрессивные налоги, которые имеют место в некоторых европейских странах (Швеции, Норвегии). Вопрос о прогрессивном налоге неоднократно поднимался в Государственной думе. Этот налог вводится не только потому, чтобы увеличивать доходы бюджета, но для более равномерного и справедливого распределения налогового бремени.

В юридической литературе называется достаточно обширный перечень конституционных принципов, на которых построена налоговая система (обязанность уплаты налогов, обеспечение единства налоговой политики на всей территории страны и т. д.)37, но не называется главный, выработанный европейской историей на протяжении многих столетий: принцип согласия граждан страны на взимание с них данного налога, который реализуется гражданами через свой представительный орган власти.

Бюджетная система представляет собой центральный финансово-правовой институт финансовой системы Российской Федерации. Современное государство немыслимо без бюджетов: центральных и муниципальных, а также фондов, получивших название «внебюджетных». Именно бюджет как фонд денежных средств представляет собой основной канал распределения и перераспределения валового национального продукта. Бюджетный кодекс РФ включает в бюджетную систему следующие звенья: 1) федеральный бюджет; 2) бюджеты субъектов федерации; 3) местные бюджеты; 4) бюджеты государственных внебюджетных фондов.

Важную роль в бюджетной системе призваны играть государственные внебюджетные фонды, предназначенные для реализации конституционных прав граждан на пенсионное обеспечение, социальное страхование, охрану здоровья и медицинскую помощь. К числу таких фондов относятся Пенсионный фонд РФ, Фонд обязательного медицинского страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного медицинского страхования и др.

Банковская система представляет собой совокупность различных видов банков, существующих в данной стране. В Российской федерации в соответствии с федеральными законами «О Центральном банке РФ (Банке России)» и «О банках и банковской деятельности»38 банковская система представлена двумя уровнями: к первому относится Центральный банк РФ, ко второму — коммерческие банки, осуществляющие банковские операции, и представительства иностранных банков.

Центральный банк РФ, с одной стороны, выступает в роли властного органа, осуществляющего от лица государства экономическую политику посредством только ему присущих инструментов и методов, с другой — в роли обычного субъекта коммерческой деятельности. Выступая в роли властного органа, ЦБ РФ строит отношения с коммерческими банками по схеме «власть — надзор», осуществляя с 2013 года функции по регулированию, контролю и надзору в сфере финансового рынка39. Он устанавливает для кредитных организаций правила совершения банковских операций, ведения бухгалтерского учета, лицензирует кредитные организации, осуществляет за ними надзор. Главной целью банковского надзора является поддержание стабильности банковской системы в интересах вкладчиков и кредиторов.

Финансово-контрольная система представлена важными государственными учреждениями. Это Государственная дума, Счетная палата Центральный банк РФ, Министерство финансов РФ, контрольные структуры в системе региональных финансовых органов. В 2013 г. были изданы федеральные законы о парламентском контроле и контроле Счетной палаты. Для примера процитируем абзац из закона о Счетной палате: «палата в процессе исполнения бюджета анализирует полноту и своевременность поступления доходов»40.

Система государственного и муниципального кредита (долга) представляет собой систему создания государственных и муниципальных денежных фондов посредством предоставления гражданами или юридическими лицами денежных средств государству или муниципальному образованию на основе договора займа. Заемщиком по этому договору выступает государство или муниципальное образование,
займодавцами — граждане, юридические лица, а также иностранные государства, субъекты международного права.

Договор государственного займа регламентируется нормами главы 14 «Государственный и муниципальный долг» Бюджетного кодекса РФ и заключается путем приобретения гражданами и юридическими лицами на добровольной основе государственных облигаций. Договор муниципального займа заключается путем приобретения гражданином или юридическим лицом выпущенных органом местного самоуправления муниципальных облигаций. Также могут подписываться кредитные договоры и соглашения.

Система имущественного и личного страхования является одним из институтов финансовой системы Российской Федерации и представляет собой в свою очередь систему денежных фондов, которые создаются в интересах физических и юридических лиц при наступлении непредвиденных событий (страховых случаев) и формируются из уплачиваемых данными физическими и юридическими лицами страховых взносов (страховых премий). В процессе страхования создаются денежные фонды страховщиков, используемые для возмещения ущерба.

Страхование бывает в двух формах: как обязательное и добровольное. В зависимости от вида объектов страхования оно подразделяется на личное и имущественное. Система страхования в Российской Федерации закреплена рядом законодательных актов: Гражданским кодексом РФ (ст. 927–970), Законом РФ от 27 ноября 1992 г. «Об организации страхового дела в Российской Федерации»41, Федеральным законом от 29 ноября 2010 г. «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации»42 и другими нормативными актами.

Финансы хозяйствующих субъектов составляют важнейший институт финансовой системы Российской Федерации, так как непосредственно связаны с производством необходимой обществу продукции и оказанием определенных услуг, денежная выручка от реализации которых, и прежде всего прибыль, служит основой для создания разнообразных денежных фондов. В состав хозяйствующих субъектов входят коммерческие и некоммерческие предприятия, индивидуальные предприниматели без образования юридического лица. Финансы хозяйствующих субъектов, как фонды денежных средств, представляют собой один из внутренних доходных источников денежных фондов государства. В процессе финансовой деятельности предприятия вступают в финансовые отношения с государством по уплате налогов и других платежей в бюджетные фонды страховых взносов (в Пенсионный фонд РФ, Фонд социального страхования РФ и т. д.).

По социально-экономической природе финансы предприятий всех форм собственности едины, что обеспечивается единством денежной системы, единством форм финансовой документации и единой правовой базой43. Правовую базу финансов предприятий образуют следующие основные нормативные акты: Гражданский кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Федеральный закон «О бухгалтерском учете» и др.

Финансы населения представляют собой денежные средства граждан, находящиеся в банковских и иных учреждениях, а также в личном распоряжении и хранении. Это — очень важный фонд денежных средств, который государство обязано всегда учитывать при осуществлении своей финансовой политики. Однако, к сожалению, в литературе по финансовому праву при характеристике финансовой системы Российской Федерации этот институт остается без внимания и не исследуется в науке.

Изложенное позволяет сформулировать определение финансовой системы Российской Федерации: это — совокупность денежной (эмиссионной), налоговой, бюджетной, банковской и финансово-контрольной систем, из которых каждая, используя свои методы, способствует, с одной стороны, мобилизации денежных средств в бюджетные и иные фонды, с другой стороны, законному и рациональному расходованию денежных средств из них в интересах общества и государства.

В любой финансовой системе государства входящие в ее состав институты выполняют с политической и экономической точек зрения не совсем одинаковую роль. Есть институты базовые, без которых финансовая система государства может резко замедлить свой ход и даже совсем не работать, что приведет к кризису государства. К таким институтам относятся: денежная система, налоговая система, бюджетная система, банковская система. В периоды общественных смут, т. е. длительных структурных кризисов государства, указанные институты функционируют крайне плохо, в свою очередь, дестабилизируя обстановку в государстве и толкая его к падению. Таким был период русской истории с февраля по октябрь 1917 года.

При выпадении из финансовой системы государства других элементов ход системы замедляется, но, тем не менее, государство может более-менее успешно функционировать. Например, банковский кредит в СССР имел ничтожное значение, но от этого страдало не столько государство, сколько общество, граждане, которые не могли воспользоваться кредитом для решения своих материальных проблем. В целом все подотрасли и правовые институты финансовой системы при их правильной настройке способствуют усилению экономической мощи государства и экономическому процветанию общества.

Каждый из элементов финансовой системы государства является сложным финансово-правовым элементом, функционирующим на строго правовой основе. Нормативные акты, содержащие нормы финансового права и формирующие финансовую систему Российской Федерации, объединяются в самостоятельное, юридически своеобразное подразделение российского права — финансовое право.

Глава 2.
ПРЕДМЕТ, СИСТЕМА И МЕТОД ФИНАНСОВОГО ПРАВА

§ 1. Финансовое право как отрасль права

Финансовое право — это самостоятельная, относительно замкнутая часть системы российского права, которая представляет собой совокупность правовых норм и отличается определенным юридическим своеобразием. Будучи частью системы права, финансовое право характеризуется признаками, которые объединяют эту отрасль права со всеми другими. К таким признакам относятся следующие.

Финансовое право состоит из нормативных предписаний, которые определяют поведение субъектов (физических и юридических лиц) в специфической сфере социальной действительности — в сфере финансовой деятельности государства. Например, ст. 23 Налогового кодекса РФ представляет собой предписание, устанавливающее обязанность налогоплательщика: уплачивать законно установленные налоги, представлять в налоговый орган налоговые декларации и т. д. По своему содержанию эти предписания являются финансовыми: касаются порядка и размеров платежей в государственную или муниципальную казну, регулирования доходов местных бюджетов, контрольной деятельности Центрального банка РФ и т. д.

Формальная определенность. Для финансового права, как и для других отраслей права (для этой отрасли в особенности), характерна формальная определенность. Эта формальная определенность проявляется в четкости, однозначности и лаконичности законодательных предписаний. Например, ст. 6 Бюджетного кодекса РФ дает четкие и лаконичные определения наиболее важных бюджетных категорий: бюджета, государственного внебюджетного фонда, дефицита бюджета, дотации, субвенции и т. д. Так, бюджет определяется как «форма образования и расходования фонда денежных средств, предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и местного самоуправления».

Формальная определенность — важнейший признак финансового права, благодаря которому лица, осуществляющие финансовую деятельность, четко знают границы правомерного и неправомерного поведения, свои права и обязанности, несут ответственность.

Системность. Финансовое право представляет систему норм. Эту систему характеризует высокая степень ее внутренней организации, спаянности всех финансово-правовых норм в единое целое и вместе с тем их деление на подсистемные образования: подотрасли и правовые институты. Только системное, непротиворечивое финансовое право способно быть эффективным и выполнить стоящие перед ним задачи.

Внешняя форма финансового права выражена в его законодательстве. Финансовому праву, как и другим отраслям российского права, присуща специфическая форма выражения — финансовое законодательство. Финансовое законодательство представляет собой весь комплекс нормативных актов, издаваемых как органами законодательной, так и исполнительной власти, содержащих нормы финансового права. Важнейшими из этих актов являются федеральные законы: Бюджетный кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, Федеральный закон от 10 июля 2002 г. «О Центральном банке РФ (Банке России)» и другие законы. Однако в систему финансового законодательства входят и подзаконные акты.

Таким актом, в частности является постановление Правительства РФ от 2 июля 2020 г. № 976 «Об утверждении правил предоставления из федерального бюджета субсидий субъектам малого и среднего предпринимательства и социально ориентированным некоммерческим организациям на проведение мероприятий по профилактике новой коронавирусной инфекции»44, а также другие нормативные акты Правительства РФ, Министерства финансов РФ, Центрального банка РФ по вопросам финансовой деятельности.

Обязательность финансового права. Нормативные предписания в области финансовой деятельности государства обязательны для тех, кому они адресованы, хотя в большинстве случаев граждане и юридические лица подчиняются им добровольно. Однако если субъекты финансово-правовых отношений нарушают нормативные предписания, обязательность финансового права выражается в применении к ним мер государственного принуждения. Так, в соответствии со ст. 31 Налогового кодекса РФ налоговые органы вправе изымать при проведении налоговых проверок у налогоплательщика документы, свидетельствующие о совершении им налогового правонарушения.

Будучи частью системы российского права и имея общие с другими отраслями права признаки, финансовое право вместе с тем отличается юридическими особенностями. Данной отрасли права присущи: 1) свой предмет правового регулирования; 2) общий метод правового регулирования, но со своими особенностями; 3) только ему свойственная система.

§ 2. Предмет финансового права

Характеристика общественных отношений, составляющих предмет финансового права. Финансовое право имеет свой предмет регулирования, не свойственный другим отраслям права. Предмет финансово-правового регулирования — это участок общественных отношений, которые требуют их упорядочения, т. е. правовой регламентации. Эти общественные отношения могут длительное время оставаться неурегулированными. Так, в истории финансового права объектами налогового обложения со времен возникновения государства были земля, строения, скот, предметы роскоши и т. д. Доход (прибыль), получаемый от какой-либо деятельности, не облагался налогом. И только во второй половине XIX века, когда у фабрикантов возникли огромные состояния, государство обратило внимание на этот участок с неурегулированным правом финансовыми отношениями и в Англии были приняты первые законы о подоходном налоге.

Предметом финансового права являются общественные отношения, возникающие в процессе осуществления государством финансовой деятельности, т. е. деятельности по организации денежного обращения в стране, мобилизации денежных средств в бюджетные и внебюджетные фонды, их использованию в интересах общества и государства. В процессе осуществления финансовой деятельности государства возникают и другие общественные отношения: по валютному регулированию, государственному кредиту, финансовому контролю, страховые и т. д. Все названные отношения нуждаются в их упорядочении, т. е. в правовой регламентации.

«Общественные отношения» — ключевое понятие при объяснении предмета правового регулирования. Эти отношения — человеческие отношения, — и тогда, когда речь идет об организациях (юридических лицах) как субъектах этих отношений, ибо они представляют собой коллективные субъекты. Правовое регулирование заключается в том, что поведение каждого из субъектов данных отношений определяется правовыми нормами.

Общественные отношения, составляющие предмет финансового права, характеризуются рядом признаков. Первый признак определяет их как денежные, или финансовые, отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства: эмиссионной, налоговой, бюджетной и т. д. Поясняя этот признак, следует сказать, что общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, являются имущественными отношениями, так как прямо или косвенно связаны со специфическим имуществом — денежными средствами. Поэтому данные общественные отношения в научной литературе называются как финансовыми, так и денежными отношениями, которые требуют детализированного и четкого опосредования нормами финансового права.

Общественные отношения, образующие предмет финансового права, родственны отношениям, составляющим предмет административного права: они также являются публичными и управленческими по характеру. Государственные и муниципальные финансы представляют собой финансовые фонды, которыми управляют государственные и муниципальные органы. Такими являются бюджетные и внебюджетные фонды. Отсюда можно дать более точную характеристику анализируемым общественным отношениям: это денежно-управленческие отношения. Это второй, более точный признак предмета финансового права.

Нужно, однако, заметить, что в предмет финансового права включаются не все, а только те денежные отношения, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства и связаны с мобилизацией денежных средств в государственные и муниципальные фонды и их использованием в интересах общества и государства. Существуют целые группы денежных отношений, регулируемых иными отраслями права. Например, денежные отношения по поводу купли-продажи имущества регулируются нормами гражданского права; взыскание административного штрафа — нормами административного права; оплата труда работников — нормами трудового права. Таким образом, не все денежные отношения входят в предмет финансового права, а только те, которые возникают в процессе финансовой деятельности государства.

Общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства, однородны по своему характеру: это финансовые отношения. Но одновременно финансовые отношения многообразны и имеют тенденцию к дроблению: выделению основных групп финансовых отношений и примыкающих к ним других групп финансовых отношений. В дифференциации финансовых отношений, входящих в предмет финансово-правового регулирования, на основные и примыкающие группы, состоит их третий признак.

Конкретные группы общественных отношений, являющихся предметом финансового права. К основным группам относятся эмиссионные, налоговые, бюджетные, банковские (публичные), финансово-контрольные отношения, а также другие общественные отношения. Вкратце скажем о каждой из названных групп. Исторически названные финансовые отношения возникли одновременно с государством и эволюционно развивались вместе с ним.

Эмиссионные отношения — это финансовые отношения по разработке, изготовлению и выпуску в обращение денежных знаков в виде банковских билетов (банкнот) и монет Центральным (эмиссионным) банком РФ. Отношения по мониторингу количества денег в обращении, осуществляемым также Банком России путем ретроспективного анализа динамики денежных агрегатов. Эмиссионные отношения регламентируются нормами финансового права, образующими внутри отрасли самостоятельное подразделение — подотрасль эмиссионного права.

Налоговые отношения — это отношения по поводу уплаты налога и других платежей в государственные и муниципальные бюджеты, а также государственные внебюджетные фонды. Это — наиболее древние финансовые отношения, родившиеся вместе с институтом государства. История показывает, что неурегулированные правом налоговые отношения приводили к «возмущающим воздействиям» в государственном управлении. Конфликт между английским королем Карлом I и парламентом на налоговой почве в середине XVII века привел к английской революции и казни короля.

Бюджетные отношения — это общественные отношения, возникающие в процессе финансовой деятельности государства при составлении и рассмотрении проектов федерального бюджета, бюджетов субъектов Федерации, бюджетов муниципальных образований, утверждения и исполнения названных бюджетов, осуществления контроля за их исполнением и т. д. Бюджетные отношения регламентируются в основном нормами, содержащимися в Бюджетном кодексе РФ.

Банковские (публичные) отношения представляют собой связи, возникающие в процессе деятельности Центрального банка РФ и направленные на регулирование всей банковской системы в стране и надзора за ней; с другой стороны, это отношения, в которых Центральный банк выступает в роли обычного субъекта коммерческой деятельности.

Финансово-контрольные отношения — это отношения, возникающие в процессе осуществления компетентными органами финансового контроля, который может быть как последующим, так и предварительным.

В процессе осуществления органами государства финансовой деятельности возникают менее крупные группы общественных отношений с воздействием на них финансового права. Это общественные отношения в области финансового рынка, регулируемые нормами публичного права; страховые отношения; отношения в области бухгалтерского учета45; отношения по государственному кредиту; складывающиеся в процессе финансовой деятельности предприятий и т. д. Исторически эти отношения сформировались позже и по общественной значимости идут как бы во втором эшелоне. Но их регулирование осуществляется посредством норм финансового права.

Общественные отношения в области бухгалтерского учета представляют собой отношения по сбору, регистрации и формированию финансовой информации об имуществе, обязательствах организаций и их движении путем сплошного, непрерывного и документального учета всех хозяйственных операций. Данная группа финансовых отношений выделена сравнительно недавно и также входит в предмет финансового права, о чем свидетельствует Федеральный закон от 6 декабря 2011 г. «О бухгалтерском учете»46, который по духу и по характеру содержащихся в нем правовых норм является финансовым законом.

Резюмируя изложенное, можно констатировать большие и малые группы финансовых отношений, причем на каждую автономную группу право воздействует с учетом ее специфики. В процессе такого воздействия правовых норм на различные группы общественных отношений «прорастают» элементы системы финансового права.

§ 3. Система финансового права

Система финансового права: понятие и решаемые ею задачи. Если общественные отношения благодаря своему делению на группы и воздействию на них правовых норм «прорастают» в виде подотраслей и правовых институтов, то система финансового права выстраивает их в определенном порядке и единстве. Иначе говоря, система финансового права есть научно и наглядно организованная совокупность правовых норм, распределенных по подотраслям и правовым институтам, которые образуют отрасль — финансовое право.

Система финансового права решает ряд практических задач: 1) с ее помощью преподавателю, студенту, практикующему юристу легко ориентироваться в данной отрасли при ее изучении. «Система, — писал известный немецкий правовед Р. Иеринг, — самая прозрачная форма материала. В этой форме обнаруживается все обилие его содержания, все скрывающееся в нем»47; 2) на основе правильного распределения нормативного материала система помогает кодифицировать финансовое законодательство.

Расположение подотраслей и правовых институтов, входящих в систему финансового права, предполагает построение их в две линии (шеренги): на первом плане выстраиваются подотрасли, за ним — самостоятельные правовые институты.

Подотрасли финансового права. Следует начать с определения подотрасли: это относительно самостоятельное укрупненное подразделение финансового права, экономически и политически важное, включающее в свой состав ряд правовых институтов. На сегодняшний день работает пять подотраслей: эмиссионное право, налоговое право, бюджетное право, банковское (публичное) право, финансово-контрольное право.

Эмиссионное право — авангардная категория в системе финансового права, представляет собой совокупность правовых нор, регулирующих общественные отношения в области эмиссионной деятельности государства, направленной на выпуск денежных знаков и организацию денежного обращения. Основными субъектами эмиссионной деятельности являются Центральный банк РФ, его структурные подразделения на местах, а также кредитные (банковские) учреждения.

Налоговое право — важнейшая часть финансового права наряду с бюджетным правом, также принадлежащая к ведущим подотраслям. Представляет собой совокупность правовых норм, которые регулируют финансовые отношения в сфере сбора налогов, как прямых, так и косвенных, а также иных обязательных платежей на федеральном, региональном и муниципальных уровнях. Налоговое право — публичное право, нормы которого направлены на защиту общего блага, наиболее тесно связаны с полномочиями и организационно-властной деятельностью государства. Очень точно сказал о налоговом праве видный русский финансист И. И. Янжул: «Ни одна ветвь финансового законодательства не имеет такого важного значения, как законы, относящиеся к определению и взиманию податей»48. Переход России в 90-х годах XX в. К рыночным отношениям предопределил бурное развитие норм налогового права и, как следствие этих процессов, принятие Налогового кодекса 1998 г.

Бюджетное право — важнейшая часть финансового права, его ведущая подотрасль. Представляет собой совокупность правовых норм, определяющих понятие бюджета, его структуру (доходы и расходы), бюджетное устройство страны, стадии бюджетного процесса, регулирующих общественные отношения по образованию бюджетных и внебюджетных фондов, а также бюджетные права. Расходная часть бюджета традиционно подразделяется на две части: 1) социальную; 2) связанную с функционированием государства. Нормы бюджетного права содержатся в различных нормативных актах, но главным образом — в Бюджетном кодексе РФ.

Банковское (публичное) право — другая важная подотрасль финансового права, содержащая правовые нормы, которые определяют функции Центрального банка РФ. К основным функциям относятся: 1) защита и обеспечение устойчивости рубля; 2) монопольное осуществление эмиссии наличных денег и организация наличного денежного обращения; 3) развитие и укрепление банковской системы; осуществляет надзор за деятельностью кредитных организаций; 4) осуществление обслуживания счетов бюджетов всех уровней бюджетной системы Российской Федерации; организация и осуществление валютного регулирования и валютного контроля49.

Финансово-контрольное право представляет собой совокупность правовых норм, регламентирующих деятельность органов по контролю за исполнением бюджетов всех уровней бюджетной системы и финансовой деятельностью предприятий и учреждений всех форм собственности. Переход к рыночным отношениям в Российской Федерации в 90-х гг. XX в. привело к увеличению в государстве финансово-контрольных структур в связи с ростом коррупции в стране. Проф. В. Е. Чиркин утверждал, что это — мировая тенденция и ставил вопрос о выделении в системе властей контрольной власти50.

К наиболее типичным органам, осуществляющим финансовый контроль, следует отнести Государственную думу51, Счетную палату52, Федеральное казначейство, негосударственный финансовый контроль в форме аудита.

Правовые институты финансового права. Правовой институт в науке финансового права — это относительно самостоятельное структурное подразделение, уступающее по значимости подотрасли и содержащее нормы финансового права. Предметный критерий выделяет следующие правовые институты, которые второй шеренгой выстраиваются в системе финансового права. Это публичное право финансового рынка; страховое право; право бухгалтерского учета; государственный кредит; финансы предприятий и учреждений; валютное регулирование; регулирование инвестиций; лотерейное дело. Хотя названные институты по составу называют смешанными, включающими как нормы финансового права, так и нормы других отраслей права, чаще всего гражданского, они дополняют систему финансового права, придавая ей завершенность и целостность.

В заключение отметим, что система финансового права решает еще одну задачу: представляя отрасль как «целое», выделяет подотрасли, имеющие особый познавательный характер. К таким Высшая аттестационная комиссия (ВАК) при Минобрнауки России отнесла следующие категории: «финансовое право», «налоговое право», «бюджетное право», признав их наиболее актуальными.

§ 4. Метод финансового права

Метод финансового права — единый метод правового регулирования. Метод как понятие семантически связан с рядом слов, которые в известной степени аналогичны или подчинены ему: «способ», «средство», «прием», «воздействие». Метод — генеральное понятие, которое объединяет все другие. Так, метод всегда ассоциируется со словом «воздействие», причем самое воздействие в науке финансового права может быть разным. К примеру, нельзя смешивать метод познания финансового права с методом финансового права. Метод познания финансового права представляет собой воздействие познающего субъекта на познаваемый объект с использованием предшествующих (готовых) знаний в целях получения новых. Отсюда — понятие «методологии».

Под методом правового регулирования принято понимать совокупность способов и приемов воздействия правовых норм на поведение людей в той или иной сфере социальной действительности, в частности, в сфере финансовой деятельности государства. Например, в соответствии со ст. 24 Налогового кодекса РФ налоговые агенты обязаны представлять в налоговый орган по месту своего учета документы, необходимые для осуществления контроля за правильностью исчисления, удержания и перечисления налогов. Данная правовая норма, представляющая собой властное предписание налоговому агенту и определяющая его соответствующее поведение, характеризуется обязывающим регулированием. Налицо способ властного предписания в ходе финансово-правового регулирования.

Метод также, как и система, определяется предметом правового регулирования, т. е. он применяется с учетом особенностей общественных (человеческих) отношений. Одни из них требуют одного юридического воздействия на них, другие отношения — иного юридического воздействия, что выражается в соответствующем варианте поведения человека. Для граждан, обязанных платить налоги государству, воздействие на общественные отношения проявляются в форме предписания: «ты обязан», которое закрепляется в одних нормах налогового права. Для граждан, уклоняющихся от уплаты налогов, воздействие на общественные отношения проявляется в форме запрещения: «тебе это запрещается», которое закрепляется в других правовых нормах. В самых разнообразных финансово-правовых актах содержатся нормы, в которых государство фиксирует такой способ воздействия, как дозволение: «ты имеешь право на это». Например, Налоговый кодекс РФ в отдельных статьях закрепляет право некоторых лиц, указанных в законе, на налоговые льготы.

Способы регулирования закреплены в нормах, содержащихся также в Конституции РФ. Так, в ст. 57 фиксируется способ предписания: «Каждый обязан платить законно установленные налоги и сборы». Юридические нормы, содержащиеся в ст. 75, устанавливают монополию государства на выпуск денежных знаков и запрещают их выпуск частными лицами. Таким образом, к методам финансового права относятся 1) обязывание; 2) запрещение; 3) дозволение.

Фиксация трех способов воздействия на человеческое поведение в соответствующих правовых нормах — предписаниях, дозволениях, запрещениях, — известна еще со времен Солона и Аристотеля. Все названные способы объединяются в единый метод правового регулирования. Профессор В. Д. Сорокин писал: «Единый метод правового регулирования может работать только как объединение трех первичных компонентов, т. е. как система, основанная на взаимодействии этих трех частей»53. Однако, если общественные отношения благодаря своему многообразию предопределяют в каждой отрасли права свой предмет правового регулирования, то право, выступая как целостное, проникнутое внутренним единством социальное явление, предопределяет существование единого метода правового регулирования. Предмет правового регулирования у каждой отрасли права свой, а метод регулирования — общий. При этом в зависимости от отрасли права в системе способов, образующих метод, один из способов выступает как преобладающий или главный, а два других — в качестве вспомогательных способов. Преобладающий способ определенной отрасли назван В. Д. Сорокиным прямым регулятором54. Для финансового права как отрасли публичного права прямым регулятором является предписание.

В различных отраслях названные способы проявляются по-разному, и это характеризует единый метод правового регулирования применительно к отдельной отрасли права. Так, уголовному праву присущ запретительный способ (метод) воздействия, гражданскому — дозволительный, административному — властно-предписывающий.

В финансовом праве действует весь названный набор правовых способов и средств, но со своими особенностями. В финансовом праве обязывания, запрещения и дозволения реализуются в различных пропорциях и сочетаниях, но функции прямого (основного) регулятора выполняют обязывающие нормы, на которых основан способ властных предписаний, в то время как запретительный и дозволительный способы выполняют определенную обеспечительную роль.

Способ (метод) властных полномочий является основным способом финансового права. Его преобладание объясняется тем, что большинство финансово-правовых норм сформулированы как обязывающие нормы и обязывание, таким образом, доминирует как способ регулирования в финансовом праве. Властность предписаний государственных и муниципальных органов в процессе финансовой деятельности выражается в том, что они принимают решения (законы, подзаконные акты), строго обязательные для другой обязанной стороны правоотношения. Властной стороной является государственный орган (Государственная Дума, Министерство финансов РФ, Центральный банк РФ), обязанной — сторона, противоположная государственному органу: налогоплательщик, коммерческий банк и т. д. Вторая сторона выполняет, несет свои обязанности в случаях, установленных законом, подзаконным актом. Права же этой стороны вторичны, производны от обязанностей55.

Однако способ (метод) властных предписаний, как основной способ финансового права, отличается от метода административного права, имеющего место в аппаратно-управленческой сфере и применяемого в этой сфере. Властные предписания в процессе финансовой деятельности государства исходят, как правило, от финансовых, налоговых, кредитных органов, с которыми другие участники не находятся в административной зависимости. Таковы отношения между Центральным банком РФ и подконтрольным коммерческим банком, Министерством финансов РФ и гражданином в отношениях по государственному кредиту.

Вместе с тем финансовое законодательство предусматривает ситуации, когда метод властных предписаний распространяется на субординационные отношения. Примером могут служить отношения между отраслевым министерством и казенным предприятием. В этих случаях властные предписания, касающиеся финансовой деятельности предприятия, направляются в его адрес вышестоящим органом.

Запретительный способ регулирования обусловлен запрещающими нормами права, которые также имеются в составе финансового права. Запреты (запрещения) в праве — это юридические обязанности пассивного характера, предписывающие субъекту воздерживаться от определенных действий и ограничивающие его деятельность. Они играют вспомогательную роль и направлены, как правило, на то, чтобы применение способа властных предписаний в ходе финансово-правового регулирования было более эффективным. Так, в ст. 4 Федерального закона «О Центральном банке РФ» государство предписывает этому банку во взаимодействии с Правительством РФ разрабатывать и проводить единую государственную денежно-кредитную политику; монопольно осуществлять эмиссию наличных денег и организацию денежного обращения; осуществлять обслуживание счетов бюджетов всех уровней и т. д. Вместе с тем для эффективного выполнения Банком России названных функций, государство в ст. 22 того же закона запрещает ему предоставлять кредиты Правительству РФ для финансирования дефицита федерального бюджета, а также для финансирования дефицитов бюджетов государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов Федерации, местных бюджетов56. Таким образом, способ запретительного регулирования в финансовом праве выполняет определенную обеспечительную роль и применяется в основном в сочетании со способом властных предписаний.

Дозволительный способ регулирования обусловлен наличием в составе финансового права норм, имеющих в известной мере диспозитивный характер и создающих основу для возникновения соглашений определенного рода. Если в гражданском праве возникает договор — волевой акт двух сторон, позволяющий этим сторонам самим определять свои отношения, то соглашение в финансовом праве имеет другой характер. Здесь на основе обязывающих и диспозитивных норм имеет место соглашение, в котором положение сторон характеризуется, с одной стороны, признаком властности — подчинения в установлении условий этого соглашения, с другой стороны, равенством сторон — в момент заключения соглашения. Так, государство, применяя способ властных предписаний, устанавливает условия проведения государственных внутренних займов, лотерей и т. д. Вместе с тем этот способ действует в сочетании со способом дозволительного регулирования отношений, возникающих, например, в области организации и проведения лотерей. В соответствии с Федеральным законом от 11 ноября 2003 года «О лотереях» государство разрешает каждому гражданину быть участником лотереи и оформить договорные отношения с организатором лотереи (например, с федеральным органом) путем приобретения лотерейного билета57.

В условиях деятельности местного самоуправления, самостоятельности субъектов Российской Федерации получают распространение и другие способы финансово-правового регулирования: рекомендации, согласования. Все они в совокупности образуют метод финансового права.

§ 5. Принципы финансового права

Понятие принципов финансового права. Латинское слово principium переводится как «основа, первоначало». Принципы финансового права — это такие начала, в которых проявляются объективные закономерности, тенденции и потребности общества, его главные «устои». Применительно к финансовому праву это означает, что данная отрасль права создается не умозрительно, не путем «умствования над народом», а на основе фундаментальных правил, которые выводятся из жизни общества и экономических возможностей государства, из объективной реальности, с учетом жизненного уровня граждан страны. Эти правила и называются принципами финансового права.

При формировании норм финансового права законодатель обязан учитывать принципы отрасли. Эти принципы должны быть «растворены» в данной отрасли права, «разлиты» в ней, должны пронизывать собой нормы финансового права. Принципы придают качественную определенность финансовому праву, составляют его «дух» (по Монтескье). Вместе с тем на основе принципов финансового права реализуются финансово-правовые нормы, что определяет единую направленность в функционировании финансового права. Без принципов финансового права было бы трудно создавать адекватную социальным реальностям систему норм финансового права.

Для финансового права характерен свой «набор» принципов, образующих методологическую, направляющую часть отрасли. К наиболее важным принципам финансового права относятся: законность; плановость; гласность; финансовый федерализм; самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления; взаимная ответственность государства и граждан в области финансовой деятельности.

Принцип законности. Законность можно определить как обязательное (неуклонное) исполнение требований финансовых законов и основанных на них подзаконных актов всеми субъектами финансового права: государственными и муниципальными органами власти, должностными лицами, предприятиями всех форм собственности, общественными организациями и гражданами. В финансовом праве принцип законности проявляется в положении: соблюдать и исполнять финансовое законодательство должны все, но в первую очередь сами финансовые органы и их должностные лица, участвующие в осуществлении финансовой деятельности государства. Именно от них, обладающих государственно-властными полномочиями, зависит решение большого числа финансовых вопросов (например, налогового характера), непосредственно затрагивающих положение широкого круга субъектов.

Существенную роль в укреплении законности в сфере финансовой деятельности государственных и негосударственных структур играет финансовый контроль. Регулярный, но не назойливый финансовый контроль повышает ответственность государственных служащих и служащих частных фирм за своевременное и высококачественное выполнение своих обязанностей. В процессе такого контроля проверяется соответствие принимаемых решений по финансовым вопросам финансовому законодательству и Конституции РФ.

Принцип плановости. Важность планирования в процессе осуществления финансовой деятельности государства настолько велика, что многие авторы рассматривают плановость как принцип финансового права. И действительно, идет ли речь о денежных тратах одного человека или о бюджете семьи, тем более о доходах и расходах государства, — все эти действия осуществляются по определенному плану. Принцип плановости есть фундаментальный принцип финансового права, выражающийся в том, что финансовая деятельность любой структуры, как государственной, так и частной, осуществляется на основе финансового плана, учитывающего доходы и расходы на определенный период. Для субъекта Российской Федерации таким планом является бюджет региона; для казенного учреждения — бюджетная смета.

Таким образом, реально данный принцип базируется на системе финансово-плановых актов. Эти акты являются государственными актами, на основе которых реализуется порядок поступления денежных средств в бюджеты всех уровней и внебюджетные фонды, их расходования из этих фондов. Принцип плановости входит в содержание всей финансовой деятельности государственных и муниципальных органов власти, государственных предприятий и учреждений.

Принцип гласности. Принцип гласности применительно к финансовому праву означает, что финансово-правовые акты, если при этом они еще затрагивают права и свободы граждан, должны быть официально опубликованы в целях доведения до всеобщего сведения. В первую очередь этот принцип распространяется на налоговые нормативные акты, к которым общество относится внимательно и часто ранимо. Сама процедура доведения до сведения всех граждан соответствующей финансово-правовой информации осуществляется с помощью периодической печати и телевидения. Граждане хотят знать содержание проектов бюджетов, процесс их обсуждения, утверждения и исполнения, на какие цели расходуются денежные средства, собранные на основе налоговых поступлений. Принцип гласности также означает необходимость прозрачности результатов проведенных проверок и ревизий финансовой деятельности как государственных, так и частных структур.

Другой стороной принципа гласности является доступность финансово-правовых норм для населения, для среднего по способностям человека. Научное изложение норм финансового права должно сочетаться с простотой и краткостью их изложения в нормативном акте. Данное требование особенно актуально применительно к налоговому праву, так как туманное формулирование норм этой подотрасли способствует их различным трактовкам и уклонению от налогов. Для финансового права правовая аксиома «никто не может отговариваться незнанием закона» дополняется другой аксиомой: «закон есть закон для тех, кто способен его понять»58.

Принцип финансового федерализма. Принцип финансового федерализма заключается в том, что каждый субъект Российской Федерации обладает правом иметь свой бюджет, причем по каждому бюджету издается законодательный акт. Таким образом, в рамках Российской Федерации принимается не один государственный бюджет, а целая система государственных бюджетов, в которой особую роль играет бюджет федеральный, обеспечивающий общефедеральные интересы, а также интересы бюджетов всех уровней.

Бюджеты всех уровней самостоятельны, что обеспечивается правом независимого утверждения каждого из них соответствующими представительными органами и наличием собственных источников бюджетных средств. «В зависимости от того, — отмечает П. М. Годме, — имеют ли участники федерации действительную финансовую автономию, могут ли они распоряжаться своими ресурсами или же расходы должны быть одобрены федеральными властями, можно говорить о том, является ли федерализм реальным или иллюзорным»59.

Конституция РФ разграничивает предметы ведения между Федерацией в целом и ее субъектами. В ведении Российской Федерации находятся: финансовое, валютное и кредитное регулирование, денежная эмиссия; федеральные банки, федеральные налоги и сборы, федеральные фонды регионального развития (ст. 71). К совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов отнесено установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации (ст. 72).

Разграничение финансовых полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами представляет собой сложный процесс взаимных компромиссов, который, с одной стороны, способствует сохранению России как единого государства, с другой — обеспечивает автономию региональных интересов.

Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления. Данный принцип финансового права, нашедший отражение в российском законодательстве, вполне согласуется с положениями Европейской хартии о местном самоуправлении, где говорится: «Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций»60.

В Российской Федерации органы местного самоуправления имеют право самостоятельно осуществлять финансовую деятельность, в частности, формировать, утверждать и исполнять местный бюджет. Это право гарантировано ст. 130–133 Конституции РФ, Федеральным законом об общих принципах организации местного самоуправления61.

В соответствии с названным законом муниципальное образование имеет собственный бюджет, собственные доходы, вправе устанавливать местные налоги и сборы. Самостоятельность финансовой деятельности органов местного самоуправления выражается также в праве населения муниципального образования принимать решение о разовых добровольных сборах денежных средств, которые расходуются исключительно по целевому назначению.

Принцип взаимной ответственности государственных органов и граждан в области финансовой деятельности. В правовом государстве государство в лице уполномоченных государственных (муниципальных) органов власти и граждане взаимно ответственны в области финансовой деятельности, т. е. равны перед законом и одинаково несут юридическую ответственность за действиями, не согласованные с законом. Так, нормы главы 19 Налогового кодекса РФ предусматривают для налогоплательщика порядок обжалования актов налоговых органов, действий или бездействия их должностных лиц в вышестоящий налоговый орган, в арбитражный суд и суд общей юрисдикции путем подачи искового заявления.

Данный принцип предполагает, что органы государственной (муниципальной) власти и их должностные лица за совершенные правонарушения или ненадлежащее исполнение служебных обязанностей в области финансовой деятельности несут соответствующую юридическую ответственность: дисциплинарную, финансовую, административную и уголовную. Так, четвертая часть Бюджетного кодекса РФ посвящена ответственности должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства и предусматривает применение к нарушителям таких мер как: бесспорное изъятие бюджетных средств, приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов и т. д.

Вместе с тем принцип ответственности применительно к финансовой деятельности государства означает привлечение к ответственности (административной, финансовой, уголовной) граждан за нарушение финансового законодательства, в основном за налоговые правонарушения (непредставление налоговой декларации, неуплата или неполная уплата сумм налогов и т. п.). Принцип ответственности граждан за налоговые правонарушения зафиксирован в разделе VI Налогового кодекса РФ.

Все охарактеризованные принципы служат ориентирами для российского финансового права и образуют единую основу, на которой формируется и развивается вся система финансово-правовых норм.

Глава 3.
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ НОРМЫ И ФИНАНСОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ

§ 1. Нормы финансового права

Финансово-правовые нормы: понятие и особенности. Нормы финансового права — исходный, главный элемент финансового права как социального образования. Если сравнить финансовое право как отрасль права с кирпичной стеной, то эта стена складывается из таких «кирпичиков» — правовых норм, которые объединяются в правовые институты — в подотрасли. В общем плане под финансово-правовой нормой следует понимать установленное законом правило, определяющее поведение субъектов (физических и юридических лиц) в области финансовой деятельности государства, включающей широкий спектр действий: выпуск денежных знаков и организацию денежного обращения, мобилизацию денежных средств в казну и создание финансовых фондов, использование денежных средств из этих фондов в интересах общества и государства и т. д. Например, одна из финансово-правовых норм, содержащихся в Федеральном законе о Центральном банке (ст. 4), предписывает, что Центральный банк монопольно осуществляет эмиссию (выпуск) наличных денег и организует денежное обращение в стране62.

Для финансово-правовых норм характерны общие черты, свойственные всем другим правовым нормам. Это — правила поведения: призванные регулировать и направлять поведение людей в сфере финансов и государственного управления; обеспечиваемые принудительной силой государства и его авторитетом; отличающиеся точностью, детализированностью, категоричностью предписаний; предоставляющие одному субъекту правомочия, а на другого субъекта — возлагающие обязанности и т. д.

Вместе с тем нормы финансового права являются специфическими правилами поведения и отличаются от правовых норм других отраслей права рядом особенностей:

1. Финансово-правовые нормы имеют особую сферу применения, а именно финансовую деятельность государства. Они регулируют: выпуск денежных знаков, организацию денежного обращения, организацию системы расчетов как наличных, так и безналичных; устанавливают бюджетное устройство страны и регламентируют бюджетный процесс; определяют систему доходов бюджетов и внебюджетных фондов: устанавливают налоги, сборы и другие поступления в бюджет; устанавливают направления государственных и муниципальных расходов денежных средств из бюджета и внебюджетных фондов. Финансово-правовые нормы регулируют другие общественные отношения (по государственному кредиту, валютные, страховые, финансово-контрольные), прямо или косвенно связанные с денежными средствами.

2. Доминирующую роль в системе финансового права играют обязывающие нормы, между тем как уполномочивающие и запрещающие нормы в целом способствуют реализации норм обязывающих. Такая роль обязывающих норм обусловлена спецификой финансовой деятельности государства, предполагающей, особенно в области налоговых и бюджетных отношений, неукоснительное выполнение заданий государства. Иначе говоря, финансово-правовая норма — не просто правило поведения, но правило поведения, выступающее в качестве властного предписания, веления. Этот аспект придает финансово-правовым нормам императивный характер, который выражается в категорической форме. По степени императивности нормы финансового права могут конкурировать только с уголовно-правовыми нормами.

3. Нормы финансового права являются публично-правовыми по своей направленности и регламентируют общественные отношения, имеющие общий (публичный) характер, т. е. отношения, тесно

...